Rozmowa z dr Agnieszką Chłoń-Domińczak, byłą wiceminister w MPiPS, obecnie adiunktem w Instytucie Statystyki i Demografii SGH.

Transkrypt

1 Rozmowa z dr Agnieszką Chłoń-Domińczak, byłą wiceminister w MPiPS, obecnie adiunktem w Instytucie Statystyki i Demografii SGH. Pod koniec lat 90. minionego wieku zreformowano wiele systemów emerytalnych. Czy te zmiany były spowodowane jedynie niekorzystnymi prognozami demograficznymi, czy w równym stopniu przemianami gospodarczymi? W tym czasie najważniejszą przyczyną reform systemów emerytalnych w większości państw były niekorzystne zmiany demograficzne. Malała liczba urodzeń i wydłużało się dalsze trwanie życia. W efekcie coraz mniej osób aktywnych zawodowo przypadało na jednego emeryta. I do tych zmian oraz coraz późniejszego wchodzenia na rynek mniejszej liczby pracowników musiały i nadal powinny dostosowywać się systemy emerytalne. W Ameryce Łacińskiej najistotniejszym powodem wprowadzenia reformy było to, że państwo nie było w stanie dźwigać finansowania osób niemających żadnego zabezpieczenia emerytalnego. Np. w Chile wprowadzenie części kapitałowej do systemu emerytalnego miało zachęcać do świadomego odkładania pieniędzy na emeryturę. W wielu krajach tego regionu ze względu na stosunkowo młodą ludność nie było potrzeby budowania silnej części repartycyjnej systemu emerytalnego. W Europie po II wojnie światowej połączenie kryzysu gospodarczego oraz spadek wartości zgromadzonych oszczędności spowodowały konieczność wprowadzenia nowych rozwiązań emerytalnych o charakterze repartycyjnym. Wykorzystano premię demograficzną. W tym czasie we wszystkich krajach występowały wieloletnie wyże demograficzne duża dzietność pozwalająca na odtworzenie populacji zniszczonej podczas wojny. Natomiast lata 80. i 90. XX wieku to narastanie niekorzystnych zmian demograficznych, co spowodowało niemal rewolucję w wielu obszarach ochronie zdrowia, edukacji, a także systemach emerytalnych. W krajach starej Europy kapitałowe elementy systemu emerytalnego mają formę pracowniczych programów prowadzonych i finansowanych przez pracodawców, tak też jest w USA. W wielu krajach systemy te mają charakter quasi-obowiązkowy. I tak m.in. w Danii, Holandii, Wielkiej Brytanii czy Szwecji wszyscy pracujący mają ten dodatkowy element zabezpieczenia emerytalnego. Po wielu latach w krajach Ameryki Łacińskiej przekonano się, że w systemie emerytalnym potrzebny jest element dystrybucji międzypokoleniowej z gwarancją 1 / 5

2 minimalnej emerytury. I rozpoczęto reformę reformy. W Chile po kilkunastu latach trwania systemu emerytalnego stwierdzono, że konieczne jest dołożenie do części kapitałowej elementu repartycyjnego oraz wprowadzenie gwarancji minimalnej emerytury. Natomiast w Argentynie pod wpływem trudnej sytuacji finansów publicznych rząd zdecydował się znacjonalizować system emerytalny. Powrócono do systemu repartycyjnego z obietnicą wypłaty jakiejś emerytury po zakończeniu aktywności zawodowej uczestników systemu. Chile ewoluuje w kierunku systemu mieszanego: kapitałowo-repartycyjnego, zbilansowanego. Wydaje mi się, że w tym kierunku powinny następować zmiany we wszystkich systemach emerytalnych, także Europy. Natomiast nacjonalizacja systemu najgorsze z możliwych rozwiązań, o charakterze doraźnym jest bardzo niebezpieczna, ponieważ podważa zaufanie społeczeństwa do państwa, instytucji rządowych, które powinny być gwarantem bezpieczeństwa obywateli tak jak stało się na przykład na Węgrzech. Kraje starej Europy nadal mają systemy emerytalne w większości o charakterze repartycyjnym. W jakim kierunku będą postępować zmiany w tym regionie? W mojej ocenie mobilność ludzi pracujących w różnych krajach wymusi dalszy rozwój i upowszechnienie systemów o zdefiniowanej składce, które będą mogły być transferowane do innych krajów, gdzie zamieszka późniejszy emeryt. Ta modyfikacja obejmie także wszelkie dobrowolne formy oszczędzania pracownicze, także te quasi-obowiązkowe. Także z tego powodu, że programy pracownicze o definiowanym świadczeniu generowały i generują zbyt duże obciążenie dla pracodawców. Daje się zauważyć pewna prawidłowość im więcej gwarancji daje system obowiązkowy, tym mniejsza skłonność do dodatkowego oszczędzania na emeryturę, np. w Niemczech, we Włoszech. Natomiast w Wielkiej Brytanii oferta obowiązkowego systemu nie była korzystna i dlatego rozwinęły się dodatkowe pracownicze programy emerytalne, z których pochodzi znaczna część świadczenia emerytalnego. Kapitałowe systemy pracownicze rozwijały się w Europie po wojnie w innej sytuacji niż obecnie większość ludzi rozpoczynała pracę w jednej firmie i w niej pozostawała aż do zakończenia aktywności zawodowej. I w takich uwarunkowaniach taka dodatkowa forma zabezpieczenia emerytalnego doskonale się sprawdzała jeden pracodawca, system o zdefiniowanym świadczeniu. Dzisiaj, kiedy mamy do czynienia z migracją zarobkową ludności Europy i nie tylko, powstaje konieczność modyfikacji tych systemów na rozwiązania o zdefiniowanej składce świadczenie zależne od zgromadzonego kapitału, transferowane w ramach krajów, które mają podpisane porozumienia o transferze świadczeń emerytalnych. Także nowe kraje Unii rzuciły się na reformowanie systemów emerytalnych. Wprowadzono drastyczne zmiany: zawieszono składkę przekazywaną do części kapitałowej systemu lub zmniejszono, a Węgry znacjonalizowały swój system emerytalny. Jak pani ocenia takie drastyczne rozwiązania? W wielu państwach dokonuje się znaczący krok wstecz w stosunku do założeń zmian ich systemów emerytalnych. W krajach nowej Europy zmiany systemu emerytalnego przebiegały w dwóch kierunkach. Z jednej strony powstawały (pod wpływem zmian demograficznych) 2 / 5

3 systemy mieszane: kapitałowo-repartycyjne, o zdefiniowanej składce. Celem mieszanego finansowania było dywersyfikowanie ryzyka przez finansowanie przyszłych emerytur nie tylko bezpośrednio przez rynek pracy (pracujących), ale i rynek finansowy, w którym uczestniczy wiele podmiotów także tworzących PKB. Jak się okazało, tego typu rozwiązania nie wytrzymały w wielu krajach bieżących problemów fiskalnych budżetu państwa, wynikających z kryzysu finansowego. Przyjęto rozwiązania, które realizują cele zorientowane na krótkookresową poprawę sytuacji fiskalnej. Na Węgrzech zmiany są najbardziej drastyczne nacjonalizacja systemu, powrót do systemu repartycyjnego, zabranie ludziom ich oszczędności emerytalnych. Na Litwie zdecydowano się na zmniejszenie składki. Podobne rozwiązanie przyjęto w Polsce. Państwo jest gwarantem stabilności życia wszystkich obywateli. Czy pod pretekstem tzw. racji wyższych ma prawo podejmować decyzje kosztem nawet tak znaczącej grupy ludzi, jaką są uczestnicy systemu emerytalnego? Trudno określić ten nadrzędny interes. W mojej ocenie są to wszystko decyzje, które nie uwzględniają zmian zachodzących w przyszłości, podejmowane są w kontekście bardzo bieżącej sytuacji ekonomicznej, ale i politycznej, za które konsekwencje poniosą przyszli emeryci. Państwo powinno prowadzić taką politykę, która jest stabilna w długim okresie. Sposób, w jaki zostały dokonane zmiany w systemach emerytalnych, w tym także w Polsce, nie wynika z długoterminowych priorytetów publicznych. Wprowadzone zmiany nie rozwiązują żadnego z problemów strukturalnych finansów publicznych Polski, a także większości krajów, w których zdecydowano się na ponowne zmiany w systemie emerytalnym. Efektywne rozwiązania to takie, które prowadzą do aktywizacji ludzi, dłuższego czasu pracy, ograniczania takich wydatków państwa, które je obciążają. Czy system emerytalny generuje dług publiczny? Nie jest prawdą, że system emerytalny generuje dług publiczny. Powodem jest to, że wydatki nie są zbilansowane z dochodami. To, że nastąpiły zmiany w systemie emerytalnym nie zmniejsza długu publicznego, jedynie doraźnie ratuje rząd przed zwiększeniem deficytu budżetowego. Lepsze efekty przyniosłoby ograniczenie wydatków na administrację. Na przykładzie Polski widać, że podejmowane wybory dotyczące zmian w systemie emerytalnym są wypadkową chłodnej kalkulacji politycznej. Wraz ze starzeniem się ludności wydłuża się wiek przeciętnego wyborcy i doraźne cele polityczne są ukierunkowane na te starsze grupy społeczne. Ale to są działania na jedną, dwie kadencje, a szczególnie polityka emerytalna powinna mieć charakter długofalowy. Jednocześnie cały czas mam wrażenie unikania merytorycznej dyskusji o konsekwencjach tych zmian. Na przykład przedstawiciele rządu powtarzają, że wprowadzona przez Polskę zmiana przyniesie poprawę wysokości świadczeń. Tego nie wiemy przyszłe emerytury zależą od wielu czynników, które mogą się w przyszłości różnie kształtować. Na przykład z analiz OECD wynika, że mogą one być niższe niż obecne. Nie ignorujmy tego typu sygnałów. Faktem jest jedynie to, że 2,3 proc. składki przekazywanej od 1 maja do otwartych funduszy emerytalnych (zmniejszenie aż o 5 proc.) wynika z tego, że rządowi potrzebna była określona kwota 3 / 5

4 pieniędzy, aby zmniejszyć o tyle dotację do wypłat bieżących emerytur. W Polsce po dwóch latach burzliwych dyskusji zreformowano obowiązujący od stycznia 1999 roku system emerytalny. Jak pani ocenia te zmiany z perspektywy osoby, która była w zespole tworzącym ten system? Zmiany, jakie wprowadzono w systemie emerytalnym to nie jest, w mojej ocenie, dokończenie systemu, a jego częściowy demontaż. Nie jestem w stanie odpowiedzieć na pytanie, dlaczego przyjęto takie, a nie inne rozwiązania. Wydają się być one robione z uwzględnieniem z góry określonego wyniku, bez porządnych analiz, symulacji. Rząd nie przedstawił kompleksowych symulacji, z uwzględnieniem różnych scenariuszy rozwoju gospodarczego, rzetelnych argumentów za i przeciw dla systemu emerytalnego, jego uczestników oraz dla finansów państwa. Uważam, że podawane argumenty zostały dopasowane do już podjętej decyzji. Przedstawiono model, który był przygotowany dla jednego scenariusza. Nie wzięto pod uwagę ekspertyzy w zakresie poprawy efektywności otwartych funduszy emerytalnych, jaką przygotował zespół fachowców pod kierunkiem Michała Boniego. Brak było także podstawowych zasad przejrzystości np. Kancelaria Prezydenta RP nie przedstawiła zainteresowanym wyników ekspertyz w sprawie konstytucyjności wprowadzonych zmian, jakie zleciła. Ma pani zaufanie, że ten lub przyszły rząd spełni obietnice dotyczące systemu emerytalnego i w 2013 roku składka przekazywana do OFE wyniesie planowane 3,5 proc., powstaną subfundusze, zostanie zwiększony zakres instrumentów finansowych, w jakie fundusze będą mogły lokować aktywa? Do tegorocznych wyborów nic się nie będzie działo w zakresie poprawy systemu emerytalnego. A co będzie po wyborach? W mojej ocenie, po wprowadzeniu obecnych zmian, na pewno zarządzający funduszami emerytalnymi nie zwiększą limitów aktywów w akcje notowane na GPW choćby z powodu utrzymania mechanizmu minimalnej stopy zwrotu. Powoduje ona, że nikt za zarządzających nie podejmie się ryzyka, które mogłoby grozić dopłatą. Niewprowadzenie przez rząd postulowanych zmian w systemie emerytalnym oznacza, że obowiązujące od 1 maja zmiany były wprowadzone w celu stabilizacji finansów publicznych, a nie miały za zadanie dokończenie reformy emerytalnej. Należy wrócić do rozwiązań przygotowanych w zeszłym roku. Jakie rozwiązania zawarte w tym projekcie wykorzystał rząd? Nic, cała praca jak na razie poszła na marne. Dzisiaj, aby prowadzić dalsze zmiany w systemie emerytalnym przy przyjętej składce 2,3 proc. a w perspektywie 3,5 proc. przekazywanej do OFE propozycje zawarte w raporcie nie mogą zostać bezpośrednio wykorzystane. Dla mnie to, co zrobiono z systemem emerytalnym ma znacznie szerszy wymiar zamieszanie w całym systemie, nie tylko jego części kapitałowej, a także pogłębienie 4 / 5

5 niezrozumienia i podważenie zaufania. Usilne przekonywanie, że nasze rozwiązania są nadal repartycyjno-kapitałowe, gdy tak naprawdę jest to w znakomitej większości system repartycyjny jest nieporozumieniem, wprowadzaniem w błąd Polaków. Wprowadzenie dodatkowego subkonta, które będzie prowadzone przez ZUS, a mamy już konta w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tzw. I filar administrowany przez ZUS) i konta w OFE i jeszcze do tego dodatkową możliwość oszczędzania na Indywidualnym Koncie Zabezpieczenia Emerytalnego (prowadzone przez ZUS), Indywidualnym Koncie Emerytalnym (IKE) i Pracowniczym Programie Emerytalnym (PPE) niepotrzebnie namnaża byty. Kto się w tym połapie? Ilu uczestników systemu będzie w stanie śledzić zmiany na swoich kontach? Wiedzieć, ile ma zgromadzonego kapitału? Rząd nie podjął najważniejszej kwestii dotyczącej systemu emerytalnego zakładów emerytalnych i formy wypłat emerytur kapitałowych. Te uregulowania muszą wejść w życie od stycznia 2014 roku. Brak także oceny, jak system zabezpieczenia społecznego wygląda od strony aktuarialnej coraz dłużej żyjemy, jakie składki powinny być płacone, aby wartość emerytur nie spadała w relacji do średniej pensji. System emerytalny powinien być prosty, ponieważ jest systemem powszechnym. Taki był, kiedy został wprowadzony w styczniu 1999 roku. Poprawianie tego, co wymaga racjonalnych zmian na gorsze, bez korekty zidentyfikowanych wad jest działaniem na szkodę blisko 15 mln członków OFE, nie mówię o przyszłych uczestnikach systemu. Rozmawiała: Małgorzata Dygas 5 / 5