Szanowni Państwo, Zespół Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć

Transkrypt

1 CZERWIEC/LIPIEC 2008 BIULETYN Szanowni Państwo, Pragniemy przedstawić Państwu kolejny biuletyn odnoszący się do najważniejszych kwestii związanych z uchodźstwem w Polsce, przygotowany przez Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć w ramach projektu: Wspieranie dostępu do procedury azylowej poprzez monitoring, pomoc prawną i szkolenia finansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Uchodźczego oraz UNHCR. Spis treści 1 Od redakcji 2 Ochrona uzupełniająca 3 Zatwierdzono wspólne zasady deportacji w UE 4 Pozarządowe Forum Migracyjne 5 Edukacja małoletnich cudzoziemców 6 Statystyki Program ten łączy 3 istotne elementy składające się na zapewnienie szerszego dostępu do procedury uchodźczej dla zagrożonych cudzoziemców. Opierając się na doświadczeniach z lat ubiegłych Centrum program polega na module monitoringowym, który prowadzony będzie w sposób regularny w wybranych lokalizacjach (areszty w celu wydalenia, ośrodki strzeżone). W efekcie monitoringu przygotowany zostanie raport ewaluacyjny warunków dostępu do informacji i procedury uchodźczej. Wyjazdy monitoringowe będą połączone z udzielaniem informacji i pomocy prawnej osadzonym cudzoziemcom (moduł pomocy prawnej). Najważniejsze lokalizacje będą odwiedzane comiesięcznie, a kilka dodatkowo wybranych rotacyjnie, tak aby program objął jak największą liczbę beneficjentów. Trzecim modułem w programie jest przygotowanie materiałów szkoleniowych oraz przeprowadzenie serii szkoleń dla Straży Granicznej na temat ochrony uchodźców, procedury, grup szczególnej troski, zagadnień przemocy na tle seksualnym oraz handlu ludźmi. Istotnym komponentem projektu jest dotarcie z informacją o warunkach dostępu do procedury azylowej do instytucji, odpowiedzialnych za kształt prawa, jego wykonywanie i przestrzeganie, jak również do instytucji europejskich koordynujących system w ramach wspólnoty, czy też organizacji pozarządowych celem wymiany dobrych i złych doświadczeń w innych krajach, co może się przysłużyć rozwojowi systemowi w pozytywnym kierunku z korzyścią dla beneficjentów programu. Komponent rzecznictwa jest o tyle istotny, iż grupą docelową są osoby osadzone w instytucjach totalnych, z definicji chronionych przed dostępem z zewnątrz, gdzie informacja o warunkach osadzenia, dostępu osadzonych do informacji, czy pomocy, a nawet informacji prawnej rzadko wychodzi na światło dzienne. Instytucje te są również bardziej podatne na wszelkiego rodzaju nadużycia, jak również próby ograniczania dostępu do procedur ochronnych, a ze względu na cel będą dążyły do preferencji szybko prowadzonej, utylitarnej procedury deportacyjnej, kosztem indywidualnych uprawnień cudzoziemca do uzyskania ochrony na terytorium RP. Z punktu widzenia organizacji pożytku publicznego realizującej misję pomocy prawnej uchodźcom i innym cudzoziemcom poszukującym ochrony jaką jest Centrum im. Haliny Nieć, istotne jest by informacja o zauważonych w trakcie prowadzenia programu problemach, błędnym stosowaniu prawa, próbach ograniczania dostępu do informacji prawnej, procedury azylowej lub takich rozwiązaniach prawnych, które mimo pozornej adekwatności w praktycznym stosowaniu nie pełnią funkcji ochronnej dotarły do instytucji odpowiedzialnych za kształt prawa oraz jego przestrzeganie, w tym do Parlamentarzystów oraz instytucji UE. Tylko w ten sposób można bowiem uczulić, czy uwrażliwić decydentów na problemy w dostępie do postępowania ochronnego i skuteczniej chronić grupę docelową. Mamy nadzieję, że zaprezentowane tematy spotkają się z Państwa zainteresowaniem. Z poważaniem, Zespół Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć

2 STRONA 2 Ochrona uzupełniająca nowy typ ochrony dla cudzoziemców 29 maja 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Najważniejsza zmiana polega na wprowadzeniu nowej formy ochrony międzynarodowej udzielanej cudzoziemcom w Polsce - ochrony uzupełniającej. Każdy wniosek o nadanie statusu uchodźcy będzie jednocześnie rozpatrywany jako wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej. Ochrona uzupełniająca może być nadana cudzoziemcowi, któremu odmówiono statusu uchodźcy, lecz który w przypadku powrotu do kraju pochodzenia będzie realnie narażony na ryzyko doznania poważnej krzywdy np. poprzez karę śmierci, tortury lub zagrożenie zdrowia i życia podczas konfliktu zbrojnego Ochrona uzupełniająca będzie udzielana osobom, którym odmówiono nadania statusu uchodźcy, lecz którzy w przypadku powrotu do kraju pochodzenia będą realnie narażeni na ryzyko doznania poważnej krzywdy poprzez: orzeczenie kary śmierci lub egzekucję; tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie; poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub zdrowia, wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji wewnętrznego lub międzynarodowego konfliktu zbrojnego. Według nowych przepisów postępowanie o nadanie statusu uchodźcy może się zakończyć przyznaniem ochrony w postaci statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany (w tej kolejności rozpatrywane będą rodzaje ochrony). Jeśli cudzoziemiec nie otrzyma żadnej z wymienionych form ochrony, oznacza to jego wydalenie. Uznanym uchodźcom będzie wydawany genewski dokument podróży na okres 1 roku oraz karta pobytu na okres 3 lat. Cudzoziemcy, którym zostanie udzielona ochrona uzupełniająca, otrzymają kartę pobytu na okres 2 lat. Uchodźcy oraz osoby, które otrzymają ochronę uzupełniającą, będą mieli prawo do pomocy integracyjnej, przyznawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Pomoc integracyjna udzielana na okres do 12 miesięcy będzie obejmowała między innymi: wypłatę comiesięcznych świadczeń; opłatę składki na ubezpieczenie zdrowotne; pracę socjalną; poradnictwo specjalistyczne, w tym prawne i psychologiczne; udzielenie informacji i wsparcia w kontaktach z innymi instytucjami i organizacjami. W momencie wejścia w życie ustawy wszystkie decyzje o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany, wydane wcześniej na podstawie art. 97 pkt 1 lub 97 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stały się z mocy prawa decyzjami o udzieleniu ochrony uzupełniającej. Oznacza to, że zyskali oni jednocześnie prawo do pomocy integracyjnej. Ochrona uzupełniająca stanowi wymaganą przez dyrektywę subsydiarną formę ochrony cudzoziemców. Zmiana w polskiej ustawie nie tylko nie zlikwidowała istniejącego już typu ochrony subsydiarnej zgody na pobyt tolerowany, ale dodatkowo rozszerzyła podstawy udzielania takiej zgody. W efekcie w polskim prawie istnieją obecnie dwie formy ochrony subsydiarnej, których podstawy częściowo się pokrywają, ale których skutki są odmienne. Według znowelizowanej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, pobyt tolerowany otrzymuje osoba, której wydalenie do kraju pochodzenia jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu lub cudzoziemca, lub też w przypadku gdy powrót cudzoziemca musiałby nastąpić do kraju, w którym zagrożone byłyby podstawowe jego prawa; prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, narażenie na tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie albo karanie, praca przymusowa, pozbawienie prawa do rzetelnego procesu sądowego albo ukaranie bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji Rzymskiej. Nowelizacja rozszerzyła ten katalog o ochronę przed naruszeniem prawa rodzinnego i praw dziecka.

3 STRONA 3 Obydwie formy ochrony pobyt tolerowany i ochrona uzupełniająca są przyznawane w sytuacji naruszenia prawa do życia, zakazu tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania lub karania. Jedyna różnica w redakcji odnośnych artykułów dotyczy zasadniczo ujęcia progu dowodowego. W przypadku pobytu tolerowanego należy wykazać zagrożenie a w przypadku ochrony uzupełniającej istnienie rzeczywistego ryzyka doznania poważnej krzywdy. Pomimo tak skomplikowanego sformułowania, w aspekcie semantycznym można zasadnie dowodzić, iż sytuacje te są tożsame, zwłaszcza, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie wskazywał, że dla uznania naruszenia praw zapisanych w Konwencji Rzymskiej wymagane jest przekroczenie pewnej minimalnej granicy dolegliwości, a co za tym idzie doznana krzywda musi mieć poważny charakter. Trudno przy tym wyobrazić sobie sytuację w której egzekucja lub tortury powodują krzywdę mniejszą od poważnej. Stąd też wniosek, że w każdej sytuacji zagrożenia prawa do życia, naruszenia zakazu tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania, o ile cudzoziemiec nie uzyskał dalej idącej formy ochrony statusu uchodźcy, zasadne jest nadanie mu ochrony uzupełniającej a nie pobytu tolerowanego. W takim przypadku pobyt tolerowany może być właściwy wyłącznie gdy nie możliwe jest przyznanie ochrony uzupełniającej z uwagi na przesłanki negatywne, a więc gdy cudzoziemiec popełnił zbrodnię przeciwko pokojowi, zbrodnię wojenną lub zbrodnię przeciwko ludzkości w rozumieniu prawa międzynarodowego, jest winny działań sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych, popełnił na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zbrodnię lub popełnił poza tym terytorium czyn, który jest zbrodnią według prawa polskiego, lub stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa (w ustawie istnieją również fakultatywne przesłanki odmowy patrz art. 20). Zatwierdzono wspólne zasady deportacji w UE Ministrowie spraw wewnętrznych 27 krajów członkowskich UE podjęli decyzję o zatwierdzaniu wspólnych przepisów w sprawie wydalania nielegalnych imigrantów z terytorium Wspólnoty. Według nowych ustaleń, nielegalni imigranci będą deportowani z terytorium Wspólnoty najpóźniej 6 miesięcy od zatrzymania. W szczególnych przypadkach jednak okres przetrzymywania w ośrodkach deportacyjnych może być wydłużony o kolejny rok. Osoby odsyłane otrzymają zakaz ponownego wjazdu na terytorium Unii przez 5 lat. Każda deportacja musi być uzgodniona z krajem przyjmującym. W uzasadnionych sytuacjach będzie można stosować przymus, a każdy przypadek ma być rozpatrywany indywidualnie. Gdyby konieczne było użycie środków przymusu, należy stosować je proporcjonalnie z poszanowaniem dla praw podstawowych. Nowe przepisy ustalają, kto będzie podlegał wydaleniu z terytorium UE oraz określa procedury deportacyjne. Zakładają też, że imigranci osadzeni czasowo w ośrodkach deportacyjnych, będą mieć prawo do opieki medycznej, rodziny muszą przebywać razem, a dzieciom trzeba umożliwić dostęp do nauki. Wprowadzono też zakaz deportacji i przetrzymywania dzieci pozbawionych opieki. Nie będzie można również odsyłać imigrantów do krajów, gdzie ich życiu zagraża bezpośrednie niebezpieczeństwo. Celem wspólnych przepisów jest usprawnienie walki z nasilającą się wciąż nielegalną imigracją w krajach Wspólnoty. Szacuje się, że obecnie na terenie Unii Europejskiej przebywa prawie 8 milionów nielegalnych imigrantów W 2004 roku władze państw członkowskich wydały 650 tysięcy decyzji o deportacji, dobrowolnie terytorium UE opuściło w tym czasie 48 tysięcy imigrantów, 164 tysiące deportowano pod przymusem. Osiągnięte dzisiaj porozumienie poprzedziły 3-letnie negocjacje w tej sprawie. Państwa członkowskie Unii Europejskiej porozumiały się w sprawie dyrektywy ustanawiającej wspólne zasady deportacyjne już 22 maja. Następnie wspólne przepisy zostały oficjalnie zaakceptowane przez ministrów, co przybliża ich wprowadzenie. 18 czerwca 2008 przepisy uzyskały akceptację Parlamentu Europejskiego. Dyrektywa o powrotach jest jednym z instrumentów kształtowania wspólnej polityki azylowej. Niestety nie tylko reguluje przepływ cudzoziemców w ramach wspólnoty, ale też w znacznym stopniu go zaostrza. W praktyce niezwykle trudno jest rozróżnić nielegalną imigrację zarobkową, której dyrektywa ma przeciwdziałać od nielegalnych form migracji w poszukiwaniu ochrony przed prześladowaniem, czy innymi naruszeniami praw człowieka. Ponieważ ten instrument polityki migracyjnej jest dosyć prostym narzędziem radzenia sobie z niechcianymi cudzoziemcami wiele organizacji pozarządowych jest przekonanych, że stosowanie dyrektywy może wpłynąć na erozję systemu ochronnego. W Polsce już obserwuje się wyraźny trend w orzecznictwie organów administracyjnych, wskazujący na ograniczone zaufanie do wyjaśnień składanych przez cudzoziemców oraz traktowania ich w kategoriach migracji ekonomicznej. Implementacja dyrektywy może tylko wzmocnić tą tendencję.

4 STRONA 4 Należy również zauważyć, iż dyrektywa w stopniu nieuzasadnionym w demokratycznym państwie prawnym, a więc naruszający zasady doktrynalne wypracowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka ogranicza prawo do wolności. Pozwala bowiem przedłużać zastosowane względem cudzoziemca pozbawienie wolności aż do 18 miesięcy. Jest to co prawda zależne od winy cudzoziemca i braku jego współpracy, ale nawet w takim przypadku środek ten jest zbyt daleko idący. Centrum Pomocy Prawnej znane są liczne przypadki, gdzie brak woli przyjęcia cudzoziemca przez jego kraj pochodzenia, czy opieszałość procedur w tym kraju był interpretowany w kontekście winy cudzoziemca. Tymczasem w wyroku Jalloh v. Holandia (Nr 794/1998 UN. Doc. CCPR/C/74D/794/1998) Komitet Praw Człowieka ustanowił standard, w którym za arbitralny uznano okres przedłużenia aresztu służącego celom wydalenia ponad cztery miesiące, stwierdzając, iż w późniejszym okresie wydalenie jest mało prawdopodobne. Niepokojące jest również zezwolenie na stosowanie przymusu, nie tylko w kontekście bezpieczeństwa lotów, ale także elementarnych praw człowieka, gdyż przymuszenie kogoś do powrotu może prowadzić do wielu dramatycznych zdarzeń, które nie powinny być akceptowane na terytorium Wspólnoty. Bardzo ułudna jest również nadzieja wyrażona przez uczestników procesu legislacyjnego, iż środki te będą stosowane z zachowaniem zasady proporcjonalności i poszanowaniem praw podstawowych, gdyż praktycznie zastosowanie tych środków będzie pozostawało poza jakąkolwiek kontrolą skargową czy sądową, a to sprzyja nadużyciom, mającym przede wszystkim cel utylitarny. W związku z wprowadzeniem systemu Eurodac, dyrektywy kwalifikacyjnej i proceduralnej wyjątkowo niebezpiecznym jest wprowadzenie pięcioletniego okresu karencji jeśli chodzi o wjazd na terytorium Wspólnoty. Okres pięciu lat jest stosunkowo długi i w trakcie jego trwania może dochodzić w krajach pochodzenia cudzoziemców do różnych dramatycznych zmian społecznych uzasadniających przyznanie cudzoziemcom ochrony. Tymczasem przed upływem tego pięcioletniego okres wniosek będzie kierowany do procedury przyspieszonej lub w ogóle nie rozpatrywany. System wprowadzony dyrektywą jest też systemem znacznie bardziej kosztownym niż system pozwalający neutralizować nielegalną imigrację za pomocą instrumentów polityki społecznej, będzie wymagał budowania nowych ośrodków detencyjnych i znacznego ograniczania podstawowych praw człowieka. Paradoksem jest, iż w zaleceniach z wizyt studyjnych członkowie Parlamentu Europejskiego zalecają krajom członkowskim rezygnację ze stosowania środków pozbawienia wolności w stosunku do małoletnich i rodzin, podczas gdy zgodnie z przyjętą dyrektywą stać się ma to regułą. Dlatego też wydaje się, iż we wszystkich państwach, gdzie panuje wyższy standard ochrony w stosunku do dyrektywy powinien on zostać w całej rozciągłości zachowany. Pozarządowe Forum Migracyjne Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć w ramach rozbudowywania sieci kontaktów i współpracy pomiędzy organizacjami sektora stworzyło Pozarządowe Forum Migracyjne. Pozarządowe Forum Migracyjne jest internetowym forum dyskusyjnym przeznaczonym dla pracowników i sympatyków organizacji pozarządowych aktywnych w dziedzinie uchodźstwa i migracji, otwartym również dla naukowców, ekspertów, pracowników instytucji państwowych, organizacji międzynarodowych zainteresowanych tą tematyką jak i samych uchodźców i innych cudzoziemców. Forum ma posłużyć zaktywizowaniu współpracy i dyskusji pomiędzy organizacjami, w celu podejmowania wspólnych działań i programów, rozwijania wspólnych stanowisk i dyskutowania na ważne problemy z jakimi borykają się cudzoziemcy w Polsce oraz pomagające im instytucje i organizacje. Forum będzie stopniowo rozbudowywane, znajduje się pod adresem: Zapraszamy do rejestracji i dyskusji

5 STRONA 5 Edukacja małoletnich cudzoziemców Zgodnie z informacją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o stosowaniu w roku 2007 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w 2007 r. złożono w Rzeczypospolitej Polskiej wnioski o nadanie statusu uchodźcy, którymi objętych zostało osób. Średnia długość procedury o nadanie statusu uchodźcy w Polsce wynosi parę miesięcy. Nierzadko zdarza się tak, iż cudzoziemiec przyjeżdża do Polski z małoletnimi dziećmi, które najczęściej również objęte są wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy. Podstawowym aktem prawnym, regulującym system edukacyjny w Polsce jest ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz z późniejszymi zmianami). Zgodnie z tą ustawą, dzieci cudzoziemskie są w takim samym stopniu zobligowane do podjęcia edukacji jak dzieci obywateli polskich, przynajmniej jeśli chodzi o poziom podstawowy i gimnazjalny nauki. Procedura wygląda w sposób następujący. Rejestrację przeprowadza pracownik socjalny ośrodka dla cudzoziemców starających się o nadanie statusu uchodźcy, przedtem jednak dziecko uczestniczy w zajęciach wyrównawczych. W każdym ośrodku, zazwyczaj 2 razy w tygodniu, pracuje nauczyciel języka polskiego, który prowadzi zarówno zajęcia z dorosłymi jak i z dziećmi. To on przygotowuje też wstępnie dziecko do pójścia do szkoły: uczy podstaw języka, alfabetu, najbardziej przydatnych zwrotów a także np. podstaw matematyki. a po zapisaniu dziecka do szkoły, pomaga mu w odrabianiu lekcji i uczy nadal polskiego. Mniej więcej po miesiącu nauczyciel sporządza protokół, do niego dołączane jest pismo pracownika socjalnego z prośbą o przyjęcie do szkoły a następnie dziecko idzie do szkoły, gdzie zostaje skierowane do odpowiedniej klasy.1[i] O ile obowiązek edukacji realizowany jest w mniejszym lub większym stopniu w ośrodkach recepcyjnych dla cudzoziemców, o tyle w ośrodkach strzeżonych nie podejmowane są żadne działania w kierunku edukacji małoletnich cudzoziemców. Dzieci te nie uczęszczają na żadne zajęcia, nie pobierają lekcji języka polskiego, generalnie rzecz biorąc podobnie jak rodzice pod opieką których znajdują się z ośrodku nie wychodzą poza bramy ośrodka. W ośrodkach recepcyjnych na terenie naszego kraju zgodnie z danymi zawartymi w raporcie Stowarzyszenia Interwencji Prawnej1[ii], na wiosnę 2006 r., jedynie 52% wszystkich dzieci w wieku szkolnym (7-18 lat) korzystało z prawa do nauki. Młodzież w wieku lat w ośrodkach w żadnym stopniu nie realizuje obowiązku nauki. Niestety brak danych dotyczących roku Najważniejszym problemem często podkreślanym przez pracowników ośrodków recepcyjnych związanym z edukacją dzieci cudzoziemskich, jest przede wszystkim bariera językowa. Pojawiają się również kwestie związane z różnicami kulturowymi, konflikty z rówieśnikami oraz niechęć rodziców małoletnich cudzoziemców do systemu edukacyjnego. Istotnym problemem jest również brak odpowiedniej kadry dydaktycznej właściwie przeszkolonej i przygotowanej do pracy z dziećmi cudzoziemskimi, tak różnymi pod względem kulturowym, często po traumatycznych przeżyciach. Wydaje się zatem, iż rozwiązanie obecnej sytuacji wymaga przeprowadzenia szeregu zmian w przepisach prawnych, nie tylko dotyczących obowiązku edukacyjnego ale również zmian dotyczących powiększenia kadry dydaktycznej oraz odpowiedniego jej przygotowania. [i]ucz się, ucz... Natalia Klorek ( ) c59d08d74ab869a842 [ii] Agnieszka Jasiakiewicz, Witold Klaus, Realizacja obowiązku szkolnego przez małoletnich cudzoziemców przebywających w ośrodkach dla uchodźców. Raport z Analizy, Raporty, Ekspertyzy nr 2/2006, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej Warszawa 2006, s.8.

6 STRONA 6 Statystyka liczba cudzoziemców w ośrodkach dla osób ubiegających się o status uchodźcy LP Ośrodek Stan na Stan na Liczba miejsc w ośrodku 1. Dębak Łuków Łomża B-stok Budowlani B-stok Iga Bezwola Bytom Kołbiel Ośrodek zamknięto 9. Lublin Czerwony Bór Wołomin 38 0 Ośrodek zamknięto 12. W-wa Ciołka Ośrodek zamknięto 13. Horbów Moszna Radom Linin W-wa Siekierki W-wa Bielany Niemce Smoszewo Puste Łąki Katowice Razem Dodatkowo na dzień ze świadczeń poza ośrodkiem korzystało 1669 osób. W tym dniu w Domu Dziecka nr 9 w Warszawie przebywało 11 małoletnich bez opieki. Powyższe dane zostały uzyskane przez Centrum Pomocy Prawnej z Urzędu ds. Cudzoziemców. Na czerwono zaznaczono ośrodki, w których liczba zakwaterowanych cudzoziemców przekroczyła liczbę dostępnych miejsc. Z podanych danych liczbowych jasno wynika, że zdecydowana większość ośrodków recepcyjnych w Polsce jest obecnie przeludniona, wyraźnie widoczna jest również tendencja wzrostowa liczby cudzoziemców ubiegających się w Polsce o status uchodźcy.