Sądy, ministerstwo finansów, urzędy i izby skarbowe wprowadzają zamęt z NIP-ami gmin

Transkrypt

1 Skoro urzędy administracji centralnej są rejestrowane jako odrębni podatnicy VAT, to dlaczego urzędy administracji samorządowej mają być rejestrowane jako gmina? Sądy, ministerstwo finansów, urzędy i izby skarbowe wprowadzają zamęt z NIP-ami gmin - tak wynika ze stanowiska Zespołu ds. Systemu Finansów Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, który na swym posiedzeniu 11 lutego 2009 r. w Warszawie zgłosił problem, pojawiających się niepokojących interpretacji i orzeczeń sądów w indywidualnych sprawach, że podatnikiem podatku VAT ma być gmina, a nie urząd gminy. Strona samorządowa wniosła o doprecyzowanie przepisów prawnych tak, by nie rodziły wątpliwości i dowolności interpretacyjnych w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, iż Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, choć minął już ponad rok od czasu formalnego zgłoszenia tej kwestii, do dziś nie doczekała się od ministerstwa finansów ostatecznego rozwiązania problemu posługiwania się numerem NIP w jednostkach samorządu terytorialnego. Zdaniem KWRiST gmina jako osoba prawna w obrocie gospodarczym występuje wyłącznie za pośrednictwem swoich jednostek organizacyjnych. Podobnie jak to ma miejsce w przypadku Skarbu Państwa, działa przez swoje organy. Podmioty, którym przyznano prawo do reprezentowania gminy (Skarbu Państwa) z racji swojej działalności mogą być odrębnymi podatnikami VAT i posiadać własne numery identyfikacji podatkowej. Szczególną jednostką jest urząd (podobnie jak w przypadku Skarbu Państwa urzędy administracji centralnej), mającą status jednostki budżetowej, która jest jednostką pomocniczą służącą do wykonywania zadań gminy oraz obsługi techniczno-organizacyjnej organów gminy. Ponadto, zdaniem KWRiST ukazujące się interpretacje, a nawet orzeczenia sądów w indywidualnych sprawach budzą niepokój. Do ugruntowanej wieloletniej praktyki wprowadza się zamęt, który może przynieść daleko idące konsekwencje w dłuższej perspektywie czasu. 1 / 8

2 Samorządowcy pamiętają wiele takich interpretacyjnych konsekwencji - ostatnie najbardziej dotkliwe (oczywiście dla samorządów) to VAT w użytkowaniu wieczystym. Trudno nie zgodzić się ze zdaniem KWRiST, iż stawianie równości pomiędzy gminą i urzędem wydaje się nieporozumieniem z punktu widzenia podatku VAT. Przecież gmina to nie tylko urząd, to wszystkie jednostki organizacyjne, jednostki budżetowe bezpośrednio rozliczające się z budżetem, zakłady budżetowe rozliczające się pośrednio", jednostki organizacyjne posiadające odrębną osobowość prawną (instytucje kultury, zakłady opieki zdrowotnej i spółki prawa handlowego) powiązane z budżetem dotacjami bądź wpłatami, np. dywidendy od spółek. Gmina działa poprzez swoje jednostki organizacyjne tak, jak Skarb Państwa - i jeśli mówi się gmina - to należy przez to rozumieć wszystkie jednostki organizacyjne, a nie tylko urząd. Urząd jako zakład pracy posiada swój numer NIP dla rozliczenia podatków wynikających z zatrudnienia pracowników i trudno zgodzić się, aby w zależności od rodzaju podatku urząd posługiwał się różnym numerem NIP - zakładem pracy w myśl przepisów jest urząd, nie gmina. Numer NIP powinien być jeden dla wszystkich rodzajów podatków, nadany podmiotowi, który jako podmiot gospodarczy płaci te podatki przynależne budżetowi państwa, jak i budżetowi gminy. Ponadto, co zauważa KWRiST, urząd nie ma możliwości prowadzenia odrębnej ewidencji księgowej, dotyczącej rozliczeń podatku VAT dla osoby prawnej (gminy) oraz dla urzędu obsługującego tę osobę prawną. Potwierdza to Rozporządzenie ministra finansów w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych. Wszystkie zdarzenia gospodarcze związane z wykonywaniem budżetu zachodzą tylko w jednostkach organizacyjnych wykonujących samodzielnie budżet w ramach swoich planów finansowych. Jedną z takich jednostek jest urząd. KWRiST ma również wątpliwości dotyczące rozliczania projektów finansowanych ze środków UE, gdyż wprowadzanie zamętu w tak istotne sprawy, jak rozliczanie VAT w miastach 2 / 8

3 realizujących różne projekty z wykorzystaniem środków unijnych, może rodzić daleko idące konsekwencje. Projekty unijne realizują nie tylko urzędy, ale również inne jednostki organizacyjne gminy (Miejskie Ośrodki Pomocy Społecznej, Powiatowe Urzędy Pracy itp.), które samodzielnie prowadzą rozliczenia z tytułu podatku VAT z urzędem skarbowym - zatem kto powinien być adresatem faktury VAT? Czy można bowiem rozliczyć prawidłowo wydatek, jeśli nie ma pewności na kogo ma być wystawiona faktura? Czy kosztem kwalifikowanym może być błędnie wystawiona faktura? A co to znaczy prawidłowo wystawiona faktura, skoro znany jest przecież komunikat MRiRW (z ), w którym resort rolnictwa zmienił podejście w sprawie refundacji części kosztów poniesionych przez gminę jako wnioskodawcę działania Odnowa i rozwój wsi" lub Podstawowe usługi dla ludności i gospodarki wiejskiej" w ramach PROW Zgodnie z najnowszą interpretacją Ministerstwa Rolnictwa w przypadku, gdy we wniosku o przyznanie pomocy w ramach ww. działań został podany NIP gminy, faktury i dokumenty o równoważnej wartości dowodowej wystawione na urząd gminy mogą być przedstawione do refundacji. Oznacza to, że w takiej sytuacji dokumenty potwierdzające poniesione wydatki wystawione na urząd gminy mogą być przedstawiane do refundacji. Ze stanowiska tego wynika zupełnie przecież co innego niż z interpretacji organów podatkowych twierdzących, że faktury winny być wystawione na gminę. Ponadto KWRiST ma wątpliwości dotyczące zadań zleconych. Jak powinny być zatem opodatkowane czynności, które wynikają z racji wykonywania zadań zleconych administracji rządowej - nie są to zadania własne gminy? W stanowisku KWRiST sformułowany jest również poważny zarzut dedykowany organom wydającym orzeczenia i interpretacje. Zdaniem KWRiST powinna być zachowana konstytucyjna zasada równości podmiotów - jednostki administracji rządowej i samorządowej działające w obrębie finansów publicznych powinny podlegać tym samym regulacjom podatkowym, gdyż zarówno administracja rządowa, jak i samorządowa są administracją publiczną realizującą zadania Państwa. Skoro urzędy administracji centralnej są rejestrowane jako odrębni podatnicy podatku VAT, to dlaczego urzędy administracji samorządowej mają być rejestrowane jako gmina? 3 / 8

4 Sądy, ministerstwo finansów, urzędy i izby skarbowe nie rozwiązały dylematów KWRiST. Co więcej, sieją zamęt dalej. Dowodzi tego wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2010 roku (I SA/Bk 564/09), w którym Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej interpretacji indywidualnej przez działającego z upoważnienia ministra finansów - Dyrektora Izby Skarbowej w B., z którego wynika iż: Urząd gminy jest natomiast zorganizowanym zespołem osób i środków służących do pomocy organowi administracyjnemu. Urząd gminy jako jednostka pomocnicza służy do wykonywania zadań gminy oraz obsługi techniczno-organizacyjnej gminy. Biorąc pod uwagę nierozerwalne i niepodzielne powiązania podmiotowe gminy (miasta) i urzędu gminy, również na gruncie podatku od towarów i usług należy stwierdzić, iż nie występuje odrębna od podmiotowości gminy (miasta), podmiotowość urzędu gminy. Zatem urząd gminy działając w imieniu gminy realizuje zadania własne gminy. WSA w Białymstoku uznał ponadto iż: Urząd gminy jest, zatem wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy. Powyższy pogląd zdaniem WSA jest akceptowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w którym wielokrotnie wskazywano, że podatnikiem podatku od towarów i usług jest gmina, która posiada osobowość prawną, a nie urząd gminy (np. wyroki NSA: z 18 listopada 2008 r., I FSK 1148/07, Wspólnota 2009/1/27, z 28 kwietnia 2009 r., I FSK 263/08, M. Podat. 2008/9/32, z 3 stycznia 2008 r., I FSK 116/07, M. Podat. 2009/9/39). Izba skarbowa, WSA i orzecznictwo nadal uważają, iż urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu i że nie występuje odrębna podmiotowość gminy i urzędu gminy. A skoro nie występuje odrębna podmiotowość gminy i urzędu, skoro urząd jest wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta, to 4 / 8

5 oczywiste jest, że urząd nie jest jednostką budżetową. Absurd ten stanowi linię orzecznictwa sądów wydających wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Powielanie zaś tego stanowiska w orzecznictwie rażąco narusza postanowienia wszystkich dotychczas obowiązujących przepisów prawa budżetowego i ustaw o finansach publicznych. Z orzecznictwa tego w pewnym sensie wynika, iż jednostki sektora finansów publicznych tworzone są na mocy interpretacji urzędów i izb skarbowych oraz powielanych orzeczeń sądów administracyjnych, a nie na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych i innych ustaw. Problem podmiotowości podatkowej gmin można rozwiązać po zaznajomieniu się z artykułem 8 obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U ), jak również po przypomnieniu sobie artykułu 19 poprzedniej ustawy o finansach publicznych, tj. ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U z.p.zm.). Z przepisów artykułu 8 obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (i analogicznie wcześniej) jasno przecież wynika, iż jednostki sektora finansów publicznych są tworzone w formach określonych w rozdziale 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, oraz że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone na podstawie niniejszej ustawy albo na podstawie odrębnych ustaw. Jasne stanie się zatem to, że urząd musi działać w formie organizacyjno-prawnej zdefiniowanej ustawą o finansach publicznych. Niezbędne jest również przypomnienie sobie wydarzeń i przepisów z lat 80. i początku 90. ubiegłego stulecia, na mocy których reaktywowano samorząd terytorialny w Polsce. Chodzi o to, że na swym pierwszym posiedzeniu 29 lipca 1989 roku nowo wybrany w 99% solidarnościowy Senat podjął jednogłośnie uchwałę oraz inicjatywę ustawodawczą o utworzeniu samorządu miast i wsi, która zapoczątkowała proces legislacyjny samorządu terytorialnego w Polsce. Rozpoczęcie działalności samorządu terytorialnego poprzedzone było czterema aktami prawnymi. Dwa z nich dotyczyły zmian w obowiązującej jeszcze konstytucji PRL umożliwiając 5 / 8

6 opracowanie stosownych ustaw samorządowych, którymi były: ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym oraz ustawa z 8 marca 1990 roku ordynacja wyborcza do rad gmin, które pozwoliły na przygotowanie i przeprowadzenie wyborów. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym w celu usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa (do czasu uchwalenia nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) postanowiła, że samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium. O sobowość prawną otrzymała wówczas wspólnota samorządowa a nie urząd. Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U ) wchodziła przecież w życie (zgodnie z artykułem 103) na zasadach określonych ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Co widać i w obecnie obowiązującym artykule 103 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U j.t. zp.zm.). W ustawie z 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U z p.zm.) do dziś istnieje artykuł 24, z którego jasno wynikało i wynika, iż do czasu uchwalenia przez radę gminy regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, urząd działał na podstawie statutu dotychczasowego urzędu terenowego organu administracji państwowej (patrz art. 139 ustawy z 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego). Urzędy te działały przecież w latach 80. ubiegłego stulecia na podstawie statutów, które to statuty musiały być i były zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym z przepisami artykułu 8 ustawy z 3 grudnia 1984 roku Prawo budżetowe (Dz.U z p.zm.). Urzędy terenowych organów administracji państwowej jako państwowe jednostki organizacyjne, których dochody i wydatki objęte były budżetem w pełnej wysokości, a realizacja wydatków była niezależna od osiąganych przez nie dochodów, były jednostkami budżetowymi. 6 / 8

7 Urzędy terenowych organów administracji państwowej były zatem ustawowo utworzonymi państwowymi jednostkami budżetowymi, które z dniem wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym na mocy artykułu 24 ustawy z 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się samorządowymi jednostkami budżetowymi. Urzędy te na początku lat 90. ubiegłego stulecia prowadziły przecież gospodarkę finansową na zasadach ówcześnie obowiązującego prawa budżetowego (zastąpionego później ustawą o finansach publicznych). Artykuł 17 odnoszący się do artykułu 15 ustęp 1 ustawy z 5 stycznia 1991 roku Prawo budżetowe (Dz.U z p.zm.) wyraźnie definiował status urzędu, czyli jednostki pokrywającej swoje wydatki z budżetu gminy i odprowadzającej dochody do budżetu gminy jako jednostki budżetowej. Ponadto zgodnie z art. 1 owej ustawy, to prawo budżetowe określało formy organizacyjno-prawne jednostek realizujących zadania objęte budżetem państwa i budżetami gmin. Urzędy gmin były zatem zgodnie z ówczesnym prawem budżetowym ustawowo utworzonymi jednostkami budżetowymi. I są nimi nadal, choćby dlatego, że przepisy przejściowe zawarte w ustawach zastępujących prawo budżetowe nigdy nie zmieniły ich statusu i statutu podobnie jak nigdy nie zrobiły tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Teza, iż urząd gminy nie jest jednostką budżetową, gdyż jest aparatem pomocniczym organu i że nie występuje odrębna podmiotowość gminy i urzędu gminy, na której to tezie opiera się 7 / 8

8 orzecznictwo sądów administracyjnych i interpretacje organów podatkowych jest zatem błędna i wprowadza zamęt do systemu finansów publicznych, a jej skutki np. dla prawidłowego rozliczania środków pochodzących z budżetu UE, czy też prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych (dwa NIP-y w jednej księdze) mogą być dla gmin i kraju wręcz katastrofalne. Czy kosztem kwalifikowanym może być bowiem błędnie wystawiona faktura oraz czy prawidłowe są księgi i sprawozdania finansowe, jeśli w jednej księdze używa się dwóch NIP-ów? 8 / 8