Uwagi do Projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw

Transkrypt

1 Uwagi do Projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw Podstawowym założeniem zmian w prawie budowlanym, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawach związanych budownictwem i gospodarką przestrzenną była likwidacja nieuzasadnionych formalno-prawnych barier i wprowadzenie systemu, który zabezpieczając ochronę podstawowych dóbr (w tym przyrody, krajobrazu, dziedzictwa kulturowego) sprzyjał będzie rozwojowi społeczno-gospodarczemu, realizując zasadę przyjaznego państwa. W dziedzinie planowania przestrzennego zapowiadane było uproszczenie procedur, likwidacja zbędnych wymogów. Poszczególne środowiska - samorządy terytorialne, urbaniści, architekci, deweloperzy i zwykli indywidualni inwestorzy oczekiwali i oczekują, że nowe regulacje prawne będą odpowiedzią na dotychczasowe wady w systemie gospodarki przestrzennej (do tych wad powszechnie zaliczano: decyzje o warunkach zabudowy, bardzo nikłe pokrycie obszarów miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, niezwykle skomplikowane i rozbudowane ponad rzeczywiste potrzeby procedury planistyczne) oraz uproszczą uzyskiwanie pozwoleń na budowę. Uchwalona w 2003r. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo iż zniosła najbardziej krytykowane rozwiązania (np. skargi do sądów administracyjnych na uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutów, pisemne powiadamianie właścicieli o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu) w bardzo krótkim terminie od wejścia w życie zaczęła być kwestionowania. Zastrzeżenia budziły procedury planistyczne, rozwiązania w zakresie decyzji WZ, bardzo rygorystyczne a zarazem niejednoznaczne wymogi o zgodności projektu planu miejscowego ze Studium ( zgodność była rozumiana bardzo różnie i to w wypowiedziach Organów, w wyrokach sądowych). Wreszcie duża część przepisów ustawy o zadaniach rządowych w praktyce pozostawała martwa. Wszystko to spowodowało dyskusje nad ustawą i coraz powszechniejsze oczekiwanie zmian. Władze państwowe zaczęły w tej sytuacji przygotowywać projekty zmiany prawa o planowaniu przestrzennym. W ostatnich 2-3 latach przygotowywano kilka projektów zmiany ustawy. Żaden z nich nie został jednak sfinalizowany, co może świadczyć o stopniu skomplikowania przedmiotu regulacji, ale i o braku rzeczywistej, politycznej woli szybkiego wprowadzenia nowych, korzystniejszych rozwiązań. Opinia publiczna co pewien czas była informowana o kierunkach zmian, przy czym w informacjach w mediach podawano chwytliwe i jednostkowe hasła w rodzaju: uproszczenie procedur, likwidacja pozwoleń na budowę, skrócenie terminów opracowań planistycznych itp. Dotyczy to również obecnego projektu zmiany ustawy, gdzie tego typu sformułowania pojawiają się w uzasadnieniu proponowanych zmian. Efektem takiego informowania jest oczekiwanie, że po wprowadzeniu zmian w ustawach ułatwione zostaną procesy inwestycyjne poprzez likwidację dotychczasowych barier, powstaną plany miejscowe i inne akty planistyczne sprzyjające intensyfikacji rozwoju społeczno-gospodarczego. 1

2 W świetle treści przygotowanego projektu ustawy zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trudno jest zgodzić się z informacjami podawanymi opinii publicznej, że będzie łatwiej i szybciej. Przecież, mimo twierdzeń autorów zmian, że zmiany te nie oznaczają nowego systemu w gospodarce przestrzennej, przyjęte w projekcie ustawy propozycje oznaczają w istocie, że system planowania i zagospodarowania przestrzennego ulegnie takim zmianom, że można mówić praktycznie o nowym systemie, a nie modyfikacji systemu do tej pory funkcjonującego. Pełna ocena zmian będzie możliwa po ich wprowadzeniu w życie i weryfikacji na podstawie praktyki. Niemniej już obecnie, w oparciu przedstawiony przez Ministerstwo Infrastruktury projekt ustawy można zasadnie założyć, że proces sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulegnie wydłużeniu. W niniejszej wypowiedzi ograniczamy się do planowania przestrzennego i jego elementów na szczeblu miast i gmin, gdyż w rzeczywistości to te rozwiązania będą miały decydujący wpływ na prawidłowe zagospodarowanie przestrzeni i rozwój społeczno-gospodarczy. Proponowany w projekcie zmiany prawa system aktów planistycznych na szczeblu gminnym obejmuje: 1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako podstawowy akt planistyczny w gminie, ale nie będący aktem prawa miejscowego; 2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący akt prawa miejscowego; 3. Lokalne parametry urbanistyczne będące nowym elementem systemu, stanowiące akt prawa miejscowego; 4. Miejscowe przepisy urbanistyczne również będące nowym elementem systemu i stanowiące akt prawa miejscowego. System planowania przestrzennego na szczeblu gminnym łączy więc elementy (studium i plan miejscowy) rozwiązań ustawy z 2003r. (a nawet 1994r.) z całkowicie nowymi, tj. lokalnymi parametrami urbanistycznymi oraz miejscowymi przepisami urbanistycznymi. Generalną konstrukcję tego systemu należy uznać za prawidłową. Nowe elementy tj. lokalne parametry urbanistyczne i miejscowe przepisy urbanistyczne mogą stać się cennym uzupełnieniem dla Studium oraz planów miejscowych, gdyż nie każdy obszar musi być objęty planem miejscowym, a nowe instrumenty planistyczne mogą wystarczyć do zdecydowanie bardziej prawidłowego gospodarowania przestrzenią niż miało to miejsce w przypadku decyzji WZ. Jeżeli jednak spróbujemy przyjrzeć się poszczególnym elementom w/w systemu i dokonać ich oceny i porównania z dotychczasowym, to pojawiają się wątpliwości dotyczące proponowanych uregulowań w zakresie Studium i planu miejscowego. Dotyczy to przede wszystkim strategicznych ocen oddziaływania na środowisko na etapie sporządzania studium, wariantowania wyboru w Studium lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powołania mediatora. Jak wynika z uzasadnienia do projektu zmiany ustawy niektóre nowe rozwiązania wprowadzane są w związku z wymogami prawa Unii Europejskiej. Zmiany wynikające z dyrektyw unijnych należałoby, naszym zdaniem, poddać ponownej analizie i ocenić, czy regulacje zawarte w projekcie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykraczają poza zobowiązania wynikające z dyrektyw unijnych. 2

3 Uwagi, wątpliwości i zastrzeżenia dotyczące wprowadzanego systemu: W zakresie Studium: 1) Ciągle nie jest traktowane jako akt prawa miejscowego mimo, iż jak wynika z treści projektu ustawy oraz uzasadnienia, jest najważniejszym aktem planistycznym gminy, z którym plan miejscowy lub jego zmiana muszą być zgodne rozumiemy, iż powodem są skutki finansowe, jakie musiałaby ponosić gmina; 2) Sporządzanie strategicznej prognozy oddziaływania na środowisko, wariantowych lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na etapie projektu studium objąć może te zamierzenia, które zostały zgłoszone jako wnioski do studium lub może dotyczyć obszarów, które Studium na podstawie złożonych wniosków lub kreowanej polityki przestrzennej wyznacza do lokalizacji takich przedsięwzięć. Powstaje jednak wiele pytań, np. co z zamierzeniami, które ujawniły się po okresie składania wniosków i nie są objęte prognozą oddziaływania, albo do których nie mogły być zaproponowane alternatywne lokalizacje (bo np. zostały zgłoszone dopiero na etapie składania uwag)? Czy w takich przypadkach, wynikających np. z nowego pomysłu na inwestycję, zmiany właściciela nieruchomości gruntowych, jak pokazuje praktyka mających miejsce często po terminie zgłaszania wniosków nie będzie możliwości ich rozpatrzenia i ewentualnego uwzględnienia w sporządzanym Studium?. Zachodzi obawa, że proponowane rozwiązania usztywnią planowanie na etapie Studium, a ich efektem będzie konieczność częstych zmian studium, które przy zakładanym w projekcie ustawy trybie formalno-prawnym będą kosztowne i długotrwałe; 3) Procedura sporządzania Studium ulega w stosunku do stanu obecnego dalszej rozbudowie i skomplikowaniu. Główną tego przyczyną jest zwiększenie udziału społeczeństwa w procesie sporządzania Studium. Nie kwestionując potrzeb konsultacji społecznych i widząc potrzebę ich poszerzenia w stosunku do obecnego stanu prawnego można jednak zastanawiać się czy ich zakres nie jest zbyt rozległy oraz czy efektem konsultacji rzeczywiście będzie wybór najlepszych rozwiązań. Często jest bowiem tak, że grupą najgłośniejszą są ci, którzy przede wszystkim chronią własny interes (często posługując się argumentem interesu ogółu) kosztem szeroko rozumianego interesu publicznego, który szczególnie na etapie Studium winien być uwzględniany w kierunkach rozwoju gminy. Jako przykład uproszczeń w procedurze Studium Autorzy zmienianej ustawy podają w uzasadnieniu, zmiany w zakresie opiniowania i uzgadniania projektu Studium. Trudno jednak zgodzić się z tym twierdzeniem, gdyż nie zmniejsza się liczba organów, które będą opiniować lub uzgadniać projekt, zaś proponowane zmniejszenie terminu na opiniowanie i uzgadnianie do 14 dni nie wpłynie na skrócenie terminów wykonania Studium (zwłaszcza, że przewidywane na etapie Studium uzyskiwanie zgody na nierolnicze i nieleśne przeznaczenie gruntów jest procesem długotrwałym przy występowaniu o zgodę właściwego ministra wynosi co najmniej 2 miesiące).w świetle dotychczasowej praktyki można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że terminy na opiniowanie i uzgadnianie nie będą dotrzymywane. Powinny one pozostać takie jak obecnie (min. 21 dni). 3

4 4) W propozycjach ustawy są też rozwiązania, które należy uznać za bardzo interesujące i wskazane do przyjęcia. Przykładem jest proponowany system wyznaczania w Studium: obszaru urbanizacji, obszaru rozwoju zabudowy, obszaru kontynuacji zabudowy i obszaru przestrzeni chronionej. Taki kierunek zmiany przepisów wskazywałby na pewną, naszym zdaniem niezbędną elastyczność ustaleń Studium, co jednak nie jest spójne z innymi przepisami (szczególnie dotyczącymi przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), które z kolei usztywniają Studium. Trzeba też zwrócić uwagę na wydzielony w przepisach projektu ustawy obszar przestrzeni chronionej. Jest to, zgodnie z podaną definicją obszar planowany do ochrony przed zabudową, wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym w szczególności tereny chronione na podstawie ustawy (...) o ochronie przyrody oraz inne tereny zieleni zadrzewień, lasów i upraw polowych. Istnieje obawa, że przy tak szerokiej i nieostrej definicji obszaru chronionego przed zabudową organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu Studium w zakresie ochrony środowiska i przyrody mogą kwestionować każde rozszerzenie obszaru do zainwestowania jako niezgodne z prawem. Ponadto należy mieć na uwadze, że obszar przestrzeni chronionej ma być m.in. wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a więc aby przepis ten nie był przepisem martwym plany te muszą być uzupełnione o ustalenia dot. obszarów chronionych przed zabudową. Przyszłe wyznaczenie takich terenów w planie województwa jest rozwiązaniem słusznym i stanowić będzie na szczeblu planowania gminnego prawną podstawę wykluczeń obszarów z zabudowy. W zakresie planu miejscowego: 1) plan miejscowy pozostaje głównym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego na obszarach gminy; 2) w zakresie trybu jego sporządzenia uwagi nasze dotyczą, tak jak w/w uwagi do Studium, głównie nowych elementów proceduralnych (zakresu udziału społeczeństwa w jego powstawaniu, trybu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). W sposób istotny zmienia się procedura opiniowania i uzgadniania projektu planu. Większość dotychczasowych uzgodnień będzie zastąpiona opiniami. W przypadku planu miejscowego należałoby jednak rozważyć, czy pozbawienie uprawnień do uzgadniania niektórych organów, w szczególności takich jak: wojewódzki konserwator zabytków, zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych, organy nadzoru górniczego, organy regionalnej dyrekcji gospodarki wodnej - jest rozwiązaniem dobrym. 3) cenną inicjatywą jest zobowiązanie wojewódzkiego konserwatora zabytków, aby na etapie składania wniosków do planu określił nie tylko wymogi ale i proponowane sposoby ochrony dóbr kultury (wątpliwości w świetle dotychczasowej praktyki budzi natomiast to, czy niedoinwestowane, słabe kadrowo i sprzętowo służby konserwatorskie zdołają się wywiązać z tych obowiązków) 4) plan miejscowy wykonywany w trybie zmienianej ustawy wymagał będzie dłuższego czasu na jego sporządzenie niż w warunkach ustawy z 2003r. Oceniamy, że tylko w wyjątkowych przypadkach, w szczególności, gdy nie będzie przewidywał lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko czas jego sporządzenia może być zbliżony do obecnego. 4

5 Komentarza wymaga jeszcze przewidziana w ustawie funkcja mediatora, powoływanego w celu zrównoważenia w polityce przestrzennej gminy interesu jednostkowego i publicznego. Jeżeli weźmie się pod uwagę zakres działań mediatora i prowadzone przez niego postępowania związane ze studium, planem miejscowym, lokalnymi parametrami urbanistycznymi i miejscowymi przepisami urbanistycznymi oraz to, że charakterystyczną cechą opracowań planistycznych jest duża, niekiedy wręcz ogromna ilość spraw spornych to raczej powinna być mowa o zespole mediatorów. Wnioski: 1) Projekt ustawy wprowadza nowy system planowania przestrzennego, a nie zmianę czy uzupełnienie istniejącego. 2) System planowania obejmujący elementy takie jak studium, plan miejscowy, parametry urbanistyczne, przepisy urbanistyczne jest generalnie prawidłowy (z zastrzeżeniem, że parametry i przepisy urbanistyczne jako nowe elementy systemu sprawdzą się w praktyce, jako pożyteczne narzędzie planowania przestrzennego). 3) W obecnym kształcie projektu ustawy podstawowe elementy systemu, czyli studium i plan miejscowy będą wymagały znacznie dłuższego czasu na sporządzenie ze względu na bardzo duże poszerzenie udziału społeczeństwa w trybie ich powstawania oraz z uwagi na merytoryczne i proceduralne wymogi związane z opracowaniami dotyczącymi oddziaływania na środowisko. Tę sprawę organy odpowiedzialne za opracowanie projektu powinny przedstawiać społeczeństwu w sposób prawdziwy, tzn. informować, że zakres udziału i wpływu społeczeństwa na ustalenia studium i planu miejscowego ulegnie zwiększeniu, ale konsekwencją jest rozszerzenie zakresu procedur a w konsekwencji dłuższy będzie czas sporządzania w/w dokumentów planistycznych. 4) Ponownego rozważenia i ewentualnego skorygowania wymagają te przepisy, które wiążą się z realizacją stosownych dyrektyw Unii Europejskiej. Chodzi o to, aby nasze przepisy uwzględniały tylko te wymogi unijne, które są bezwzględnie wiążące. 5) Rozważenia pod kątem rzeczywistych uproszczeń wymagają jeszcze procedury studium i planu miejscowego, gdyż proponowane obecnie skutkować będą koniecznością ciągłych zmian studium i planów miejscowych. 6) Lepiej byłoby nawet przedłużyć okres konsultacji zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak by efektem prac były przepisy, które nie będą musiały być zmieniane po 2-3 latach funkcjonowania (przykładem ustawa z 2003r., której konieczność gruntownej zmiany dostrzeżono po takim właśnie krótkim czasie). Priorytetem powinno być powstanie stabilnego stanu prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, to jest takiego stanu, aby ustawa w swym zasadniczym kształcie mogła służyć polskiej przestrzeni i gospodarce w dłuższej perspektywie czasowej. 7) Generalne kierunki i założenia zmian w ustawie Prawo budowlane są słuszne. Niezmiernie istotne będzie uszczegółowienie w rozporządzeniach przepisów ustawowych (dotyczy to również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rozporządzenia powinny być wydane w takim terminie, aby nowy stan prawny w zakresie Prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego był wprowadzony w życie kompleksowo (dla prawidłowego działania 5

6 nowego systemu prawnego ważne jest, aby rozporządzenia nie były wydawane dopiero po kilku, kilkunastu miesiącach od wejścia w życie ustawy). W sprawach związanych z opiniowaniem projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw SBDiM reprezentuje Pani mgr inż. arch. Elżbieta Koterba członek Okręgowej Izby Urbanistów oraz Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów tel. kontaktowy Elżbieta Koterba Członek ZG SBDiM Tytus Misiak Prezes ZG SBDiM Kraków, 21 lipiec 2008 rok 6