ANALIZY i REKOMENDACJE

Transkrypt

1 Helsińska Fundacja Praw Człowieka ANALIZY i REKOMENDACJE Wybrane problemy prawa do udziału w wyborach Adam Bodnar, Dorota Pudzianowska, Adam Ploszka, Marcin Wolny Ø Konieczna jest nowelizacja art. 62 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż aktualne wykluczenie osób ubezwłasnowolnionych z grona wyborców jest niezgodne z międzynarodowymi standardami praw człowieka. Ø Nowelizacją warto także objąć art. 62 ust. 1 Konstytucji RP, tak aby uwzględnić w nim prawo i faktyczne uczestnictwo w wyborach lokalnych obywateli Unii Europejskiej przebywających stale na terytorium Polski. Ø Projekt zmiany Konstytucji powinien zostać przygotowany przez Kancelarię Prezydenta, tak aby zbudować maksymalne poparcie społeczne i polityczne dla tej propozycji. Kancelaria Prezydenta powinna także przeprowadzić debatę na temat rozszerzenia praw wyborczych w dwóch kierunkach: 1) przyznania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom nieposiadającym obywatelstwa UE, 2) rozszerzenia zakresu praw wyborczych na inne niż gmina (lub miasto na prawach powiatu) jednostki samorządu terytorialnego. Ø Należy podjąć prace nad ratyfikacją Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992). Ø Na Państwową Komisję Wyborczą powinien zostać nałożony ustawowy obowiązek upowszechniania informacji o możliwości dopisywania się przez obywali UE do rejestru wyborców. Ø Należy dokonać nowelizacji Kodeksu wyborczego celem szerszego zapewniania praw wyborczych osobom osadzonym w jednostkach penitencjarnych, szczególnie w odniesieniu do wyborów samorządowych. Wstęp Kryzys polityczny związany z wyborami samorządowymi w Polsce, które odbyły się w listopadzie 2014 r., spowodował konieczność refleksji nad stanem gwarancji praw wyborczych w Polsce. Naszym zdaniem reformy Kodeksu wyborczego 1 oraz Państwowej Komisji Wyborczej (dalej: PKW ) nie powinny zmierzać wyłącznie w kierunku zagwarantowania większego bezpieczeństwa wyborów, ważności oddawanych głosów czy rzetelności procedur wyborczych (w tym protestów wyborczych). Nie mniej istotną kwestią jest podjęcie działań legislacyjnych i ustrojowych, które doprowadzą do poszerzenia grona osób posiadających czynne prawo wyborcze, a także działań faktycznych skutkujących możliwością rzeczywistego korzystania z posiadanego prawa głosu. Problemy, na które 1 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., Kodeks wyborczy, Dz.U. z 2011 r., Nr 21, poz. 112.

2 wskazujemy w niniejszej Analizie są dość powszechnie znane w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów międzynarodowych. Do tej pory nie spotkały się jednak z właściwą reakcją polityczną. Liczymy, że kryzys wyborczy z listopada 2014 r. zmusi polityków do refleksji również nad zagadnieniami przez nas opisanymi. 2. Prawa wyborcze osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi i psychicznymi W Polsce prawa wyborcze osób ubezwłasnowolnionych zostały wyłączone na mocy przepisów Konstytucji RP 2. Zgodnie z art. 62 ust. 2 prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje m.in. osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione. Rozwiązanie to jest niezgodne z postanowieniami ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Prawach Osób z Niepełnosprawnościami 3 (KPON). Zgodnie z art. 29 KPON państwa-strony Konwencji są zobowiązane zagwarantować osobom z niepełnosprawnością prawa polityczne oraz możliwość korzystania z nich na równi z innymi osobami. W szczególności państwa-strony są zobowiązane zapewnić możliwość korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego. Komitet do spraw praw osób z niepełnosprawnościami wyraźnie wskazał, że interpretacja art. 12 i 29 KPON wymaga całkowitego zakazu wprowadzania ograniczeń w zakresie prawa głosu dla osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi i psychicznymi 4. Zgodnie z opinią Komitetu art. 29 KPON nie przewiduje żadnego uzasadnionego ograniczenia lub odstępstwa dla jakiejkolwiek grupy osób z niepełnosprawnościami. Dlatego też, wyłączenie prawa głosu na podstawie postrzeganej lub rzeczywistej psychicznej lub intelektualnej niepełnosprawności, w tym ograniczenie na podstawie zindywidualizowanej oceny, stanowi dyskryminację ze względu na niepełnosprawność w rozumieniu art. 2 KPON. Nie ulega wątpliwości, że w świetle standardu KPON konieczna jest zmiana art. 62 ust. 2 Konstytucji RP i zniesienie ograniczenia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. W naszej opinii Kancelaria Prezydenta powinna przygotować projekt nowelizacji tego przepisu. Dzięki temu możliwe będzie stworzenie społecznego oraz politycznego poparcia do wspomnianej zmiany Konstytucji. Pragniemy podkreślić, że problem ten nie jest bagatelny, gdyż dotyczy pozbawienia prawa głosu ok. 70 tys. osób, które są ubezwłasnowolnione. 5 W świetle wyroku w sprawie Alajos 2 R. Chruściak, Ubezwłasnowolnienie jako przesłanka pozbawienia praw wyborczych - aspekty konstytucyjne [w:] D. Pudzianowska (red.), Prawa osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychiczną w świetle międzynarodowych instrumentów ochrony praw człowieka, Warszawa 2014, s Konwencja ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych, Dz.U Poz Komunikat nr 4/2011 z dnia 9 września 2013 r. dotyczący opinii Komitetu do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami w sprawie Zsolt Bujdoso i 5 innych skarżących v. Węgry, CRPD/C/10/D/4/2011; tekst dostępny na stronie: (data pobrania r.). 5 W Polsce jest ok. 60 tys. osób ubezwłasnowolnionych całkowicie i ok. 10 tys. osób ubezwłasnowolnionych częściowo, por. stenogram z posiedzenia połączonych Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Polityki Społecznej Sejmu RP z 7 listopada 2013 r., dostępny na stronie (ostatni dostęp: 3 lutego 2015 r.). 2

3 Kiss przeciwko Węgrom 6, teoretycznie każda z tych osób mogłaby złożyć skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na naruszenie jej praw wyborczych. 3. Prawa wyborcze dla cudzoziemców w wyborach do samorządu terytorialnego Potrzebna jest również dyskusja nad zmianą art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem to obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że jeśli jakieś prawo zostało przyznane obywatelowi polskiemu, to nie można go ponadto przyznać obywatelom innych państw 7. Stąd w pełni zgodne są z Konstytucją RP jest przyznanie praw wyborczych na poziomie gminy cudzoziemcom z państw Unii Europejskiej (czynne i bierne prawo wyborcze do rady gminy oraz jedynie czynne prawo wyborcze w wyborach na wójta/burmistrza/prezydenta miasta), co nastąpiło w 2004 r. Korzystanie z tych praw uregulowane jest Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej 8 oraz Kodeksem wyborczym. Po 11 lat od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej warto odpowiednio dostosować Konstytucję do istniejącego stanu prawnego i faktycznego. Ponadto potrzebna jest szersza refleksja nad prawem udziału cudzoziemców (zarówno obywateli UE jak i cudzoziemców z państw trzecich) w wyborach do samorządu terytorialnego i ponowne rozważenie jakie argumenty przemawiają za wykluczeniem cudzoziemców z możliwości kandydowania na stanowisko wójta (burmistrza lub prezydenta miasta. Warto także rozważyć czy nie należałoby podobnych zasad dotyczących wyborów wprowadzić na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego (czyli także w wyborach do rad powiatów oraz sejmików województw). W tym kontekście warto także podjąć działania zmierzające do ratyfikacji Konwencji Rady Europy o uczestnictwie cudzoziemców w życiu publicznym na szczeblu lokalnym (1992) 9, która przewiduje udział cudzoziemców z państw trzecich w wyborach do samorządu terytorialnego 10. Konwencja została ratyfikowana między innymi przez takie państwa jak Norwegia czy Islandia (oprócz niektórych państw UE). Powstaje zatem interesujący paradoks - obywatele RP przebywający stale np. w Norwegii mają prawo uczestnictwo w wyborach na 6 Wyrok ETPC z r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom, skarga nr 38832/06. Por. szerzej: A. Bodnar, Zmiana konstytucji jako konsekwencja wykonania wyroku ETPCz glosa do wyroku ETPCz z r. w sprawie Alajos Kiss v. Węgry [w:] Europejski Przegląd Sądowy, nr 10/2010, s Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04 (OTK 2005/5A, poz. 49). 8 Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 16 kwietnia 2003 r., Dz.U Nr 90, poz. 864/2. 9 Convention on the Participation of Foreigners in Public Life at Local Level, European Treaty Series nr 144, tłumaczenie Konwencji na j. polski dostępne jest na stronie (ostatni dostęp: 3 lutego 2005 r.). 10 A. Bodnar, A. Ploszka, Rozszerzenie czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych na osoby nieposiadające obywatelstwa Unii Europejskiej [w:] Samorząd Terytorialny, nr 9/2013, s ; S. Łodziński, D. Pudzianowska, M. Szaranowicz-Kusz, Prawa wyborcze dla cudzoziemców tak czy nie? Analiza procesu przyznawania praw wyborczych na poziomie lokalnym cudzoziemcom z państw trzecich w wybranych krajach Unii Europejskiej, Warszawa Raport jest dostępny na stronie (data pobrania r.) 3

4 szczeblu lokalnym, natomiast obywatele Norwegii mieszkający stale w Polsce już takiego prawa nie posiadają. Oczywiście konsekwencją ratyfikacji w/w Konwencji będzie rozszerzenie praw wyborczych w wyborach lokalnych na wszystkich cudzoziemców stale zamieszkujących w Polsce, a nie tylko na obywateli państw, które ratyfikowały Konwencję. 4. Rzeczywisty wymiar korzystania przez obywali UE z prawa do udziału w wyborach Obywatele UE niebędący obywatelami RP na podstawie art. 20 ust. 2 pkt b Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Kodeksu wyborczego mają prawo udziału w wyborach lokalnych oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego odbywających się w Polsce. Rejestr wyborców wg stanu na dzień 30 września 2014 r., w części B zawierającej spis obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej dopisanych do rejestru wyborców (na własny wniosek) w celu wzięcia udziału w głosowaniu w wyborach na terenie Rzeczypospolitej Polskiej liczy jednak zaledwie 673 osób 11. W świetle ogólnej populacji obywateli UE niebędących obywatelami RP zamieszkujących na terenie RP liczba ta wydaje się rażąco niska. Zgodnie z wynikami Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2011 r. w Polsce zamieszkuje bowiem ok. 16 tysięcy obywateli UE 12. Liczba wyborców - obywateli UE niebędących obywatelami RP uwzględnionych w rejestrze stanowi zatem ok. 4 % ogólnej populacji obywateli UE zamieszkujących na terytorium Polski. Jest to liczba znacznie niższa niż w innych państwach UE, które udział w wyborach uzależniają od dopisania się do listy wyborców. W zależności od państwa kształtuje się on na poziomie od 10% do 50% ogólnej populacji obywateli UE. 13 Pozwala to na postawienie tezy, że nie wszyscy potencjalnie zainteresowani wyborcy mają świadomość możliwości dopisania się do rejestru. Państwowa Komisja Wyborcza powinna w tym zakresie mieć możliwość podejmowania działań o charakterze informacyjnym. W szczególności informacja ta powinna być sformułowana w kilku językach obcych na portalu PKW. 11 Rejestr wyborców dostępny jest tutaj: wrzesnia-2014-r.html (data pobrania r.). 12 Główny Urząd Statystyczny, Rocznik demograficzny, Warszawa 2014, s Dla przykładu w Irlandii na ponad 247 tys. obywateli UE, prawie 69 tys. obywateli UE dopisało się do rejestru wyborców, we Włoszech na 1,05 mln obywateli UE tys. obywateli UE jest uwzględnionych w rejestrze wyborców. Warto podkreślić, że w wielu państwach UE fakt stałego zamieszkania na terytorium innego państwa członkowskiego łączy się z automatycznym wpisaniem na listy wyborców i nie ma konieczności podejmowania dodatkowych działań w tym zakresie. Por. na ten temat Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the application of Directive 94/80/EC on the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections by citizens of the Union residing in a Member State of which they are not nationals, 9 marca 2012 r., COM(2012) 99 final, dostępny na stronie (ostatni dostęp: 3 lutego 2015 r.). 4

5 Możliwość podejmowania takich działań przez PKW wymaga jednak nowelizacji kodeksu wyborczego na wzór obowiązku przekazywania informacji o wyborach wyborcom niepełnosprawnym uregulowanym w rozdziale 5a Kodeksu Wyborczego. Bez takich zmian nie nastąpi trwała zmiana w zakresie udziału obywateli UE w wyborach. 5. Udział osadzonych w wyborach Zgodnie z Europejskimi Regułami Więziennymi 14 (punkt 24.11) władze krajowe powinny zapewnić osadzonym udział wyborach, referendach i innych aspektach życia publicznego, tak dalece, jak ich prawa nie zostały ograniczone przez prawo krajowe. Kwestia ta została podobnie uregulowana także w art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Osobistych i Politycznych 15. Tymczasem uregulowania prawne przyjęte w Kodeksie wyborczym nie gwarantują osadzonym pełnego czynnego prawa wyborczego. Uwaga ta przede wszystkim odnosi się do wyborów do organów stanowiących samorządu terytorialnego oraz wyborów wójtów/burmistrzów/prezydentów miast. Kwestia tworzenia spisu wyborców w takich wyborach uregulowana jest w art. 29 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z 2 tego artykułu w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta do spisu wyborców wpisuje się jedynie osoby stale zamieszkałe, odpowiednio, na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego lub gminy, w której przeprowadzane są wybory wójta. Takie uregulowanie pozbawia czynnego prawa wyborczego wszystkich tych osadzonych, którzy przebywają na terenie jednostek penitencjarnych niepołożonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego, w której stale zamieszkują. O skali problemu może przykładowo świadczyć sytuacja zaobserwowana w Zakładzie Karnym we Wronkach w dniu wyborów samorządowych, które odbyły się 16 listopada 2014 r. Spośród 1424 osadzonych w tym zakładzie karnym 16 do głosowania w wyborach na burmistrza gminy Wronki oraz do Rady Miasta i Gminy Wronki uprawnionych było jedynie 2 więźniów 17. Sytuacja wyglądała lepiej jedynie w wyborach do organu stanowiącego samorządu województwa, do głosowania w których uprawnionych było 914 osadzonych 18. Dlatego osadzeni, którzy są pozbawieni wolności poza miejscem swojego stałego zamieszkania powinni mieć możliwość skorzystania z prawa do głosowania 14 Zalecenia Rec(2006)2 Komitetu Ministrów do państw członkowskich Rady Europy w sprawie Europejskich Reguł Więziennych. 15 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz.U. z 1977 r., Nr 38 poz Stan z 21 listopada 2014 r., zaludnieniu_oddzialow_mieszkalnych.pdf, (data pobrania r.). 17 Wybory samorządowe 2014, (data pobrania r.). 18 Wybory samorządowe 2014, (data pobrania r.). 5

6 korespondencyjnego na wzór tego, które przysługuje osobom niepełnosprawnym, zgodnie z art Kodeksu wyborczego. Nadto zmiany wymaga także art. 29 Kodeksu wyborczego, który przewiduje procedurę tworzenia spisu wyborców w zakładach karnych. Spisy takie tworzy gmina na podstawie wykazu osadzonych, którzy będą przebywali w jednostkach penitencjarnych w dniu głosowania. Przedmiotowy wykaz wysyłany jest do miejscowo właściwej gminy najpóźniej na pięć dni przed wyborami. Rozwiązanie to pozbawia czynnego prawa wyborczego wszystkich tych osadzonych, którzy zostali przeniesieni do innej jednostki penitencjarnej pomiędzy dniem sporządzenia wykazu osób przebywających w jednostce penitencjarnej, a dniem głosowania. W konsekwencji wyklucza ono z prawa do udziału w referendach i wyborach wszystkich tych osadzonych, którzy w wyżej wymienionym okresie zostali przyjęci do jednostki penitencjarnej. Sugerowanym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie zaświadczeń o prawie do głosowania w miejscu pobytu dla wszystkich tych osadzonych, którzy zmieniają miejsce pobytu pomiędzy dniem sporządzenia wykazu osób uprawnionych do głosowania a dniem wyborów. Na podstawie takiego dokumentu osadzeni mogliby być dopisywani do spisu wyborców w dniu głosowania, tak jak ma to miejsce w sytuacji opisanej w art Kodeksu wyborczego. Autorzy: Dr Adam Bodnar jest wiceprezesem zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunktem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW. Dr Dorota Pudzianowska jest koordynatorką Programu Artykuł 32 Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego WPiA UW. mgr Adam Ploszka jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz doktorantem w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW. mgr Marcin Wolny jest prawnikiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz aplikantem adwokackim w Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie. 6