Ustawa o OZE w wersji 4.0. Kilka spostrzeżeń o pomysłach na branżę energetyki odnawialnej

Transkrypt

1 dr Karol Lasocki K&L Gates Ustawa o OZE w wersji 4.0. Kilka spostrzeżeń o pomysłach na branżę energetyki odnawialnej Krok w stronę ochrony praw nabytych - wsparcie na 15 lat, system do roku 2035 Opublikowany właśnie projekt ustawy o odnawialnych źródłach energii (z r.) stara się wyjść naprzeciw kardynalnej zasadzie poszanowania praw nabytych. Zakłada 15-letni okres wsparcia dla OZE uruchomionych w dzisiejszym systemie. Czasowa perspektywa wsparcia będzie taka sama jak dla elektrowni wybudowanych już w nowym systemie, to jest po wejściu ustawy w życie. System wsparcia ma obowiązywać do roku 2035 r. (15 lat od 2020 r.), co słusznie koreluje z potrzebą zwiększania produkcji z OZE i budowy nowych mocy co najmniej do roku Wówczas to Polska powinna rozliczyć się z 15% udziału OZE w krajowym zużyciu energii brutto, zgodnie z Dyrektywą 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Wycofano się więc, jak się wydaje, z planów wygaszenia obecnego systemu wsparcia w roku 2021, trafnie odpowiadając na krytykę dotycząca respektowania praw nabytych. Projekt nie uwzględnia natomiast słusznych interesów w toku, to znaczy nie przewiduje zasad przejściowych dla inwestycji bardzo zaawansowanych, ale jeszcze nie uruchomionych w momencie jego wejścia w życie. Krok wstecz. Ryzyko inflacji po stronie inwestorów Pozytywne refleksje dotyczące respektowania zasady ochrony praw nabytych burzą postanowienia projektu nie przewidujące indeksacji. Przewiduje się, że jednostkowa opłata zastępcza (będąca benchmarkiem cen świadectw w dzisiejszym systemie - dla istniejących projektów) nie będzie podlegała waloryzacji i zostanie ustalona na stałym poziomie 297,35 złotych za 1 MWh. Rodzi to pytanie, czy uprawnione jest przeniesienie

2 w całości na inwestorów ryzyka inflacji w Polsce, nawet przez kolejne 15 lat. Trudno wytłumaczyć, a jeszcze trudniej zrozumieć, dlaczego inwestor ma ponosić ryzyko wzrostu cen, skoro na inflację, w przeciwieństwie do władz, nie ma wpływu. Obowiązek sprzedaży zielonych certyfikatów przez giełdę Proponuje się wprowadzenie obowiązku sprzedaży przez wytwórców znacznej części świadectw pochodzenia na rynku regulowanym (55% od 1 stycznia 2018 r.). Obowiązek ten ma dotyczyć również świadectw sprzedawanych dziś na podstawie umów długoterminowych. W wielu dawniej zawieranych umowach, obowiązujących przez lat, ceny sprzedaży świadectw są korzystne dla inwestorów. Czy więc poprzez przepisy o obligo giełdowym projektodawcy wykreują podstawę do wypowiedzenia tych korzystnych umów? Przyznać trzeba, że wytwórca może, zgodnie z postanowieniami projektu, wystąpić do Prezesa URE o zwolnienie z obowiązku sprzedaży świadectw przez giełdę (na wzór obowiązku giełdowego w zakresie sprzedaży energii elektrycznej), ale jest to procedura mająca ograniczone zastosowanie, tylko w przypadku kredytowania inwestycji. Procedura przydaje też dodatkowych jałowych obowiązków urzędnikom URE. System zapobiegania nadpodaży zielonych certyfikatów Istotnym i zasługującym na uznanie krokiem jest zaproponowanie przez projektodawców złożonego z kilku elementów systemu, służącego zapobieganiu nadpodaży świadectw pochodzenia. Przedstawione zostało uregulowanie, zgodnie z którym spadek średniej ważonej ceny świadectw poniżej 75% wartości opłaty zastępczej skutkuje brakiem możliwości uiszczania opłaty zastępczej (trzeba wówczas kupić świadectwa). Rozwiązanie to może być mało skuteczne, ponieważ dziś przedsiębiorcy nie uiszczają już co do zasady opłat zastępczych, a obowiązek aktywuje się dopiero po trwałym 25% spadku cen świadectw. Zabrakło też drugiego niezbędnego kroku, to jest mechanizmu interwencji na rynku w przypadku utrzymywania się niskich cen - chociażby w postaci zakupu interwencyjnego przez NFOŚiGW.

3 Nadzieje na pewną stabilizację sytuacji na rynku świadectw można natomiast wiązać z ograniczeniem wsparcia dla współspalania do 0,5 certyfikatu (z wyjątkiem dedykowanych instalacji współspalania) oraz likwidacją wsparcia dla hydroenergetyki powyżej 1 MW. Ważne, że poziom współspalania ma zostać ustawowo ustabilizowany w pułapie średniej produkcji dla lat Problemem proponowanych rozwiązań jest jednak przede wszystkim to, że powinny on wejść w życie już teraz, a nie wraz z ustawą o OZE, która, patrząc na dotychczasowe tempo prac, może nie zostać w ogóle uchwalona w tej kadencji Sejmu, do roku Zapobieganie nadpodaży nie jest więc materią ustawy o OZE, a raczej pilnej nowelizacji PE. Projektodawca zakłada, że proponowany system zapobiegania nadpodaży nie zadziała odpowiednio. Przewiduje w Ocenie Skutków Regulacji projektu, że wraz z rozpoczęciem funkcjonowania nowego systemu wsparcia (2015 r.) będzie następował dobrowolny przepływ z niestabilnego mechanizmu świadectw pochodzenia do stabilnego mechanizmu aukcji, w ilości 10% rocznie. Niewiadomy poziom wsparcia po wejściu w życie ustawy o OZE Inwestorzy w nowym systemie powalczą o wsparcie w konkurencyjnych aukcjach. Nie wiadomo jednak jeszcze, czy warto zagrać o zwycięstwo i o jaką stawkę gra się będzie toczyć. Projektodawca przewiduje bowiem nie tylko to, że wygra produkujący najtaniej, ale przede wszystkim to, że nie będą jednocześnie przekroczone określone urzędowo ceny maksymalne (referencyjne). Projekt ustawy o OZE nie określa pułapu tych cen, choć powinien to robić. Wszak dla celów Oceny Skutków Regulacji projektu zostało przeprowadzone szereg zewnętrznych i wewnętrznych analiz ekonomicznych. Ustawowe odniesienie w tym zakresie do wyników przyszłych analiz ekonomicznych przedstawionych przez jednostki doradcze lub naukowo-badawcze nie wydaje się bardzo pomocne.

4 Tymczasem w aukcji mogą wziąć udział jedynie projekty gotowe do budowy, a więc rozwijane już teraz. Jak dziś inwestować w projekt, skoro nie można wyliczyć, czy inwestycja w nowym systemie się opłaci? Na dziś wiadomo jedynie, że według prognoz projektodawców skumulowane koszty nowego, zoptymalizowanego systemu wsparcia OZE w latach szacowane są na ok. 24 mld zł. Bardzo dużo, bo aż 25% wsparcia w systemie aukcji zostało zarezerwowane dla instalacji o mocy do 1 MW. Energia z OZE pełnowartościowa także w czasie rozruchu technologicznego Projekt słusznie zlikwiduje lukę w prawie prowadzącą do aberracji w postaci zakupu przez przedsiębiorstwa obrotu energii z rozruchu technologicznego za pół ceny. Teraz wytwórcy ma się należeć pełna cena URE przez 90 dni rozruchu technologicznego instalacji. Ciągle bez nadziei dla prosumentów W nowym systemie nie przewiduje się uczciwego wsparcia dla prosumentów i nie wprowadza się przewidywanych przez wcześniejsze projekty ustawy o OZE odpowiednich taryf gwarantowanych. Wprowadza się obowiązek zakupu energii dostarczanej przez prosumentów za cenę równą 80% ceny sprzedaży energii elektrycznej w poprzednim roku kalendarzowym, to jest 20% poniżej kosztów jej zakupu przez prosumentów. Przepis ten budzi istotne zastrzeżenia w zakresie udzielania niedozwolonej pomocy publicznej przedsiębiorstwom energetycznym. Pierwszeństwo przyłączenia OZE do sieci i wprowadzenie kryterium bilansowego w ocenie wniosków o przyłączenie Powraca się do zgodnej z Dyrektywą 2009/28/WE propozycji przyłączania OZE do sieci w pierwszej kolejności, przed instalacjami konwencjonalnymi. Byłby to istotny postęp, gdyby jednocześnie zdefiniowano w ustawie, kiedy operator ma w ogóle obowiązek wydania warunków przyłączenia. Nie wiadomo bowiem nadal, czym jest enigmatyczna

5 kwestia istnienia technicznych i ekonomicznych warunków przyłączenia OZE do sieci, od których jest uzależniony obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie. W rezultacie Dyrektywa 2009/28/WE nie jest wdrażona w zakresie dostępu OZE do sieci. Nie istnieją w prawie polskim wymagane przez artykuł 16 dyrektywy obiektywne, przejrzyste i niedyskryminacyjne kryteria dostępu do sieci. Brak jest odniesienia do szczególnych okoliczności przyłączenia w przypadku producentów w regionach peryferyjnych lub o niskiej gęstości zaludnienia, ani do korzyści, jakie odnoszą z przyłączenia pierwsi i kolejno przyłączani producenci, jak również operator systemu elektroenergetycznego. Regresem jest próba wprowadzenia tylnymi drzwiami kryterium bilansowego w ocenie wniosku o przyłączenie (dodanie ust. 9a w art. 7 Prawa energetycznego), o czym nawet nie wspomina się w uzasadnieniu projektu. Zapobieganie wsparciu szrotów Nadzieje budzi pozytywna odpowiedź Ministerstwa Gospodarki na postulaty dotyczące wspierania nowoczesnej produkcji i postępu technicznego, w zgodzie z Dyrektywą 2009/28/WE. Ustawa ma przesądzić, że wspiera się tylko produkcję z urządzeń nie starszych niż 4 lata w momencie pierwszego wytworzenia energii elektrycznej w danej instalacji OZE. Uregulowanie to powinno wejść w życie jak najszybciej, aby wreszcie zapobiec instalacji w Polsce i wspieraniu przez odbiorców energii urządzeń z repoweringu na Zachodzie. Droga kaucja obok zaliczki na poczet przyłączenia Projekt ustawy buduje nową barierę dostępu do rynku OZE, szczególnie dla niezależnych inwestorów. Przewiduje przedstawienie kaucji/gwarancji bankowej na kwotę 30 zł za 1 kw planowanej mocy zainstalowanej. W przypadku średniej wielkości farmy wiatrowej 30 MW będzie to już niebagatelna kwota zł. Co więcej, kaucja nie zostanie zwrócona inwestorowi, który wygra aukcję, ale - choćby z niezależnych od siebie względów - nie uruchomi źródła.

6 Wymóg kaucji nie jest co do zasady zgodny z art. 13 Dyrektywy 2009/28/WE oraz zasadami wspierania rozwoju konkurencji w UE. Artykuł 13 wymaga usprawnienia i przyspieszenia krajowych procedur służących umożliwieniu rozwoju energetyki odnawialnej. Skoro funkcję weryfikacji wiarygodności przedsięwzięć pełnią już w prawie polskim zaliczki na poczet opłaty za przyłączenie (kolejne 30 zł za 1 kw, wpłacane również przed przystąpienie do aukcji), to wprowadzanie dodatkowych opłat stanowi kreowanie przez państwo nadmiernych, nieuzasadnionych barier dostępu do rynku. Morska energetyka wiatrowa - kiedy w ustawie o OZE? Nie przewidziano w projekcie skutecznego instrumentarium ekonomicznego pozwalającego na rozwój morskiej energetyki odnawialnej, pomimo wcześniejszego pobrania do budżetu bezzwrotnych wielomilionowych opłat za wydanie pozwoleń na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Co prawda dla energii wiatru na morzu będą ustalane odrębne od innych źródeł ceny maksymalne (referencyjne) w aukcjach, ale trudno zakładać na etapie rozwoju projektu (czyli dziś), że źródło morskie aukcję może wygrać, konkurując cenowo z energetyką lądową. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż w obowiązującej Polityce energetycznej Polski do 2030 r. przewidziano rozwój morskiej energetyki wiatrowej na Morzu Bałtyckim. Rozwój energetyki offshore, lub jego brak, będzie też czynnikiem decydującym o przyszłości nadmorskich województw w najbliższych latach i tworzeniu miejsc pracy w tamtejszym przemyśle stoczniowym. Nadzieja w wersji 5.0 projektu.