Wybrane problemy prawa do udziału w wyborach. Adam Bodnar, Dorota Pudzianowska, Adam Ploszka, Marcin Wolny

Transkrypt

1 Helsińska Fundacja Praw Człowieka ANALIZY i REKOMENDACJE Nr 1/2015 Wybrane problemy prawa do udziału w wyborach Adam Bodnar, Dorota Pudzianowska, Adam Ploszka, Marcin Wolny Ø Konieczna jest nowelizacja art. 62 ust. 2 Konstytucji RP i zniesienie ograniczenia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. Ø Nowelizacją warto także objąć art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, tak aby uwzględnić w nim prawo i faktyczne uczestnictwo w wyborach lokalnych obywateli Unii Europejskiej przebywających stale na terytorium Polski. Ø Projekt zmiany Konstytucji powinien zostać przygotowany przez Kancelarię Prezydenta, tak aby zbudować maksymalne poparcie społeczne i polityczne dla tej propozycji. Kancelaria Prezydenta powinna także przeprowadzić debatę na temat rozszerzenia praw wyborczych w dwóch kierunkach: 1) przyznania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom nieposiadającym obywatelstwa UE, 2) rozszerzenia zakresu praw wyborczych na inne niż gmina (lub miasto na prawach powiatu) jednostki samorządu terytorialnego. Ø Należy podjąć prace nad ratyfikacją Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992) Ø Na Państwową Komisję Wyborczą powinien zostać nałożony ustawowy obowiązek upowszechniania informacji o możliwości dopisywania się przez obywali UE do rejestru wyborców. Ø Należy dokonać nowelizacji Kodeksu wyborczego celem szerszego zapewniania praw wyborczych osobom osadzonym w jednostkach penitencjarnych, szczególnie w odniesieniu do wyborów samorządowych.

2 Wstęp Kryzys polityczny związany z wyborami samorządowymi w Polsce, które odbyły się w listopadzie 2014 r., spowodował konieczność refleksji nad stanem gwarancji praw wyborczych w Polsce. Naszym zdaniem reformy Kodeksu wyborczego 1 oraz Państwowej Komisji Wyborczej (dalej: PKW ) nie powinny zmierzać wyłącznie w kierunku zagwarantowania większego bezpieczeństwa wyborów, ważności oddawanych głosów czy rzetelności procedur wyborczych (w tym protestów wyborczych). Nie mniej istotną kwestią jest podjęcie działań legislacyjnych i ustrojowych, które doprowadzą do poszerzenia grona osób posiadających prawa wyborcze, a także działań faktycznych skutkujących możliwością rzeczywistego korzystania z posiadanego prawa głosu. Problemy, na które wskazujemy w niniejszej Analizie są dość powszechnie znane w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów międzynarodowych. Do tej pory nie spotkały się jednak z właściwą reakcją polityczną. Liczymy, że kryzys wyborczy z listopada 2014 r. zmusi polityków do refleksji również nad zagadnieniami przez nas opisanymi. 2. Prawa wyborcze osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi i psychicznymi W Polsce prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych zostały wyłączone na mocy przepisów Konstytucji RP 2. Zgodnie z art. 62 ust. 2 prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje m.in. osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione. Rozwiązanie to jest niezgodne z postanowieniami ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Prawach Osób z Niepełnosprawnościami 3 (KPON). Zgodnie z art. 29 KPON państwa-strony Konwencji są zobowiązane zagwarantować osobom z niepełnosprawnością prawa polityczne oraz możliwość korzystania z nich na równi z innymi osobami. W szczególności państwa-strony są zobowiązane zapewnić możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego. Komitet do spraw praw osób z niepełnosprawnościami wyraźnie wskazał, że interpretacja art. 12 i 29 KPON wymaga całkowitego zakazu wprowadzania ograniczeń w zakresie prawa głosu dla osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi i psychicznymi 4. Zgodnie z opinią Komitetu art. 29 KPON nie przewiduje żadnego uzasadnionego ograniczenia lub odstępstwa dla jakiejkolwiek grupy osób z niepełnosprawnościami. Dlatego też, wyłączenie prawa głosu na podstawie postrzeganej lub rzeczywistej psychicznej lub intelektualnej niepełnosprawności, w tym ograniczenie na podstawie zindywidualizowanej oceny, stanowi dyskryminację ze względu na niepełnosprawność w rozumieniu art. 2 KPON. Nie ulega wątpliwości, że w świetle standardu KPON konieczna jest zmiana art. 62 ust. 2 Konstytucji RP i zniesienie ograniczenia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. W naszej opinii Kancelaria Prezydenta powinna przygotować projekt nowelizacji tego 1 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., Kodeks wyborczy, Dz.U. z Nr 21, poz Czytaj szerzej: R. Chruściak, Ubezwłasnowolnienie jako przesłanka pozbawienia praw wyborczych - aspekty konstytucyjne [w:] D. Pudzianowska (red.), Prawa osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychiczną w świetle międzynarodowych instrumentów ochrony praw człowieka, Warszawa 2014, s Konwencja ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych, Dz.U Poz Komunikat nr 4/2011 z dnia 9 września 2013 r. dotyczący opinii Komitetu do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami w sprawie Zsolt Bujdoso i 5 innych skarżących v. Węgry, CRPD/C/10/D/4/2011; tekst dostępny na stronie: (data pobrania r.) 2

3 przepisu. Dzięki temu możliwe będzie stworzenie społecznego oraz politycznego poparcia do wspomnianej zmiany Konstytucji. Pragniemy podkreślić, że problem ten nie jest bagatelny, gdyż dotyczy pozbawienia prawa głosu ponad 80 tys. osób, które są ubezwłasnowolnione. W świetle wyroku w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom 5, teoretycznie każda z tych osób mogłaby złożyć skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na naruszenie jej praw wyborczych. 3. Prawa wyborcze dla cudzoziemców w wyborach do samorządu terytorialnego Potrzebna jest również dyskusja nad zmianą art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem to obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że jeśli jakieś prawo zostało przyznane obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw 6. Stąd w pełni zgodne są z Konstytucją RP jest przyznanie praw wyborczych na poziomie gminy cudzoziemcom z państw Unii Europejskiej (czynne i bierne prawo wyborcze do rady gminy oraz jedynie czynne prawo wyborcze w wyborach na wójta/burmistrza/prezydenta miasta), co nastąpiło w 2004 r. Korzystanie z tych praw uregulowane jest Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej 7 oraz Kodeksem wyborczym. Wydaje się, że po 11 lat od przystąpienia Polski warto odpowiednio dostosować Konstytucję do istniejącego stanu prawnego i faktycznego. Wydaje się ponadto, że potrzebna jest szersza refleksja nad prawem udziału cudzoziemców (zarówno obywateli UE jak i cudzoziemców z państw trzecich) w wyborach do samorządu terytorialnego i ponowne rozważenie, jakie argumenty przemawiają za wykluczeniem cudzoziemców z możliwości kandydowania na stanowisko wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) a także czy nie należałoby podobnych zasad dotyczących wyborów wprowadzić na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego. W tym kontekście warto także podjąć działania zmierzające do ratyfikacji Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992), która przewiduje udział cudzoziemców z państw trzecich w wyborach do samorządu terytorialnego 8. 5 Wyrok ETPC z r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom, skarga nr 38832/06. Por. szerzej: A. Bodnar, Zmiana konstytucji jako konsekwencja wykonania wyroku ETPCz glosa do wyroku ETPCz z r. w sprawie Alajos Kiss v. Węgry [w:] Europejski Przegląd Sądowy, nr 10/2010, s. 38; 6 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04 (OTK 2005/5A, poz. 49). 7 Dz.U Nr 90, poz. 864/2. 8 Czytaj szerzej: A. Bodnar, A. Ploszka, Rozszerzenie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych na osoby nieposiadające obywatelstwa Unii Europejskiej [w:] Samorząd Terytorialny, nr 9/2013, s ; S. Łodziński, D. Pudzianowska, M. Szaranowicz-Kusz, Prawa wyborcze dla cudzoziemców tak czy nie? Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich w wybranych krajach Unii Europejskiej, Warszawa Raport jest dostępny na stronie (data pobrania r.) 3

4 4. Rzeczywisty wymiar korzystania przez obywali UE z prawa do udziału w wyborach Obywatele UE niebędący obywatelami RP na podstawie art. 20 ust. 2 pkt b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Kodeksu wyborczego mają prawo udziału w wyborach lokalnych oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego odbywających się w Polsce. Rejestr wyborców wg stanu na dzień 30 września 2014 r., w części B zawierającej spis obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej dopisanych do rejestru wyborców (na własny wniosek) w celu wzięcia udziału w głosowaniu w wyborach na terenie Rzeczypospolitej Polskiej liczy jednak zaledwie 673 osób 9. W świetle ogólnej populacji obywateli UE niebędących obywatelami RP zamieszkujących na terenie RP liczba ta wydaje się rażąco niska. Zgodnie z wynikami Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2011 w Polsce zamieszkuje bowiem ok. 16 tysięcy obywateli UE 10. Liczba wyborców - obywateli UE niebędący obywatelami RP uwzględnionych w rejestrze stanowi zatem ok. 4 % ogólnej populacji. Pozwala to na postawienie tezy, że nie wszyscy potencjalnie zainteresowani wyborcy mają świadomość możliwości dopisania się do rejestru. Państwowa Komisja Wyborcza powinna w tym zakresie mieć możliwość podejmowania działań o charakterze informacyjnym. W szczególności informacja ta powinna być sformułowana w kilku językach obcych na portalu PKW. Możliwość podejmowania takich działań przez PKW wymaga jednak nowelizacji Kodeksu wyborczego na wzór obowiązku przekazywania informacji o wyborach wyborcom niepełnosprawnym uregulowanym w rozdziale 5a Kodeksu wyborczego. Bez takich zmian nie nastąpi trwała zmiana w zakresie udziału obywateli UE w wyborach. 5. Udział osadzonych w wyborach Zgodnie z Europejskimi Regułami Więziennymi 11 (punkt 24.11) władze krajowe powinny zapewnić osadzonym udział wyborach, referendach i innych aspektach życia publicznego, tak dalece, jak ich prawa nie zostały ograniczone przez prawo krajowe. Kwestia ta została podobnie uregulowana także w art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych 12. Tymczasem uregulowania prawne przyjęte w Kodeksie wyborczym nie gwarantują osadzonym pełnego czynnego prawa wyborczego. Uwaga ta przede wszystkim odnosi się do wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wyborów 9 (data pobrania r.) 10 Główny Urząd Statystyczny, Rocznik demograficzny, Warszawa 2014, s Zalecenia Rec (2006)2 Komitetu Ministrów do państw członkowskich Rady Europy w sprawie Europejskich Reguł Więziennych 12 Dz.U. z 1977.Nr 38 poz.167 4

5 wójtów/burmistrzów/prezydentów miast. Kwestia tworzenia spisu wyborców w takich wyborach uregulowana jest w art. 29 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z 2 tego artykułu w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta do spisu wyborców wpisuje się jedynie osoby stale zamieszkałe, odpowiednio, na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub gminy, w której przeprowadzane są wybory wójta. Takie uregulowanie pozbawia czynnego prawa wyborczego wszystkich tych osadzonych, którzy przebywają na terenie jednostek penitencjarnych niepołożonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego, w której stale zamieszkują. O skali problemu może przykładowo świadczyć sytuacja zaobserwowana w Zakładzie Karnym we Wronkach w dniu wyborów samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014 r. Spośród 1424 osadzonych w tym zakładzie karnym 13 do głosowania w wyborach na burmistrza gminy Wronki oraz do Rady Miasta i Gminy Wronki uprawnionych było jedynie 2 więźniów 14. Sytuacja wyglądała lepiej jedynie w wyborach do organu stanowiącego samorządu województwa, do głosowania w których uprawnionych było 914 osadzonych 15. Dlatego też, należałoby zaproponować, aby osadzeni, którzy są pozbawieni wolności poza miejscem swojego stałego zamieszkania mogli korzystać z prawa do głosowania korespondencyjnego na wzór tego, które przysługuje osobom niepełnosprawnym, zgodnie z art Kodeksu wyborczego. Nadto zmiany wymaga także art. 29 Kodeksu wyborczego, który przewiduje procedurę tworzenia spisu wyborców w zakładach karnych. Spisy takie tworzy Gmina na podstawie wykazu osadzonych, którzy będą przebywali w jednostkach penitencjarnych w dniu głosowania. Przedmiotowy wykaz wysyłany jest do miejscowo właściwej Gminy najpóźniej na pięć dni przed wyborami. Rozwiązanie to pozbawia czynnego prawa wyborczego wszystkich tych osadzonych, którzy zostali przeniesieni do innej jednostki penitencjarnej pomiędzy dniem sporządzenia wykazu osób przebywających w jednostce penitencjarnej, a dniem głosowania. Wyklucza także z prawa do udziału w referendach i wyborach wszystkich tych osadzonych, którzy w wyżej wymienionym okresie zostali przyjęci do jednostki penitencjarnej. Sugerowanym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie zaświadczeń o prawie do głosowania w miejscu pobytu dla wszystkich tych osadzonych, którzy zmieniają miejsce pobytu pomiędzy dniem sporządzenia wykazu osób uprawnionych do głosowania a dniem wyborów. Na podstawie takiego dokumentu osadzeni mogliby być dopisywani do spisu wyborców w dniu głosowania, tak jak ma to miejsce w sytuacji opisanej w art Kodeksu wyborczego. 13 Stan z 21 listopada 2014 r., zaludnieniu_oddzialow_mieszkalnych.pdf, (data pobrania r.) tokoly/30632/1674 (data pobrania r.) 15 (data pobrania r.) 5

6 Autorzy: Dr Adam Bodnar jest wiceprezesem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW Dr Dorota Pudzianowska jest koordynatorką Programu Artykuł 32 Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunktem w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego WPiA UW mgr Adam Ploszka jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz doktorantem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW mgr Marcin Wolny jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz aplikantem adwokackim w Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie Helsińska Fundacja Praw Człowieka ul. Zgoda Warszawa twitter.com/hfhrpl 6