O potrzebie ratyfikacji Konwencji ONZ o Prawach Osób z Niepełnosprawnością

Transkrypt

1 O potrzebie ratyfikacji Konwencji ONZ o Prawach Osób z Niepełnosprawnością Prawie 4 lata temu Polska podpisała Konwencję ONZ o Prawach Osób z Niepełnosprawnością. Do dzisiaj jej jednak nie ratyfikowała, a perspektywy szybkiej ratyfikacji są co najmniej mgliste. Brak ratyfikacji Konwencji NZ jest, obok związania się Polski tzw. Protokołem Brytyjskim, wstydliwym przykładem małego zaangażowania Rządu RP w postęp w zakresie ochrony praw człowieka. Konwencja ONZ o Prawach Osób z Niepełnosprawnością Konwencja ONZ o Prawach Osób z Niepełnosprawnością (KPON) została przyjęta 13 grudnia 2006 r. 1 w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych i stanowi jedno z ważniejszych osiągnięć ostatniej dekady na płaszczyźnie ochrony człowieka 2. Osoby niepełnosprawne, choć do tej pory korzystały z powszechnej ochrony międzynarodowych instrumentów na ogólnych zasadach, nie były chronione w sposób szczególny. Doświadczają one nie tylko ograniczeń w korzystaniu z uniwersalnych praw człowieka, ale także 1 Obecnie 152 państwa podpisały KPON, a 108 są jej stronami. Spośród państw członkowskich UE również Bułgaria, Estonia, Grecja, Irlandia, Holandia i Malta nie ratyfikowały KPON. 2 Wyjątkowość przyjęcia KPON dotyczy nie tylko rekordowego czasu uchwalenia tekstu Konwencji, ale także udziału osób niepełnosprawnych i ich organizacji w procesie jej tworzenia. muszą pokonywać dodatkowe bariery w dostępie do środków ochrony tych praw 3. Jednym z celów KPON było uczynienie problemów osób niepełnosprawnych widocznymi oraz stworzenie warunków równej ochrony prawa. W ramach Narodów Zjednoczonych Konwencja o Ochronie Praw Osób z Niepełnosprawnością, podobnie jak na przykład Międzynarodowy Pakt Praw Osobistych i Politycznych, Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, Konwencja w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej, Konwencja w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet czy Konwencja Praw Dziecka, tworzy odrębny system ochrony praw jednostek oraz ustanawia mechanizm monitorowania ich realizacji. Do KPON dołączony został również Protokół Dodatkowy 4, który przewiduje możliwość złożenia skargi indywidualnej do 3 Por. np. C. Cojocariu, Handicapping Rules: the Overly Restrictive Application of Admissibility Criteria by the European Court of Human Rights to Complaints Concerning Disabled People, Euroepan Human Rights Law Review Vol. 6 (2011), s ; Human Rights and Disability: The Current Use and Future Potential of U.N. Human Rights Instruments in the Context of Disability (2002), dostępny na: en.pdf 4 Protokół Dodatkowy do Konwencji o Prawach Osób z Niepełnosprawnością został przyjęty 13 grudnia 2006 r., a wszedł w życie 3 maja 2008 r. Do tej pory podpisało go 90 państw, a ratyfikowało 65. Unia Europejska ani Polska nie jest stroną Protokołu Dodatkowego. 1

2 Komitetu Praw Osób Niepełnosprawnych 5 przez osoby, których prawa zostały naruszone działaniem lub zaniechaniem państwa będącego stroną Konwencji i Protokołu Dodatkowego. KPON nie ustanawia zupełnie nowych praw dla osób niepełnosprawnych, ale doprecyzowuje obowiązki organów władzy publicznej i społeczeństwa wobec tych osób. Ze względu na cele, które sobie stawia, KPON zalicza się do kategorii prawa antydyskryminacyjnego. Największym wyzwaniem związanym z uchwaleniem KPON jest tzw. zmiana paradygmatu w kwestiach niepełnosprawności. Przejawia się to również w stosowanej terminologii. Sformułowanie osoba z niepełnosprawnością (person with disability) w języku angielskim uwypukla podmiotowość jednostki, a na drugim miejscu określa jej cechę szczególną czyli niepełnosprawność. Natomiast pojęcie osoba niepełnosprawna (disabled person) akcentuje ograniczenie sprawności osoby, co wpływa na uznanie jej za mniej lub całkiem niezdolną do uczestniczenia w społeczeństwie. W polskiej wersji konwencji nadano jej tytuł Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych 6, gdyż w języku polskim aksjologiczne uzasadnienie wyboru któregoś z tych określeń nie jest aż tak wyraźne. Dlatego też stosujemy zamiennie określenie osoby niepełnosprawne oraz osoby z niepełnosprawnością. Konwencja odrzuca koncepcję dobroczynności państwa na rzecz osób niepełnosprawnych i przyjmuje podejście praw człowieka, akcentując wynikające z nich obowiązki państwa. Dobroczynność opiera się bowiem na dobrowolności i uzależnia beneficjentów od pomocy, natomiast ujęcie niepełnosprawności w kategoriach praw człowieka promuje godność, równość i autonomię osoby ludzkiej. 5 Komitet PON jest organem monitorującym Konwencję poprzez ocenę sprawozdań państw stron, instytucję skargi indywidualnej, a także możliwość wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie poważnych lub systematycznych naruszeń praw osób niepełnosprawnych. 6 Tłumaczenie Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych dostępne na: organizacji- narodow- zj/konwencja- o- prawach/ Konwencja zrywa także z medycznym modelem niepełnosprawności, dominacją koncepcji upośledzenia / uszkodzenia (impairment) oraz uznaniem słuszności rehabilitacji i instytucjonalizacji niepełnosprawnych. W zamian KPON przyjmuje społeczny model niepełnosprawności, zgodnie z którym niepełnosprawność to forma opresji doświadczanej ze strony społeczeństwa, a nie cecha indywidualna. W świetle Konwencji niepełnosprawni to między innymi osoby, które mają długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub w zakresie zmysłów co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami (podkreślenie autorów), utrudniać im pełny i skuteczny udział w życiu społecznym, na zasadzie równości z innymi osobami (art. 1 in fine). Co ważne, KPON nie definiuje pojęcia niepełnosprawności czy osoby niepełnosprawnej. Natomiast już na wstępie zaznacza, że pojęcie niepełnosprawności wciąż ewoluuje, a niepełnosprawni to grupa wewnętrznie zróżnicowana (Preambuła, lit. e oraz i). Definicja osób niepełnosprawnych zapisana w art. 1 KPON nie jest zatem wyczerpująca. Nie wyklucza się szerszego rozumienia kategorii osób niepełnosprawnych przyjętego na gruncie prawa krajowego. KPON nie wyłącza spod ochrony osób, które mają przejściowo naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną lub miały naruszoną sprawność w przeszłości 7. Konwencja przyjmuje, że to nie niepełnosprawny musi się dostosować do społeczeństwa, ale społeczeństwo do niego. Społeczny model niepełnosprawności podkreśla też, że niepełnosprawność nie jest deficytem, ale wyrazem różnorodności. Zmiana podejścia do niepełnosprawności ma służyć uniezależnianiu się osób niepełnosprawnych od pomocy państwa oraz ich włączeniu społecznemu. Włączenie społeczne 7 Por. Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities; dostępny na: Wydaje się możliwe jest, by Konwencja objęła ochroną także osoby sprawne, których udział w społeczeństwie jest utrudniony. Przyjęcie takiej interpretacji zależy jednak do Komitetu PON. 2

3 niepełnosprawnych sprzeciwia się instytucjonalizacji czy segregacji tych osób. Należy podkreślić, że włączenie społeczne nie zawsze jest tożsame z pojęciem integracji. Nie można oczekiwać, że osoby niepełnosprawne zintegrują się, jeżeli poziom tej integracji wyznacza przyjęcie norm społecznych stworzonych przez osoby pełnosprawne i dla nich. Niestety w polskiej wersji KPON dostępnej na stronie Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych włączenie społeczne zostało przetłumaczone jako integracja społeczna. Inną konsekwencją opisanej zmiany jest uznanie, że racjonalne usprawnienia, które nakazują np. dostosować konkretne miejsce (stanowisko) pracy do potrzeb konkretnej niepełnosprawnej osoby, nie są przykładem akcji afirmatywnej, ale stałym elementem zakazu dyskryminacji niepełnosprawnych 8. Akcje afirmatywne, nazywane także działaniami wyrównawczymi, mają bowiem charakter wyrównawczy i przewidziane są na określony czas jako środki tymczasowe. Racjonalne usprawnienia natomiast mają stały charakter i mają na celu zapobieganie nierówności. W świetle Konwencji racjonalne usprawnienia mają być stosowane w celu umożliwienia korzystania wszystkich praw - także praw osobistych czy politycznych, a nie tylko ekonomicznych. KPON zawiera szereg praw osób z niepełnosprawnością, a także jeszcze szerszy zakres obowiązków. Państwa odpowiadają nie tylko za realizację praw osób niepełnosprawnych, ale również za ich postęp oraz monitoring. Pewne obowiązki zostają nałożone także na osoby prywatne, co stanowi wyraz horyzontalnego obowiązywania zakazu dyskryminacji osób niepełnosprawnych. Obowiązki te polegają m.in. na włączeniu osób niepełnosprawnych w działania na ich rzecz (np. poprzez osobistą reprezentację niepełnosprawnych w związkach zawodowych), a nie tylko uwzględnianie ich roszczeń; zbieraniu danych na ich temat oraz podnoszeniu świadomości 8 Zgodnie z art. 2 KPON odmowa racjonalnych usprawnień stanowi dyskryminację sui generis. KPON nie kwalifikuje odmowy racjonalnych usprawnień jako pośredniej dyskryminacji. społecznej o ich prawach (np. poprzez szkoleniafunkcjonariuszy publicznych). KPON zawiera szereg praw osób z niepełnosprawnością, a także jeszcze szerszy zakres obowiązków. Państwa odpowiadają nie tylko za realizację praw osób niepełnosprawnych, ale również za ich postęp oraz monitoring. Odpowiedzialność za realizację praw osób niepełnosprawnych oznacza stworzenie środowiska, które upełnosprawnia czyli umożliwia korzystanie z praw na równych zasadach. Pewne obowiązki zostają nałożone także na osoby prywatne, co stanowi wyraz horyzontalnego obowiązywania zakazu dyskryminacji osób niepełnosprawnych. Obowiązki te polegają m.in. na włączeniu osób niepełnosprawnych w działania na ich rzecz (np. poprzez osobistą reprezentację niepełnosprawnych w związkach zawodowych), a nie tylko uwzględnianie ich roszczeń. Władze publiczne muszą zbierać dane na temat niepełnosprawnych oraz podnosić świadomość społeczną o ich prawach (poprzez informowanie osób niepełnosprawnych, a także kampanie społeczne czy szkolenia funkcjonariuszy publicznych). Uwzględnienie osób niepełnosprawnych w planowaniu rozwoju społecznego oraz w budżecie państwa oznacza odejście od specjalnych programów dla osób niepełnosprawnych i włączanie w programy ogólne, także na etapie ich tworzenia. Dla państw- sygnatariuszy ratyfikacja Konwencji oznacza konieczność przeprowadzenia wielu zmian w prawie, także w samej konstytucji, m.in. w zakresie instytucji ubezwłasnowolnienia, praw wyborczych osób z niepełnosprawnością intelektualną czy organizacji szkolnictwa specjalnego. Jednym z najważniejszych przepisów KPON jest art. 12 ust. 2, który należy rozumieć jako uznanie zdolności do czynności prawnych osób niepełnosprawnych na równi z innymi osobami we wszystkich aspektach życia. Przyjęcie takiej interpretacji jest zgodne z celem Konwencji służy bowiem zapewnieniu osobom niepełnosprawnym indywidualnej samodzielności i niezależności, 3

4 a także swobody dokonywania wyborów 9. Zdolność prawna czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków jest bowiem przedmiotem ochrony art. 12 ust. 1 KPON. KPON wymaga ponadto ochrony korzystania ze zdolności do czynności prawnych oraz przyjęcia odpowiednich środków w celu udostępnienia osobom niepełnosprawnym wsparcia w korzystaniu ze zdolności do czynności prawnych (art. 12 ust. 3 KPON). Zgodnie z powyższą interpretacją instytucja ubezwłasnowolnienia, jeżeli ma być utrzymana w systemie prawnym, może być stosowana tylko w wyjątkowych przypadkach i tylko na podstawie oceny zdolności do podejmowania decyzji, a nie niepełnosprawności. Ponadto instytucja ta powinna przewidywać możliwość podejmowania decyzji z pomocą przedstawiciela ustawowego (supported decision- making), a nie zastępować decyzji osoby ubezwłasnowolnionej decyzją tego przedstawiciela (substitute decision- making). Jest to istotne zwłaszcza w takich kwestiach jak decyzja o tym, gdzie mieszkać, czy zawierać związek małżeński czy mieć dzieci, czy wyrazić zgodę na zabieg medyczny. W przeciwnym razie ubezwłasnowolnienie oznacza faktycznie śmierć cywilną. Bez uznania zdolności do czynności prawnych osób niepełnosprawnych gwarancje innych praw nie mają większego sensu. Z perspektywy Konwencji błędne jest założenie, że wszyscy ludzie posiadający czynne prawa wyborcze dokonują racjonalnych wyborów. Nie jest przecież możliwe ani wskazane, aby państwo weryfikowało rozumność wszystkich wyborców, zwłaszcza osób starszych czy chorych. Dlatego nie powinno dyskryminować osób niepełnosprawnych intelektualnie w tym zakresie. W Polsce postulat ten jest tym bardziej aktualny w świetle nowego kodeksu wyborczego, który przewiduje głosowanie korespondencyjne i przez pełnomocnika 10. W Polsce obie te formy 9 Przemawia za tym także analiza travaux préparatoires. Por. A. Lawson, The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities: New Era or False Dawn?, Syracuse Journal of International Law and Commerce Vol. 34 (2007), s. 583, Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, Rozdziały 7 i 7a, Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz głosowania nie są jednak dostępne dla osób ubezwłasnowolnionych całkowicie. Na problem automatycznego pozbawienia praw wyborczych osób, dla których sąd ustanowił opiekuna prawnego, zwrócił uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom 11. Podkreślił co prawda, że ustawodawca krajowy może wybrać sposób oceny zdolności do głosowania osób niepełnosprawnych intelektualnie, ale nie może ich hurtowo pozbawiać prawa do głosowania, gdyż narusza to zasadę proporcjonalności. Poza tym tworzenie klasyfikacji prawnych wyłącznie na podstawie niepełnosprawności umysłowej czy intelektualnej jest z założenia wątpliwe i wymaga zastosowania najbardziej rygorystycznego standardu kontroli sądowej (strict scrutiny). Istotne jest, że przyjmując środki promujące autonomię osób niepełnosprawnych, państwo będzie musiało uwzględniać potrzeby osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności. W tych przypadkach normy prawne muszą być na tyle elastyczne, aby pozostawiać praktyce pewną swobodę rozwiązań i możliwość dopasowania do potrzeb konkretnych osób. Biorąc jako przykład obszar edukacji, KPON oznacza wprowadzenie inkluzywnego systemu oświaty, który zapewnia równość szans dzieci bez względu na rodzaj ich upośledzenia. Inkluzywna edukacja nie jest tożsama ze szkolnictwem integracyjnym. Oznacza też odejście od szkół specjalnych jako podstawowej formy edukacji niepełnosprawnych dzieci i to niezależnie od woli ich rodziców. Innym obszarem, w którym KPON przynosi ważną zmianę, jest ochrona zdrowia i konieczność uzyskiwania zgody na zabiegi medyczne w każdym przypadku, jeżeli osoba może ją wyrazić. W świetle Konwencji niedopuszczalne jest zatem pominięcie zgody osoby niepełnosprawnej tylko ze względu na fakt, że nie ma pełnej zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalne jest więc dokonywanie sterylizacji ubezwłasnowolnionej osoby niepełnosprawnej za zgodą (na prośbę) jej 11 Wyrok ETPC z dnia 20 maja 2010 r., skarga nr 38832/06. 4

5 opiekuna prawnego, jeżeli nie jest ona poinformowana o zabiegu oraz jego konsekwencjach i sama nie wyraża na niego zgody 12. Konwencja w sposób wyraźny uznaje także prawa osób niepełnosprawnych do podejmowania swobodnych i odpowiedzialnych decyzji o liczbie i czasie urodzenia dzieci (art. 23 ust. 1 lit. b KPON). Odrębnym prawem jest równy dostęp do opieki zdrowotnej, również w obszarze zdrowia seksualnego i reprodukcyjnego (art. 25 lit. a KPON) 13. KPON mówi także o udostępnieniu środków niezbędnych do tego, by z tych praw korzystać. Środkiem takim może być np. zapłodnienie in vitro. Ograniczania dostępu osób niepełnosprawnych do metod sztucznego zapłodnienia nie uzasadnia rzekome podwyższone ryzyko upośledzenia płodu w tych przypadkach. Nie zakazuje się bowiem technik wspomaganego rozrodu innym grup podwyższonego ryzyka (np. kobietom po 40- tce) 14. Poza tym, nawet jeżeli wydaje się to kontrowersyjne, nie można odmawiać kobiecie, która wydaje się niezdolna do sprawowania opieki nad dzieckiem (np. z uwagi na fakt, że nie ma obu rąk), prawa do prokreacji na równych prawach z innymi kobietami. Przykłady pokazują bowiem, jak wspaniałymi matkami potrafią być takie osoby. Osobną kwestią jest to, kto powinien być uznany za osobę niepełnosprawną na potrzeby zapewnienia dostępu do technik sztucznego zapłodnienia na pewno powinny to być osoby niepłodne pod względem medycznym. Bardziej skomplikowane jest natomiast uzasadnienie, że w świetle KPON również osoby LGBT powinny być chronione, gdyż doświadczają ograniczeń w zakresie rozrodu z wybranymi przez siebie partnerami (niepłodne pod względem społecznym). Konwencja uznaje prawo do życia osób niepełnosprawnych (art. 10), ale milczy na 12 Por. Gauer i inni przeciwko Francji, skarga nr 61521/08, sprawa w toku przed ETPC. 13 Ponownie pewne zastrzeżenia może budzić polskie tłumaczenie Konwencji, które zdrowie reprodukcyjne (reproducive health) określa jako zdrowie prokreacyjne. 14 M. Sabatello, Who s Got the Parental Rights: the Intersection between Infertility, Reproductive Technologies, and Disability Rights Law, Journal of Health and Biomedical Law Vol. 6 (2010), s temat postępu naukowego w zakresie medycyny i biotechnologii ukierunkowanego na eliminację różnorodności ludzkości wynikającej z niepełnosprawności, w tym negatywną sekcję zarodków ludzkich dotkniętych wadami genetycznymi lub noszących ryzyko wystąpienia takich wad. W tekście Konwencji nie znajdujemy także potępienia dopuszczalności aborcji z przyczyn eugenicznych. KPON wprowadza jako zasadę pełny dostęp niepełnosprawnych do wszystkich obszarów życia. Postulat dostępności dotyczy jednak nie tylko eliminacji przeszkód fizycznych i architektonicznych, ale także strukturalnych (np. w zakresie działania sądów, prokuratury czy policji czyli dostępu do tych instytucji), komunikacyjnych, informacyjnych czy finansowych. Z kolei zasada włączenia społecznego musi być realizowana także w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości czyli w zawodach prawniczych czy w składach ławniczych. Jednocześnie niepełnosprawność i brak zdolności do czynności prawnych nie powinny być przeszkodą do powoływania na świadka, a także nieformalną przesłanką do umorzenia postępowania przygotowawczego przeciwko niepełnosprawnego sprawcy. Znaczenie ratyfikacji KPON dla Polski W Polsce KPON ma status umowy podpisanej, ale nie ratyfikowanej. Dlatego nie ma ona bezpośredniego skutku w prawie wewnętrznym, ale należy powstrzymać się od podejmowania kroków, które utrudniają bądź uniemożliwiają realizację jej celów i przedmiotu 15. Choć istnieją kontrowersje co do obowiązku respektowania dobrej wiary wynikającej z prawa traktatów, państwo ma powinność rozważenia kwestii ratyfikacji oraz powstrzymania się od kroków, które w razie wejścia w życie umowy utrudniłyby lub wręcz uniemożliwiły jej wykonanie 16. Na początku grudnia 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zadeklarował, że dokumenty ratyfikacyjne zostaną złożone Radzie Ministrów w styczniu 2012 r. Niestety 15 Art. 18 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439). 16 A. Kozłowski, W sprawie wybranych apsektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, Przegląd Sejmowy nr 1 (2009), s

6 w jego deklaracji pojawia się zastrzeżenie, że wymaga to jeszcze pewnych uzgodnień z Ministrem Finansów 17. Sam wniosek o ratyfikację został w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej przygotowany już w połowie 2011 r. Jak widać, czeka na przekazanie już dość długo. Przeciwnicy KPON często argumentują, że Konwencja generuje znaczne koszty dla budżetu państwa. Argument finansowy powinien być jednak oceniany z rozwagą, gdyż należy uwzględnić także korzyści, które wynikają z włączenia społecznego osób niepełnosprawnych w rynek pracy czy odpłatnych usług, takich jak transport publiczny. Poza tym jest to kwestia redystrybucji środków i uznania walki z wykluczeniem niepełnosprawnych za priorytet. Przedłużający się stan braku ratyfikacji KPON ma negatywne znaczenie dla Polski z wielu względów. Po pierwsze, odzwierciedla rzeczywiste podejście do polityki dyskryminacyjnej w Polsce. Rząd RP jeśli czegoś nie musi zrobić, to tego nie robi. Tak było z ustawą antydyskryminacyjną 18, przyjętą tylko z powodu nacisku Komisji Europejskiej i wszczętych postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu 19. W przypadku KPON pewną presję na Rząd RP mogą wywierać organizacje pozarządowe, szczególnie organizacje osób niepełnosprawnych. Jak widać, nie są one jednak traktowane poważnie. Po drugie, KPON jest dokumentem, który można ratyfikować i ignorować. Wymaga ona poważnych zmian w prawie, gdyż zmienia sposób myślenia o wielu kwestiach. Osoby z niepełnosprawnością powinny być na jej podstawie traktowane 17List Władysława Kosiniaka- Kamysza, Ministra Pracy i Polityki Społecznej do Przewodniczącego Polskiego Forum Osób Niepełnosprawnych, dostępny pod adresem odp_mpips.pdf (dostęp z dnia 28 grudnia 2011). 18 Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, Dz. U. z 2011 r. Nr 257, poz C- 341/10, skarga wniesiona 7 lipca 2010 r., Dz.U. C 260 z r., s. 6 oraz C- 326/09, skarga wniesiona 12 sierpnia 2009 r., Dz.U. C 312 z r., s. 10. W tej ostatniej sprawie r. zapadł nawet wyrok przeciwko Polsce. jako aktywni członkowie społeczeństwa, którym państwo pomaga w realizowaniu ich ról społecznych. Tymczasem obecnie ze strony państwa wciąż dominuje podejście pasywne i paternalistyczne. Jak wskazano powyżej, swojego rodzaju przeżytkiem jest instytucja ubezwłasnowolnienia, która skutkuje odebraniem jakiejkolwiek możliwości działania osobom z niepełnosprawnością intelektualną. Konwencja promuje bowiem podejście opierające się na asystowaniu takim osobom w poszczególnych czynnościach życiowych, w zależności od rodzaju niepełnosprawności. Rzecz wydaje się być dość jasna na poziomie koncepcji, natomiast w praktyce oznacza rewolucję w polskim prawie cywilnym. Po trzecie, KPON przewiduje powołanie odpowiednich instytucji oraz procedur służących wdrażaniu i monitoringowi Konwencji. Na szczeblu rządowym powinien być wyznaczony jeden lub kilka punktów kontaktowych ds. wdrażania KPON, a także mechanizm koordynacji działań podejmowanych w zakresie wdrażania Konwencji w różnych sektorach i na różnych poziomach administracji (art. 33 ust. 1 KPON). Praktyka państw, które ratyfikowały KPON, wskazuje, że organy pełniące funkcję punktów kontaktowych mogą, ale nie muszą, pełnić jednocześnie funkcje mechanizmu koordynacji. Poza tym na szczeblu państwowym powinny być stworzone ramy niezależnego mechanizmu promocji, ochrony i monitorowania Konwencji. Należy przez to rozumieć niezależny organ, który umożliwiałby współpracę między rządowym punktem kontaktowym, rządowym mechanizmem koordynacji oraz społeczeństwem obywatelskim (art. 33 ust. 1 KPON). Zgodnie z Konwencją, społeczeństwo obywatelskie, a zwłaszcza organizacje osób niepełnosprawnych, powinny być włączone w proces monitorowania KPON (art. 33 ust. 3 KPON). W praktyce innych państw mandat Niezależnego Mechanizmu przekazywany jest najczęściej krajowym instytucjom ochrony praw człowieka lub organom ds. równego traktowania. W Polsce Rzecznik Praw Obywatelskich pełni zarówno rolę krajowej instytucji ochrony praw człowieka, jak i 6

7 organu ds. równego traktowania 20. Dodatkowo RPO wizytuje także miejsca odosobnienia (więzienia, areszty śledcze, izby wytrzeźwień, policyjne izby dziecka czy szpitale psychiatryczne, itp.) w ramach Krajowego Mechanizmu Prewencji, co wynika z przyjęcia Protokołu fakultatywnego do Konwencji ONZ ws. zakazu stosowania tortur i innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Dlatego przed ratyfikacją KPON przez Polskę należy dobrze rozważyć, czy powierzenie RPO dodatkowych zadań Niezależnego Mechanizmu jest racjonalne, zwłaszcza jeżeli nie wiązałoby się to z przyznaniem dodatkowych środków finansowych. Argument koniecznych zmian w prawie jest wykorzystywany przez Rząd RP. Rząd deklaruje, że najpierw musimy się przygotować do ratyfikacji Konwencji, dokonać niezbędnych zmian w prawie, przygotować nasze ustawodawstwo, a dopiero potem ratyfikować Konwencję. Problem w tym, że w ten sposób można przedłużać proces ratyfikacyjny praktycznie w nieskończoność. Co więcej nikt uprzedniej zmiany prawa od Polski nie oczekuje. Polska mogłaby spokojnie ratyfikować Konwencję, a następnie stopniowo dostosowywać prawo i praktykę do jej wymogów, przy wsparciu oraz monitoringu ze strony Komitetu Praw Osób z Niepełnosprawnością. Takie podejście pozwala na o wiele większą interakcję pomiędzy rządem a społeczeństwem obywatelskim. Złożenie pierwszego, wstępnego sprawozdania z wdrożenia KPON jest bowiem wymagane w ciągu 2 lat od jej ratyfikacji (art. 35 ust. 1 KPON). Ten czas pozwala na wypracowanie właściwych rozwiązań prawnych i współpracę pomiędzy rządem a społeczeństwem obywatelskim. Należy jednocześnie podkreślić, że skutkiem ratyfikacji KPON byłoby włączenie jej norm do krajowego systemu prawnego, co daje podstawę do stosowania jej przepisów bezpośrednio przed krajowymi sądami i organami administracji (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Ratyfikacja Konwencji, a także w przyszłości podpisanie i ratyfikacja Protokołu Dodatkowego dałaby zatem osobom niepełnosprawnym oraz ich 20 Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Dz. U. z 1987 r. Nr 21, poz. 123 ze zm. organizacjom realne narzędzie ochrony praw choćby poprzez interwencje czy sprawy sądowe. Stosowanie Konwencji w Polsce, a także możliwość skierowania skargi indywidulanej przeciwko Rządowi RP do Komitetu Praw Osób Niepełnosprawnych niewątpliwie przysłużyłyby się polepszeniu jakości życia osób niepełnosprawnych. Związana z tym mobilizacja społeczeństwa obywatelskiego ma również korzystne skutki dla państwa i poprawy jego funkcjonowania. Co istotne, z przedłożonych już w lipcu 2011 r. projektów dokumentów ratyfikacyjnych wynika, że Rząd RP chce złożyć zastrzeżenia do przepisów Konwencji regulujących kwestię zdolności do czynności prawnych. Utrzymywanie instytucji ubezwłasnowolnienia w dzisiejszej formie nie odpowiada wymogom czasów, co podnosił zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, a także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 7 marca 2007 r. (K 28/05) TK wskazał, że warto rozważyć zastąpienie ubezwłasnowolnienie instytucją polegającą na pomocy w indywidualnych sprawach. Niestety Rząd RP ani krytyką RPO, ani postulatami TK się nie przejął. Projekt kodeksu cywilnego przyjęty przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego przewiduje jedynie zniesienie ubezwłasnowolnienia częściowego, natomiast w ogóle nie rozważa możliwości rezygnacji z tej instytucji. Znaczenie ratyfikacji KPON przez Unię Europejską W kontekście braku ratyfikacji przez Polskę KPON dochodzi do paradoksalnej sytuacji. Otóż od 23 grudnia 2010 r. Konwencja ONZ o Prawach Osób z Niepełnosprawnością wiąże Unię Europejską jako organizację międzynarodową, pomimo że nie wszystkie państwa członkowskie, w tym Polska, są jednakowo nią związane. Jest to przykład tzw. umowy mieszanej niepełnej 21, która według niektórych autorów wiąże całą UE, a więc wszystkich jej członków 22. Z obowiązku 21 C. Hillian i P. Koutrakos (red.), Mixed Agreements Revisited: The EU and its Member States in the World, Oxford: Hart L. Granvik, Incomplete Mixed Environmental Agreements of the Community and the Principle of 7

8 lojalnej współpracy wynika, aby nawet państwa członkowskie, które nie są stroną umowy mieszanej, współpracowały z UE przy implementacji postanowień tej umowy. Unia Europejska w stosunkach zewnętrznych powinna bowiem występować jako jeden aktor. Znamienne jest, że UE nie czekała na przyjęcie KPON przez wszystkie państwa, gdyż uznała, że prawa osób niepełnosprawnych nie mogą czekać. Ratyfikacja KPON przez UE oznacza, że wszystkie polityki UE, a także stanowione prawo na poziomie unijnym musi być dostosowane do Konwencji. UE musi również podjąć wysiłki na rzecz realizacji praw osób niepełnosprawnych oraz je monitorować. Natomiast problematyczne jest to, na ile w takiej sytuacji państwa członkowskie, które nie ratyfikowały Konwencji, są zobowiązane do jej stosowania. Naszym zdaniem, zawsze kiedy polskie władze działają w celu wykonania prawa UE, są zobowiązane do poszanowania Konwencji. Można zatem wyobrazić sobie sytuację, w której np. sądy rozpoznają sprawę o wymiarze wspólnotowym (np. spór transgraniczny dotyczący migrujących pracowników czy sprawa imigracyjna lub azylowa) i jednocześnie wymagane jest od nich, aby przestrzegać gwarancji w zakresie dostępności sądu dla osób z niepełnosprawnością (dostępność fizyczna, zrozumiała informacja, tłumacze języka migowego itd.). Równie dobrze można wymagać, że jeśli drogi szybkiego ruchu budowane są ze środków unijnych, to powinny posiadać wszelkie udogodnienia dla osób z niepełnosprawnością (np. kładki nad drogą, windy itp.). Nie zawsze tak jest. Na razie taka interpretacja skutków ratyfikacji KPON nie ma potwierdzenia w oficjalnym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości UE. Należy jednak zauważyć, że KPON nie jest kolejną mieszaną umową o charakterze gospodarczym podpisaną przez UE i państwa członkowskie, ale umową dotyczącą praw człowieka. Jak wynika z Karty Praw Podstawowych poszanowanie praw osób niepełnosprawnych ma nadrzędne znaczenie dla instytucji Unii i państw Bindingness w: M. Koskenniemi (red.), International Law Aspects of the European Union, 1998, s członkowskich działających w zakresie wykonania prawa UE (art. 26 KPP). Argument ten przemawia za tym, by stosować przepisy KPON w jak najszerszym zakresie, także wobec państw członkowskich, które nie są jej stroną. Widoczne jest jednak, że sytuacja ta może rodzić wiele problemów praktycznych w związku z niejasnością dotyczącą jej stosowania w Polsce. Dla państw członkowskich zarówno będących stroną umowy mieszanej, jak i pozostałych członków UE istotne jest także, czy umowa ta rodzi bezpośrednie skutki. Dla przykładu w przypadku umów WTO Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że ich postanowienia nie mają bezpośredniego skutku 23. W kontekście WTO nie wyklucza się jednak, że jeżeli umowy będą korzystne dla obywateli TSUE może interpretować je jako bezpośrednio skuteczne. Tym bardziej uzasadnione byłoby uznanie KPON jako bezpośrednio skutecznej, nawet jeżeli język tej konwencji formułuje raczej obowiązki państw niż prawa. Podobnie jak to ma miejsce z innymi umowami dotyczącymi praw człowieka w systemie ONZ, należy przyjąć, że KPON gwarantuje bezpośrednie prawa osób niepełnosprawnych. Podsumowując znaczenie ratyfikacji KPON przez UE dla Polski, prawdopodobnie Polska i tak będzie musiała stosować większość jej postanowień. Komisja Europejska pracuje bowiem obecnie nad przygotowaniem Europejskiej Ustawy o Dostępności (European Accessibility Act), a od 12 grudnia 2011 r. do 29 lutego 2012 r. będą trwały konsultacje społeczne na jej temat 24. Akt ten ma regulować wszelkie kwestie związane z powszechną dostępnością usług i dóbr dla osób z niepełnosprawnością oraz osób starszych. W fazie konsultacyjnej jako dostępność rozumie się dostęp tych osób na równych zasadach z innymi do otoczenia fizycznego, transportu, informacji i komunikacji, włączając w to technologie i systemy (ICT) oraz inne urządzenia i usługi 23 C- 149/96 Portugalia przeciwko Radzie, wyrok ETS z r.; C- 317/99 Kloosterboer Rotterdam BV przeciwko. Ministrowi van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, wyrok ETS z r.; C- 93/02 Biret International SA przeciwko Radzie Unii Europejskiej, wyrok ETS z r n/opinion/111207_en.htm 8

9 zgodnie z art. 9 KPON. Podjęcie tego typu inicjatywy przez KE wpisuje się w ramy Europejskiej Strategii na Rzecz Niepełnosprawności Jest jednocześnie działaniem na rzecz ułatwienia funkcjonowania wspólnego rynku UE. Projekt ustawyma zostać przyjęty przez KE we wrześniu 2012 r., a następnie przez Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski. Gdyby ustawa została przyjęta przez UE, to musiałby zostać wdrożony przez państwa członkowskie. Poza tym w przedsionku legislacyjnym od 2008 roku czeka na projekt dyrektywy horyzontalnej, który wprowadza zasadę równego traktowania poza obszarem zatrudnienia i pracy (tj. w obszarze opieki socjalnej, ochrony zdrowia, edukacji, a także dostępu do dóbr i usług) osób ze względu na ich religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek, a także orientację seksualną 26. W ten sposób, niejako tylnymi drzwiami, do prawa krajowego wprowadzone zostaną wymogi wynikające z Konwencji. Niestety wygląda na to, że polskie władze zamiast ratyfikować Konwencję i dążyć do zagwarantowania równości i włączenia osób niepełnosprawnych, stosować będą politykę uników. To prowadzić będzie do licznych paradoksów i niespójności prawa. Oby deklaracje polityków przynajmniej tym razem okazały się rzeczywiste. dr Adam Bodnar i dr Anna Śledzińska- Simon. Autorzy są ekspertami programu Europa Praw Człowieka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Projekt finansowany jest ze środków Open Society Institute. Policy paper powstał w oparciu o seminarium zorganizowane przez Akademię Prawa Europejskiego (ERA). 25Europejska strategia w sprawie niepełnosprawności : Odnowione zobowiązanie do budowania Europy bez barier, dostępna na: lex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=com:201 0:0636:FIN:PL:PDF (dostęp z dnia 28 grudnia 2011). 26 Wniosek Komisji Wspólnot z 2 lipca 2008 r., KOM(2008)