Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w perspektywie finansowej ROZDZIAŁ VI ROZWÓJ POLSKICH REGIONÓW A ODDZIAŁYWANIE POLITYKI

Transkrypt

1 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 5 Wstęp ROZDZIAŁ I POLITYKA SPÓJNOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ POJĘCIE, CELE, ŹRÓDŁA FINANSOWANIA Region, regionalizacja, polityka regionalna Rozwój regionalny pojęcie, czynniki i mierniki Konkurencyjność regionu i konkurencyjność gospodarki regionalnej Pojęcie i metody oceny konkurencyjności regionalnej i gospodarki regionalnej Geneza i ewolucja celów polityki regionalnej UE Zasady polityki regionalnej UE Podmioty i instrumenty polityki regionalnej UE Cele polityki spójności UE w latach Finansowanie polityki regionalnej UE.. 82 ROZDZIAŁ II ZRÓŻNICOWANIE POZIOMU ROZWOJU REGIONALNEGO W POLSCE Poziom rozwoju polskich regionów na tle regionów UE Zróżnicowanie poziomu rozwoju w sferze gospodarczej Zróżnicowanie poziomu rozwoju w sferze społecznej Konkurencyjność województwa dolnośląskiego na tle regionów Unii Europejskiej ROZDZIAŁ III SKALA I STRUKTURA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EUROPEJSKIEGO FUNDUSZU ROZWOJU REGIONALNEGO W POLSKICH REGIONACH Wykorzystanie funduszów przedakcesyjnych Skala wykorzystania środków EFRR Efekty rzeczowe i struktura inwestycji finansowanych z EFRR Ocena wpływu EFRR na wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionalnego w Polsce. 167 ROZDZIAŁ IV OCENA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EFRR W WOJEWÓDZTWIE DOLNOŚLĄSKIM Strategia rozwoju regionalnego województwa dolnośląskiego Regionalny Pogram Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata Procedura wnioskowania o środki EFRR Klasyfikacja i opis projektów finansowanych z EFRR Monitoring i ocena realizacji projektów ROZDZIAŁ V WPŁYW ZREALIZOWANYCH PROJEKTÓW NA POZIOM ROZWOJU REGIONU DOLNEGO ŚLĄSKA Metoda określenia wpływu projektów na rozwój regionalny Ocena projektów realizowanych w sferze gospodarczej i społecznej Oddziaływanie funduszy unijnych na Dolnym Śląsku w okresie Oddziaływanie funduszy unijnych na Dolnym Śląsku w okresie Przewidywane możliwości finansowania projektów 250 3

2 Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w perspektywie finansowej ROZDZIAŁ VI ROZWÓJ POLSKICH REGIONÓW A ODDZIAŁYWANIE POLITYKI SPÓJNOŚCI OCENA PORÓWNAWCZA DANYCH EUROSTAT/GUS I MODELU HERMIN Zakończenie Literatura Załączniki Spis rysunków Spis tabel Spis załączników

3 Wykaz skrótów BF Scenariusz bez funduszy B+R Badania + rozwój BŚ Bank światowy DNB Dochód narodowy brutto EBI Europejski Bank Inwestycyjny ECI Europejski Indeks Konkurencyjności EFOiGR Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS Europejski Fundusz Społeczny EISP Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa EQUAL Inicjatywa Wspólnotowa EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWT Program Europejskiej Współpracy Terytorialnej F Scenariusz z funduszami FIWR Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa GUS Główny Urząd Statystyczny GUS/BDL Główny Urząd Statystyczny/Bank Danych Regionalnych IC Instytucja Certyfikująca INTERREG III Inicjatywa Wspólnotowa IOK Instytucja Organizująca Konkurs IP Instytucja Pośrednicząca ISPA Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion IZ Instytucja Zarządzająca KE Komisja Europejska KOP Komisja Oceny Projektów KSI SIMIK Krajowy System Informatyczny SIMIK MIiR Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego MŚP Małe i średnie przedsiębiorstwa NBnŚT Nakłady brutto na środki trwałe NPR Narodowy Plan Rozwoju NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia NSS Narodowa Strategia Spójności NUTS Nomenclature of Units for Territorial Statistics OECD Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju OZE Odnawialne Źródła Energii PHARE Assistance for Restructuring their Economies PHARE SSG PHARE Spójność Społeczno-Gospodarcza PKB Poziom krajowy brutto PNB Produkt narodowy brutto PO Program Operacyjny PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki 5

4 PO PT PO PW RPO RPO WD RPO WD RUP RZL SAPARD SPO Transport SPO WKP TEN-T UE W ZIT ZPORR Program Operacyjny Pomoc Techniczna Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej Regionalne Programy Operacyjne Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego Regionalny Program Operacyjny Województwa Dolnośląskiego Regiony ultraperyferyjne Rozwój Zasobów Ludzkich Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development Sektorowy Program Operacyjny Transport Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Sieć transeuropejska transportowa Unia Europejska Wpływ Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Kody polskich województw DL Dolnośląskie PD Podlaskie KP Kujawsko-pomorskie PK Podkarpackie LL Lubelskie PM Pomorskie LD Łódzkie SL Śląskie LB Lubuskie SW Świętokrzyskie OP Opolskie WL Wielkopolskie MZ Mazowieckie WM Warmińsko-mazurskie ML Małopolskie ZP Zachodniopomorskie Kody i nazwy regionów Austria AT11 Burgenland AT22 Steiermark AT12 Niederösterreich AT31 Oberösterreich AT13 Wien AT32 Salzburg AT21 Kärnten AT33 Tirol AT34 Vorarlberg Belgia BE10 Région de Bruxelles-Capitale BE25 Prov. West-Vlaanderen BE21 Prov. Antwerpen BE31 Prov. Brabant Wallon BE22 Prov. Limburg (BE) BE32 Prov. Hainaut BE23 Prov. Oost-Vlaanderen BE33 Prov. Liege BE24 Prov. Vlaams-Brabant BE34 Prov. Luxembourg BE35 Prov. Namur 6

5 Bułgaria BG31 Severozapaden BG34 Yugoiztochen BG32 Severen tsentralen BG41 Yugozapaden BG33 Severoiztochen BG42 Yuzhen tsentralen Cypr CY00 Cyprus Czechy CZ01 Praha CZ05 Severovýchod CZ02 Strední Cechy CZ06 Jihovýchod CZ03 Jihozápad CZ07 Strední Morava CZ04 Severozápad CZ08 Moravskoslezsko Dania DK01 Hovedstaden DK03 Syddanmark DK02 Sjalland DK04 Midtjylland DK05 Nordjylland Estonia EE00 Eesti Finlandia FI19 Länsi-Suomi FI1C Etelä-Suomi FI1B Helsinki-Uusimaa FI1D Pohjois- ja Itä-Suomi FI20 Aland Francja FR10 Île de France FR51 Pays de la Loire FR21 Champagne-Ardenne FR52 Bretagne FR22 Picardie FR53 Poitou-Charentes FR23 Haute-Normandie FR61 Aquitaine FR24 Centre FR62 Midi-Pyrénées FR25 Basse-Normandie FR63 Limousin FR26 Bourgogne FR71 Rhône-Alpes FR30 Nord - Pas-de-Calais FR72 Auvergne FR41 Lorraine FR81 Languedoc-Roussillon FR42 Alsace FR82 Provence-Alpes-Côte d'azur FR43 Franche-Comté FR83 Corse Grecja EL11 Anatoliki Makedonia, Thraki EL23 Dytiki Ellada EL12 Kentriki Makedonia EL24 Sterea Ellada EL13 Dytiki Makedonia EL25 Peloponnisos EL14 Thessalia EL30 Attiki EL21 Ipeiros EL41 Voreio Aigaio EL22 Ionia Nisia EL42 Notio Aigaio EL43 Kriti Hiszpania ES11 Galicia ES42 Castilla-la Mancha ES12 Principado de Asturias ES43 Extremadura ES13 Cantabria ES51 Cataluna ES21 País Vasco ES52 Comunidad Valenciana ES22 Comunidad Foral de Navarra ES53 Illes Balears ES23 La Rioja ES61 Andalucía ES24 Aragón ES62 Región de Murcia ES30 Comunidad de Madrid ES63 Ciudad Autónoma de Ceuta 7

6 ES41 Castilla y León ES64 Ciudad Autónoma de Melilla ES70 Canarias (ES) ES11 Galicia ES42 Castilla-la Mancha ES12 Principado de Asturias ES43 Extremadura Holandia NL11 Groningen NL31 Utrecht NL12 Friesland (NL) NL32 Noord-Holland NL13 Drenthe NL33 Zuid-Holland NL21 Overijssel NL34 Zeeland NL22 Gelderland NL41 Noord-Brabant NL23 Flevoland NL42 Limburg Irlandia IE01 Border, Midland and Western IE02 Southern and Eastern Litwa LT00 Lithuania Luksemburg LU00 Luxembourg Łotwa LV00 Latvia Malta MT00 Malta Niemcy DE11 Stuttgart DE91 Braunschweig DE12 Karlsruhe DE92 Hannover DE13 Freiburg DE93 Lüneburg DE14 Tübingen DE94 Weser-Ems DE21 Oberbayern DEA1 Düsseldorf DE22 Niederbayern DEA2 Köln DE23 Oberpfalz DEA3 Münster DE24 Oberfranken DEA4 Detmold DE25 Mittelfranken DEA5 Arnsberg DE26 Unterfranken DEB1 Koblenz DE27 Schwaben DEB2 Trier DE30 Berlin DEB3 Rheinhessen-Pfalz DE40 Brandenburg DEC0 Saarland DE50 Bremen DED2 Dresden DE60 Hamburg DED4 Chemnitz DE71 Darmstadt DED5 Leipzig DE72 Gießen DEE0 Sachsen-Anhalt DE73 Kassel DEF0 Schleswig-Holstein DE80 Mecklenburg-Vorpommern DEG0 Thüringen Polska PL11 Łódzkie PL41 Wielkopolskie PL12 Mazowieckie PL42 Zachodniopomorskie PL21 Małopolskie PL43 Lubuskie PL22 Śląskie PL51 Dolnośląskie PL31 Lubelskie PL52 Opolskie PL32 Podkarpackie PL61 Kujawsko-Pomorskie PL33 Świętokrzyskie PL62 Warmińsko-Mazurskie PL34 Podlaskie PL63 Pomorskie 8

7 Portugalia PT11 Norte PT17 Lisboa PT15 Algarve PT18 Alentejo PT16 Centro PT20 Regiao Autónoma dos Açores PT30 Regiao Autónoma da Madeira Rumunia RO11 Nord-Vest RO31 Sud - Muntenia RO12 Centru RO32 Bucuresti - Ilfov RO21 Nord-Est RO41 Sud-Vest Oltenia RO22 Sud-Est RO42 Vest Słowacja SK01 Bratislavský kraj SK03 Stredné Slovensko SK02 Západné Slovensko SK04 Východné Slovensko Słowenia SI01 Vzhodna Slovenija SI02 Zahodna Slovenija Szwecja SE11 Stockholm SE23 Västsverige SE12 Östra Mellansverige SE31 Norra Mellansverige SE21 Smaland med öarna SE32 Mellersta Norrland SE22 Sydsverige SE33 Övre Norrland Węgry HU10 Közép-Magyarország HU23 Dél-Dunántúl HU21 Közép-Dunántúl HU31 Észak-Magyarország HU22 Nyugat-Dunántúl HU32 Észak-Alföld HU33 Dél-Alföld Wielka Brytania UKC1 Tees Valley and Durham UKH2 Bedfordshire and Hertfordshire UKC2 Northumberland and Tyne and Wear UKH3 Essex UKD1 Cumbria UKI1 Inner London UKD3 Greater Manchester UKI2 Outer London UKD4 Lancashire UKJ1 Berkshire, Buckinghamshire and Oxfordshire UKD6 Cheshire UKJ2 Surrey, East and West Sussex UKD7 Merseyside UKJ3 Hampshire and Isle of Wight UKE1 East Yorkshire and Northern Lincolnshire UKJ4 Kent UKE2 North Yorkshire UKK1 Gloucestershire, Wiltshire and Bristol/Bath area UKE3 South Yorkshire UKK2 Dorset and Somerset UKE4 West Yorkshire UKK3 Cornwall and Isles of Scilly UKF1 Derbyshire and Nottinghamshire UKK4 Devon UKF2 Leicestershire, Rutland and Northamptonshire UKL1 West Wales and The Valleys UKF3 Lincolnshire UKL2 East Wales UKG1 Herefordshire, Worcestershire and Warwickshire UKM2 Eastern Scotland UKG2 Shropshire and Staffordshire UKM3 South Western Scotland UKG3 West Midlands UKM5 North Eastern Scotland 9

8 UKH1 East Anglia UKM6 Highlands and Islands UKN0 Northern Ireland Włochy ITC1 Piemonte ITG1 Sicilia ITC2 Valle d'aosta/vallée d'aoste ITG2 Sardegna ITC3 Liguria ITH1 Provincia Autonoma di Bolzano/Bozen ITC4 Lombardia ITH2 Provincia Autonoma di Trento ITF1 Abruzzo ITH3 Veneto ITF2 Molise ITH4 Friuli-Venezia Giulia ITF3 Campania ITH5 Emilia-Romagna ITF4 Puglia ITI1 Toscana ITF5 Basilicata ITI2 Umbria ITF6 Calabria ITI3 Marche ITI4 Lazio 10

9 Wstęp Unia Europejska należy do najbogatszych obszarów świata. Między jej regionami istnieją jednak ogromne różnice m.in. w poziomie dochodów. Negatywne konsekwencje dysproporcji rozwojowych występują na płaszczyźnie politycznej, ekonomicznej, społecznej i kulturowej. Istniejące zróżnicowanie w rozwoju regionalnym stanowi wyzwanie dla polityki regionalnej z jednej strony w zakresie zwiększania spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej, a z drugiej podnoszenia konkurencyjności i atrakcyjności regionów za pomocą inwestycji w gospodarkę opartą na wiedzy, rozwijanie przedsiębiorczości, zwiększanie potencjału w dziedzinie badań naukowych i innowacji oraz rozwój infrastruktury transportowej i telekomunikacyjnej. Dlatego też od 1975 r. realizowana jest dynamiczna polityka rozwoju regionalnego. Poprzez transfer funduszy z bogatszych państw członkowskich do uboższych krajów i regionów wspierana jest restrukturyzacja i modernizacja gospodarek krajów UE. Fundusze europejskie wpływają na zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej Unii. Są więc zarówno narzędziem solidarności finansowej, jak i potężną siłą napędową integracji gospodarczej. Fundusze strukturalne (w tym Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego) i Fundusz Spójności są podstawowymi instrumentami polityki regionalnej Unii Europejskiej. Celem polityki regionalnej, której podstawową zasadą jest zasada solidarności, jest wsparcie dla zrównoważonego wzrostu gospodarczego na całym terytorium Unii Europejskiej dzięki działaniom na rzecz wyrównywania różnic rozwojowych między krajami i ich regionami oraz wzmacniania regionalnej konkurencyjności. Polityka spójności to przede wszystkim pomoc w formie dotacji dla regionów Unii Europejskiej. Polega ona na realizacji trzech najważniejszych celów: konwergencji Unia Europejska wspiera rozwój infrastruktury oraz potencjału gospodarczego i ludzkiego najbiedniejszych regionów (prawie 82% wszystkich wydatków w ramach funduszy strukturalnych), podniesienia konkurencyjności regionów i zatrudnienia Unia Europejska wpiera innowacje i badania naukowe, zrównoważony rozwój oraz szkolenia zawodowe w mniej rozwiniętych regionach i promuje kształcenie przez całe życie (prawie 16% wszystkich wydatków w ramach funduszy strukturalnych), europejskiej współpracy terytorialnej wspieranie, promocja i realizacja wspólnych projektów o charakterze międzynarodowym na terytorium całej Unii Europejskiej. 11

10 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) to największy pod względem wartości środków finansowych fundusz, który finansuje działania w ramach wszystkich celów polityki regionalnej (stanowi 80% środków w ramach funduszy strukturalnych). Jego celem jest wspieranie regionów, a dokładniej wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionów należących do Unii Europejskie w stosunku do regionów bogatszych, lepiej rozwiniętych. Ma również za zadanie wzmacnianie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii Europejskiej poprzez korygowanie przypadków braku zrównoważonego rozwoju między regionami. EFRR wspiera rozwój regionalny i lokalny, przyczyniając się do realizacji ustalonych celów tematycznych, poprzez określanie szczegółowych priorytetów, które mają za zadanie zapewnić koncentrację działań na następujących zagadnieniach: prace badawczo-rozwojowe i wdrażanie innowacji, poprawa dostępu do technologii informacyjno-komunikacyjnych oraz poprawa ich jakości, zmiany klimatyczne i gospodarka niskoemisyjna, wsparcie biznesowe dla małych i średnich przedsiębiorstw, usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, infrastruktura telekomunikacyjna, energetyczna i transportowa, zwiększenie możliwości instytucjonalnych oraz efektywności administracji publicznej, infrastruktura służby zdrowia, edukacyjna i społeczna, zrównoważony rozwój miast. Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej w 2004 r. i przyjęciem acquis communautaire Polska stała się podmiotem ponadnarodowej polityki regionalnej jednej z ważniejszych polityk UE. Od dziesięciu lat Polska korzysta ze znaczącego wsparcia finansowego z funduszy strukturalnych. Jest obecnie jednym z największym - spośród wszystkich państw członkowskich beneficjentem środków z funduszy strukturalnych i stanowi doskonałe laboratorium skuteczności polityki spójności na wielu płaszczyznach makroekonomicznej, społeczno-gospodarczej i instytucjonalnej. W wyniku reformy administracyjnej w Polsce powstało w 1999 r. szesnaście rządowosamorządowych województw. Polskie województwa stały się podmiotami w dużym stopniu odpowiadającymi standardom Unii Europejskiej, wyposażonymi w instrumenty pozwalające na prowadzenie polityki regionalnej, określonej programami na szczeblu centralnym. Jednym 12

11 z głównych zadań ustawowych województw stało się stworzenie i realizacja strategii rozwoju regionu w zakresie wykorzystania środków unijnych. Ponadto samorządy terytorialne podejmują wiele wyzwań rozwojowych, którym muszą stawić czoła. Pierwszym z nich jest globalizacja gospodarki światowej. Nowe tendencje rozwojowe spowodowały zmiany warunków funkcjonowania i struktury poszczególnych miast oraz regionów. Regiony, jako oferenci miejsc lokalizacji zarówno dla zakładów produkcyjnych, jak i usługowych muszą spełniać określone warunki, aby wygrywać konkurencyjną walkę z innymi regionami. Wraz z globalizacją gospodarki światowej powstały nowe teorie rozwoju regionalnego, określające nowe determinanty konkurencyjności regionów. Kolejne wyzwanie stojące przed samorządem regionalnym to decentralizacja władzy publicznej. W wyniku niskiej efektywności państwa centralistycznego następuje proces przekazywania większych uprawnień na rzecz samorządów, w celu przybliżenia władzy do obywatela. Proces regionalizacji jest bardzo zaawansowany w integrującej się Europie. Status regionów w Unii Europejskiej i ich rola wyraża się między innymi w funkcjonowaniu Komitetu Regionów. Władze samorządowe wskutek swojej autonomizacji i decentralizacji systemu zarządzania państwem uzyskały znacznie większe możliwości realizacji aktywnej polityki regionalnej i stały się w znacznie większym stopniu odpowiedzialne za rozwój regionu oraz poprawę warunków życia mieszkańców danego terytorium. Odbywa się to niejednokrotnie poprzez rywalizację z innymi regionami o lokalizację inwestycji, a w warunkach europejskich również o środki finansowe z funduszy strukturalnych. Przekształcenia gospodarcze i polityczne, jakie miały miejsce w ostatnich latach doprowadziły do nasilenia się zróżnicowań międzyregionalnych, co stanowi kolejne wyzwanie. Likwidacja tych zróżnicowań jest przedmiotem działań państwowych oraz ponadnarodowych w postaci Wspólnej Polityki Regionalnej Unii Europejskiej. Samorządy dzięki np. wykształceniu umiejętności przystosowania się do warunków gospodarki rynkowej i działaniom aktywizującym potencjał endogeniczny regionu mogą wzmacniać konkurencyjność regionu. Dla Polski reforma administracyjna w 1999 r. oraz przystąpienie do Unii Europejskiej w 2004 r. wywołało zintensyfikowanie prac na rzecz rozwoju regionów. W momencie wstąpienia Polski w struktury unijne pojawiła się ogromna szansa na wsparcie wielu inicjatyw zarówno społecznych jak i gospodarczych na poziomie krajowym i regionalnym. 13

12 Polskie województwa zostały zakwalifikowane do wsparcia jako regiony zacofane podobnie jak większość regionów w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej w tym samym okresie. Polskie regiony zarówno w starym okresie programowania jak i perspektywie finansowej oraz , w tym województwo dolnośląskie, otrzymały z Unii Europejskiej środki finansowe na rozwój. W wyniku wsparcia ze strony UE polskie regiony (województwa) stanęły przed szansą zarządzania i wdrażania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Środki przekazane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego są podstawą realizacji strategicznych przedsięwzięć przygotowanych przez dolnośląskie jednostki samorządu terytorialnego oraz inne instytucje publiczne i prywatne, możliwych do realizacji ze środków unijnych. Realizowane zadania zmierzają do zmniejszenia dysproporcji ekonomicznych, społecznych i terytorialnych w regionie. W kontekście powyższych rozważań zrodziła się koncepcja rozprawy doktorskiej Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego jako źródło finansowania regionalnej polityki spójności Unii Europejskiej. Celem głównym proponowanej pracy jest identyfikacja i pomiar zróżnicowania poziomu rozwoju regionów w Polsce na tle regionów UE szczebla NUTS 2 na podstawie wybranych czynników społeczno-gospodarczych oraz ocena wpływu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jako instrumentu finansowania regionalnej polityki spójności Unii Europejskiej w regionach polskich ze szczególnym uwzględnieniem województwa dolnośląskiego. Osiągnięcie podstawowego celu proponowanej rozprawy doktorskiej jest zdeterminowane uporządkowaniem i rozstrzygnięciem kwestii szczegółowych, do których należą: identyfikacja i poziom zróżnicowania rozwoju regionalnego w poszczególnych województwach w Polsce na tle regionów NUTS 2 Unii Europejskiej, identyfikacja skali i struktury wykorzystania środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w poszczególnych regionach polskich, ocena roli i wpływu wykorzystania środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na rozwój Dolnego Śląska. W związku z tak określonym zakresem badawczym do weryfikacji przyjęto następującą główną hipotezę badawczą: Środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiące istotne źródło finansowania rozwoju regionalnego, przyczyniają się do poprawy kondycji gospodarki Dolnego Śląska. 14

13 Obok hipotezy głównej przyjęto szczegółowe hipotezy badawcze: inwestycje współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zwiększają konkurencyjność regionów w Polsce na tle regionów UE, zwiększenie nakładów finansowych poprzez EFRR powoduje wzrost PKB na jednego mieszkańca w stosunku do średniej krajów Unii Europejskiej, realizacja polityki regionalnej w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego ma pozytywny wpływ na rozwój polskich regionów projekty realizowane w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na terenie województwa dolnośląskiego przyczyniają się do wzrostu konkurencyjności Dolnego Śląska. Do realizacji tak postawionych celów wykorzystano następujące metody badawcze: krytyczna analiza krajowej i zagranicznej literatury przedmiotu, aktów prawnych oraz dokumentów źródłowych i zasobów baz danych (źródła wtórne i pierwotne), analiza wyników badań przeprowadzonych przez inne podmioty, studia przypadków, metody statystyczne, w tym m.in. metody porządkowania liniowego pozwalające na rangowanie, modele ekonometryczne (klasyczne, w tym liniowe i potęgowe oraz trendy), analiza korelacji i test znaków. Praca składa się z sześciu rozdziałów poprzedzonych wstępem i podsumowanych zakończeniem. Ilustracje graficzne i zestawienia tabelaryczne zostały ponumerowane w ramach rozdziałów pracy. W pierwszym rozdziale zostały omówione podstawowe pojęcia związane z realizacją polityki spójności Unii Europejskiej czyli region, regionalizacja, polityka regionalna. Przedstawiono szczegółowo zasady, cele oraz źródła finansowania polityki regionalnej. Ponadto została zdefiniowana konkurencyjność regionu i gospodarki regionalnej. Rozwój regionalny jest procesem złożonym, który jest mierzony wieloma metodami zarówno klasycznymi jak i nowoczesnymi z wykorzystaniem zaawansowanych narzędzi modelowania. Drugi rozdział został poświęcony zagadnieniu pomiaru zjawiska złożonego, jakim jest rozwój regionu, w zakresie wybranych mierników gospodarczo-społecznych. Przedstawiono analizę poziomu rozwoju polskich regionów na tle regionów w Unii Europejskich za pomocą wybranych mierników rozwoju regionalnego w zakresie szczególnie konkurencyjności. Konkurencyjność ma wiele wymiarów. Jej istotą jest przenikanie do różnych form działalności nie tylko gospodarczych, ale także społecznych. Jeżeli dzisiaj mówimy o 15

14 konkurencyjności to mamy na myśli kompleksowe działanie regionów wykorzystujące wiele metod i narzędzi, nie tylko wybiórcze i ukierunkowane. W rozdziale tym pokazano pozycje polskich województw na tle regionów UE szczebla NUTS 2 w sferze gospodarczej ze względu na: wartość dodaną brutto (w mln euro) w latach , nakłady brutto na środki trwałe (w mln euro) w latach , tempo zmian wartości nakładów brutto na środki trwałe w latach (rok poprzedni =100), kapitał ludzki w nauce i technologii w latach , PKB per capita w PPS jako % średniej UE w latach , wartość dodaną brutto (w tys. na pracującego) w latach , nakłady na B+R jako % PKB w latach , wartość PKB w mln PPS w latach , tempo zmian PKB w latach (rok poprzedni =100), wydajność pracy (średnia UE 27=100) w latach , PKB per capita jako % średniej (PL=100), wydajność pracy jako % średniej (PL=100). Dodatkowo wykazano pozycje polskich województw na tle regionów UE szczebla NUTS 2 w sferze społecznej ze względu na: udział pracujących z wyższym wykształceniem w ogólnej liczbie pracujących w regionie w latach , odsetek osób uczestniczących w ustawicznym kształceniu w ogólnej liczbie ludności w wieku lata w latach , udział pracujących w sektorze rolniczym jako procent ogółu pracujących w regionie w latach , udział pracujących w sektorze przemysłu jako procent ogółu pracujących w regionie w latach , udział pracujących w sektorze usług jako procent ogółu pracujących w regionie w latach , liczbę pracujących w grupie wiekowej lata w tys. w latach , zmiany w liczbie pracujących w grupie wiekowej lata w latach (rok poprzedni =100), stopę zatrudnienia w grupie wiekowej lata w latach , 16

15 stopę zatrudnienia w grupie wiekowej lata w latach , stopę zatrudnienia w grupie wiekowej lata w latach , stopę bezrobocia w grupie wiekowej 15 i więcej lat w latach , zmiany stopy bezrobocia w latach (rok poprzedni =100). W tym rozdziale opisano także pozycje województwa dolnośląskiego na tle regionów Unii Europejskiej na podstawie wyżej wymienionych mierników społeczno-gospodarczych oraz dopasowano trendy liniowe do pozycji województwa dolnośląskiego w europejskiej przestrzeni regionalnej szczebla NUTS 2. Ocena zmian pozycji z wykorzystaniem trendów liniowych pozwoliła, na podstawie współczynników kierunkowych, określić średnią zmianę pozycji województwa w grupie analizowanych regionów UE. Przedmiotem rozważań w trzecim rozdziale jest ocena i analiza stopnia wykorzystania środków przedakcesyjnych, przygotowujących wstąpienie Polski do Unii Europejskiej jak i unijnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego przez polskie regiony. Ocena realizacji polityki spójności za lata wraz z prognozami do 2023 r. została przeprowadzona przy wykorzystaniu wyników modelu makroekonomicznego z grupy modeli HERMIN, zmodyfikowanych i zaktualizowanych przez Wrocławską Agencję Rozwoju Regionalnego 1. W tej części pracy uwzględniono wpływ polityki spójności w zakresie następujących wskaźników gospodarczo-społecznych zaproponowanych w modelu HERMIN: wpływ polityki spójności na poziom PKB w cenach bieżących w poszczególnych województwach w latach w %, wpływ polityki spójności na poziom PKB w cenach bieżących w poszczególnych województwach w latach w mld zł, wpływ polityki spójności na tempo zmian PKB w cenach bieżących w poszczególnych regionach w latach (pkt. %), wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w PPS do średniej unijnej na poziomie regionalnym w latach (pkt. %), wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w odniesieniu do średniej krajowej w poszczególnych regionach w latach (pkt. %), wpływ polityki spójności na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku lata w poszczególnych regionach w latach ( pkt. %), 1 J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, Raport nr 1 Modyfikacja i uaktualnienie wersji modelu HERMIN dla Polski, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Politechnika Wrocławska, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, The Economic and Social Research Institute, Wrocław, 2006, s

16 wpływ polityki spójności na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku lata w poszczególnych regionach w latach ( pkt. %), wpływ polityki spójności na stopę bezrobocia ludności w wieku lata w poszczególnych regionach w latach (pkt. %), wpływ polityki spójności na stopę bezrobocia ludności w wieku lata w poszczególnych regionach w latach (pkt. %), wpływ polityki spójności na liczbę pracujących w wieku w poszczególnych regionach w latach (tys.), wpływ polityki spójności na liczbę pracujących w wieku lata w poszczególnych regionach w latach (tys.), wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej unijnej w poszczególnych regionach w latach (pkt.%), wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej krajowej w poszczególnych regionach w latach (pkt. %). Analiza koncentrowała się na przedstawieniu wyników wpływu dotacji unijnych dla poszczególnych regionów polskich w latach , ze szczególnym uwzględnieniem 2012 oraz 2015 roku. Ważnym aspektem metodologii HERMIN jest spełnienie wymogów Komisji Europejskiej 2 i rekomendacja jej stosowania przez tę instytucję jako narzędzia pozwalającego na oszacowanie wpływu polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy, rozpatrywany poprzez pryzmat szeregu wskaźników makroekonomicznych. Jest ona także wykorzystywana w celu konstrukcji średnio- i długookresowych prognoz o charakterze forecast i foresight, pozwalających na stworzenie wariantowych scenariuszy rozwoju badanego regionu. W rozdziale czwartym szczegółowo zbadano województwo dolnośląskie pod kątem wykorzystania funduszy unijnych. Głównym celem zarówno strategii rozwoju regionalnego województwa dolnośląskiego jak i Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) jest podniesie poziomu życia mieszkańców Dolnego Śląska oraz poprawa konkurencyjności regionu przy respektowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. W ramach okresu programowania region Dolnego Śląska otrzymał znaczą pulę środków w celu realizacji regionalnej strategii. Stąd w celu oceny zostały przedstawione typy projektów 2 The New Programming Period : methodological working papers. Working paper 2. The ex ante evaluation of the Structural Funds interventions.. European Commission, Directorate-General XVI Regional Policy and Cohesion, August 2006 oraz The New Programming Period Indicative guidelines on evaluation methods: ex ante evaluation. Working document no. 1., European Commission, Directorate-General Regional Policy, August

17 współfinansowanych w ramach RPO na Dolnym Śląsku oraz procedury aplikacji o środki unijne. Piąty rozdział zawiera ocenę wpływu zrealizowanych projektów na poziom rozwoju regionu Dolnego Śląska w sferze gospodarczej i społecznej. Ocena projektów dofinansowanych ze środków unijnych w województwie dolnośląskim i ich wpływ na rozwój społeczno-ekonomiczny regionu przeprowadzono na podstawie wyników badania pt.: Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN wykonanego przez zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego pod kierownictwem naukowym J. Zaleskiego 3. Badanie to zostało zrealizowane przy użyciu systemu makroekonomicznych modeli HERMIN składającego się z 16 niezależnych modeli regionalnych skonstruowanych przez zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego (WARR). W tej części pracy przeprowadzono syntezę wpływu funduszy europejskich na rozwój Dolnego Śląska przedstawiono na tle polskich województw, w których oddziaływanie za pomocą modelu HERMIN jest najsilniejsze i najsłabsze a dla analizowanych wskaźników przyjęto wartości minimalne i maksymalne. Do wnioskowania wykorzystano następujące wskaźniki makroekonomiczne, które decydują o poziomie rozwoju regionów i ich konkurencyjności: poziom PKB w cenach bieżących, tempo zmian PKB w cenach bieżących, poziom PKB per capita w PPS w odniesieniu do średniej unijnej (UE-27=100), poziom PKB per capita w odniesieniu do średniej krajowej (PL=100), wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku lata, wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku lata, stopa bezrobocia ludności w wieku lata wg BAEL, stopa bezrobocia ludności w wieku lata wg BAEL, pracujący w wieku lata wg BAEL, pracujący w wieku lata wg BAEL, nakłady brutto na środki trwałe (NBnŚT) w cenach bieżących, tempo wzrostu NBnŚT w cenach stałych (rok poprzedni=100), 3 J. Zalewski (red.), Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN. Aneks: Szczegółowe tabele wynikowe do raportu końcowego nr 1, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław, 2013, s

18 wydajność pracy w PPS w odniesieniu do średniej unijnej (UE ), wydajność pracy w PPS w odniesieniu do średniej krajowej. Zostały również omówione kwestie związane z perspektywą finansową na lata , która ma duże znaczenie dla regionów w Polsce. Będzie to okres programowania o znaczących zmianach nie tylko dla Polski, ale również dla wszystkich regionów Unii Europejskiej. Rozdział szósty prezentuje wartości mierników społeczno-gospodarczych wpływających na rozwój regionalny z perspektywy danych statystycznych oraz prognozowanych z modelu HERMIN. Wskaźniki te zostały zaprezentowane w rozdziale drugim oraz trzecim. Rozdział ten jest porównaniem danych prognozowanych i rzeczywistych dotyczących wybranych czynników społeczno-gospodarczych w celu oceny zgodności. Dane prognozowane przedstawiono za pomocą modelu makroekonometrycznego HERMIN. Dane rzeczywiste zostały zaczerpnięte z GUS oraz bazy Eurostat. W rozdziale tym oceniono także, na podstawie danych rzeczywistych i prognozowanych, faktyczny efekt wpływu funduszy (różnicę) i obciążenie prognoz (test znaków) oraz korelacje między tymi wskazaniami. Zweryfikowano wpływ działania funduszy unijnych na wybrane zmienne makroekonomiczne poprzez oszacowanie i testowanie elastyczności efektu względem przyrostu wartości funduszy. O doborze przekrojów czasowych analiz przedstawionych w pracy zadecydowała przede wszystkim dostępność danych statystycznych oferowanych w bazie Eurostatu i Banku Danych Regionalnych w GUS. Określenie zbioru badawczego regiony szczebla NUTS 2 wynika z kompletności danych dla zidentyfikowanych i wybranych do analiz mierników rozwoju społeczno-gospodarczego regionów UE. Ze względu na brak danych pominięto Chorwację oraz cztery zamorskie regiony francuskie (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) i dwa regiony hiszpańskie (Ciudad Autónoma de Ceuta i Ciudad Autónoma demelilla). Przeprowadzone oceny pozycji regionów Polski dotyczyły łącznie 264 regionów UE 27. Zakres czasowy prowadzonych badań prowadzonych w rozdziałach II dotyczył dwóch, zazębiających się okresów, tj i Przyczyną takiego podziału jest sposób prezentacji danych w bazach Eurostatu. Wynika to z nowego podejścia do nomenklatury Europejskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej NACE z 1997 r., która w 2008 r. została uaktualniona i zmieniona. Czynnik zmian w międzynarodowej klasyfikacji ma źródło z dynamicznych przeobrażeń zachodzących we wszystkich obszarach gospodarki oraz rozwoju nowych dziedzin, szczególnie tych związanych z usługami informatyzacją oraz 20

19 działalnością badawczo-rozwojową. Prezentowane dane różnią się głównie w zakresie działalności firm, a przez to i te dotyczące rynku pracy. Oprogramowanie wykorzystane w trakcie przygotowywania pracy do ilustracji graficznych i zestawień tabelarycznych to pakiety: STATISTICA, CONT-EVO MAP i MS Excel. 21

20 ROZDZIAŁ I POLITYKA SPÓJNOŚCI UNII EUROPEJSKIEJ - POJĘCIE, CELE, ŹRÓDŁA FINANSOWANIA 1.1. Region, regionalizacja, polityka regionalna W literaturze przedmiotu region to określenie używane w bardzo wielu znaczeniach, a jego zakres jest zróżnicowany, w zależności do wybranej dyscypliny naukowej 1. Region należy do podstawowych pojęć gospodarki przestrzennej. Po pierwsze, region to obszar odróżniający się od innych pewną cechą lub zbiorem cech np. ze względu na 2 : a) warunki fizyczno geograficzne, b) czynniki etniczne, kulturowe, językowe czy regionalne wspólne dla ludności określonego terytorium, c) wspólną przeszłość, d) ekonomiczną strukturę kształtującą charakter terytorium. I. Pietrzyk wskazuje, iż pod ogólnym pojęciem regionu kryją się zarówno terytoria określone historycznie lub kulturowo, obszary wyodrębnione na postawie kryteriów organizacji administracyjnej i politycznej, a także używa się go do określenia przestrzeni ekonomicznej 3. Z. Chojnicki proponuje uporządkowanie różnorakich podejść do definiowania regionu według dwóch koncepcji: analitycznej i przedmiotowej. Koncepcja analityczna ujmuje region jako jednorodny obszar występowania pewnej cechy lub zespołu cech, z punktu widzenia założeń problemu badawczego, które zawierają pojęcie region. Koncepcja przedmiotowa traktuje region jako realny obiekt społeczny lub jako składnik rzeczywistości społecznej w postaci pewnej całości, wyodrębnionej przestrzennie. W tym ujęciu region to jednostka 1 Rozróżnienie regionu oraz jego definicja zależy głównie od celu w jakim go tworzymy i używamy do rozważań. Zależy od tego, czy definiują je politycy, socjologowie, politolodzy, geografowie czy ekonomiści. Stąd można mówić o regionie politycznym, geograficznym, kulturowym, gospodarczym czy etnicznym. Szerzej na ten temat: m.in. A. Gajda: Regiony w prawie wspólnotowym. Prawne problemy udziału regionów polskich w procesach integracyjnych, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005; T. Czyż, Region regionalizacja regionalizm, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, z. 2/1992; S. Korenik, Region ekonomiczny w nowych realiach społeczno-gospodarczych, CeDeWu, Warszawa, 2011; Z. Strzelecki, Gospodarka regionalna i lokalna, PWN, Warszawa, P. Grabowiec, Regiony Europy, [w:] W. Bokajło, K. Dziubka (red.), Unia Europejska. Leksykon integracji, Wydawnictwo Europa, Wrocław 2003, s I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2000, s

21 terytorialna o specyficznym zbiorze relacji kulturowych zachodzących pomiędzy grupą społeczną a określonym miejscem lub obszarem 4. Według R. Domańskiego region to jednolita lub spójna całość o specyficznych cechach, którego elementy są silnie powiązane ze światem zewnętrznym 5. Z prawno-administracyjnego punktu widzenia region jest to jednostka podziału terytorialnego kraju wydzielona na podstawie odpowiednich aktów prawnych z założeniem jej trwałości i wyposażona w określony zespół zadań i kompetencji 6. W literaturze przedmiotu występuje również pojęcie regionu ekonomicznego. Jest to terytorium wraz z przestrzenną strukturą zagospodarowania (ludność, zasoby naturalne, jednostki gospodarcze) oraz relacje pomiędzy elementami tworzącymi tą strukturę. Region ekonomiczny posiada następujące cechy charakterystyczne 7 : składa się z podobnych jednostek elementarnych, wykazuje powiązania zewnętrzne i wewnętrzne, jest wyspecjalizowany, posiada wykształcony zespół sił wytwórczych, ma określony stopień domknięcia. Ze względu na złożoność i wielorakość definicji regionu istnieje wiele jego typologii, ze względu na różne rodzaje kryteriów (por. tab. 1) 8 : odmienności strukturalnej, ekonomiczno administracyjne, poziomu rozwoju, statystyczne, rodzaj działalności. Ważnym kryterium podziału regionów wymienionym w tabeli 1.1 jest klasyfikacja NUTS czyli Nomenclature of Units for Territorial Statistics 9, (pol. Nomenklatura Jednostek 4 Z. Chojnicki, Region w ujęciu geograficzno-systemowym, [w:] T. Czyż, Bogucki (red.), Podstawy regionalizacji geograficznej, Wydawnictwo Naukowe, Poznań 1996, s. 8 i dalsze 5 R. Domański, Gospodarka przestrzenna, PWN, Warszawa 2002, s T. Karczmarek, Region administracyjny w badaniach geograficznych, [w:] J. Łoboda, S. Gryzień (red.) Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych IV, Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 1999, s K. Kuciński, Podstawy teorii regionu ekonomicznego, PWN, Warszawa 1990, s J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, Warszawa CeDeWu, 2007, s Commission Regulation (EU) No 31/2011 of 17 January 2011 amending Annexes to Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS), Official Journal of the European Union,

22 Statystyki Terytorialnej), którą stosuje się do celów statystycznych i ekonomicznych. W oparciu o tę klasyfikację dokonywany jest m.in. podział funduszy strukturalnych dla poszczególnych regionów, uznanych za peryferyjne lub opóźnione w rozwoju społecznogospodarczym. Służy również do porównywania danych statystycznych w krajach Unii Europejskiej i stowarzyszonych na tle świata (np. stopy bezrobocia, poziomu życia, itp.), tym bardziej, iż regiony w Europie charakteryzują się ogromnym zróżnicowaniem społecznoekonomicznym. Dysproporcje te widoczne są na wielu poziomach rozwoju 10. Tabela 1.1. Typy regionów ekonomicznych ze względu na określone kryterium podziału Kryterium podziału regionu Typy regionów regiony węzłowe (funkcjonalne) odmienności strukturalnej jednorodne (homogeniczne, formalne) podział administracyjny krajów (w przypadku Polski ekonomiczno - administracyjne są to poszczególne województwa) regiony rozwinięte i rozwijające się poziomu rozwoju regiony opóźnione Podział przestrzeni Europejskiej na NUTS-y: poziom 1 - regionalny (NUTS 1) obejmuje obszar makroregionów bądź całego kraju poziom 2 - regionalny (NUTS 2) obejmuje regiony najczęściej typu administracyjnego z wybieralnymi statystyczne władzami - typu województwa poziom 3 - regionalny (NUTS 3) obejmuje podregiony, subregiony (grupy powiatów) poziom 4 - lokalny (NUTS 4) obejmuje powiaty lub jednostki podobne poziom 5 - lokalny (NUTS 5) obejmuje gminy lub jednostki podobne regiony przemysłowe rodzaj działalności regiony rolnicze regiony turystyczno-rekreacyjne Źródło: opracowanie własne na postawie J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, Warszawa CeDeWu, Pojęcie regionu jest ściśle powiązane z terminem regionalizacji i polityki regionalnej, szczególnie w stosunku do regionów w zjednoczonej Europie. Ze względu na elementy społeczno-ekonomiczno-polityczne np. oświata, kultura, postęp technologiczny, praca, kapitał itp., regiony stanowią swoistą mozaikę struktur regionalnych B.Fingleton, Models and Simulations of GDP per Inhabitant Across Europe's Regions: A Preliminary View [w:] B. Finleton (red.), European Regional Growth, Berlin, 2003, s K. Kokocińska, Polityka regionalna w Polsce i Unii Europejskiej, Wydawnictwo UAM, Poznań 2010, s

23 Termin regionalizacja może być rozumiany zarówno funkcjonalnie - jako czynność, jak i przedmiotowo - jako rezultat. Najczęściej regionalizacja jest utożsamiana z podziałem terytorium na regiony, lecz także może odnosić się do podziału środków pomiędzy regiony 12. Odnosząc się do krajów Unii Europejskiej wieloznaczność terminu regionalizacja potęgują dwie okoliczności 13 : występowanie różnych tradycji i kultur politycznych i związanych z tym rozbieżności terminologicznych, pojawienie się w Europie po drugiej wojnie światowej nowego typu państw, określanych mianem regionalnych (Włochy i Hiszpania) oraz federalnych (RFN, Belgia, Austria). Szerokie rozumienie terminu regionalizacja oznacza również podział kraju na różne rodzaje regionów 14 : autonomiczne lub samorządowe, rządowo-samorządowe - władza wykonawcza sprawowana jest przez funkcjonariuszy państwowych, samorządowo-rządowe - obok władz samorządowych i wykonawczych funkcjonują agendy rządu centralnego, funkcjonalne - w regionach występują jedynie agendy zdekoncentrowanej administracji państwowej. Interesujące spojrzenie na regionalizację zaproponował G. Marcou. Wykorzystując kryterium grupowania według zróżnicowanej rzeczywistości regionalnej w krajach europejskich wyróżnił pięć typów regionalizacji 15 : regionalizacja administracyjna polegająca na powstawaniu regionów planistycznych np. w Grecji, Portugalii, regionalizacja, która opiera się na istniejących samorządach lokalnych np. w Irlandii, Finlandii, Holandii, 12 B. Woś, Rozwój regionów i polityka regionalna w Unii Europejskiej oraz w Polsce, Politechnika Wrocławska, Wrocław 2005, s I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2006, s I. Pietrzyk op. cit., s I. Pietrzyk, Zróżnicowanie statusu regionów w Unii Europejskiej a projekt Europejskiej Karty Demokracji Regionalnej [w:] R. Brol (red.) Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce. Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 46, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław, 2009, s

24 decentralizacja regionalna - przykładem są samorządy szczebla regionalnego we Francji i w Polsce, regionalizacja polityczna - oznacza autonomię regionalną czyli tzw. regionalizm instytucjonalny (Włochy i Hiszpania), regionalizacja poprzez składowe państwa federalnego np. Belgia. Podany przykład typologii regionalizacji oznacza, iż nie jest ona jednorodna i może występować w różnych postaciach w danym kraju. Ponadto może zmieniać formę w efekcie reform przeprowadzonych w krajach Unii Europejskiej. Polityka regionalna jest uznawana za dziedzinę polityki publicznej, która zajmuje się problemami społeczno-gospodarczymi zróżnicowanymi terytorialnie. Zgodnie z definicją B. Winiarskiego polityka regionalna, to oddziaływanie państwa oraz występujących w jego imieniu władz centralnych i regionalnych na proces rozwoju oraz zagospodarowania przestrzennego regionów 16. Świadoma i celowa działalność organów władzy publicznej jest rozumiana jako uporządkowane działania zmierzające do osiągnięcia wyznaczonych w dokumentach strategicznych celów, podejmowane zarówno na szczeblu centralnym (rząd), jak i na poziomie poszczególnych województw (samorządy województw przy udziale samorządów gminnych i powiatowych oraz środków badawczych i naukowych) 17. Polityka regionalna jest najbardziej powszechnym przejawem interwencjonizmu państwa w przebieg procesów społeczno-gospodarczych w regionach, w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego oraz podnoszenia poziomu życia społeczeństwa. Instrumentarium polityki regionalnej państwa jest zorientowane na sprawną i efektywną z punktu wiedzenia przyjętych celów podział środków skumulowanych na szczeblu centralnym. Stąd zadaniem polityki regionalnej powinno być stworzenie warunków dla rozwoju konkurencyjności i pobudzania wzrostu gospodarczego wszystkich regionów przy uwzględnieniu ich specyficznego potencjału 18. Wymienia się różne dziedziny polityki regionalnej. Istotny jest podział na politykę interregionalną i politykę intraregionalną. Polityka interregionalna jest polityką państwa wobec regionów. Rola tej polityki jest szczególnie istotna w krajach charakteryzujących się dużym zróżnicowaniem rozwoju społeczno-gospodarczego. Jej zadaniem jest wsparcie 16 B. Winiarski, Uwarunkowania, cele i dziedziny polityki gospodarczej, [w:] B. Winiarski (red.) Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012, s J. Strzelec, Doświadczenia i wyzwania rozwoju regionalnego w latach na przykładzie województwa świętokrzyskiego, Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy Jana Kochanowskiego, Kielce 2010, s

25 regionów słabiej rozwiniętych i dążenie do wyrównywania szans rozwojowych 19. Polityka intraregionalna może być określona jako regionalna polityka ekonomiczna lub regionalna polityka społeczno-gospodarcza. W warunkach polskich regionalna polityka ekonomiczna prowadzona jest przede wszystkim przez władze samorządowe województw. Polityka regionalna oznacza również działania na dwóch poziomach - krajowym i regionalnym. Polityka na poziomie krajowym ma zapewnić 20 : rozwiązanie problemów gospodarczych i społecznych poszczególnych regionów, zwłaszcza peryferyjnych, warunki zwiększenia efektywności procesów gospodarowania, poprawę jakości życia, zrównoważony rozwój, tworzenie i wdrażanie ogólnokrajowej strategii rozwoju kraju. Polityka na poziomie regionalnym powinna zmierzać do: określania potrzeb i celów społeczności regionalnych, rozwoju infrastruktury społecznej, technicznej, ochrony środowiska, rozwijania innowacyjności, współdziałania z organami i instytucjami krajowymi oraz regionalnymi. Politykę regionalną ze względu na rangę i charakter czasowy decyzji politycznych podejmowanych na szczeblu regionalnym można również podzielić na perspektywiczną i bieżącą 21. Polityka perspektywiczna (strategiczna) polega na wyznaczaniu celów o długim horyzoncie czasowym i ich realizacji. Odzwierciedleniem wyznaczania celów tej polityki są dokumenty planistyczne o charakterze strategicznym (regionalna strategia rozwoju, regionalna strategia innowacji, studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania regionu). Polityka bieżąca (krótkookresowa) realizuje wyznaczone długookresowe cele rozwoju regionalnego. Wykonanie tej polityki odbywa się za pomocą podejmowania operacyjnych decyzji oraz wykonywania zadań określonych w planach szczegółowych. Polityka regionalna koncentruje się przede wszystkim na zmniejszaniu dysproporcji w dochodach i wyposażeniu w infrastrukturę oraz na działaniach o charakterze społecznym. 19 B. Winiarski, Polityka gospodarcza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s T. Madej, Aktualne problemy polityki regionalnej w Polsce (zadania, uwarunkowania. dylematy rozwoju regionów, [w:] M. Malicki (red.) Problemy rozwoju polityki regionalnej i lokalnej zadania, uwarunkowania, dylematy rozwoju regionów, Wydawnictwo Economicus, Szczecin 2008, s J. Chądzyński, A. Nowakowska, Z. Przygodzki, op. cit., s

26 Dotychczasowa realizacja polityki regionalnej przyniosła rozczarowujące wyniki głównie ze względu na powolną konwergencję 22. Centralnie zarządzana redystrybucja subwencji do słabiej rozwiniętych obszarów, regiony traktowane homogenicznie, bez uwzględniania ich wewnętrznej i zewnętrznej różnorodności, skutkowała nadmiernym rozproszeniem środków, a tym samym osłabieniem efektu skali interwencji publicznej, co w ostatecznym rozrachunku nie mogło przynieść wymiernych efektów dla rozwoju 23. Tym samym należy zachować szczególną ostrożność przy omawianiu różnic pomiędzy regionami, zwłaszcza przy stosowaniu mierników ekonomicznych 24. Polityki rozwojowe powinny wspierać wzrost we wszystkich regionach, a regiony powinny inwestować w swój własny rozwój przez mobilizowanie lokalnych zasobów i środków tak, aby wykorzystać swoje specyficzne przewagi konkurencyjne bez nadmiernego uzależniania się od krajowych transferów i dotacji. Zasadnicza zmiana paradygmatu polityki regionalnej opisywana przede wszystkim w dorobku OECD polega na 25 : silnym ukierunkowaniu interwencji publicznej na wzmacnianie konkurencyjności regionów oraz odblokowaniu procesów wzrostowych poprzez pełniejsze wykorzystanie przewag konkurencyjnych i potencjałów rozwojowych, odejściu od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji dla najmniej uprzywilejowanych obszarów do modelu wieloletnich, zdecentralizowanych polityk rozwojowych ukierunkowanych na wspieranie wszystkich regionów, odejściu od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych (skoncentrowanych) inwestycji. Aby w pełni to osiągnąć należy dążyć do lepszej koordynacji innych polityk publicznych mających oddziaływanie terytorialne oraz do stałej oceny ich wpływu terytorialnego. Silniejsze ukierunkowanie terytorialne oznacza także, iż władze regionalne i lokalne muszą aktywnie uczestniczyć w kształtowaniu i wdrażaniu tej polityki. Polityka regionalna musi odpowiadać na specyficzne potrzeby terytoriów i bazować na ich wewnętrznym potencjale 22 Z analiz OECD dla lat wynika, że w około jednej trzeciej krajów OECD regionalne zróżnicowania w PKB w przeliczeniu na mieszkańca (per capita) wzrosły, w jednej trzeciej krajów spadły, natomiast w pozostałej części krajów nie zaobserwowano wyraźnych trendów zmian. 23 Polityka regionalna - refleksje do dyskusji, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2012, s H. Amstrong, J. Taylor, Regional economics and policy, Wyd. 3. Wiley 2000, s Krajowa strategia rozwoju regionalnego : Regiony, miasta, obszary wiejskie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, s

27 rozwojowym. Polityka oparta o zasadę zintegrowanego podejścia terytorialnego jest to polityka 26 : ukierunkowana na wykorzystanie endogenicznego potencjału, zasobów terytorialnych i wiedzy, umożliwiająca realizację interwencji ukierunkowanych na wyzwania rozwojowe a jednocześnie precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowań. Celem polityki staje się stymulowanie wszystkich regionów do rozwoju ich potencjału wzrostu przede wszystkim na podstawie zasobów endogennych. Wsparcie polityki regionalnej (również przy użyciu zewnętrznych środków pomocowych) ma na celu rozwijanie wewnętrznych czynników wzrostu, a nie jedynie redystrybuowanie dochodów do słabiej rozwijających się obszarów kraju. Właśnie dlatego polityka regionalna powinna być realizowana w bliskiej współpracy między różnymi szczeblami władz publicznych, w celu jak najlepszej identyfikacji szczegółowych celów interwencji publicznej w regionach, a także przy współudziale funduszy zewnętrznych i miejscowych. Rozważając nowy paradygmat polityki regionalnej, obok przeniesienia uwagi z barier na potencjał rozwoju, warto zwrócić szczególną uwagę na następujące aspekty 27 : zwiększenie roli szczebla regionalnego w uruchamianiu procesów rozwojowych, silne ukierunkowanie na terytorialność, zasadnicze różnice między podejściem terytorialnym a sektorowym. Polityka regionalna i inne polityki rozwojowe, w tym działania adresowane do specyficznych obszarów powinny być odpowiednio zintegrowane przestrzennie. Tym bardziej, że są realizowane przez różne poziomy władz publicznych. Wymaga to wprowadzenia odpowiednich mechanizmów koordynacyjnych prowadzonych przez uprawnione do tego władze publiczne, najlepiej na szczeblu regionalnym. Polityka regionalna rozwoju jest procesem wieloaspektowym oraz wieloetapowym, który wymaga współpracy różnych podmiotów działających na arenie regionalnej. Decyzje dotyczące realizacji polityki regionalnej wymagają dużego kompromisu, wielu metod i nakładów finansowych. Ponadto jest uwarunkowana zdarzeniami, które często są trudne do przewidzenia i zaplanowania oraz ograniczają możliwości oddziaływania za pomocą posiadanych instrumentów. 26 S. Pastuszka, op. cit., s Krajowa strategia rozwoju regionalnego : Regiony, miasta, obszary wiejskie, op. cit., s

28 1.2. Rozwój regionalny pojęcie, czynniki i mierniki Pojęcie rozwoju regionalnego jest różnie definiowane ze względu na stosowanie odmiennych poziomów uogólnienia. W sposób najbardziej syntetyczny kategorie rozwoju regionalnego określają definicje, których autorami są: J. Szlachta, T. Kudłacz oraz A. Kasik. Według J. Szlachty rozwój regionalny to systematyczna poprawa konkurencyjności podmiotów gospodarczych i poziomu życia mieszkańców oraz wzrost potencjału gospodarczego regionów przyczyniający się do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju 28. T. Kudłacz definiuje rozwój regionalny jako trwały wzrost poziomu życia mieszkańców oraz wzrost i potencjału gospodarczego w skali określonej jednostki terytorialnej 29. Natomiast A. Klasik określa rozwój regionalny jako trwały wzrost trzech elementów 30 : potencjału gospodarczego regionów, siły konkurencyjnej, poziomu i jakości życia mieszkańców. Powyższe definicje wskazują, iż proces rozwoju regionalnego obejmuje zmiany w następujących komponentach: potencjale gospodarczym, strukturze gospodarczej, środowisku przyrodniczym, zagospodarowaniu infrastrukturalnym, ładzie przestrzennym, poziomie życia mieszkańców, zagospodarowaniu przestrzennym. Identyfikacja i pomiar poziomu rozwoju regionalnego w tym przypadku polegają na 31 : wyborze dwóch lub więcej dających się porównać stanów rozwoju wymienionych wyżej komponentów rozwoju regionalnego, identyfikacji, opisie i ocenie jakościowych różnic między nimi, zastosowaniu ilościowych kryteriów i mierników rozwoju poszczególnych komponentów, 28 J. Szlachta, Główne problemy rozwoju regionalnego Polski na przełomie XX wieku i XXI wieku. [w:] Strategiczne wyzwanie dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Wydawnictwo Friedrich Ebert-Stiftung, Warszawa, 1996, s T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, PWN, Warszawa 1999, s R. Brol, Rozwój regionalny-zakres pojęciowy [w:] D. Strahl (red.), Metody, oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław, 2006, s R. Brol, op. cit., s

29 ocenie zaawansowania rozwoju regionalnego, będącego pochodną rozwoju analizowanych komponentów. Należy zauważyć, iż rozwój regionalny to proces nie tylko o charakterze gospodarczym, ale również w dużym stopniu społecznym, wpływający na wzrost poziomu życia i dobrobytu mieszkańców. Podstawowymi czynnikami rozwoju regionalnego są 32 : czynniki endogeniczne, czynniki egzogeniczne, czynniki określające endogeniczną zdolność reagowania na zmiany w makrootoczeniu. Czynniki endogeniczne przyczyniają się do rozwoju regionalnego w głównej mierze w zakresie zasobów demograficznych, regionalnego ekosystemu, infrastruktury, gospodarki regionalnej oraz przestrzeni regionu, co zostało przedstawione w tabeli 1.2. Tabela 1.2. Czynniki endogeniczne rozwoju regionalnego Obszary rozwoju regionalnego Czynniki endogeniczne struktura ludności kwalifikacje zawodowe Zasoby demograficzne warunki życia integracja społeczności aktywność społeczeństwa świadomość ekologiczna Regionalny ekosystem stan zanieczyszczenia i dewastacji środowiska zasoby środowiska przyrodniczego inwestycje infrastrukturalne Infrastruktura zasobność budżetów gmin, powiatów, regionów instytucje infrastruktury technicznej potencjał rozwojowy infrastruktury zdolność do innowacji Gospodarka regionalna konkurencyjność regionu skala i struktura rynków lokalnych i regionalnych skuteczność marketingu przestrzeni Przestrzeń regionu warunki fizjograficzne dostępność przestrzenna kompozycja i ład przestrzenny Źródło: opracowanie własne na podstawie R. Brol, Czynniki rozwoju regionalnego [w:] D. Strahl (red.), Metody oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław, Czynniki endogeniczne oraz czynniki określające zdolność regionu do reagowania na zmiany w makrootoczeniu mają charakter wewnętrzny. O ich rozwoju decyduje przede wszystkim odśrodkowy potencjał, natomiast czynniki egzogeniczne są konsekwencją zmian rozwoju regionu w efekcie m.in.: procesów globalizacji, procesów integracji europejskiej, 32 R. Brol, Czynniki rozwoju regionalnego [w:] D. Strahl (red.), Metody, oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław, 2006, s

30 zmian ustrojowych, sytuacji politycznej oraz zmieniających się warunków makroekonomicznych. Rozwój regionu jest kategorią mierzalną, którą jednak trudno wyrazić za pomocą jednego uniwersalnego miernika. Złożony charakter zjawisk społeczno-gospodarczych występujących w procesach rozwoju poszczególnych regionów, wymaga wykorzystania różnych mierników. Mierniki te powinny odzwierciedlać wszystkie istotne cechy tego zjawiska pozwalając na dokonywanie kwantytatywnych ocen badanych regionów. Dobór mierników przesądza o rezultatach prowadzonych ocen. Determinanty rozwoju regionalnego można podzielić na pięć podstawowych grup, czyli 33 : mierzalne w jednostkach fizycznych (zaludnienie, liczba pracujących, liczba podmiotów gospodarczych, itp.), dające się wyrazić w ujęciu finansowym (wynagrodzenia, wartość środków trwałych, wartość inwestycji, itp.), dające się wymierzyć w miarach technicznych, lecz niewyceniane (natężenie hałasu, poziom zanieczyszczenia wód i powietrza itp.), niemierzalne, lecz identyfikowalne na tyle, że można w sposób jednoznaczny i obiektywny wyróżnić sytuacje lepsze i gorsze (np. z punktu widzenia zdrowotności mieszkańców), niemierzalne i identyfikowalne na postawie odczuć subiektywnych (walory estetyczne i krajobrazowe). W literaturze przedmiotu spotykamy różne typy mierników oceny rozwoju regionów. Liczba mierników rozwoju regionów proponowana przez różnych badaczy waha się od kilku do kilkudziesięciu. Ogólnie wyróżniamy dwa rodzaje mierników 34 : podstawowe, ilustrujące wartości bezwzględne różnych zjawisk i procesów ekonomicznych i społecznych np. liczba ludności, liczba zatrudnionych w przemyśle itp., relatywne, wyrażające stosunek wyróżnionych wartości względem innych wybranych wartości ekonomicznych, np. udział ludności miejskiej w ogólnej liczbie ludności, liczba zatrudnionych w przemyśle na 1000 ludności itp. 33 M. Obrębalski, Mierniki rozwoju regionalnego [w:] D. Strahl (red.), Metody, oceny rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wrocław 2006, s M. Opałło, Mierniki rozwoju regionów, PWE, Warszawa 1972, s

31 Kolejny podział mierników dotyczy ich charakteru. Według tej klasyfikacji wyróżnić można mierniki syntetyczne i szczegółowe. Mierniki syntetyczne dotyczą różnych agregatów makroekonomicznych, jak na przykład dochodu narodowego, produkcji czystej przemysłu w układach regionalnych. Natomiast mierniki szczegółowe obejmują konkretne wielkości różnych zjawisk gospodarczych i społecznych, występujących w ściśle określonych układach organizacyjnych gospodarki. W doborze mierników rozwoju regionów należy kierować się trzema przesłankami. Po pierwsze - aby wyrażały one podstawowe treści i obszary rozwoju regionalnego, po drugie - aby nadmiernie nie mnożyć ich liczby i po trzecie - aby były one ze sobą wzajemnie powiązane, czyli tworzyły pewien system. Podstawą tego systemu powinno być priorytetowe ujęcie zagadnień demograficznych na tle pozostałych mierników 35. W artykule autorstwa R. Perdała i J. Hauke 36 będącym częścią projektu nt. Rozwój społeczno-gospodarczy a kształtowanie się obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej 37 pod kierownictwem P. Churskiego wskazano również na zestaw wskaźników umożliwiających identyfikację czynników rozwoju społeczno-gospodarczego w podziale na takie obszary jak (por. tab. 1.3): ludność i osadnictwo, rynek pracy i struktura gospodarki, infrastruktura techniczna i dostępność przestrzenna, sytuacja finansowa i poziom zamożności, innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu. W systemie mierników rozwoju regionów oprócz wskaźników demograficznych i społecznych należy ująć mierniki określające potencjał gospodarczy, infrastrukturę techniczną oraz szereg tzw. mierników uzupełniających obejmujących wybrane dziedziny gospodarki i zagospodarowania przestrzennego regionów (por. tab. 1.4) S.M. Zawadzki, Podstawy planowania regionalnego, PWE, Warszawa 1969, s R. Perdał, J. Hauke, Czynniki rozwoju obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce, [w:] P. Churski (red.), Rozwój społeczno-gospodarczy a kształtowanie się obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej, Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna 25/2014, Instytut Geografii Społeczno-ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2014, s r. 38 Z. Szymla, Podstawy badań rozwoju regionalnego, Zeszyty naukowe nr 3 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, Bochnia 2005, s

32 Tabela 1.3. Czynniki rozwoju obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce Czynnik Cechy charakteryzujące czynnik Ludność i osadnictwo dynamika liczby ludności ogółem w % w stosunku do roku wyjściowego Zmiana liczby ludności gęstość zaludnienia w os./km 2 ogółem, przyrost rzeczywisty ludności w % ludności ogółem Ruch naturalny saldo przyrostu naturalnego w % współczynnik dynamiki demograficznej Ruch migracyjny saldo migracji w % ludności ogółem wskaźnik obciążenia ekonomicznego (Liczba osób w wieku Obciążenie ekonomiczne nieprodukcyjnym na 100 w wieku produkcyjnym udział mieszkańców w wieku nieprodukcyjnym w % ogółem Poziom urbanizacji Poziom urbanizacji: odsetek ludności miejskich (%) gęstość sieci miast na 100 km 2 Rynek pracy i struktura gospodarki bezrobotni w ogólnej liczbie ludności w wieku produkcyjnym (w%) Poziom bezrobocia bezrobotni mężczyźni w ogólnej liczbie mężczyzn w wieku produkcyjnym (w%) bezrobotni mężczyźni w ogólnej liczbie bezrobotnych mężczyzn (w%) bezrobotni w wieku do 34 lat w ogólnej liczbie bezrobotnych (w%) Struktura bezrobocia bezrobotni z wykształceniem wyższym w ogólnej liczbie bezrobotnych (w%) bezrobotni pozostający bez pracy powyżej 24 miesięcy w ogólnej liczbie bezrobotnych ogółem (w%) Infrastruktura techniczna i dostępność przestrzenna gęstość dróg powiatowych i gminnych, %) dróg powiatowych i gminnych Infrastruktura drogowa ulepszonych, gęstość dróg powiatowych i gminnych o nawierzchni ulepszonej gęstość sieci ciepłowniczej, gazowej, wodociągowej, % ludności Infrastruktura komunalna korzystających z sieci gazowej, wodociągowej, oczyszczalni ścieków, liczba osób przypadająca na 1 mieszkanie Sytuacja finansowa i poziom zamożności wskaźnik udziału dochodów własnych JST, wartość transferów publicznych Sytuacja finansowa samorządu w przeliczeniu na mieszkańca, wartość alokacji środków UE w przeliczeniu na mieszkańca Dostęp do rynków finansowych zobowiązania krótkoterminowe i długoterminowe-kredyty i pożyczki/podmiot gospodarczy nakłady brutto na środki trwałe na podmiot gospodarczy (pg.), Wartość Inwestycje w kapitał materialny nakładów inwestycyjnych na pg. wartość wydatków inwestycyjnych samorządów w przeliczeniu na 1 mieszkańca, dynamika wydatków inwestycyjnych samorządów kapitał zapasowy, Zysk/strata brutto, wartość brutto środków trwałych w Kondycja finansowa gospodarce narodowej, wskaźnik rentowności obrotu brutto, wskaźnik przedsiębiorstw płynności finansowej Poziom zamożności przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w relacji do średniej krajowej, wydatki JST na pomoc i opiekę społeczną Poziom rozwoju usług dla biznesu Innowacyjna gospodarka i otoczenie biznesu udział firm świadczących usługi dla biznesu z sektora finansowoubezpieczeniowego oraz doradztwo, marketing, obsługa prawna w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych, udział pracujących w usługach dla biznesu w ogólnym zatrudnieniu Źródło: R. Perdał, J. Hauke, Czynniki rozwoju obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej w Polsce, [w:] P. Churski (red.), Rozwój społeczno-gospodarczy a kształtowanie się obszarów wzrostu i obszarów stagnacji gospodarczej, Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna 25/2014, Instytut Geografii Społecznoekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2014, s

33 Dodatkowym uzupełnieniem prezentowanych mierników w tabeli 1.4 rozwoju regionów są różne ujęcia kartograficzne ilustrujące między innymi warunki środowiska geograficznego i zagospodarowanie przestrzenne badanych obszarów. Zjawiska gospodarcze i społeczne przybierają różne formy przestrzennego istnienia. Mogą one występować w sposób punktowy (np. rozmieszczenie zakładów przemysłowych), liniowy (m.in. sieć drogowa i kolejowa) i powierzchniowy (m.in. okręgi przemysłowe, rejony produkcji rolnej itp.) 39. Tabela 1.4. Mierniki rozwoju regionów Obszary Sytuacja demograficzna i społeczna regionu Potencjał gospodarczy regionów Infrastruktura techniczna regionów Mierniki rozwoju regionów gęstość zaludnienia, aktywność zawodowa, odsetek ludności miejskiej i wiejskiej, wskaźniki ruchu naturalnego, wskaźniki migracji, wskaźniki skolaryzacji, ludność według głównych źródeł utrzymania, struktura pracujących, stopa bezrobocia, bezrobotni według płci, wieku, wykształcenia, czasu pozostawania bez pracy, przeciętne dochody ludności, wyposażenie mieszkań w urządzenia wod.-kan. i gaz, lekarze i łóżka w szpitalach. wielkość i struktura Produktu Krajowego Brutto (PKB), wielkość środków trwałych i stopień ich zużycia, wskaźniki produkcji i zatrudnienia wegług sekcji gospodarki narodowej, wielkość i struktura nakładów inwestycyjnych, wielkość zainwestowanego kapitału zagranicznego, instytucje otoczenia biznesu (banki, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, ośrodki innowacji itp.). długość i gęstość sieci drogowej według kategorii, długość i gęstość sieci kolejowej, wskaźniki infrastruktury komunalnej (długość sieci wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej w km), długość sieci energetycznej i telefonicznej Źródło: opracowanie własne na podstawie Z. Szymla, Podstawy badań rozwoju regionalnego, Zeszyty Naukowe nr 3 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni, Bochnia Różne ujęcie czynników rozwoju regionalnego oraz ocena bezpośredniego lub pośredniego wpływu na rozwój regionalny wynikają z różnorodnych teorii dotyczących postępu społeczno-gospodarczego. Przykładowo, teoria bazy ekonomicznej stanowi jedną z najbardziej popularnych koncepcji rozwoju regionalnego. Podstawowym założeniem tej teorii jest oparcie rozwoju regionalnego 39 Z. Szymla, op. cit., s

34 na działalności eksportowej. Zewnętrzny popyt na towary i usługi wytwarzane w danym regionie jest najważniejszym elementem stymulującym wzrost gospodarczy. Bazę ekonomiczną regionu stanowią firmy i sektory gospodarcze wytwarzające produkty eksportowe. Działania podejmowane przez władze publiczne polegają przede wszystkim na przyciąganiu do regionu inwestorów produkujących na eksport. Za najbardziej korzystne uznaje się gałęzie przemysłu oparte na nowoczesnych technologiach oraz usługi wspierające zmiany technologiczne i producentów wysoko konkurencyjnych 40. Oprócz tego teoria bazy ekonomicznej zakłada zachęcanie do poszukiwania przedsiębiorstw, mogących korzystnie wpływać na dalszy rozwój regionu. Wzrost gospodarczy oznacza zmiany i dostosowania, jednak istotną rolę odgrywają tu małe przedsiębiorstwa 41. Oznacza to przyciąganie inwestorów z branży, która jest już mocną stroną gospodarki regionalnej, ale również zachęcanie do inwestowania przedstawicieli nowych sektorów produkcyjnych. Poszukiwanie nowych przedsiębiorców jest istotne głównie wówczas, kiedy następuje przypadek wycofania się inwestora z dominującej w regionie branży. Ważne jest też wspieranie małych i średnich firm regionalnych, pozostających niekiedy poza wyznaczonymi arbitralnie granicami bazy ekonomicznej. Stwarza to zagrożenie zachwiania endogenicznego rozwoju regionu, opartego na wewnętrznym potencjale wzrostu 42. Kompleksowe podejście do rozwoju regionalnego prezentuje również teoria pozahandlowych zależności rozróżniająca trzy podstawowe składowe rozwoju regionalnego 43 : innowację technologiczną, system organizacyjny produkcji oparty na sieci współpracy i elastycznej specjalizacji firm, koncentrację terytorialną producentów. Czynniki te współgrają ze sobą i mogą tworzyć układy wspierające przedsiębiorczość: jednak szczególny nacisk kładzie się na nieekonomiczne czynniki rozwoju, czyli pozahandlowe współzależności, występujące pomiędzy podmiotami działalności gospodarczej. Są to formalne i nieformalne reguły życia społecznego, normy zachowań i 40 S. Korenik, A. Zakrzewska-Półtorak, Teorie rozwoju regionalnego - ujęcie dynamiczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław, 2011, s N. Bosma, V. Schutjens, E. Stam Regional enterpreneuship [w:] P. Cookie (red.) Handbook of Regional Innovation and Growth, UK/USA, 2011, s G. Grosse, Przegląd koncepcji teoretycznych rozwoju regionalnego, Studia Regionalne i Lokalne 1/2002, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002, s G. Grosse, op. cit., s

35 zwyczaje koordynujące zachowanie sfery gospodarki regionu. Stanowią one kapitał społeczny pozaekonomicznych współzależności, zdolny w znaczący sposób zwiększyć poziom inicjatywy i przedsiębiorczości oraz wesprzeć wzajemną kooperację. Zadaniem władz jest przede wszystkim wzmacnianie owego kapitału, w praktyce tworzenie sieci instytucji współpracujących w dziedzinie polityki regionalnej. Rezultatem współpracy jest wytworzenie ścisłych powiązań poszczególnych firm i koncernów w regionie oraz zwiększenie ich zaangażowania na rzecz rozwoju regionu i odpowiedzialności za lokalną społeczność czyli wywołanie lojalności względem wspólnoty regionalnej 44. Współcześnie ekonomia regionalna w mniejszym stopniu zajmuje się tworzeniem nowych teorii rozwoju regionalnego, a próbuje bardziej optymalizować politykę regionalną stosując koncepcje ekonomiczne dostosowane do aktualnych warunków społeczno-gospodarczych. Głównym celem jest tworzenie strategii rozwoju regionalnego, bazującej na teoretycznych podstawach ekonomii rozwoju i zapewniającej optymalny rozwój regionalny. Jako przykład mogą posłużyć nowa teoria wzrostu oraz nowa geografia ekonomiczna, korzystające zarówno z doświadczeń modeli neoklasycznych jak i popytowych, będących podstawą endogenicznej koncepcji polityki rozwoju regionalnego 45. Nowa teoria wzrostu opiera się na założeniu, że wielkość produkcji jest funkcją kapitału oraz aktualnego poziomu technologicznego. Poziom techniczny nie jest wielkością egzogeniczną, tak jak w teoriach neoklasycznych, ale tworzony jest poprzez duże nakłady przedsiębiorstw i władz, czyli ma charakter endogeniczny. Nowa teoria wzrostu postrzega szeroko funkcję kapitału, jako kapitał fizyczny i ludzki, którego zaangażowanie w proces technologiczny nie prowadzi do obniżenia zysków. Rekompensacja kosztów następuje poprzez dodatkowe dochody pochodzące np. ze zwiększenia produkcji lub jej większej konkurencyjności. Rozwój regionalny warunkowany jest w tym przypadku przez kapitał ludzki dostarczający nowych idei. Szczególnie cenny jest rozwój kapitału ludzkiego, który następuje w wyniku nabywania wiedzy (knowledge), efektu uczenia się poprzez działanie (learning-by-doing) oraz procesu rozprzestrzeniania się wiedzy i umiejętności (knowledge spill-overs) 46. Model wzrostu endogenicznego zwraca również uwagę na przepływy 44 G. Grosse, op. cit., s P. Churski, Rozwój regionalny w warunkach transformacji gospodarczej i integracji europejskie,. [w:] S. Ciok, D. Ilnicki (red.) Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych. Regionalny wymiar integracji europejskiej. t. VIII/1. Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego. Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 2004, s J. Szlachta, Przegląd zasad i kierunków ewolucji polityki regionalnej Polski i Unii Europejskiej do 2013 roku, [w:] K. Gawlikowska-Hueckel, J. Szlachta, (red.) Wrażliwość polskich regionów na wyzwania współczesnej gospodarki, Oficyna a Wolters Kluwer Bizness, Warszawa, 2014, s

36 zewnętrzne handlu i kapitału. Handel związany jest z wymianą innowacji prowadzącą do adaptacji nowych technologii, zaś przepływ kapitału fizycznego i ludzkiego powoduje rozprzestrzenianie się wiedzy i umiejętności. Konsekwencje owych przepływów dla rozwoju regionalnego mogą być różne: swobodny handel i wysoka technologia prowadzi do konwergencji rozwoju regionalnego. Z drugiej strony przemieszczanie się kapitału ludzkiego i fizycznego do bogatych obszarów powoduje dywergencję dochodów. Stąd regiony bogate stają się jeszcze silniejsze gospodarczo, natomiast regiony biedne jeszcze bardziej zapóźnione. Z kolei powstała w latach dziewięćdziesiątych XX wieku teoria nowej geografii ekonomicznej, rozwój regionalny oraz konwergencję i dywergencję dochodów wyjaśnia centralizacją i decentralizacją działań w geograficznej przestrzeni ekonomicznej. Podstawą tej teorii jest założenie o konieczności łącznego traktowania kilku czynników, które mają wpływ na rozwój regionu. Są nimi 47 : korzyść skali, w tym rozprzestrzenianie się nowej wiedzy (efekt spill-over), efekt popytu kreowany przez rynek wewnętrzny, koszty handlu. Nowa teoria wzrostu i nowa geografia ekonomiczna znalazły zastosowanie w endogenicznej polityce rozwoju regionalnego, będącej nową koncepcją rozwoju regionalnego. Popularność endogenicznej polityki rozwoju wynika z braku skuteczności dotychczasowych teorii w wyjaśnianiu rozwoju regionu, efektem czego jest rosnące zróżnicowanie sytuacji społeczno-gospodarczej regionów w poszczególnych krajach, a także kontynentach. Podstawowe założenia endogenicznych koncepcji rozwoju regionalnego to 48 : rozwój regionalny powinien być efektem wewnętrznym, tworzonym poprzez regionalne, endogeniczne zasoby fizyczne i społeczne, dużą wagę w procesie rozwoju regionu mają małe i średnie przedsiębiorstwa sprawdzające się w budowaniu nowoczesnych obszarów przemysłowych, skuteczna polityka regionalna, sprzyjająca inwestowaniu miejscowego kapitału, innowacjom i rozwojowi wiedzy stwarza warunki dla optymalnego rozwoju regionu, 47 S. Korenik, A. Zakrzewska-Półtorak, op. cit., s P. Churski, Rozwój regionalny w warunkach transformacji gospodarczej i integracji europejskiej, [w:] S. Ciok, D. Ilnicki. (red.) Przekształcenia regionalnych struktur funkcjonalno-przestrzennych. Regionalny wymiar integracji europejskiej. t. VIII/1. Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego. Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 2004, s

37 rozwój edukacji i działalność badawczo-rozwojowa pozawalają na stworzenie wysoko zaawansowanych technicznie sektorów stanowiących podstawę nowoczesnej gospodarki, regiony rozwijają się dzięki ludziom je zamieszkującym. Nie ma jednej teorii ekonomicznej, która całościowo wytłumaczy mechanizm powstawania różnic w poziomie i dynamice rozwoju regionów. Istnieje wiele koncepcji wyjaśniających przyczyny i naturę zjawiska, jednak żadna z nich nie obejmuje wszystkich czynników związanych z przestrzenną nierównowagą - raczej uzupełniają się ona wzajem. Przedstawione niektóre teorie pozwalają jedynie na stwierdzenie, że na procesy rozwojowe w regionach wpływają liczne i zróżnicowane czynniki, których oddziaływanie kumuluje się w procesie kształtowania sytuacji społeczno - gospodarczej regionu. Złożoność uwarunkowań rozwoju regionów znajduje odzwierciedlenie w bogatym dorobku naukowym teorii rozwoju regionalnego, które zmieniają się wraz z rozwojem gospodarek i społeczeństw. Kolejne koncepcje wnoszą nowe elementy, budowane są na innych założeniach. Skutkuje to odnajdywaniem na kolejnych etapach rozwoju innych cech uznanych za kluczowe dla rozróżnienia regionalnego. Ma to szczególne znaczenie z punktu widzenia procedur programowania rozwoju regionalnego przyjętych w Unii Europejskiej, za którymi kryją się określone środki i fundusze na wspieranie rozwoju gospodarczego różnych regionów Konkurencyjność regionu i konkurencyjność gospodarki regionalnej Pojęcie konkurencyjności jest coraz szerzej i częściej stosowane. Konkurencyjność w klasycznym rozumieniu oznacza proces, w którym uczestnicy dążą do realizacji swych interesów przez przedstawienie ofert korzystniejszych od innych 49. Konkurencyjność w znaczeniu ekonomicznym jest różnorodnie definiowana, podaje się też niejednolite czynniki tej konkurencyjności. Początkowo pojęcie to funkcjonowało jedynie w sferze mikroekonomii i odnosiło się do konkurencyjności przedsiębiorstw i ich produktów. Współcześnie używane jest także w odniesieniu do większych i bardziej złożonych systemów (przemysłów, gospodarek narodowych, regionów, kontynentów). W warunkach rynkowej gospodarki globalnej uczestnikami rynku są jednostki zarówno gospodarcze, jak i terytorialne. Konkurencyjność w odniesieniu do jednostek gospodarczych to zdolność do oferowania dóbr i usług o jakości i cenie odzwierciedlającej potrzeby nabywców. W przypadku regionalnych władz publicznych konkurencyjność oznacza 49 Encyklopedia PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa

38 zdolność do tworzenia warunków do prowadzenia działalności gospodarczej i zamieszkania, zaspakajając tym samym potrzeby użytkowników danej przestrzeni 50 (kraju, regionu, gminy). Analizując pojęcie konkurencyjności gospodarki krajowej i regionalnej należy zwrócić uwagę na węższy i szerszy aspekt tego pojęcia. W ujęciu węższym to zdolność do wytwarzania i sprzedawania towarów i usług, których ceny, jakość i inne walory są bardziej atrakcyjne od odpowiednich towarów oferowanych przez konkurentów zagranicznych (konkurencyjność gospodarki krajowej jest funkcją pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw, gdyż to one działają na rynkach międzynarodowych). Natomiast w ujęciu szerszym chodzi o efektywne wykorzystywanie zasobów, czynników produkcji, podążanie za kierunkami zmian strukturalnych w gospodarce oraz generalnie efektywne gospodarowanie. To ujęcie odnosi się do konkurowania w dłuższym okresie, gdzie bierze się pod uwagę również takie wartości jak polepszenie jakości życia oraz wzrost zatrudnienia. Konkurencyjność regionów jest jednym z najczęściej stosowanych terminów w literaturze oraz dokumentach dotyczących polityki regionalnej. Niemal każdy dokument rządowy związany z rozwojem regionalnym np. Narodowy Plan Rozwoju na lata , Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego na lata , Narodowa Strategia Spójności 53 określa konkurencyjność regionów jako cel główny, priorytet działania podmiotów polityki regionalnej. Z. Mikołajewicz zauważa, iż pojęcie konkurencyjności regionów bywa utożsamiane z innymi pojęciami lub traktowane jako równoważące wobec nich, np. jako 54 : atrakcyjność inwestycyjna, zdolność do generowania pozytywnych zmian w kapitale ludzkim, zdolność do generowania innowacji, zdolność do współpracy z zagranicą i efektywnego eksportu, miejsce w rankingu regionów. Z kolei L. Cybulski ujmuje problem nieco odmiennie. Eksponuje w definicji konkurencyjności regionów aspekt społeczny. Zauważa, że konkurencyjność regionów nie 50 Z. Mikołajewicz., Czynniki konkurencyjności rozwoju regionów, Prace Naukowe AE we Wrocławiu nr 821, Wrocław 1999, s Narodowy Plan Rozwoju , Ministerstwo Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, dokument przyjęty przez Radę Ministrów 11 lutego 2003 r., Warszawa Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego na lata , załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy, Dz. U 2004 nr 166 poz Narodowa Strategia Spójności (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia ), Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, Z. Mikołajewicz, op. cit., s

39 polega wyłącznie na przyciąganiu inwestorów (zwłaszcza zagranicznych), ale odnosi się również do gospodarki lokalnej, m.in. stwarzając mieszkańcom regionów warunki życia i środowisko społeczno - kulturowe zachęcające do dalszego zamieszkiwania, a pozostałe osoby przyciągając swoją atrakcyjnością 55. Ciekawe i szerokie ujęcie konkurencyjności regionalnej zostało zaproponowane przez J. Meyera-Stamera, który wskazuje że, Konkurencyjność terytorium oznacza zdolność poziomu lokalnego lub regionalnego do generowania wysokich i rosnących dochodów oraz wzrost środków utrzymania jego mieszkańców 56. Przytoczona definicja podkreśla silny związek między konkurencyjnością a dobrobytem i definiuje region konkurencyjny nie tylko przez pryzmat czynników związanych z produkcją, ale również w odniesieniu do całościowej sytuacji gospodarczej i istotnego jej elementu, tj. trwałego i rosnącego poziomu dobrobytu. Kompleksowość konkurencyjności i jej podział na cztery poziomy analityczne: mikro, mezo, makro i meta przedstawiono na rysunku 1.1 Determinanty konkurencyjności na każdym z jej poziomów różnią się. Na poziomie mezo najważniejszą determinantą konkurencyjności jest tworzenie otoczenia sprzyjającego przedsiębiorstwu, między innymi poprzez zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej i realizację polityk sektorowych (przede wszystkim w zakresie edukacji i działalności badawczo-rozwojowej). W świetle przytoczonych definicji należy podkreślić, iż większość ujęć prezentuje konkurencyjność regionów jako proces, zdolność. Można zatem powiedzieć, że są to ujęcia dynamiczne. Istotna jest wtedy nie tyle poprawa pozycji konkurencyjnej regionów, czyli ich wskaźników ekonomicznych względem innych jednostek, ale umiejętność aktywnego i efektywnego wpływania na strukturę gospodarczą, która zapewni trwały rozwój. Można stwierdzić, że region konkurencyjny to taki, który rozwija się dynamicznie i harmonijnie, prowadzi politykę sprzyjającą funkcjonowaniu istniejących oraz lokalizowaniu się nowych podmiotów gospodarczych, pełniący różnorodne funkcje, przesądzające o atrakcyjności tego obszaru nie tylko dla potencjalnych inwestorów, lecz także dla mieszkańców. 55 L. Cybulski, Edukacja a konkurencyjność regionów [w:] M. Klamut (red.), Polityka budowy regionu konkurencyjnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 2000, s J. Meyer-Steamer, Systemic Competitiveness and Local Economic Development, Paper for Publication in Shamim Bodhanya (red.), Large Scale Systemic Change: Theories, Modelling and Practices, Duisburg, 2008, s

40 Rysunek 1.1. Determinanty konkurencyjności według poziomów analitycznych Źródło: J. Meyer-Steamer, Systemic Competitiveness and Local Economic Development, Paper for Publication in Shamim Bodhanya (red.), Large Scale Systemic Change: Theories, Modelling and Practices, Duisburg, 2008, s. 3. Wspólną cechą szeregu definicji konkurencyjności w skali makro jest osiągnięcie sukcesu gospodarczego mierzonego rosnącymi standardami życia oraz poziomem realnych dochodów w warunkach otwartego rynku. Konkurencyjność jest zatem postrzegana niejako przez pryzmat wskaźników wynikowych. Niemniej jednak, w przypadku analizy konkurencyjności istotną kwestią jest również zidentyfikowanie czynników, tłumaczących co leży u jej podstaw. Dlatego też często używanymi pojęciami są: pozycja konkurencyjna oraz zdolność konkurencyjna. Pozycja konkurencyjna, tj. konkurencyjność wynikowa regionu - odnosi się do udziału gospodarki danego regionu w wymianie międzynarodowej. Zmiana pozycji konkurencyjnej ma miejsce wtedy, gdy zmianie ulega poziom i warunki udziału danego kraju lub regionu w wymianie międzynarodowej. Ponieważ regiony konkurują poprzez stworzenie odpowiednich warunków rozwojowych dla działalności gospodarczej, wskaźnikami poprawy pozycji konkurencyjnej są m.in.: wzrost udziału w handlu i (lub) poprawa struktury eksportu regionu, 42

41 zwiększenie obecności firm z udziałem kapitału zagranicznego w regionie co może świadczyć o wzroście atrakcyjności inwestycyjnej. Zdolność konkurencyjna zwana także konkurencyjnością czynnikową, odzwierciedla długofalową zdolność gospodarki do sprostania konkurencyjności międzynarodowej. Jest ona pochodną czynników takich jak 57 : wielkość i struktura czynników produkcji, efektywność ich wykorzystania, system społeczno-gospodarczy, polityka ekonomiczna czy uwarunkowania międzynarodowe. Według W. Bieńkowskiego, miarą wzrostu zdolności konkurencyjnej jest nie tylko poprawa pozycji konkurencyjnej, ale także zachowanie przez gospodarkę regionu zdolności do długookresowego rozwoju, którego efektem jest struktura gospodarki mogąca dostosować się do długofalowych zmian w strukturze popytu światowego 58. Przy rozpatrywaniu poziomu konkurencyjności regionów zazwyczaj przywiązuje się wagę do ich siły ekonomicznej. Według G. Gorzelaka ocenia się, że siła ekonomiczna określana jest na podstawie wielkości dochodów publicznych kreowanych w regionach. Dlatego też powszechnie uważa się, iż za konkurencyjność odpowiadają następujące czynniki 59 : zróżnicowanie struktur ekonomicznych regionu, dostępność komunikacyjna, istniejące zaplecze naukowo-badawcze, istniejące instytucje otoczenia biznesu. Z. Mikołajewicz czynniki konkurencyjności regionów dzieli na 60 : zasobowe, jakościowe, instrumentalne i systemowe, które są ze sobą synergicznie powiązane. 1. Czynniki zasobowe (ilościowe) - są to tradycyjne czynniki wzrostu gospodarczego. Mimo iż ich znaczenie maleje, są one nadal ważne i niezbędne w każdej działalności wytwórczej. Należą do nich zasoby pracy (ludzie, zatrudnienie), zasoby majątkowe (kapitał, zasoby 57 M. Nowicki, Raport o konkurencyjności województwa pomorskiego. Koncepcja metodyki badania względnej konkurencyjności polskich regionów wraz z jej pilotażowym zastosowaniem na przykładzie województwa pomorskiego, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Gdańsk 2008, s E. Łaźniewska, R. Chmielewski., P.Nowak, Definicje, modele i studia nad regionalną konkurencyjnością [w:] E. Łaźniewska, M. Gorynia (red.) Konkurencyjność regionalna. Koncepcje strategie przykłady, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2012 s P. Góralski, M. Lazarek, Czynniki kształtujące konkurencyjność regionów, Zeszyty Naukowe SGGW, Polityki Europejskie, Finanse i Marketing nr 1(50): 2009, s Z. Mikołajewicz, op. cit., s

42 środków trwałych) oraz zasoby naturalne (surowce naturalne, środowisko przyrodnicze, przedmioty pracy). 2. Czynniki jakościowe (efektywnościowe) - wywierają istotny wpływ na poziom konkurencyjności, wzajemnie na siebie oddziałują i dynamizują rozwój każdego z nich. Są to: elementy infrastruktury niematerialnej, określające m.in. jakość czynnika ludzkiego (poziom wiedzy, wykształcenie, kwalifikacje, przedsiębiorczość, praworządność, zdyscyplinowanie, tradycje, zwyczaje, przeszłość historyczna, poczucie więzi i tożsamość regionalna), jakość zasobów majątkowych (poziom techniczny użytkowanych narzędzi, technologia wytwarzania, nowoczesność, sprawność, wydajność majątku produkcyjnego, infrastruktury technicznej i społecznej), struktura gospodarcza regionu (wysokotowarowe rolnictwo, zróżnicowane i atrakcyjne rodzaje przemysłu, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, poziom infrastruktury technicznej, rozwinięty sektor usług, otoczenie okołobiznesowe, efektywność gospodarowania i kondycja ekonomiczna podmiotów gospodarczych), sposób przestrzennego zagospodarowania regionu (struktura osadnictwa, wielkość ośrodka centralnego regionu i jego zdolność do spełniania funkcji centralnych, powiązania infrastrukturalne, stopień degradacji środowiska). 3. Czynniki instrumentalne - chodzi tutaj o poziom inwestycji rzeczowych, inwestycji w człowieka, inwestycji w naukę, badania i innowacje (co oddziałuje na poprawę wszystkich czynników efektywnościowych) oraz jakość współpracy z zagranicą. 4. Czynniki systemowe - czyli polityka ekonomiczna państwa, która bezpośrednio wpływa na stan i sposób wykorzystania zasobów regionalnych, a także rola polityki samorządowych władz regionalnych. Efekt końcowy, w postaci zwiększenia konkurencyjności regionu, będzie rezultatem umiejętnego działania nowych, upodmiotowionych regionów na rzecz pozyskiwania i racjonalnego użytkowania czynników zasobowych, efektywnościowych i instrumentalnych. Czynniki konkurencyjności regionów ze względu na złożoność i wieloaspektowość można rozpatrywać w trzech sferach (płaszczyznach) (por tab. 3): w sferze gospodarczej, w sferze społecznej, w sferze przestrzennej. 44

43 Tabela 1.5. Czynniki konkurencyjności regionów w sferze gospodarczej społecznej oraz przestrzennej Rodzaj sfery Czynniki sfery gospodarczej Czynniki sfery społecznej Czynniki sfery przestrzennej Źródło: opracowanie własne Wybrane mierniki konkurencyjności regionów Produkt krajowy brutto na 1 mieszkańca (ceny bieżące) PKB na mieszkańca w relacji do średniej UE nakłady na działalność badawczo-rozwojową w relacji do PKB nakłady na B+R w sektorze przedsiębiorstw Jednostki z działalnością badawczo-rozwojową wg sektorów instytucjonalnych w sektorze przedsiębiorstw zatrudnieni w B+R nakłady na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwach wg rodzajów działalności innowacyjnej przedsiębiorstwa z sektora usług nakłady na działalność innowacyjną w przedsiębiorstwach wg rodzajów działalności innowacyjnej przedsiębiorstwa przemysłowe nakłady w sektorze przedsiębiorstw na działalność B+R wg pochodzenia środków nakłady inwestycyjne według sektorów na 1 mieszkańca (ceny bieżące) sektorze publicznym nakłady inwestycyjne według sektorów na 1 mieszkańca (ceny bieżące) w sektorze prywatnym udział przedsiębiorstw innowacyjnych w ogóle przedsiębiorstw według sektorów w sektorze usług udział przedsiębiorstw innowacyjnych w ogóle przedsiębiorstw według sektorów w sektorze przemysłu wpływy z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska i inne wpływy na fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej na 1 mieszkańca środki z Unii Europejskiej na finansowanie programów i projektów unijnych pozyskane przez jednostki samorządu terytorialnego w przeliczeniu na 1 mieszkańca osoby dorosłe uczestniczące w kształceniu i szkoleniu wskaźnik zatrudnienia wg wieku wskaźnik zatrudnienia według wykształcenia wyższe stopa bezrobocia rejestrowanego wskaźnik zatrudnienia według wykształcenia - gimnazjalne i niższe absolwenci szkół wyższych na 10 tys. ludności według kierunku studiów struktura pracujących wg sektorów ekonomicznych sektor rolniczy struktura pracujących wg sektorów ekonomicznych sektor usługowy struktura pracujących wg sektorów ekonomicznych sektor przemysłowy współczynnik aktywności zawodowej wieku produkcyjnego udział bezrobotnych zarejestrowanych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym wg płci (ogółem) udział bezrobotnych zarejestrowanych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym wg wykształcenia (ogółem) długość dróg ekspresowych i autostrad na 100 km 2 długość linii kolejowej eksploatowanej na 100 km 2 linie kolejowe ogółem na 10 tysięcy ludności długość ścieżek rowerowych udział energii odnawialnej w produkcji energii elektrycznej ogółem nakłady na środki trwałe służące ochronie środowiska związane z oszczędzaniem energii elektrycznej na 1 mieszkańca 45

44 Czynniki kształtujące konkurencyjność regionu w różnych sferach zależą przede wszystkim od potencjału tkwiącego w danym regionie oraz od aktywności władz samorządowych i innych podmiotów społeczno-gospodarczych współpracujących ze sobą. Konkurencyjność regionu kształtuje się pod wpływem wzajemnych relacji między podmiotami gospodarki regionalnej. Kiedy przedsiębiorcy konkurują o najlepszą lokalizację, regiony konkurują o napływ i pozyskanie kapitału. Władza regionalna, mając na celu zapewnienie społeczność regionu coraz lepszych warunków życia i pracy, stara się przyciągnąć najwięcej zasobów zewnętrznych 61. Konkurencyjność regionów jest determinowana czynnikami o różnym charakterze. Można je rozpatrywać przez ich odniesienie do czynników rozwoju regionu. Należy jednak przyjąć zastrzeżenie, że wszystkie czynniki konkurencyjności regionu mieszczą się w kategorii czynników rozwoju regionu, lecz nie każdy spośród tych ostatnich jest czynnikiem konkurencyjności Pojęcie i metody oceny konkurencyjności regionalnej i gospodarki regionalnej Mierzenie konkurencyjności regionalnej może przebiegać na dwa sposoby 63 : poprzez dekompozycję ogólnej konkurencyjności na zidentyfikowane czynniki konkurencyjności (modele: piramida konkurencyjności, kapelusz konkurencyjności, romb Portera), przez budowanie odrębnych, specjalnych, syntetycznych i złożonych wskaźników oraz miar konkurencyjności (modele; wskaźnik Bieńkowskiego, Europejski Indeks Konkurencyjności - ECI, Wskaźnik Banku Światowego). Jednym z najbardziej znanych modeli wykorzystywanych do opisania konkurencyjności regionalnej jest piramida konkurencyjności regionalnej przedstawiono na rysunku 1.2. Model ten opracowała w 1997 roku Komisja Europejska jako koncepcję przedstawiającą czynniki decydujące o osiągniętym poziomie konkurencyjności. Jest to propozycja systematycznego podejścia do klasyfikacji czynników wpływających na konkurencyjność regionalną. Czynniki te można podzielić na pośrednie i bezpośrednie. Szczególną rolę 61 W. Kosiedowski, Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym [w:] Z. Strzelecki, (red.), Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, s W. Kosiedowski, op. cit., s E. Łaźniewska, op. cit., s

45 odgrywają czynniki mające bezpośredni i natychmiastowy wpływ na wynik ekonomiczny, zyskowność, produktywność siły roboczej wskaźnik zatrudnienia 64. Rysunek 1.2. Model piramidy konkurencyjności regionalnej Źródło: B. Gardiner, R. Martin, P. Tyler, Competitiveness, Productivity and Economic Growth across the European Regions, Cambridge Econometrics, Cambridge, January 2004, s. 7. W tym modelu można wyróżnić trzy poziomy czynników wpływających na konkurencyjność: 65 podstawowe czynniki mierzące konkurencyjność i obejmujące dochód, produktywność siły roboczej, poziom zatrudnienia i otwartość, czynniki rozwoju regionalnej konkurencyjności mające natychmiastowy wpływ na podstawowe czynniki, wykorzystywane do poprawy konkurencyjności regionu w krótkoterminowej perspektywie, czynniki sukcesu (czynniki społeczne i środowiskowe źródła konkurencyjności) mające pośredni wpływ na czynniki podstawowe i na czynniki rozwoju Piramida konkurencyjności przedstawia czynniki decydujące o osiągniętym poziomie konkurencyjności związane przede wszystkim z poziomem życia, poziomem zatrudnienia i produktywności czynników wytwórczych. W tym modelu w sposób szczególnie wyraźny 64 E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit., s E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit. s

46 zaznaczony jest podział i wzajemne zależności pomiędzy: źródłami konkurencyjności, czyli czynnikami mającymi wpływ na konkurencyjność w długim okresie czasu a docelowymi rezultatami, z których podstawowymi są takie kategorie, jak standard życia i dobrobyt. Dlatego też na szczycie piramidy znajduje się wskaźnik jakości życia mierzony poprzez PKB na jednego mieszkańca. Model analizy konkurencyjności gospodarczej M.E. Portera określany mianem diamentu lub rombu Portera ogranicza się do analizy środowiska mikroekonomicznego. Składa się on z czterech zespołów wzajemnie współzależnych czynników determinujących na poziomie mikroekonomicznym tworzenie przewagi konkurencyjnej danego państwa 66 : czynniki produkcji (zasoby naturalne, zasoby ludzkie, zasoby kapitałowe, infrastruktura techniczna, infrastruktura administracyjna, infrastruktura informacyjna, infrastruktura naukowa i technologiczna); charakter popytu krajowego (stopień tradycjonalizmu kupujących, ich zapotrzebowanie na nowoczesne produkty itp.); obecność konkurencyjnych przemysłów (dostępność i jakość lokalnych dostawców i kooperantów konkurencyjnych w skali międzynarodowej); strategia firm, sposób zarządzania i konkurowania (sposób tworzenia i zarządzania firmami determinujący stosowane strategie inwestycyjne, zatrudnienia, rywalizacji itp.). Oprócz wymienionych czterech grup czynników model rombu uzupełniany jest często przez dwa elementy: rząd i zdarzenia losowe. Rola rządu wynika z wpływu jaki wywiera na cztery kąty rombu. Może on wpływać na jakość i dostępność czynników produkcji poprzez finansowanie szkolnictwa, na popyt krajowy poprzez zamówienia publiczne, na strategię konkurencyjne firm poprzez regulacje dotyczące konkurencyjności, politykę podatkową czy regulacje dotyczące rynku kapitałowego. Wpływ państwa może okazać się zarówno pozytywny jak i negatywny. Zdarzenia losowe to trudne do przewidzenia wydarzenia, które również mogą mieć wpływ na poszczególne elementy wspomnianego modelu. Mogą to być na przykład epokowe wynalazki, wojny czy przepływy finansowe na wielką skalę 67. Wszystkie elementy modelu Portera są wzajemnie współzależne. Poprawa w zakresie jednego obszaru nie musi prowadzić do automatycznego polepszenia konkurencyjności gospodarki jeśli nie nastąpi poprawa w pozostałych obszarach. Dla przykładu, duże nakłady 66 M.E. Porter, Strategia konkurencji. Metody analizy sektorów i konkurentów, MT Biznes, Warszawa, 2006, s M.E. Porter, op. cit., s

47 na edukację i podniesienie kwalifikacji siły roboczej nie przyniosą porządnych efektów, jeśli czynniki mikroekonomiczne nie stwarzają zapotrzebowania na wysokokwalifikowaną siłę roboczą w przedsiębiorstwach. Zaletą modelu M.E. Portera jest bardzo dokładne przedstawienie elementów konkurencyjności na poziomie mikroekonomicznym oraz relacji pomiędzy nimi. Zgodnie z tym podejściem środowisko przedsiębiorstw ma decydujący wpływ na przewagę konkurencyjną kraju 68. Model ten wykorzystywany jest głównie do oceny poziomu konkurencyjności sektorów gospodarek czy wręcz konkretnych przemysłów, nie zaś do oceny konkurencyjności całych gospodarek i w związku z tym nie znajduje znaczącego zastosowania w konkurencyjności regionalnej. Model kapelusza konkurencyjności został stworzony przez Cambridge Econometrics i firmę ECORYS-NEI na zlecenie Dyrektoriatu Polityki Regionalnej KE. Składa się z kilku poziomów 69 : wyników regionalnych; dla których wskaźnikiem charakteryzującym jest PKB per capita, rezultatów / wydajności regionu, definiowanej przez regionalną wartość dodaną takie czynniki jak: jednostkowe koszty pracy, zyskowność, udziały w rynku, struktury rynku, zależnej od sektorów funkcjonujących w regionie, specjalizacji, rozkładu firm oraz ich własności, determinant konkurencyjności regionalnej, stanowiących grupę czynników, w której tradycyjne czynniki produkcji (kapitał, praca i ziemia) zostały zastąpione przez podstawową infrastrukturę, zasoby ludzkie i otoczenie produkcyjne. Składowymi tych czynników są takie cechy danego regionu, jak: instytucje, technologie, innowacyjność, przedsiębiorczość, internacjonalizacja, kapitał społeczny, infrastruktura wiedzy, kultura, demografia i migracje, jakość miejsca oraz środowisko. Autorzy modelu dokonują dekompozycji syntetycznego wskaźnika, jakim jest PKB per capita (przypadający na każdą jednostkę populacji regionu), na następujące elementy składowe 70 : stosunek PKB do zatrudnienia w regionie - wnikliwa analiza zmian w odniesieniu do dynamiki PKB wyraźnie rysuje i charakteryzuje rozwój regionalny. Spostrzeżenia i 68 M. Radło, Międzynarodowa konkurencyjność gospodarki. Uwagi na temat definicji, czynników i miar. Instytut Gospodarki Światowej - Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2008,, s E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit., s E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit., s

48 wnioski wynikające z ekonomiczno-społecznej analizy wskaźnika można wykorzystać np. w celu monitorowania i kierowania rozwojem kapitału ludzkiego w poszczególnych regionach 71 wskaźnik zatrudnienia reprezentowany przez stosunek liczby osób zatrudnionych do całkowitej populacji regionu będącej w wyniku produkcyjnym, stosunek całkowitej populacji regionu będącej w wieku produkcyjnym do populacji ogółem. Z tak przeprowadzonej dekompozycji wynika, iż w modelu kluczowymi wskaźnikami służącymi do oceny konkurencyjności są produktywność i wskaźnik zatrudnienia. W celu lepszego przedstawienia kompleksowych relacji kształtujących konkurencyjność różnych miejsc, w 2004 r. przez firmę ECORYS-NEI został opracowany model drzewa konkurencyjności. Według tego modelu konkurencyjność może być widziana w sposób przedstawiony poniżej 72 : korzenie w glebie - determinanty konkurencyjności (nakłady). Żyzna gleba składa się z czynników będących motorem konkurencyjności (tj. zasoby ludzkie, innowacyjność, przedsiębiorczość,); korzenie drzewa świadczą o zdolności firm do wykorzystania tych czynników, pień i gałęzie - podstawy konkurencyjności (wydajności i produkty). Pień utożsamia strukturę gospodarczą i produktywność, a gałęzie są bezpośrednimi efektami, takimi jak: zatrudnienie, zyski i podatki, owoce - konkurencyjność (ostateczne rezultaty). Mocne drzewo będzie dostarczać owoce obejmujące: dobrobyt, trwałość rozwoju, włączenie społeczne. Europejski Indeks Konkurencyjności jest kolejnym z modeli konkurencyjności regionalnej opracowanym przez R. Hugginsa. Klasyfikuje on konkurencyjne działania miast i regionów w całej UE w celu stworzenia świadomego dialogu, który może przyczynić się do przyjaznej polityki dostosowanej do poprawy wyników gospodarczych państw i regionów w Europie. Indeks oparty jest na trzech grupach zmiennych 73 : kreatywności, wynikach ekonomicznych, infrastrukturze i dostępności. 71 B. Fingleton, Models and Simulations of GDP per Inhabitant Across Europe's Regions: A Preliminary View [w:] B. Finleton (red.), European Regional Growth, Berlin 2003, s E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit., s E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit., s

49 Zmienne w każdej grupie są standaryzowane, a następnie stosuje się wobec nich technikę wieloczynnikowej redukcji danych nazywanej analizą czynnikową. Metoda ta jest stosowana do uproszczenia złożonych i zróżnicowanych relacji występujących między grupami obserwowanych zmiennych 74. Kolejną propozycją klasyfikacji czynników konkurencyjności jest klasyfikacja, jaką zastosował W. Bieńkowski w badaniach nad konkurencyjnością gospodarki amerykańskiej. W analizach swych dokonał rozdzielenia czynników wpływających na pozycję i zdolności konkurencyjną gospodarki. Pozycja konkurencyjna kraju odzwierciedlana jest przez takie wskaźniki jak: udział w handlu światowym, stan bilansu obrotów z zagranicą oraz zmiany terms of trade. O poziomie zdolności konkurencyjnej gospodarki decyduje pięć grup czynników 75 : wielkość i struktura zasobów produkcyjnych, która obejmuje takie elementy jak wielkość zasobów naturalnych oraz poziom infrastruktury ekonomicznej, zasoby siły roboczej i zasoby kapitałowe oraz zasoby i poziom technologii, efektywność wykorzystania zasobów produkcyjnych, w tym m.in. wydajność pracy, materiało- i energochłonność produkcji, itp., system społeczno ekonomiczny, obejmujący zespół wartości, celów i zasad funkcjonowania systemu społeczno-gospodarczego, polityka ekonomiczna rządu, w zakres której wchodzi polityka makroekonomiczna, polityka konkurencji, polityki sektorowe, zagraniczna polityka ekonomiczna (w tym polityka handlowa), polityka kursu walutowego i regulacje w zakresie przepływu kapitału i inwestycji zagranicznych, międzynarodowe otoczenie ekonomiczne, a w szczególności otwartość gospodarki i jej zaangażowanie w handel międzynarodowy. W ramach tego modelu ocena środowiska funkcjonowania przedsiębiorstw dokonywana jest w ramach oceny wielkości i struktury zasobów produkcyjnych, systemu społeczno ekonomicznego, polityki ekonomicznej rządu oraz międzynarodowego otoczenia ekonomicznego. Opis strategii przedsiębiorstw zawarty jest zaś w punkcie dotyczącym efektywności wykorzystania czynników produkcji. 74 E. Łaźniewska, R. Chmielewski, P. Nowak, op. cit., s M. Radło, op. cit., s

50 Następną klasyfikację czynników konkurencyjności proponuje Bank Światowy. Podział, przygotowany przez Grupę Środowiska Biznesowego w Departamencie Sektora Prywatnego BŚ, obejmuje pięć głównych kategorii opisujących konkurencyjność: 76 ogólna sytuacja gospodarcza (ocena wysokości PNB per capita i jego dystrybucję), dynamika gospodarcza (inwestycje i wzrost produktywności, handel, konkurencyjność i struktura eksportu, polityka handlowa, rola rządu w gospodarce), dynamika finansowa (ocena poziomu długu publicznego, poziom zadłużenia prywatnego, rynek kapitałowy, inflacja), infrastruktura i klimat inwestycyjny(sieci informacyjne i komunikacyjne, infrastruktura fizyczna, stabilność społeczno-polityczna), zasoby ludzkie (kapitał ludzki, kapitał intelektualny). Model Banku Światowego obejmuje praktycznie wszystkie elementy zawarte w przyjętej definicji konkurencyjności. Są one jednak nieco przemieszane. Opis pozycji konkurencyjnej zawarty jest w ocenie ogólnej sytuacji gospodarczej, ale również w ramach oceny dynamiki gospodarczej w zakresie oceny wielkości i struktury eksportu. Ocena strategii przedsiębiorstw zawarta jest w części dotyczącej oceny dynamiki gospodarczej (w zakresie inwestycji i produktywności). Środowisko zaś oceniane jest w trzech punktach 77 : dynamice gospodarczej (polityka handlowa i rola rządu w gospodarce), infrastruktury, zasobów ludzkich. Innowacje i innowacyjność cieszą się rosnącą popularnością w debacie dotyczącej rozwoju gospodarczego. Rezultatem rosnącej samodzielności regionów jest wzrost zainteresowania problematyką innowacyjności w skali lokalnej i regionalnej 78. Regiony jako określone obszary coraz częściej partycypują w procesach rynkowych, w których podlegają działaniu procesów gospodarczych 79. Obecnie wskazuje się, że poziom rozwoju regionalnego, którego czynnikiem jest m. in. innowacyjność, wywiera silny wpływ na zwiększenie lub zmniejszenie konkurencyjności regionów. Konkurencyjność krajów, regionów i pojedynczych przedsiębiorstw w coraz 76 M. Radło, op. cit., s M. Radło, op. cit., s A. Olechnicka, Innowacyjność polskich regionów. Metody pomiaru, stan i tendencje, [w:] A. Tucholska, G. Gorzelak (red.), Rozwój, region, przestrzeń, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s S. Korenik, A. Zakrzewska-Półtorak, op. cit., s

51 większym stopniu jest uzależniona od ich zdolności do wprowadzania innowacji. Z tego względu innowacje stały się istotnymi źródłami konkurencyjności. Aspekt teoretyczny innowacji do nauk ekonomicznych wprowadził J.A. Schumpeter, który jako pierwszy wskazał na pięć sytuacji pojawienia się innowacji. O innowacji można mówić w przypadku: 80 wytworzenia nowego produktu lub wprowadzenia na rynek towarów o nowych właściwościach, wprowadzeniu nowej organizacji procesu produkcyjnego, otwarcia nowego rynku zbytu, pozyskania nowych surowców, przeprowadzenia nowej organizacji danego przemysłu. Przytoczona definicja innowacyjności przedsiębiorstwa stanowi punkt wyjścia do rozważań z zakresu innowacji. Celem działalności innowacyjnej w przedsiębiorstwie mogą być rozwój oraz wdrożenie nowych produktów i usług, nowe metody promocji i sprzedaży a także modyfikacje związane ze strukturą i organizacją firmy. Badania na temat innowacji prowadził również P. Drucker, który zdefiniował innowację, jako szczególne narzędzie przedsiębiorców, za pomocą którego czynią okazję do podjęcia nowej działalności gospodarczej lub do świadczenia nowych usług 81. W swoich pracach wychodzi on poza techniczny wymiar procesów innowacji podkreślając znaczenie dwóch najważniejszych elementów innowacji: ekonomiczny charakter - miarą innowacji jest jej sukces rynkowy oraz społeczny charakter innowacji - kreowanie innowacji jest wynikiem relacji, wartości, kultury, cech społecznych. Zmiana przekształca się w innowacje dopiero wówczas, gdy jej implementacja przyczynia się do korzyści społeczno-ekonomicznych i przynosi pozytywne rezultaty ekonomiczne 82. Z kolei innowacyjność regionów można określić jako jego zdolność do wprowadzania zmian, reform, nowatorskich rozwiązań w różnych dziedzinach życia społecznogospodarczego oraz jako poprawę sposobu funkcjonowania mechanizmów rozwoju. Innowacyjność regionu jest w dużym stopniu uzależniona od podmiotów i czynników, które przyczyniają się do wytwarzania oraz absorpcji wiedzy i innowacji w regionie. Kluczowym czynnikiem jest innowacyjność samych przedsiębiorstw determinująca konkurencyjność 80 A. Schumpeter, Teoria rozwoju gospodarczego, PWN, Warszawa 1960, s P. Drucker, Innowacje i przedsiębiorczość. Praktyka i zasady, PWE, Warszawa 2002, s A. Nowakowska, Regionalny wymiar procesów innowacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2011, s

52 regionu, ale istotna jest również działalność innych instytucji takich jak: instytutów badawczych, instytucji otoczenia biznesu czy władz regionalnych 83. Ważną rolę w oddziaływaniu państwa na procesy rozwoju społeczno-gospodarczego odgrywa polityka innowacyjna, która stanowi fundament polityki gospodarczej krajów wysoko rozwiniętych. Innowacyjność zalicza się do tzw. czynników miękkich, którym przypisuje się coraz większe znaczenie w procesach rozwoju regionalnego i lokalnego 84. W warunkach globalizacji konkurencyjność regionalną i lokalną determinują procesy tworzenia wiedzy i jej wymiany w regionie. Kluczowe znaczenie mają tutaj czynniki socjoekonomiczne, do których zalicza się: jakość i kwalifikacje siły roboczej (kapitał ludzki), stosunki społeczne i instytucjonalne (kapitał społeczny i instytucjonalny), jakość i wybór instytucji kultury (kapitał kulturowy), rozwój tzw. klasy kreatywnej kreującej nową wiedzę, a także jakość infrastruktury publicznej. Uzupełnieniem tych aspektów powinien być kapitał produkcyjny kreujący efektywną bazę przemysłową. Zaznaczyć należy jednak, że nie jest on źródłem regionalnej przewagi konkurencyjnej. W dobie gospodarki opartej na wiedzy szczególną wartość przypisuje się czynnikom jakościowym. Nieistotna jest sama dostępność do infrastruktury publicznej czy instytucji kultury. Musi być ona wystarczająca atrakcyjna dla dobrze wykształconej wymagającej klasy kreatywnej 85. Innowacje i innowacyjność postrzegać należy jako rozbudowaną i wewnętrznie złożoną gamę środków służących do zwiększenia sprawności gospodarowania, uzyskiwania przewag konkurencyjnych i korzyści ekonomicznych. Przejawem możliwości zdobycia tych korzyści jest kategoria konkurencyjności. Zauważyć należy jednak, że zarówno konkurencyjność, jak i innowacyjność nie powinny stanowić celu ostatecznego przedsiębiorstw i gospodarek. Są one jedynie środkami przybliżającymi do zwiększenia dochodów i poziomu konsumpcji obywateli, a także uzyskania szans rozwoju społecznego w przyszłości. 83 E. Łaźniewska, Konkurencyjność regionalna jako termin w ekonomii [w:] E. Łaźniewska, M. Gorynia (red.) Konkurencyjność regionalna. Koncepcje strategie przykłady, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2012, s Sz. Piotrowski Konkurencyjność regionalna w świetle uwarunkowań ekonomicznych i normatywnych [w:] E. Łaźniewska, M. Gorynia (red.) Konkurencyjność regionalna. Koncepcje strategie przykłady, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2012, s Sz. Piotrowski, op. cit., s

53 1.5. Geneza i ewolucja celów polityki regionalnej UE Unia Europejska wypracowała szereg instrumentów, aby dysproporcje między regionami zmniejszyć i dążyć do spójności gospodarczej i społecznej regionów i państw wchodzących w jej skład. Są to działania niezbędne w celu sprawnego funkcjonowania wspólnego rynku, wprowadzenia jednolitych warunków konkurencji, a także w perspektywie globalnej wzmocnienia konkurencyjności Unii Europejskiej względem najpoważniejszych światowych rywali: USA, Chin i Japonii. Powiększanie się dysproporcji regionalnych doprowadziło do zainicjowania działań na skalę ponadnarodową w postaci wspólnej polityki regionalnej. W chwili powołania Europejskiej Współpracy Gospodarczej (EWG) w 1957 r. nie przewidywano prowadzenia wspólnych działań w tym obszarze. Mimo licznych dyskusji polityka regionalna nie została uwzględniona w zapisach traktatu. Jedyną wspólną instytucją ukierunkowaną na rozwój regionalny i powołaną do życia Traktatem Rzymskim był Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), którego działalność miała się przyczyniać do podnoszenia konkurencyjności regionów poszkodowanych poprzez inwestycje w modernizację i powstawanie nowych przedsiębiorstw. Bank udzielał pożyczek i poręczeń dzięki własnym zasobom bez żadnych zabezpieczeń dla klientów na wypadek wzrostu waluty. Nie wykorzystano jego możliwości, ze względu na obawy klientów przed brakiem zdolności do spłacenia zaciągniętych pożyczek 86. Polityka regionalna w początkowym stadium integracji miała charakter deklaracji, a nie określonych działań. Geneza europejskiej polityki regionalnej związana jest z tworzeniem przez Parlament i Komisję Europejską raportów dotyczących zrównoważania rozwoju regionalnego. Miało to miejsce na początku lat sześćdziesiątych XX wieku. Spośród dokumentów Parlamentu Europejskiego w zakresie polityki regionalnej należy wymienić przede wszystkim: 87 Raport Motta`a z dnia 9 maja 1960 roku proponujący utworzenie komitetu konsultacyjnego ds. regionalnych, Raport Birkelbacha z dnia 17 grudnia 1963 roku postulujący przeznaczenie środków finansowych na politykę regionalną, 86 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, PWN, Warszawa 2000, s I. Pietrzyk, op. cit., s

54 Raport Rossiego z dnia 9 października 1964 roku wskazujący na potrzebę podjęcia prac nad planem zagospodarowania przestrzennego precyzujący cele do osiągnięcia w każdym regionie, Raport Bersaniego z dnia 23 maja 1966 r. formułujący propozycję utworzenia specjalnego funduszu o znaczeniu regionalnym oraz wnioskował o traktowanie wspólnotowej polityki regionalnej jako ukierunkowanej przestrzennie europejskiej polityki ekonomicznej, W tym samym czasie trwały prace Komisji Europejskiej nad zagadnieniami regionalnymi w postaci tworzenia postulatów i rekomendacji. Nie było natomiast żadnych działań praktycznych, które doprowadziłyby do powstania wspólnej polityki regionalnej z powodu braku jednomyślności stanowisk krajów członkowskich i innych ważniejszych potrzeb oraz problemów Wspólnoty Europejskiej. Do pierwszego przełomu w rozwijaniu polityki regionalnej doszło w 1967 r., przy okazji fuzji organów wykonawczych Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Euroatomu, kiedy to utworzono w ramach Komisji Europejskiej Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej (DG XVI). W ślad za zmianami instytucjonalnymi wypracowano w 1969 roku propozycję, której elementami było 88 : wypracowanie koncepcji budowy regionalnych programów rozwoju, stworzenie stałego Komitetu Rozwoju Regionalnego, w którego skład wchodziliby przedstawiciele Komisji i państw członkowskich, udzielenie pomocy finansowej regionom w ramach np.: Funduszu Rabatowego Rozwoju Regionalnego Duże znaczenie dla dalszego rozwoju polityki regionalnej miał rok 1972,w którym to na konferencji w Paryżu postanowiono zapewnić, dla celów polityki regionalnej, odpowiednie środki finansowe. Nadano wówczas wymiar regionalny dwóm funduszom budżetowym - Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (European Social Fund) i Europejskiemu Funduszowi Orientacji i Gwarancji Rolnej (European Agriculture Guidance and Guarantee Fund) oraz ustalono zasady utworzenia specjalnego funduszu regionalnego. Miał on wspomagać rozwiązywanie problemów, jakie pojawiły się wraz z rozszerzeniem Wspólnoty o nowe trzy kraje: Irlandię, Wielką Brytanię oraz Danię. Środki Funduszu były rozdzielane pomiędzy państwa członkowskie według systemu kwotowego. 88 P. Jasiński, Europa jako szansa: polityka regionalna UE i jej instrumenty a władze lokalne i regionalne, Wydawnictwo Elipsa, Warszawa, 2001, s

55 Za faktyczny początek wspólnej polityki regionalnej można uznać powstanie pierwszego instrumentu finansowego Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w 1975 r. Został również powołany Komitet Polityki Regionalnej, który był ciałem opiniodawczym dla planów rozwoju regionalnego tworzącym raporty na temat sytuacji gospodarczo-społecznej 89. Na dalszy rozwój ERRR wpłynęły jego reformy z 1979 i 1984 roku. W 1979 roku podjęto pierwszą istotną reformę Europejskiego Fundusz Rozwoju Regionalnego. Polegała ona na pozostawieniu do samodzielnej dyspozycji Komisji Europejskiej 5% części EFRR i umożliwieniu jej interweniowania w regionach nie objętych pomocą państw członkowskich 90. Kolejna reforma związana było z dalszym rozszerzeniem Unii Europejskiej o nowe kraje członkowskie: Grecję, Hiszpanię i Portugalię. Obowiązujące kwoty krajowe w Funduszu zastąpiono wówczas tzw. widełkami interwencji, które gwarantowały poszczególnym państwom w skali trzech lat jedynie dolną granicę udziału. Wprowadzono zarazem zasadę programowania rozwoju regionalnego, oznaczającą odstąpienie od finansowania pojedynczych projektów na rzecz programów inicjowanych przez Wspólnotę lub programów krajowych, mających znaczenie dla Wspólnoty jako całości 91. Przedstawione wyżej reformy stanowiły początek zmian oraz dały asumpt kolejnej reorganizacji polityki regionalnej. Wraz z podpisaniem Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r. stworzono podstawy dla nowej polityki strukturalnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, a przede wszystkim jej polityki regionalnej. Na podstawie tego porozumienia, wprowadzono do Traktatu o Wspólnotach Europejskich Tytuł V "Spójność ekonomiczna i socjalna", w którym mówi się o konieczności zlikwidowania dysproporcji i zacofania w rozwoju niektórych regionów Wspólnoty 92. W dalszej konsekwencji - przeprowadzono w 1988 r. reformę trzech Funduszy Strukturalnych (EFRR, EFS i EFOiGR), które od tego czasu miały funkcjonować w sposób skoordynowany. Zmianom tym towarzyszyła decyzja o zwiększeniu łącznego budżetu funduszy z 7,2 mld ECU w 1987 r. do 14,5 mld ECU w 1993 r. Za podstawowe zasady polityki strukturalnej (w tym regionalnej) Wspólnoty uznano 93 : koncentrację środków pod względem geograficznym i funkcjonalnym (pięć podstawowych celów), 89 K. Głąbicka, M. Grewiński, Europejska polityka regionalna, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2003, s Pietrzyk, op. cit., s K Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s art. 130a Traktatu o WE, Jednolity Akt Europejski - podpisany 17 lutego 1986 r. (Luksemburg) oraz 28 lutego 1986 r. (Haga) (wszedł w życie 1 lipca 1987 r.) - Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/5. 93 Pietrzyk, op. cit., s

56 przyznanie priorytetu programom wieloletnim i działaniom strukturalnym, oparcie selekcji regionów, którym przysługuje pomoc, na kryteriach wspólnotowych (selekcji dokonuje się w przekroju trzech poziomów terytorialnego podziału krajów, określonych symbolem NUTS), ostateczne odstąpienie od systemu kwotowego na rzecz zasady współfinansowania (środki wspólnotowe mogą uzupełniać - a nie zastępować środki krajowe, udział środków wspólnotowych w całkowitych kosztach danego projektu może wynosić, w zależności od celu, od 25 do 75 proc., a w przypadku regionów w tzw. krajach kohezyjnych - nawet proc.), partnerstwo: ścisła współpraca między Komisją a odpowiednimi władzami na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym w przygotowaniu i realizacji programów. Po raz kolejny wpływ na modyfikację polityki rozwoju regionalnego miało przystąpienie w 1995 roku do Unii Europejskiej nowych państw czyli Austrii, Finlandii i Szwecji. Problemy peryferyjności obszarów północy Finlandii i Szwecji spowodowały określenie nowej kategorii obszarów problemowych uzależnionych od gęstości zaludnionych. Wizja rozszerzenia Unii Europejskiej o kraje Europy Środowo-Wschodniej spowodowała dywersyfikację rozwiązań pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX wieku dotyczących do Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności poprzez: zwiększenie środków na politykę regionalną, nowe zdefiniowanie celów funduszy, ograniczenie wielkości obszarów podlegających pomocy z funduszy, zwiększenie o rok okresu programowania z 6 do 7 lat. Głównym celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest umocnienie ekonomicznej i społecznej spójności 94. Wśród celów polityki strukturalnej można wyróżnić 95 : cele horyzontalne - dotyczą wyodrębnionej grupy ludności, bez względu na miejsce zamieszkania i obejmują obszar całej UE, cele regionalne - przyznają pomoc określonemu regionowi, który spełnia warunki do uzyskania pomocy wspólnotowej. 94 M. Klimowicz, Fundusze Strukturalne oraz Fundusz Spójności w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Wydawnictwo Fachowe CeDeWu, Warszawa, 2010, s K. Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s

57 W wyniku przemian i reform jakie miały miejsce w zakresie polityki regionalnej począwszy od powołania Europejskiej Współpracy Gospodarczej, modyfikacjom ulegały również cele polityki regionalnej. Po raz pierwszy cele zostały sklasyfikowane w ramach wielkiej reformy polityki regionalnej w 1988 roku. Zostało wówczas wyznaczonych 6 celów, w tym 3 horyzontalne i 3 regionalne. W kolejnym okresie programowania czyli w latach polityka regionalna opierała się na 7 celach (por. tab. 1.6) Tabela 1.6. Pojęcie celów europejskich polityki regionalnej w latach Okres programowania Numer celu Nazwa celu Kryteria delimitacji stref Cel 1 Wspieranie i strukturalne dostosowanie PKB na jednego mieszkańca regionów zacofanych gospodarczo mniejszy niż 75% przeciętnej Cel 2 Restrukturyzacja sektorów gospodarczych w regionach przygranicznych i dotkniętych upadkiem przemysłu Cel 3 Zwalczanie długoterminowego bezrobocia Cel 4 Ułatwianie młodzieży dostępu do rynku pracy Cel 5a Zreformowanie polityki agrarnej Wspólnoty w zakresie struktur agrarnych Cel 5b Zreformowanie polityki agrarnej Wspólnoty w zakresie obszarów Cel 1 Cel 2 wiejskich Strukturalne dostosowanie regionów zacofanych w rozwoju Restrukturyzacja obszarów dotkniętych upadkiem przemysłu Cel 3 Zwalczanie długoterminowego bezrobocia oraz ułatwienie młodzieży, a także innym grupom poszkodowanym dostępu do rynku pracy Cel 4 Przygotowanie siły roboczej do zmian w systemie produkcji wartości we Wspólnocie Bezrobocie wyższe niż przeciętne we Wspólnocie i zmniejszająca się liczba zatrudnionych Pracownicy powyżej 25 roku życia Bezrobotni dłużej niż 12 miesięcy Szukający pracy poniżej 25 roku życia Obszar całego kraju Obszar całego kraju PKB na jednego mieszkańca mniejszy niż 75% przeciętnej wartości we Wspólnocie Stopa bezrobocia i stopa zatrudnienia w przemyśle były wyższe od przeciętnej w UE Spadkowa tendencja zatrudnienia w przemyśle Obszar całego kraju Małe i średnie przedsiębiorstwa zagrożone likwidacją Cel 5a Wspieranie obszarów rolniczych Obszar całego kraju Cel 5b Ułatwianie rozwoju i dostosowywanie strukturalne obszarów wiejskich Występowanie wysokiego odsetka osób zatrudnionych w rolnictwie Bardzo niski dochód w gospodarstwie rolnym Niska gęstość zaludnienia Tendencja do odpływu ludności wiejskiej do miast Cel 6 Wspieranie obszarów z bardzo niską gęstością zaludnienia Gęstość zaludnienia poniżej 8 osób na km 2 Źródło: opracowanie własne na podstawie K. Głąbicka, M. Grewiński, Europejska polityka regionalna, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa

58 Cele polityki regionalnej w latach oraz były zbliżone do siebie z niewielkimi modyfikacjami uzależnionymi od czynników zaistniałych w danym okresie. W następnym okresie programowania w latach cele polityki regionalnej zostały zredukowane do trzech ze względu na zwiększenie efektywności podejmowanych działań: 96 CEL 1 - wspieranie regionów najsłabiej rozwiniętych - wsparciem objęte były regiony, na poziomie NUTS 2, w których PKB na mieszkańca w trzech ostatnich latach nie przekroczył 75% średniej dla Wspólnoty; dodatkowo tym celem objęto tereny słabo zaludnione oraz obszary peryferyjne. CEL 2 - wspieranie przemian ekonomicznych i społecznych na obszarach o zaburzonej strukturze gospodarki (np.: obszary zdominowane przez rolnictwo, tereny zdegradowane przez przemysł, obszary przemysłów schyłkowych, itp.) - celem tym objęto regiony, na poziomie NUTS 2, w których poziom bezrobocia w ostatnich trzech latach był wyższy niż średnia stopa bezrobocia w krajach UE; obok poziomu bezrobocia pod uwagę brane były także takie cechy obszarów problemowych, jak: wysoki poziom ubóstwa, niski poziom wykształcenia ludności, wysoki stopień zdegradowania środowisk. CEL 3 - modernizacja rynku pracy - poprzez szkolenia zawodowe, lokalne inicjatywy w zakresie zatrudnienia oraz poprawę dostępu do miejsc pracy; wskazany cel miał charakter horyzontalny i obejmował te obszary, które nie zostały zaliczone do celu 1. Na cel 3 przeznaczonych zostało 13% całości środków. Strategicznym celem dla polityki regionalnej w latach dziewięćdziesiątych XX wieku był cel nr 1, ponieważ wspierał on regiony najbiedniejsze i dążył do wyrównywania szans w odniesieniu do regionów rozwiniętych. Dlatego na ten cel przypadło około 70% całego ówczesnego budżetu strukturalnego Unii Europejskiej. Od roku 2007 rozpoczęto realizację unijnej polityki strukturalnej skierowanej na dalsze zmniejszanie dysproporcji w rozwoju poszczególnych regionów, wzmacnianie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej na rzecz harmonijnego rozwoju Unii Europejskiej. Zgodnie z założeniami Strategii Lizbońskiej na lata celem europejskiej polityki regionalnej było uczynienie z Europy najbardziej konkurencyjnej gospodarki na świecie. 96 M. Grewiński, K. Malinowski, Europejski Fundusz Socjalny i rynek pracy w Unii Europejskiej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1999, s Lisbon Action Plan incorporat ing UE lisbon programme and recommendations for actions to member states for inclusion in their national Lisbon programmes, Commissionn of the European Communities, Brussels , s

59 Początkowo polityka regionalna koncentrowała się przede wszystkim na koordynowaniu polityk państw członkowskich, przy zachowania zasady swobodnej konkurencji. Dynamiczny rozwój Stanów Zjednoczonych oraz poszerzanie obszaru Wspólnoty o kraje Europy Środkowo - Wschodniej wymusiło wprowadzanie pewnych zmian w kierunkach i w narzędziach europejskiej polityki regionalnej w perspektywie finansowej na lata Instrumenty polityki regionalnej w nowym okresie programowania miały za zadanie osiągnięcie następujących celów 98 : a) Konwergencji - skierowany do krajów członkowskich oraz regionów najmniej rozwiniętych. Cel ten stanowił najważniejszy z kierunków interwencji na poziomie wspólnotowym, dlatego też w Traktacie zapisano, iż zmniejszenie dysproporcji pomiędzy poziomami rozwoju różnych regionów lub obszarów UE jest priorytetem polityki spójności poprzez: poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia, zwiększenie ilości i podnoszenie jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwój innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, rozwijanie zdolności adaptacyjnych do zmian gospodarczych i społecznych, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz zwiększenia wydajności administracji. W ramach tego celu obszary odpowiadające poziomowi NUTS 2, kwalifikowały się do finansowania regiony, w rozumieniu rozporządzenia WE nr 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 roku, w których poziom PKB na mieszkańca mierzony siłą nabywczą za ostatnie 3 lata wynosił poniżej 75% średniej dla Wspólnoty. Ponadto obejmował też regiony ultraperyferyjne (RUP) tj. Azory, Madera, Wyspy Kanaryjskie i francuskie terytoria zamorskie, które korzystały ze specjalnej pomocy z EFRR finansującej ich integrację z rynkiem wewnętrznym i uwzględniającej ich specyficzne ograniczenia 99. W ramach tego celu dofinansowano działania interwencyjne z Funduszu Spójności w państwach członkowskich, których dochód narodowy brutto (DNB) nie osiągnął 90% średniej unijnej, 98 Art. 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Fundusz Spójności i uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności z funduszy strukturalnych w ramach celu konwergencja. 61

60 mające na celu pomoc tym państwom w dostosowaniu się do wymogów gospodarczych i walutowych Unii 100. b) konkurencyjności regionalnej i zatrudnienia skupionej na zwiększeniu atrakcyjności regionów, jak również zatrudnienia poprzez: przewidywanie zmian gospodarczych i społecznych, w tym związanych z liberalizacją handlu, zwiększenie i poprawę jakości inwestycji w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego a wiedzy, wspieranie przedsiębiorczości, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego, poprawę dostępności, zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych, rozwój rynków pracy sprzyjającej integracji społecznej. Przyjęto założenie, że obszary nieobjęte celem Konwergencja mogą korzystać z celu Konkurencyjność. Regiony dawnego Celu 1 (tj. strukturalne dostosowanie regionów zacofanych w rozwoju i dostosowanie ich rozwoju do średniej gospodarczej UE), nie objęte od 2007 roku celem Konwergencja z powodu ich postępów gospodarczych, otrzymały do 2013 roku, w ramach celu Konkurencyjność, specjalną malejącą pomoc przejściową (phasing-in) w celu skonsolidowania wysiłków w wyrównywaniu poziomu gospodarczego 101. c) Europejskiej współpracy terytorialnej ukierunkowanie na umacnianie kooperacji transgranicznej poprzez: wspólne inicjatywy lokalne i regionalne, umacnianie współpracy transnarodowej za pomocą działań sprzyjających zintegrowanemu rozwojowi terytorialnemu powiązanymi z priorytetami Wspólnoty, umacnianie współpracy międzyregionalnej i wymiany doświadczeń na właściwym szczeblu terytorialnym. Dla potrzeb współpracy przygranicznej kwalifikowane były regiony na poziomie NUTS 3 położone wzdłuż wewnętrznych i niektórych zewnętrznych granic oraz niektóre regiony 100 Art. 130 Traktatu UE. Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty (tzw. Traktat Nicejski) - przyjęty 11 grudnia 2000 r. i podpisany 26 lutego 2001 r. (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.) - Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/32; 101 W. Czemiel-Grzybowska, Europejska polityka regionalna w latach , Wydawnictwo Politechniki Białostockiej, Białystok, s

61 NUTS 3 położone wzdłuż granic morskich Unii, rozdzielone dystansem 150 km, z uwzględnieniem potencjalnych korekt dla zapewnienia spójności i ciągłości współpracy. Podział środków finansowych w ramach poszczególnych celów polityki spójności na lata przedstawiono w tabeli 1.7. Tabela 1.7. Podział środków finansowych w ramach strategii spójności na lata Cel Udział w % Alokacja finansowa w mld euro Konwergencja Konkurencyjność i zatrudnienie w regionach Europejska Współpraca Terytorialna 78, Źródło finansowania EFRR, EFS, Fundusz Spójności 57,9 17,22 EFRR, EFS 13,2 3,94 EFRR Podział środków na regiony 67,34 % dla regionów o PKB na mieszkańca niższym niż 75 % średniej 8,38 % dla regionów dotkniętych efektem statystycznym 23,86 % dla krajów beneficjentów Funduszu Spójności 0,42 % dla regionów ultra peryferyjnych 83, 44% dla regionów nieobjętych obecnym celem 1 16,56 % dla regionów objętych pomocą phasing-in 35,61% - współpraca transgraniczna 12,12% wkład Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego do Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstw 47,73% finansowanie współpracy transnarodowej 4,54% finansowanie sieci współpracy i wymiany doświadczeń Źródło: opracowanie własne na podstawie S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, Z przedstawionych danych wynika, iż najwięcej środków finansowych zostało przeznaczonych na regiony najbiedniejsze objęte priorytetem konwergencji. Na cel Konkurencyjność i zatrudnienie w regionach zostało skierowanych około 17% środków, natomiast najmniej na cel Europejska Współpraca Terytorialna. Inwestycje we wszystkich priorytetach na lata sfinansowano ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Polityka regionalna Unii Europejskiej jest elastyczna i dopasowuje się do struktur i podziału terytorialnego poszczególnych państw członkowskich. Nie narzuca jednolitego, wspólnego podziału, tylko akceptuje istniejący. Poszczególne regiony państw członkowskich kwalifikowane są do udzielania pomocy na podstawie kryteriów wyznaczanych przez UE, a 63

62 nie przez poszczególne państwa. Ponadto w Unii Europejskiej istnieją regiony o różnym statusie, stosownie do potrzeb, warunków i historii danego kraju. Wynika to z autonomii instytucjonalnej państw członkowskich oraz z wprowadzonej do Traktatu z Maastricht 102 zasady respektowania przez UE tożsamości narodowej państw członkowskiej 103. Ranga i znaczenie polityki regionalnej w Unii Europejskiej ciągle wzrasta, co można obserwować na podstawie wydatków z budżetu na ten cel. Z 5% budżetu na początku wzrosły one do 37% i w okresie programowania są drugimi, po Wspólnej Polityce Rolnej, wydatkami UE 104. Efekty tej polityki nie są jednak zadowalające. Z jednej strony podkreśla się wyniki państw kohezyjnych (Irlandia, Hiszpania, Portugalia, Grecja), które w znacznym stopniu osiągnęły cele rozwojowe dzięki inwestycjom w infrastrukturę, w zasoby ludzkie, przyczyniając się do tworzenia nowych miejsc pracy. Z drugiej strony nadal utrzymują się dysproporcje rozwojowe pomiędzy bogatymi a biednymi regionami UE, a proces wyrównywania tych dysproporcji następuje bardzo wolno. Ocenia się, iż wśród regionów objętych celem 1 polityki regionalnej, dochód PKB per capita wzrósł z poziomu 66% w 1993 do 68% w 1996 roku 105. Regiony, które osiągnęły najgorsze wyniki w wyrównywaniu różnic rozwojowych to obszary Grecji, Portugalii i południowych Włoch. Korzystniej sytuacja kształtowała się w Irlandii i wschodnich Niemczech Zasady polityki regionalnej UE Skuteczne przyznawanie pomocy regionom w ramach Unii Europejskiej jest wynikiem m.in. stosowania katalogu zasad wypracowanych podczas przeprowadzania reform i aktualizacji aktów prawnych. W literaturze stosowane są różne klasyfikacje zasad. Interesująca jest klasyfikacja zastosowana przez I. Pietrzyk 106 : zasady generalne zasada subsydiarności, koordynacji, zasady organizacji polityki regionalnej - programowanie, partnerstwo, spójność, zasady finansowania polityki rozwoju regionalnego koncentracji, dodawalności, komplementarności, zasady oceny realizacji programów monitorowania, kontroli finansowej i oceny. 102 Art. 6 z traktatu z Mastricht. 103 I. Pietrzyk, op. cit., s J. Skrzypczyńska, Regionalne zróżnicowanie krajów Unii Europejskiej, [w:] Z. Drozdowicz (red.), Oblicza europejskiego pluralizmu, Wydawnictwo Fundacji Humaniora, Poznań s J. Skrzypczyńska, op. cit., s I. Pietrzyk, op. cit., s

63 Zasada subsydiarności reguluje podział kompetencji pomiędzy Wspólnoty Europejskie a państwa członkowskie. W prawie wspólnotowym pojawiła się ona stosunkowo późno. W 1992 r. wprowadzono ją do Traktatu o Unii Europejskiej zwanego Traktatem z Maastricht. Polega on na udzielaniu pomocy obszarom, grupom, społeczeństwom oraz przedsiębiorstwom, które z różnych przyczyn nie są w stanie poradzić sobie z trudnościami. Zasada ta opiera się na decentralizacji działań i decyzji z szczebla centralnego na szczebel regionalny, lokalny w celu bardziej wydajnego wydatkowania środków i uzyskiwania lepszych efektów. Jednym z najważniejszych założeń zasady pomocniczości jest to, że jednostka i jej rozwój jest jedynym celem społeczności. Wynika z tego fakt, że każda społeczność służy zaspokojeniu pewnej kategorii ludzkich potrzeb i to one wyznaczają jej charakter. A ponieważ już mniejsza społeczność jest w stanie zaspokoić potrzeby lub wyrównać szanse jednostki, to nie trzeba w to angażować szerszej społeczności. Im społeczność mniejsza tym bliższa jednostce 107. Subsydiarność oznacza, że każde państwo i poszczególne regiony odpowiedzialne są za rozwój regionalny swoich terenów. Rola Unii Europejskiej jest zaś ściśle pomocnicza. Polityka strukturalna jest jedynie uzupełnieniem działań podejmowanych na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym. Zasada koordynacji, zgodnie z którą w ramach zakresu obowiązków Komisji Europejskiej, państwa członkowskie zapewniają koordynację pomocy z funduszy oraz interwencji EBI i innych istniejących instrumentów finansowych oraz zgodność operacji finansowanych z funduszy z postanowieniami traktatów i innych aktów przyjętych na jego podstawie 108. Zasada spójności wyraża konieczność zapewnienia przez państwa członkowskie i Komisję Europejską spójności polityki regionalnej z innymi działaniami, priorytetami, politykami wspólnotowymi oraz innymi instrumentami finansowymi 109. Specjalne wartość ma ona w obszarach o szczególnym znaczeniu dla polityki Wspólnoty: równouprawnienia kobiet i mężczyzn, ochrony środowiska, tworzenie społeczeństwa informatycznego i lokalnych działań. Zasada koncentracji wynika z faktu ograniczonych środków finansowych UE, jakie mogą zostać przekazane na politykę regionalną. Wciąż pojawiające się nowe problemy strukturalne i regionalne na obszarze wspólnoty powoduje, że środki przekazywane na fundusze pomocowe stale wzrastają, ale pieniędzy jest za mało, aby starczyło na wspieranie wszystkich regionów UE. Stąd Komisja Europejska kieruje środki na środków na zwalczanie zacofania 107 K. Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s K. Kokocińska, Polityka regionalna w Polsce i Unii Europejskiej, Wydawnictwo UAM, Poznań 2010, s K. Kokocińska, op. cit., s

64 regionalnego i walkę z bezrobociem w regionach szczególnie zacofanych i poszkodowanych 110. Zasada partnerstwa polega na szerokiej współpracy i dialogu pomiędzy wszystkimi podmiotami polityki strukturalnej, zarówno na szczeblu lokalnym, regionalnym jak i państwowym. Łączy ona w sobie równość kompetencji i prawa głosu, oraz współodpowiedzialność za przeprowadzane działania. Zasada ta ma służyć stworzeniu optymalnych warunków do zwiększenia demokracji społecznej i instytucjonalnej, a także tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego. Zasada partnerstwa może być rozumiana: wertykalnie (współpraca Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, dzięki czemu pomoc trafia do odpowiednich obszarów), horyzontalnie (konsultacje władz samorządowych i rządowych z partnerami społecznymi najbardziej zainteresowanymi planowanymi działaniami, dzięki czemu zwiększa się efektywność i celowość pomocy). Zasada ta obowiązuje na wszystkich etapach w procesie planowania, wdrażania i monitorowania pomocy strukturalnej. Zasada programowania jest jedną z fundamentalnych zasad polityki spójności. Celem programowania jest skoncentrowanie wysiłków państw na stabilnych wieloletnich planach rozwojowych, które dążą do osiągnięcia konkretnych efektów w perspektywie średnio i długookresowej. System programowania polityki rozwoju regionalnego stworzono w latach na podstawie doświadczeń francuskiego mechanizmu planowania wspierania strukturalnego, który zakładał interwencje pomocowe w ramach kilkuletnich okresów. W Unii Europejskiej od 1988 roku także programuje się działania strukturalne w okresach wieloletnich, kiedy to Wspólnoty odeszły od wspierania pojedynczych projektów na rzecz dofinansowania kompleksowych i zintegrowanych planów 111. Proces programowania jest zróżnicowany w zależności od tego czy pomoc ma być przyznawana w ramach Inicjatywy Krajowej (Regionalnej) czy Inicjatywy Wspólnotowej, co przedstawiono na rysunku 1.3. Niewątpliwym sukcesem polityki regionalnej jest podniesienie znaczenia regionu i samorządu poprzez wprowadzenie zasady programowania do polityki regionalnej. Ta zasada wymusiła wypracowanie we wszystkich państwach - beneficjentach polityki regionalnej - mechanizmów konsultacji i partnerstwa z regionami, stwarzając szansę tym strukturom na 110 K. Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s K. Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s

65 większy udział w procesie podejmowania decyzji kluczowych dla ich rozwoju społecznogospodarczego. Rysunek 1.3. Proces programowania w ramach Inicjatywy Krajowej i Wspólnotowej INICJATYWA KRAJOWA REGIONALNA INICJATYWY WSPÓLNOTOWE PRIORYTETOWE WYTYCZNE KOMISJI EUROPEJSKIEJ KOMISJA PRZEDSTAWIA SWOJE GŁÓWNE POMYSŁY ODNOŚNIE INICJATYW WSPÓLNOTOWYCH PLAN ROZWOJU REGIONALNEGO/KRAJOWEGO przygotowany przez władze regionalne lub krajowe zostaje przedstawiony Komisji Europejskiej PLAN ROZWOJU REGIONALNEGO/KRAJOWEGO przygotowany przez władze regionalne lub krajowe zostaje przedstawiony Komisji Europejskiej WSPÓLNOTOWE RAMY WSPARCIA (Wspólnotowa Koncepcja Wsparcia) WYTYCZNE KOMISJI EUROPEJSKIEJ po konsultacjach Komisja przyjmuje wytyczne dla każdej z Inicjatyw Wspólnotowych PROGRAMY OPERACYJNE PROGRAMY OPERACYJNE Możliwe jest rozpoczęcie wspierania PROJEKTY Możliwe jest rozpoczęcie wspierania PROJEKTY Źródło: K. Głąbicka, M. Grewiński, Europejska polityka regionalna, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa, 2003, s. 68. Zasada dodawalności (dodatkowości) - jest jedną z podstawowych zasad związanych z redystrybucją środków z funduszy strukturalnych, która obowiązuje w polityce spójności od 1988 roku. Wyraża się w tym, iż środki finansowe w postaci wkładów z funduszy strukturalnych nie zastępują publicznych ponoszonych przez państwo członkowskie. 67

66 Rysunek 1.4. Mechanizm zasady dodatkowości Środki pomocowe Wydatki prywatne Wydatki prywatne Wydatki prywatne Środki pomocowe Wydatki prywatne Wydatki publiczne Wydatki publiczne Wydatki publiczne Wydatki publiczne Źródło: A. Jankowska, T. Kierzkowski, R. Knopik, Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, CH Beck, Warszawa 2005, s. 89. W przypadku regionów, które są objęte celem Konwergencja, Komisja Europejska i państwo członkowskie wspólnie ustalają poziom wydatków publicznych, który państwo członkowskie powinno utrzymać we wszystkich regionach przez cały okres programowania. Zgodnie z ogólną zasadą, wielkość tych wydatków nie powinna być wyższa niż średnioroczne wydatki rzeczywiście ponoszone przez kraj członkowski w ostatnim okresie programowania na dany cel 112. Zgodnie z zasadą komplementarności fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności stanowią wsparcie uzupełniające w stosunku do działań podejmowanych na poziomach krajowym, regionalnym lub lokalnym, przyczyniając się w ten sposób do integracji priorytetów wspólnotowych z priorytetami krajów członkowskich. Komisja Europejska oraz kraje członkowskie gwarantują, że priorytety wsparcia pochodzącego ze środków wspólnotowych oraz krajowych są spójne z działaniami, politykami i priorytetami Unii Europejskiej 113. Kwestia monitoringu w polityce strukturalnej nabrała specjalnego znaczenia UE w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych ze względu na liczne nadużycia. Brak pełnej kontroli nad środkami pomocowymi spowodował, że Komisja Europejska poprzez monitoring i ewaluację ocenia skuteczność i efektywność poszczególnych funduszy, których finansowanie pochodzi ze środków publicznych. Monitoring funduszy strukturalnych polega na prowadzeniu 112 A. Jankowska, Fundusze Unii Europejskiej w okresie programowania , Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa, 2005, s A. Jankowska, op. cit., s

67 regularnej kontroli stopnia zaawansowania, postępów i rezultatów w zakresie poszczególnych projektów. Jest on prowadzony na kilku płaszczyznach 114 : monitoring całości funduszy strukturalnych (odpowiedzialna Komisja), monitoring na poziomie Wspólnotowych Ram Wsparcia i Programów Operacyjnych, (odpowiedzialne Komitety Monitorujące), monitoring poszczególnych programów i projektów wsparcia (odpowiedzialne Komitety Monitorujące). Monitoring zapewnia: zgodność wydatkowania środków, dopełnianie procedur, dopełnianie założonego terminarza, osiąganie założonych pierwotnie celów, zagrożenia w realizacji projektu i możliwości ich eliminacji. Każde państwo powinno powołać jednostkę odpowiedzialną za metody, techniki i procedury monitorowania oraz koordynację i ujednolicenie wskaźników, wprowadzenie systemów komputerowych służących gromadzeniu i przekazywaniu danych, koordynację Pomocy Technicznej i planu pracy związanego z potrzebami. Wyniki monitoringu umożliwiają wprowadzanie poprawek do Wspólnotowych Ram Wsparcia i do konkretnych działań już na etapie realizacji programów operacyjnych. W ramach zasady finansowania całość działań poddawana jest ocenie na etapie przygotowania koncepcji, w trakcie i po zakończeniu realizacji. Odpowiedzialność za kontrolę finansową pomocy strukturalnej spoczywa na państwach członkowskich. Kontrole wewnątrzpaństwowe i regionalne są prowadzone w oparciu o prawodawstwo właściwych państw. Komisja Europejska ma prawo do wyrywkowej kontroli dowolnych projektów czy programów, ma też prawo zażądać dokonania korekt i dostosowań do wymogów, jeżeli dane państwo się do tego nie zastosuje może nastąpić blokada wszelkich płatności w ramach pomocy strukturalnej, aż do czasu ich wprowadzenia. W celu ustalenia efektywności pomocy strukturalnej Komisja Europejska stworzyła cztery instrumenty oceny 115 : 114 K. Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s K. Głąbicka, M. Grewiński,, op. cit., s

68 ocena ex-ante polega na wstępnej ocenie założeń programu, sytuacji w regionie, doborze celów i priorytetów wspierania, a także analizie planów realizacyjnych, jakie ma dany program przed jego uruchomieniem, ocena przejściowa jest dokonywana już w trakcie realizacji programu i dotyczy ustalenia zgodności programu z wynikami oceny ex-ante, ocena śródterminowa ukazuje wykorzystanie środków finansowych oraz skuteczność monitoringu i wdrażania w połowie okresu programowania w celu wprowadzenia ewentualnych korekt i poprawek, ocena ex-post obejmuje ocenę wykorzystania środków, skuteczności i wydajności pomocy po zakończeniu realizacji programu. Zasady polityki regionalnej poprzez umocowania prawne w rozporządzeniach Rady Unii Europejskiej, wytycznych Komisji Europejskiej przyczyniają się do sprawnego, lepszego i skutecznego wykorzystania środków unijnych Podmioty i instrumenty polityki regionalnej UE Podmioty polityki regionalnej są to osoby prawne, które w obszarze kompetencji działają na rzecz wyrównywania szans rozwojowych i inwestycyjnych obszarów zacofanych gospodarczo, a także przyczyniają się do zwiększenia szans życiowych ludzi zamieszkałych na tych terenach. W ramach Unii Europejskiej funkcjonują podmioty wspólnotowe czyli organy i instytucje WE działające w obszarze polityki regionalnej oraz podmioty pozarządowe, które wszechstronnie uzupełniają działalność instytucji wspólnotowych. Instytucje i organy Wspólnoty Europejskiej podejmują makrodecyzje, mają decydujący wpływ na podział funduszy strukturalnych, ustanawiają i wydają akty prawne z obszaru polityki regionalnej, ogłaszają regionalne programy działania, w imieniu UE współpracują z władzami poszczególnych regionów lub też rozstrzygają i orzekają w kwestiach spornych. Wśród wspólnotowych podmiotów można wyróżnić, ze względu na pełnione funkcje, organy o charakterze 116 : ustawodawczym (Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski), wykonawczym (Komisja Europejska, Europejski Bank Inwestycyjny, Europejski Bank Centralny), doradczym (Komitet Regionów), 116 K. Głąbicka, M. Grewiński, op. cit., s

69 kontrolnym (Rzecznik Praw Obywatelskich, Trybunał Obrachunkowy), sądowniczym (Trybunał Sprawiedliwości). Ponadto wśród podmiotów polityki regionalnej znajdują się państwa członkowskie. W przypadku Polski polityka regionalna prowadzona jest przez: Radę Ministrów w skali kraju (reprezentowana przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju), samorząd Województwa w skali regionu, samorząd powiatowy i gminny w skali lokalnej. Realizacja celów polityki regionalnej jest możliwa, gdy ma się do dyspozycji szerokie instrumentarium oddziaływania. Można wyróżnić grupy instrumentów: instrumenty prawno-administracyjne instrumenty programowania rozwoju regionalnego instrumenty finansowe Do instrumentów prawnych należy zaliczyć akty prawa pierwotnego i wtórnego. Prawo pierwotne zawiera się w traktatach założycielskich Wspólnot 117, w których to dokonał się proces zbiorowego transferu kompetencji państwa na rzecz Wspólnoty 118. Do źródeł prawa pierwotnego zalicza się również traktaty o przystąpieniu nowych członków tzw. akcesyjne. Realizując cele traktatowe, Wspólnoty mogą tworzyć następujące akty prawne 119 : rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia, opinie. Wymienione akty stanowią prawo wspólnotowe tzw. prawo wtórne, które obejmuje szereg aktów legislacyjnych mający wpływ na kreowanie polityki regionalnej UE. Poza aktami prawnymi w ramach Wspólnot Europejskich powstają również dokumenty, które nie mają charakteru wiążącego. Zawierają one informacje wspomagające właściwą interpretację przepisów zawartych w rozporządzeniach i dyrektywach. Do najważniejszych 117 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie. (traktat lizboński, ), przyjęty 11 grudnia 2000 r. i podpisany 13 grudnia 2007 r. (wszedł w życie 1 grudnia 2009r.) - Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569). 118 K. Wandowicz, Źródła prawa wspólnotowego, [w:] Bokajło, K. Dziubka (red.), Unia Europejska. Leksykon integracji, Wydawnictwo Europa, Wrocław 2003, s M. Klimowicz, op. cit., s

70 dokumentów wydawanych w ramach Wspólnot Europejskich należą Białe Księgi, Zielone Księgi, raporty, programy, opinie Komitetu Regionów 120. Programowanie funduszy strukturalnych należy rozumieć jako proces organizacji, który obejmuje kilka etapów i związany jest z szeregiem niezbędnych instrumentów służących osiągnięciu priorytetów polityki regionalnej. Pierwszym etapem w procesie programowania jest opracowanie Planu Rozwoju. Plan Rozwoju jest podstawowym dokumentem programowym przygotowanym przez państwo członkowskie. W Planie Rozwoju znajduje się analiza sytuacji społecznej i gospodarczej danego państwa członkowskiego, a także opis jego potrzeb z punktu widzenia celów polityki regionalnej. Na tej podstawie państwa członkowskie określają strategię wykorzystania funduszy strukturalnych oraz innych środków finansowych, stanowiących instrumentarium polityki regionalnej Unii Europejskiej. Zaprojektowana w Planie Rozwoju strategia opiera się na krajowych i regionalnych programach gospodarczych oraz społecznych 121. W oparciu o Plan Rozwoju Komisja Europejska, w porozumieniu z państwem członkowskim, przygotowuje Podstawy Wsparcia Wspólnoty. Podstawy Wsparcia Wspólnoty jest to dokument zawierający strategię interwencji funduszy strukturalnych w państwie członkowskim, jej cele szczegółowe oraz wielkość wkładu funduszy i innych środków finansowych. W Podstawach Wsparcia Wspólnoty państwo członkowskie określa, jakie obszary społeczno-ekonomiczne powinny zostać objęte wsparciem, jakiego typu działania są niezbędne do realizacji priorytetowych założeń państwa członkowskiego. Dokument ten ustala priorytety, które będą wdrażane za pomocą zapisanych w Podstawach Wsparcia Wspólnoty tzw. Programów Operacyjnych. Po przyjęciu Podstaw Wsparcia Wspólnoty państwo członkowskie przedkłada Komisji Europejskiej Programy Operacyjne. Komisja Europejska ocenia je w świetle zgodności z założeniami zawartymi w Podstawach Wsparcia Wspólnoty oraz z politykami wspólnotowymi. Na strukturę Programu Operacyjnego składa się spójne zestawienie priorytetów, zawierających - w miarę możliwości - skwantyfikowane (a więc policzalne) cele strategii. Każdemu priorytetowi przyporządkowany jest wkład finansowy z danego funduszu strukturalnego (a w wyjątkowych sytuacjach z więcej niż jednego funduszu strukturalnego) oraz odpowiednich środków finansowych państwa członkowskiego. Program Operacyjny zawiera również zestaw sprecyzowanych celów cząstkowych. Każdy priorytet składa się z dwóch lub więcej działań, stanowiących instrument, poprzez który wdrażany jest dany priorytet. Działanie z kolei 120 M. Klimowicz, op. cit., s M. Klimowicz, op. cit., s

71 określić można jako sekwencję czynności, które realizowane są dzięki wyodrębnionym środkom finansowym. Każde działanie może dzielić się na poddziałania. Dopiero na poziomie działań (lub poddziałań) wyróżnić można poszczególne projekty 122. Równoległe do zmian kierunków polityki regionalnej ewoluowały instrumenty finansowe, które służą osiągnięciu spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. W kolejnych okresach programowania zmieniała się ich liczba oraz zakres funkcjonowania. Do podstawowych należy zaliczyć 123 : fundusze strukturalne, inicjatywy wspólnotowe, Fundusz Spójności, Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Fundusze strukturalne są najważniejszym instrumentem finansowym służącym do realizacji jednego z nadrzędnych celów, jakim jest spójność społeczno-gospodarcza. Ich zadaniem jest wspieranie restrukturyzacji i modernizacji gospodarek krajów i regionów wspólnotowych. W ten sposób wpływa się na zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej Unii. Fundusze kierowane są przede wszystkim do tych regionów, które bez pomocy finansowej nie są w stanie dorównać do średniego poziomu rozwoju gospodarczego w Unii Europejskiej. Do funduszy strukturalnych należą 124 : 1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), 2. Europejski Fundusz Społeczny (EFS), 3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), 4. Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa (FIWR). Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (European Regional Development Fund) powstał w 1975 r. jako odpowiedź Wspólnoty Europejskiej na pogłębiające się dysproporcje w rozwoju regionów państw członkowskich. Zadania oraz zakres udzielanego wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego zostały określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju 122 Z. Strzelecki, Gospodarka regionalna i lokalna, PWN, Warszawa, 2008, s M. Rudnicki, Polityka regionalna Unii Europejskiej: zagadnienia prawno-finansowe, Wyd. Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2000, s P. Puchara, Unia Europejska wobec zmian strukturalnych: rekonwersja regionalna, Politechnika Częstochowska, Częstochowa 2003, s

72 Regionalnego 125. Zgodnie z projektem tego rozporządzenia Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego przyczynia się do finansowania pomocy na rzecz wzmocnienia spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej poprzez wyrównywanie dysproporcji w rozwoju między poszczególnymi regionami oraz wspieranie rozwoju strukturalnego i dostosowywanie gospodarki regionalnej, w tym również przekształcanie upadających regionów przemysłowych 126. Wspiera on finansowo projekty, które 127 : tworzą inwestycje produkcyjne i zapewniają odpowiednią ilość miejsc pracy, inwestują w infrastrukturę, przyczyniają się do rozwoju wewnętrznego potencjału przez wspieranie i zachęcanie rozwoju lokalnego oraz skierowane na tworzenie miejsc pracy. W ramach celu Konwergencja EFRR wspierał zrównoważony i zintegrowany rozwój gospodarczy na szczeblu regionalnym oraz lokalnym. W związku z tym programy operacyjne finansowane z tego funduszu koncentrowały się na następujących obszarach 128 : badania i rozwój technologiczny (BRT), innowacyjność i przedsiębiorczość, społeczeństwo informacyjne, środowisko, zapobieganie zagrożeniom, turystyka, inwestowanie w kulturę, inwestycje transportowe, inwestycje energetyczne, inwestycje w edukację, inwestycje w infrastrukturę ochrony zdrowia i infrastrukturę społeczną, bezpośrednie wspieranie inwestycji w małych i średnich przedsiębiorstwach (MŚP). Zaangażowanie środków z EFRR w ramach celu Konkurencyjność i Zatrudnienie w Regionach dotyczyło trzech obszarów 129 : 125 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, op. cit. 127 A. Głowacki, Znaczenie polityki regionalnej Unii Europejskiej dla procesu integracji, [w:] U. Marchlewicz, P. Wensierski (red.) Polityki i programy Unii Europejskiej, materiały z międzynarodowej Konferencji Otwarcia Modułu Europejskiego Jean Monet dla Geodezji i Kartografii, Uczeln. Politech. Koszal., Koszalin 2005, s Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/

73 innowacje i gospodarka oparta na wiedzy, w szczególności poprzez zwiększanie zdolności regionalnych w dziedzinie BRT i innowacyjności, stymulowanie przedsiębiorczości i tworzenie nowych instrumentów finansowych dla przedsiębiorstw, działania prewencyjne w zakresie ochrony środowiska i zapobiegania zagrożeniom, w tym rekultywacja terenów skażonych, stymulowanie efektywności energetycznej, propagowanie ekologicznego i zrównoważonego miejskiego transportu publicznego i opracowywanie planów i działań na rzecz zapobiegania i przeciwdziałania zagrożeniom naturalnym i technologicznym, dostęp do usług transportowych i telekomunikacyjnych pożytku ogólnego o charakterze gospodarczym, a w szczególności rozbudowa drugorzędnych sieci transportowych i propagowanie dostępu MŚP do technologii informacyjnych i komunikacyjnych. W ramach celu Europejska współpraca terytorialna EFRR skupia swoją pomoc wokół trzech następujących priorytetów 130 : rozwój transgranicznej działalności o wymiarze gospodarczym i społecznym poprzez wspólne strategie na rzecz zrównoważonego rozwoju terytorialnego. Chodzi tu na przykład o wspieranie przedsiębiorczości, ochronę zasobów naturalnych i kulturowych oraz zarządzanie nimi, a także rozwój współpracy, zdolności i wspólnego wykorzystywania infrastruktury, ustanowienie i rozwój współpracy transnarodowej, w tym współpracy dwustronnej między regionami nadmorskimi. Priorytety te skupiają się na innowacjach, środowisku, poprawie dostępności i zrównoważonym rozwoju obszarów miejskich, wzmocnienie skuteczności polityki regionalnej - promowanie tworzenia sieci oraz wymiany doświadczeń pomiędzy organami regionalnymi i lokalnymi. Europejski Fundusz Społeczny (European Social Fund) jest najstarszym funduszem strukturalnym, utworzonym w 1957 r. wraz z powołaniem EWG. Jego zadaniem jest ułatwienie zatrudnienia pracowników, zwiększenie ich geograficznej i zawodowej mobilności w obrębie Wspólnoty oraz ułatwienie ich adaptacji do zmian, zwłaszcza przez szkolenia zawodowe i przekwalifikowanie 131. EFS współfinansuje również projekty dla 129 Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, op. cit. 130 Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. op. cit. 131 M. Cini, Unia Europejska: organizacja i funkcjonowanie, PWE, Warszawa 2007, s

74 młodych ludzi szukających pracy, dla osób długotrwale bezrobotnych, dla grup społecznie wykluczonych oraz dla zapewnienia równego dostępu kobiet i mężczyzn do rynku pracy. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (European Agriculture Guidance and Guarantee Funds), który powstał w 1964 r. oraz Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa (Financial Instrument for Fisheries Guidance), utworzony w 1993 r. to fundusze, które są związane przede wszystkim z prowadzeniem Wspólnej Polityki Rolnej na terytorium Unii Europejskiej. Inicjatywy Wspólnotowe są to programy pomocy bezzwrotnej, skierowane do określonych środowisk i grup społecznych państw członkowskich Unii Europejskiej, pozostające jednak w bezpośredniej gestii Komisji Europejskiej, a nie poszczególnych państw członkowskich. W latach było ich trzynaście. W latach funkcjonowały cztery Inicjatywy Wspólnotowe 132 : 1. Inicjatywa EQUAL, dotycząca współpracy międzynarodowej służącej promowaniu nowych form zwalczania dyskryminacji i nierówności na rynku pracy. Środki finansowe pochodzą z zasobów Europejskiego Funduszu Socjalnego. 2. INTERREG III to program Unii Europejskiej, który wspiera współpracę przygraniczną i międzyregionalną służącą wzmocnieniu harmonijnego i trwałego rozwoju całego obszaru Wspólnoty 133. INTERREG III jest finansowany przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. 3. Inicjatywa URBAN II dotyczy gospodarczej i społecznej regeneracji miast oraz obszarów miejskich UE liczących co najmniej mieszkańców. Program jest w całości finansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 4. Inicjatywa LEADER+ skierowana jest na finansowanie projektów związanych z rozwojem społeczno-gospodarczym obszarów wiejskich. Program jest finansowany przez Sekcję Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Podział na programy operacyjne w ramach funduszy unijnych w Polsce w okresie programowania i przedstawiono na rysunkach 1.5 i K. Kokocińska, op. cit., s Z. Czachór, Mechanizmy i instrumenty zarządzania ekonomicznego we Wspólnotach Europejskich i Unii Europejskiej, [w:] J. Babiak (red.) Fundusze Unii Europejskiej: doświadczenia i perspektywy, Studio EMKA, Warszawa 2006, s

75 Rysunek 1.5. Fundusze unijne w Polsce w latach Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej www. funduszestrukturalne.gov.pl., r. Rysunek 1.6. Fundusze unijne w Polsce w latach Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze strony internetowej www. funduszestrukturalne.gov.pl., r. W latach liczbę funduszy strukturalnych ograniczono z czterech do dwóch Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Środki na rozwój sektora rolnego oraz rybnego zostały zaplanowane w ramach Wspólnej polityki Rolnej. Poza wymienionymi nie można zapomnieć o potężnym narzędziu wsparcia dla rozwoju regionalnego, jakim jest Fundusz Spójności. Fundusz Spójności (Cohesion Fund) nie jest zaliczany do funduszy strukturalnych pomimo tego, że jest bardzo zbliżony do tych funduszy 77

76 w zasadach funkcjonowania 134. Fundusz ten finansuje projekty w dziedzinie ochrony środowiska i infrastruktury komunikacyjnej dla Sieci Europejskich w krajach Unii, w których PKB na 1 mieszkańca wynosi poniżej 90% średniej unijnej. Do instrumentów finansowych należy również Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), który powołany został Traktatem o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej (ze zmianami wprowadzonymi Traktatem o Unii Gospodarczej). Zadaniem EBI jest przyczynianie się (sięgając do rynku kapitałowego i środków własnych Unii Europejskiej) do zrównoważonego i stabilnego rozwoju Rynku Wewnętrznego w interesie wszystkich państw członkowskich 135. Europejski Bank Inwestycyjny prowadzi działalność nie nastawioną na zysk. Udziela pożyczek i gwarancji, które umożliwiają finansowanie projektów we wszystkich sektorach gospodarki. Najczęściej są to projekty dotyczące rozwoju regionów mniej rozwiniętych, projekty modernizacji i przekształcania przedsiębiorstw lub rozwoju nowych obszarów działań oraz inne projekty obejmujące większą liczbę państw członkowskich (głównie z zakresu: transportu, telekomunikacji, energetyki, przemysłu i ochrony środowiska) Cele polityki spójności UE w latach System realizacji polityki spójności w latach jest bezpośrednio powiązany z celami strategii Europa Oznacza to silną koncentrację tematyczną oraz koordynację z innymi politykami unijnymi w ramach funduszy unijnych. Z kolei kryzys finansowoekonomiczny oraz rozczarowujące efekty Strategii Lizbońskiej sprawiły, że duży nacisk na forum unijnym został położony na wartość dodaną inwestycji współfinansowanych z budżetu unijnego i ich znaczenie w osiąganiu wspólnych celów rozwojowych. Ponadto polityka spójności będzie odgrywać zasadniczą rolę w pobudzaniu inwestycji w inteligentny i zrównoważony rozwój sprzyjający spójności - cel ten zostanie osiągnięty poprzez wspieranie działań służących walce ze zmianami klimatycznymi i promowaniu bardziej efektywnego wykorzystania energii. Strategia Europa 2020 obejmuje trzy wzajemnie ze sobą powiązane priorytety 138 : rozwój inteligentny: rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacji; rozwój zrównoważony: wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, 134 P. Puchara, op. cit., s Z. Czachór, op. cit., s K. Kokocińska, op. cit., s Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komunikat Komisji, Bruksela , KOM (2010). 138 Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komunikat Komisji, Bruksela , KOM (2010), s

77 bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej; rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu: wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną. W celu określenia poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej do 2020 r., Komisja Europejska zaproponowała wytyczenie kilku nadrzędnych, wymiernych celów 139 : wskaźnik zatrudnienia osób w wieku lat powinien wynosić 75 %, na inwestycje w badania i rozwój należy przeznaczać 3% PKB Unii, należy osiągnąć cele 20/20/20 w zakresie klimatu i energii (w tym ograniczenie emisji dwutlenku węgla nawet o 30%, jeśli pozwolą na to warunki), liczbę osób przedwcześnie kończących naukę szkolną należy ograniczyć do 10 %, a co najmniej 40 % osób z młodego pokolenia powinno zdobywać wyższe wykształcenie, liczbę osób zagrożonych ubóstwem należy zmniejszyć o 20 mln. Instrumentami sprzyjającymi realizację wyznaczonych celów są krajowe programy reform oraz inicjatywy przewodnie przygotowywane przez Komisję Europejską, które realizowane są na wszystkich poziomach, a do których należą 140 : Unia innowacji porusza zagadnienia na rzecz poprawy warunków ramowych i dostępu do finansowania badań i innowacji, tak by innowacyjne pomysły przeradzały się w no produkty i usługi, które z kolei przyczynią się do wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy, Młodzież w drodze odnosi się do poprawy wyników systemów kształcenia oraz ułatwiania młodzieży wejścia na rynek pracy, Europejska agenda cyfrowa zakłada upowszechnienie szybkiego Internetu i umożliwienia gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom czerpania korzyści z jednolitego rynku cyfrowego, Europa efektywnie korzystająca z zasobów gospodarka niskoemisyjna, większe wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, modernizacji transportu oraz propagowania efektywności energetycznej, 139 Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, Komunikat Komisji, Bruksela , KOM (2010), s Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, op. cit., s

78 Polityka przemysłowa w erze globalizacji poprawa otoczenia biznesu, szczególnie w odniesieniu do MŚP, wspieranie rozwoju silnej i zrównoważonej bazy przemysłowej, przygotowanej do konkurowania na rynkach światowych, Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia wzrost mobilności i umiejętności pracowników jako podstawa unowocześnienia rynków pracy, Europejski program walki z ubóstwem wzmacnianie spójności społecznej i terytorialnej, tak aby korzyści płynące ze wzrostu gospodarczego i zatrudnienia były szeroko dostępne, a osoby ubogie i wykluczone społecznie mogły żyć godnie i aktywnie uczestniczyć w życiu społeczeństwa. Do rozwiązania największych problemów i osiągnięcia celów strategii Europa 2020 planuje się wykorzystanie instrumentów jakimi dysponuje Komisja Europejska na poziomie UE, przede wszystkim jednolity rynek, instrumenty finansowe i narzędzia polityki zewnętrznej. Do osiągnięcia zaplanowanych wyników należy wzmocnić model zarządzania gospodarczego. Strategia Europa 2020 opiera się na dwóch filarach: podejściu tematycznym, łączącym ogólne priorytety i służące ich realizacji wymierne cele, sprawozdaniach państw członkowskich, które mają pomóc im w opracowaniu własnych strategii powrotu do trwałego wzrostu i stabilnych finansów publicznych. W celu zapewnienia wyrównywania szans rozwojowych regionów Unii Europejskiej dokonano ich podziału ze względu na pomoc przyznawaną w ramach funduszy unijnych: regiony mniej rozwinięte, regiony w fazie przejściowej, regiony bardziej rozwinięte. Kategorie regionów w poszczególnych państwach Unii Europejskiej ze względu na system uprawnień pomocy unijnej przestawia rysunek 1.7, na którym kolorem czerwonym zaznaczone zostały regiony mniej rozwinięte (PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej państw UE-28). W większości są to regiony w krajach, które niedawno przystąpiły do Unii Europejskiej. Ponadto w tej kategorii znalazły się również niektóre regiony państw tzw. starej piętnastki czyli w Hiszpanii, we Włoszech oraz w Grecji ze względu na kryzys gospodarczy. Kolorem jasnym pomarańczowym zaznaczone zostały regiony w fazie przejściowej, (PKB na mieszkańca od 75% do 90% średniej państw UE-28) i dotyczą państw, które w fazie początkowej przystąpiły do Unii europejskiej. Kolorem beżowym zaznaczone 80

79 zostały regiony bardziej rozwinięte (PKB na mieszkańca powyżej 90% średniej państw UE- 28). Rysunek 1.7. Kategorie regionów w poszczególnych państwach Unii Europejskiej Źródło: opracowanie własne na podstawie Polityka spójności , Inwestycje w rozwój gospodarczy i wzrost zatrudnienia, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2011, s. 5. Nowe ujęcie polityki regionalnej w okresie to poważne wyzwanie dla całej poszerzonej Wspólnoty. W dobie globalizacji i wzrostu konkurencyjności funkcjonowania przedsiębiorstw w skali międzynarodowej, warunkiem niezbędnym do wzrostu konkurencyjności Unii Europejskiej jest podwyższenie poziomu życia społeczeństw najuboższych i dofinansowanie rozwoju gospodarczego regionów zacofanych. Tylko wówczas, kiedy zrealizowane zostaną zaplanowane cele, Europa jako Wspólnota może stać się silną, konkurencyjną gospodarką. Stąd niezmienne jest przesłanie wynikające z art. 158 Traktatu o UE, wskazujące, że Wspólnota działa na rzecz wspierania harmonijnego rozwoju, którego fundamentalnym celem jest redukcja różnic w rozwoju różnych regionów 81

80 oraz wspieranie regionów najmniej uprzywilejowanych oraz wysp, z uwzględnieniem obszarów wiejskich Finansowanie polityki regionalnej UE Budżet UE trudno porównać z budżetem państwa. Nie istnieją podatki ogólnoeuropejskie, które stanowiłyby podstawę finansowania wydatków UE. Również po stronie wydatków widoczne są różnice, gdyż większość polityk realizowanych przez narodowe państwa europejskie finansowana jest z budżetu UE w bardzo ograniczonym wymiarze. Wielkość wpływów i wydatków, która w krajach członkowskich sięga 30 50% PKB, w przypadku budżetu UE wynosi jedynie około 1% PKB. Skala jest zatem nieporównywalna. Budżet Unii Europejskiej jest wyjątkowym zjawiskiem w finansach publicznych, gdyż podmiotem przesądzającym o wielkości wpływów oraz przeznaczeniu wydatków jest organizacja międzynarodowa, a nie państwo narodowe. Mając to na uwadze, warto podkreślić, że żadna z organizacji międzynarodowych nie ma tak dużego budżetu pod względem wartości nominalnej. Specyfiką budżetu Unii Europejskiej jest to, że dochody i wydatki w ramach tego budżetu muszą się równoważyć, ponieważ nie zakłada wykorzystania deficytu budżetowego do pobudzania popytu czy zmniejszenia bezrobocia 142. Budżet ogólny Wspólnot Europejskich utworzono w 1967 r., kiedy to doszło do połączenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej. Początkowo wspólny budżet był niewielki i głównie finansował wydatki związane z administracją Wspólnoty. W momencie rozszerzania Unii Europejskiej o kolejne państwa, w wyniku zmiany sytuacji ekonomicznej oraz politycznej wewnątrz i na zewnątrz Unii, dokonywano wielokrotnych modyfikacji systemu budżetu Unii Europejskiej 143. Budżety roczne Unii Europejskiej funkcjonują w ramach budżetów wieloletnich. Budżet roczny bardzo przypomina budżet narodowy - dokładnie ma określoną wielkość wpływów i wydatków. Natomiast budżet wieloletni (tzw. perspektywa finansowa) to plan finansowy, w którym ustalane są jedynie limity (inaczej pułapy) wydatków w poszczególnych pozycjach budżetowych. W perspektywie finansowej nie chodzi o wykazanie dokładnej wielkości dochodów i wydatków, lecz o określenie najważniejszych priorytetów na kolejne 7 lat i 141 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, op. cit., s S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej- cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012 s S. Pastuszka, op. cit., s

81 umieszczenie maksymalnej kwoty, jaką Unia Europejska może na nie wydać. Głównym celem perspektywy finansowej jest utrzymywanie wydatków Unii Europejskiej pod kontrolą. Źródła dochodów budżetu Wspólnoty to 144 : wpływy z ceł rolnych, premii, opłat dodatkowych i wyrównawczych pobieranych z tytułu importu płodów rolnych, wpływy z ceł handlowych pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej od towarów importowanych z krajów trzecich, cześć wpływów z podatku od wartości dodanej - VAT, część produktu narodowego brutto (PNB) krajów członkowskich. Procentowy udział każdego z czterech źródeł dochodów budżetowych z roku na rok się zmienia. Zależy bowiem od wielu czynników, w tym od wielkości obrotów handlowych krajów Wspólnoty, cen światowych na produkty rolne i pozostałe, stopy wzrostu PNB w poszczególnych krajach członkowskich. W latach budżet Unii Europejskiej finansowano z wpływów zwanych dochodami własnymi, które pochodziły z opłat celnych, podatków rolnych i części podatków pobieranych przez państwa członkowskie, jednak wysokość tych dochodów ulegała zmieszeniu. Wyraźnie natomiast wzrosło znaczenie dochodów budżetu UE z tytułu składek członkowskich opartych na ich PNB. Szczegółowo zostało to przestawione w tabeli 1.8. Tabela 1.8. Rodzaj i wielkość dochodów budżetu UE w latach w mln euro i w % Rodzaj dochodów mln euro % mln euro % mln euro % Opłaty rolne 2 380,0 2, ,0 2, ,0 0,9 Cła ,0 13, ,0 9, ,9 12,9 VAT ,3 38, ,2 13, ,3 16,0 PNB krajów ,1 40, ,0 66, ,2 64,2 członkowskich Pozostałe 4 700,1 5, ,1 8, ,1 6,9 Ogółem ,5 100, ,3 100, ,5 100,0 Źródło: S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej - cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012 s W okresie programowania rodzaje dochodów były takie same jak w okresie programowania i stopniowo zwiększają się wpłaty krajów członkowskich na podstawie PNB (por. tab. 1.9). 144 D. Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Twigger, Warszawa 2003, s

82 Tabela 1.9. Rodzaj i wielkość dochodów budżetu UE w latach w mln euro i w % Rodzaj dochodów mln euro % mln euro % mln euro % mln euro % Opłaty rolne i 1 449,1 1, ,6 1, ,0 1, ,0 1,0 opłaty wyrównawcze Cła ,8 13, ,7 12, ,3 16, ,7 11,6 VAT ,2 16, ,8 15, ,1 13, ,9 11,4 PNB krajów ,0 62, ,3 63, ,1 68, ,7 76,0 członkowskich Pozostałe 7 642,6 6, ,9 6, Ogółem ,9 100, ,3 100, ,5 100, ,3 100,0 Źródło: S. Pastuszka, Polityka regionalna Unii Europejskiej - cele, narzędzia, efekty, Difin, Warszawa, 2012 s Dochody z ogólnego budżetu Wspólnoty stanowią podstawę do określenia wydatków tego budżetu. Planuje się je w pierwszej kolejności, ale nie mogą być wyższe niż określony na dany rok limit dochodów budżetowych. Najważniejszą rolę odgrywają wydatki na cele rolnicze. Wynika to z faktu, że w innych sektorach gospodarki, poza rolnictwem, nie udało się wprowadzić wspólnej polityki zbliżonej zakresem do wspólnej polityki rolnej. Drugą pod względem znaczenia grupę wydatków z budżetu ogólnego stanowią operacje strukturalne. Obejmują one głównie wydatki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz inne przedsięwzięcia mające związek z operacjami strukturalnymi, w tym m.in. w dziedzinie transportu, energii, ochrony środowiska naturalnego, kształcenia zawodowego, kultury. Kolejna grupa wydatków z budżetu przeznaczone jest na finansowanie polityki wewnętrznej. W budżecie ogólnym Wspólnoty stopniowo wzrasta udział wydatków na finansowanie działań zewnętrznych. Działania te obejmują różne formy współpracy z krajami trzecimi: pomoc finansowa, techniczna, żywnościowa, wspieranie działań na rzecz demokracji i obrony praw człowieka, działania na rzecz ochrony środowiska itp. Następna grupa wydatków, tj. wydatki administracyjne, od wielu lat utrzymuje się w budżecie na zbliżonym poziomie. Wydatki te są przeznaczone na pokrycie kosztów funkcjonowania instytucji Wspólnot, w tym głównie płac. Pozycja określona w wydatkach jako zwroty krajom członkowskim obejmowała kompensaty przyznawane trzem nowym krajom członkowskim UE D. Czykier-Wierzba, op. cit., s

83 W okresie programowania na finansowanie pomocy strukturalnej przeznaczono 213 mld euro, z czego 195 mld euro w ramach funduszy strukturalnych, a 18 mld euro z Funduszu Spójności 146. Podział wydatków budżetu Unii Europejskiej w okresie programowania przedstawiono w tabeli Tabela Budżet UE na lata (w mld euro) w podziale na grupy wydatków Ogółem Ogółem Kwotowy wkład publiczny Wyszczególnienie w mln euro % na 1 mieszkańca w euro Polska =100 Wkład EFRR (%) ogółem (%) budżet państwa (%) w tym budżet JST (%) Środki prywatne (%) 16 RPO ,2 100,00 611,4 100,00 71,02 13,46 5,34 7,03 15,52 Warmińsko mazurskie 1 541,6 6, ,4 176,70 67,24 12,65 3,74 8,59 20,11 Świętokrzyskie 969,0 4,16 757,1 123,80 74,90 14,52 3,68 10,84 10,57 Lubelskie 1 636,8 7,02 753,3 123,20 70,62 12,46 4,90 6,38 16,92 Zachodniopom ,9 5,25 722,4 118,20 68,32 12,06 8,39 3,67 19,63 Opolskie 740,3 3,18 710,5 116,20 57,70 10,18 4,82 4,12 32,12 Podlaskie 825,6 3,54 690,3 112,90 77,06 17,87 6,44 11,25 5,07 Podkarpackie 1 393,8 5,98 664,5 108,70 81,53 9,34 9,34 0,00 9,14 Kujawskopomorskie 1 243,1 5,33 601,6 98,40 76,51 13,33 6,32 6,46 10,17 Pomorskie 1 315,7 5,64 597,1 97,70 67,27 25,03 11,46 9,83 7,70 Lubuskie 594,4 2,55 589,4 96,40 73,89 13,92 4,29 7,26 12,19 Mazowieckie 3 032,5 13,01 586,4 95,90 60,39 10,66 3,78 6,54 28,95 Małopolskie 1785,8 7,66 545,9 89,30 72,25 12,75 6,28 6,47 15,00 Dolnośląskie 1 561,1 6,70 541,6 88,60 77,71 11,94 1,80 8,24 10,35 Wielkopolskie 1 806,8 7,75 534,8 87,50 70,44 20,31 8,95 9,46 9,24 Śląskie 2 358,5 10,12 550,1 82,60 72,63 12,88 3,37 7,01 14,49 Łódzkie 1 282,3 5,50 499,7 81,70 78,48 8,64 0,00 7,55 12,88 Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i Strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s S. Pastuszka, op. cit., s

84 Wydatki budżetu UE są podzielone na kilka kategorii. Najważniejsze w kontekście wydatkowania funduszy strukturalnych są środki w ramach działu Trwały wzrost składający się z następujących komponentów 147 : a) konkurencyjność na rzecz wzrostu zatrudnienia czyli tzw. polityki lizbońskie, które przede wszystkim przyczyniają się do rozwoju przedsiębiorczości gospodarki europejskiej w kontekście globalizacji, a także poprawiają sytuację na europejskim rynku pracy (por. rys. 1.8). Rysunek 1.8. Poszczególne kategorie wydatków w ramach Konkurencyjność na rzecz wzrostu zatrudnienia Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i Strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s. 7. Największy nacisk Unia Europejska położyła na badania naukowe rozwój technologiczny przeznaczając połowę środków na ten dział w ramach dostępnej kategorii Trwały wzrost. Mniejszą rolę odgrywają wydatki na sieci transportowe i energetyczne oraz edukacją i szkolenia. b) Spójność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudniania czyli głównie cel konwergencja (wszystkie fundusze strukturalne), cel konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz cel europejska współpraca terytorialna (por. rys. 1.9). 147 S. Pastuszka, op. cit., s

85 Rysunek 1.9. Poszczególne kategorie wydatków w ramach Spójność na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudniania Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s. 7. Na fundusze strukturalne przeznaczono ponad 60% środków w celu zapewnienia wyrównywania szans rozwojowych regionów UE. Prawie 20% środków wydatkowano w ramach celu konkurencyjność regionalna i zatrudnienie. W ramach działu Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona zaplanowano wydatki dotyczące finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, polityki rybołówstwa oraz ochrony środowiska (por. rys ). Rysunek Poszczególne kategorie wydatków w ramach działu Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona Źródło: Budżet Unii Europejskiej, Departament Analiz i Strategii UKIE, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2009, s

86 Budżet jest instrumentem skutecznego oddziaływania na otoczenie gospodarcze i polityczne. Dotychczasowe główne zadania - finansowanie polityki rolnej i polityki spójności - znacznie zmieniają poziom rozwoju regionów nowych państw członkowskich. Kraje, które są beneficjentami polityki spójności, m.in. Polska, mają możliwość przyspieszenia tempa rozwoju gospodarczego. Z drugiej strony społeczeństwa, które są płatnikami netto, mobilizują rządy państw do redukcji wydatków budżetowych i ograniczenia negatywnego salda. Najbliższym testem na solidarność niewątpliwie będzie realizacja budżetowej perspektywy finansowej na lata W Unii Europejskiej zawsze istniały regiony o zróżnicowanym poziomie rozwoju gospodarczego. Problem ten dotyczył i dotyczy także najbogatszych państw Wspólnoty. Typowym przykładem takiego państwa są Włochy, gdzie bogata północ kraju przeciwstawiana jest biednemu południu (region Mezzogiorno) 148. Zróżnicowanie regionalne Unii Europejskiej powiększyło się jeszcze w związku z ostatnim rozszerzeniem Wspólnoty w 2013 roku. Władze unijne zawsze uważały, że zróżnicowanie poziomu rozwoju ekonomicznego poszczególnych regionów Europy jest zjawiskiem niekorzystnym, prowadzącym do zmniejszenia spoistości poszczególnych państw oraz Unii jako całości. Ostatecznym rezultatem powyższego zjawiska miałoby być zahamowanie procesów integracyjnych. W związku z tym postanowiono te różnice zniwelować poprzez wprowadzenie w życie polityki regionalnej i powiązanej z nią ściśle polityki strukturalnej P. Broussard, V. Luksie, Mezzogiorno. L Italie d en bas, L Express International, 2006, nr 2857, s M. Ciepielewska, H. Jahns, Polityka regionalna i strukturalna, [w:] E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.) Unia Europejska, t. I, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004, s

87 ROZDZIAŁ III SKALA I STRUKTURA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EUROREJSKIEGO FUNDUSZU ROZWOJU REGIONALNEJGO W POLSKICH REGIONACH 3.1. Wykorzystanie funduszy przedakcesyjnych Fundusze przedakcesyjne to jedna z najbardziej specyficznych grup środków europejskich realizowanych poza granicami Unii Europejskiej. Ich sposób przyznawania i wydatkowania opiera się na bardzo mocnym zbliżeniu do środków dostępnych dla krajów członkowskich. Ideą i myślą przewodnią ich utworzenia było przygotowanie państw kandydujących do warunków pełnego członkowstwa. Środki te miały pomóc zarówno w dostosowaniu do warunków członkowstwa, jak również w rozwoju infrastruktury i działań szkoleniowych oraz doradczych związanych z rozwojem gospodarczym i społecznym 160. Od 2000 roku polskie regiony korzystały z trzech instrumentów pomocy finansowej ze strony Unii Europejskiej: PHARE (Assistance for Restructuring their Economies), ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion), SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). Głównymi celami tej pomocy było: wzmocnienie struktur instytucjonalnych i administracyjnych w krajach kandydujących do członkostwa, które nie są odpowiednio przygotowane do wdrożenia i stosowania procedur obowiązujących w Unii Europejskiej, dostosowanie przedsiębiorstw do standardów unijnych, przybliżenie krajom niezrzeszonym skomplikowanych zasad i praktyk obowiązujących w ramach polityki strukturalnej. Łącznie w latach Polska otrzymała ze Wspólnot Europejskich, a później z Unii Europejskiej, wsparcie na kwotę ponad 7 mld euro. Dzięki programom PHARE, ISPA i SAPARD Polska została przygotowana do członkostwa w Unii Europejskiej oraz poznała mechanizmy i instrumenty europejskiej polityki regionalnej w celu skutecznego wykorzystania środków dostępnych w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu 160 Fundusze i programy pomocowe UE, UKIE, Warszawa 2006, s

88 Spójności 161. Przestrzenne zróżnicowanie środków przyznanych na rzecz województw przedstawiono na rysunku 3.1. Rysunek 3.1. Pomoc Unii Europejskiej udzielona Polsce w ramach programów: PHARE , ISPA oraz SAPARD. Źródło: Mapa pomocy Unii Europejskiej udzielonej Polsce w ramach programu Phare , ISPA oraz SAPARD, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2004, s. 8. Najwięcej środków (w euro) w ramach programu PHARE, SAPARD i ISPA zostało wykorzystanych w województwach: dolnośląskim, zachodniopomorskim i śląskim. Do aktywnych województw, do których napłynęły środki przedakcesyjne należą też małopolskie, mazowieckie, wielkopolskie oraz lubuskie. Województwo świętokrzyskie najmniej skorzystało z funduszy przedakcesyjnych. Program PHARE Spójność Społeczno-Gospodarcza (PHARE SSG) obejmował cały kraj, a nie tylko regiony zapóźnione. Odwoływał się przede wszystkim do elementów polityki wyrównawczej zarówno poprzez cel główny, jak również poprzez sposób jego wdrażania preferujący regiony słabe ekonomicznie. Celem programu Phare Spójność Społeczno- Gospodarcza było zmniejszenie opóźnień i zniwelowanie nierówności w poziomie rozwoju 161 Mapa pomocy Unii Europejskiej udzielonej Polsce w ramach programu Phare , ISPA oraz SAPARD, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa, 2004, s

89 regionów poprzez rozwój infrastruktury, promowanie aktywności gospodarczej, programowanie tworzenia nowych miejsc pracy i rozwiązywanie problemów społecznych. 162 Ponadto, program ten miał służyć rozwijaniu zdolności Polski do absorpcji funduszy strukturalnych, w tym przede wszystkim środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Wdrażany był w czterech edycjach w latach W ramach PHARE SSG od 2001 r. założono programy regionalne i programy sektorowe (obejmujące komponent infrastrukturalny, wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw oraz rozwój zasobów ludzkich), mając na uwadze planowaną strukturę przyszłych programów operacyjnych. Projekty sektorowe (horyzontalne) były dostępne dla beneficjentów z terenu całego kraju. Łączna wartość środków wydatkowanych w ramach Phare SSG wynosiła około 670 mln euro i nie była proporcjonalna do liczby uczestniczących w nich województw w poszczególnych edycjach Najwięcej środków, bo ok. 30% ogółu (ok. 200 mln euro) wydano z edycji Phare SSG W pozostałych edycjach wydatkowano po ok % ogółu środków programu. Zatem z każdą kolejną edycją Phare na jedno uczestniczące w niej województwo przypadało mniej środków. Województwa wschodnie oraz województwo śląskie pozostając najdłużej w programie otrzymały najwięcej środków na realizację zakładanych celów.2 163, co zostało przedstawione w tabeli 3.1 i tabeli 3.2. Tabela 3.1. Wielkość środków wydatkowanych z Phare SSG według edycji Edycja Środki wydatkowane z PHARE (mln euro) według komponentów infrastruktura MSP RZL Ogółem Struktura wydatkowania (%) SSG 2000 i Małe Granty 97,0 32,9 28,7 158,6 23,6 Inwestycyjne SSG ,9 58,8 38,0 200,7 29,9 SSG ,3 40,6 19,3 154,3 23,0 SSG ,1 35,5 31,6 159,2 23,7 Ogółem 387,3 167,9 117,6 672,8 100,00 Źródło: Raport o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s Fundusze i programy pomocowe UE, op.cit., s Raport o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s

90 Tabela 3.2. Środki wydatkowane z Phare SSG rozliczone w układzie regionalnym w latach Województwa Środki wydatkowane z PHARE ogółem mln euro % w euro Środki wydatkowane z PHARE ogółem na osobę w porównaniu do średniej dla Polski = 100 Struktura środków wydatkowanych z PHARE według regionach infrastruktura MŚP RZL 62,4 10,0 43,5 265,5 68,7 18,5 12,8 % Polska 626, ,4 100,0 61,0 26,5 12,5 Dolnośląskie 23,6 3,8 8,1 49,5 49,1 35,6 15,3 Kujawsko-pomorskie 39,6 6,3 19,1 116,6 71,8 20,1 8,1 Lubelskie 75,8 12,1 34,4 209,6 60,3 23,7 16,0 Lubuskie 20,4 3,2 20,0 121,7 63,8 25,4 10,7 Łódzkie 33,6 5,4 12,9 78,4 65,8 18,9 15,3 Małopolskie 39,2 6,3 12,2 74,2 55,6 33,6 10,7 Mazowieckie 23,4 3,7 4,6 27,8 39,1 52,1 8,8 Opolskie 19,3 3,1 18,2 110,8 58,1 25,3 16,6 Podkarpackie 68,6 10,9 32,4 197,6 59,8 28,6 11,6 Podlaskie 60,2 9,6 49,7 303,3 70,1 17,9 12,0 Pomorskie 22,1 3,5 10,2 62,0 54,8 33,7 11,5 Śląskie 73,8 11,8 15,6 95,2 61,8 25,0 13,2 Świętokrzyskie 29,6 4,7 22,7 138,3 71,6 19,1 9,4 Warmińskomazurskie Wielkopolskie 17,0 2,7 5,1 30,9 26,5 63,1 10,4 Zachodniopomorskie 18,5 3,0 10,9 66,6 54,1 31,9 14,1 Źródło: Raport o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s Najwięcej środków (por. tab. 3.2) zostało wydatkowanych w województwach: lubelskim - 75,8 mln euro, śląskim 73,8 mln euro, podkarpackim 68,6 mln euro, warmińskomazurskim 62,4 mln euro i podlaskim 60,2 mln euro. Są to głównie województwa o najniższym poziomie rozwoju gospodarczego w skali kraju, stanowiące tzw. Ścianę Wschodnią o wysokim udziale ludności rolniczej, niskim poziomie urbanizacji, przeżywające również problemy związane z restrukturyzacją przemysłu - co ma miejsce również w województwie śląskim. W przeliczeniu na mieszkańca największymi beneficjentami PHARE w latach były województwa: podlaskie 303,3 mln euro, warmińsko-mazurskie - 265,5 mln euro, lubelskie - 209,6 mln euro, podkarpackie 197,6 i lubuskie 121,7 mln euro. 164 Wynikiem realizacji programów PHARE była: 165 poprawa wyposażenia infrastrukturalnego miast i wsi (infrastruktura drogowa, oczyszczalnie ścieków, systemów kanalizacji sanitarnej), w szczególności w 164 Raport o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s Narodowy Plan Rozwoju na lata , Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 14 stycznia 2003 r., Warszawa, 2003, s

91 województwach graniczących z Niemcami oraz w województwach Polski południowo-wschodniej, poprawa infrastruktury przejść granicznych, poprawa infrastruktury kolejowej (linia magistralna E20) oraz drogowej o znaczeniu europejskim i krajowym (autostrada A4 Wrocław Opole, obwodnica Poznania), pomoc inwestycyjna, szkoleniowa i doradcza dla małych i średnich firm w kilku restrukturyzowanych regionach kraju np. Łódź, Katowice, pomoc w likwidacji skutków powodzi w 1997 r. dla poszkodowanych terenów Polski południowej i południowo-zachodniej (Program PHARE Odbudowa). Phare SSG był pierwszym kompleksowym programem unijnym adresowanym do polskich regionów. W praktyce zadaniem nadrzędnym realizacji programu - obok formalnego celu, jakim było wzmacnianie spójności społeczno-gospodarczej regionów Polski - okazało się przygotowanie systemu zdolnego do wdrażania funduszy strukturalnych. SAPARD był programem przede wszystkim o charakterze sektorowym. Środki programu zostały przeznaczone na pomoc dla rolnictwa, modernizację gospodarki rolnej i rozwój obszarów wiejskich. Program wspomagał wprowadzenie prawa unijnego w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej i polityk pokrewnych oraz dostosowywanie do tych norm sektora rolnego i obszarów wiejskich. Instrument ten posiadał także pewną specyfikę regionalną. Dwa z realizowanych działań w sposób szczególny wspierały rozwój infrastruktury wiejskiej oraz działalności gospodarczej poza konwencjonalnym rolnictwem. Program był oparty na dwóch priorytetowych osiach, które zakładały realizację wszystkich przedsięwzięć zaplanowanych w ramach SAPARD-u. Były to następujące priorytetowe cele: 166 poprawa efektywności sektora rolno-spożywczego, poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej i tworzenie miejsc pracy. Łączna suma środków przeznaczonych na realizację inwestycji w ramach programu SAPARD wynosiła 686,4 mln euro. 167 Najwięcej środków publicznych w ramach programu SAPARD otrzymali beneficjenci w województwie wielkopolskim i mazowieckim. Najwięcej środków z programu w przeliczeniu 166 A. Krzysztofek, Fundusze przedakcesyjne pozyskane przez gminę Morawica, Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae Rok 15, Nr 1/2011, Wydział Zarządzania i Administracji Uniwersytetu Humanistyczno Przyrodniczego Jana Kochanowskiego w Kielcach, s Narodowy Plan Rozwoju na lata , Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 14 stycznia 2003 r., Warszawa, 2003, s

92 na mieszkańca obszarów wiejskich wydano w województwie wielkopolskim i podlaskim, a także warmińsko-mazurskim i kujawsko-pomorskim. W przeliczeniu na mieszkańca obszarów wiejskich najmniejszą dotację z programu otrzymały województwa południowe (dolnośląskie, opolskie, małopolskie, podkarpackie) 168. Ze struktury wydatków programu według działań wynika, które z dotowanych działań było dla regionu najważniejsze z punktu widzenia możliwości rozwiązania problemów rolnictwa (por. tab. 3.3). Tabela 3.3. Wydatki w ramach programu SAPARD w układzie regionalnym w latach Województwa Środki wydatkowane z SAPARD ogółem mln euro % w zł Środki wydatkowane z SAPARD na mieszkańca obszarów wiejskich w porównaniu do średniej dla Polski Polski = 100 Struktura środków wydatkowanych z SAPARD według działań w poszczególnych regionach poprawa przetwórstwa i market. art. rol. i ryb. inwest. w gosp. rolnych % rozwój i poprawa infr. różnic. działał. gosp. Polska 4468, ,1 100,0 34,1 13,2 45,1 7,6 Dolnośląskie 147,2 3,3 174,2 57,5 19,3 7,3 65,1 8,4 Kujawskopomorskie 287,2 6,4 361,2 119,2 32,3 19,2 42,7 5,8 Lubelskie 357,0 8,0 297,1 98,0 30,9 17,1 45,7 6,2 Lubuskie 111,5 2,5 310,5 102,4 30,9 5,3 56,4 7,5 Łódzkie 300,2 6,7 320,0 105,6 43,9 13,7 35,5 6,9 Małopolskie 352,2 7,9 222,3 73,4 21,5 9,9 56,7 12,0 Mazowieckie 550,8 12,3 303,8 100,2 36,4 25,2 33,6 4,8 Opolskie 97,5 2,2 188,1 62,1 36,7 9,7 46,6 6,9 Podkarpackie 302,0 6,8 241,8 79,8 11,8 3,1 73,7 11,3 Podlaskie 234,6 5,3 454,3 149,9 45,9 10,7 37,6 5,8 Pomorskie 219,7 4,9 323,2 106,6 38,3 13,4 39,6 8,7 Śląskie 311,9 7,0 315,5 104,1 41,2 3,5 46,3 9,0 Świętokrzyskie 234,8 5,3 325,1 107,3 20,2 18,6 54,7 6,5 Warmińskomazurskie 207,8 4,7 352,3 116,2 46,0 8,7 36,4 8,8 Wielkopolskie 605,6 13,6 426,1 140,6 41,2 14,6 36,7 7,5 Zachodniopomorskie 148,9 3,3 285,0 94,1 45,0 4,3 43,2 7,5 Źródło: opracowanie własne na podstawie Raportu o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s W strukturze dotacji SAPARD w poszczególnych regionach dominowało działanie związane z rozwojem i poprawą infrastruktury na obszarach wiejskich, stanowiąc średnio aż 45% ogółu środków programu. Największe środki zostały przeznaczone na poprawę warunków sanitarnych wsi (blisko 48% udziału wypłaconego wsparcia w ramach tego działania) oraz na poprawę lokalnej sieci komunikacyjnej (blisko 34% udziału wypłaconego wsparcia w ramach tego działania). Działanie to miało największe znaczenie w 168 Narodowy Plan Rozwoju na lata , op. cit.,, s

93 województwach południowych: podkarpackim (74% dotacji ogółem w tym regionie), dolnośląskim (65%) i małopolskim (57%), a także w lubuskim i świętokrzyskim (ponad połowa środków SAPARD w tych regionach). Udział dofinansowania na infrastrukturę obszarów wiejskich był natomiast najniższy w województwach z rozwiniętymi obszarami metropolitarnymi: mazowieckim (37%), łódzkim (36%), wielkopolskim (37%) oraz w warmińsko-mazurskim, posiadającym przecież duże potrzeby w tym zakresie 169. Program ISPA wspierał projekty inwestycyjne, dostosowujące infrastrukturę w dziedzinie ochrony środowiska i transportu do standardów UE. Ze środków ISPA w dziedzinie ochrony środowiska współfinansowane były projekty z zakresu: poprawy jakości wody i zaopatrzenia w wodę pitną, gospodarki wodno-ściekowej, zarządzania odpadami, ochrony jakości powietrza. Natomiast w dziedzinie infrastruktury transportowej w okresie , główny akcent położony był na priorytetowych przedsięwzięciach, które przyczyniały się do lepszego zintegrowania polskiego systemu transportowego z obecną i przyszłą siecią transeuropejską TEN-T oraz do usprawnienia systemu transportowego, a tym samym do rozwoju gospodarki kraju oraz stanowiły kontynuację działań podjętych w latach poprzednich 170. W latach Unia Europejska przeznaczyła ponad 1 miliard euro rocznie na pomoc w formie funduszu ISPA dla wszystkich dziesięciu państw, które przystąpiły do Wspólnot w 2004 r. W ramach tej kwoty Polska otrzymywała rocznie dofinansowanie od 156,0 do 192,4 mln euro na zadania w sektorze ochrony środowiska 171. W latach Komisja Europejska zaakceptowała realizację 69 projektów z zakresu środowiska i transportu finansowanych w ramach funduszu ISPA. Na ich wykonanie przyznano Polsce 2585,7 mln euro. Na obszarze pięciu województw Polski Wschodniej zrealizowano jedynie 11 projektów infrastrukturalnych na kwotę 263 mln euro, co stanowiło zaledwie 6,4% środków wydatkowanych w całym kraju 172. Zarządzanie instrumentami pomocy przedakcesyjnej dla Polski miało na celu aktywne zaangażowanie władz państwowych oraz podmiotów społeczno-gospodarczych w proces przygotowania do efektywnego korzystania środków strukturalnych udostępnionych po akcesji Raport o rozwoju i polityce regionalnej, op. cit., s Narodowy Plan Rozwoju na lata , op. cit., s T. Hoffmann, Wykorzystanie programów pomocowych i przedakcesyjnych wspólnoty Europejskiej w Polsce w latach , Adam Marszałek, Toruń 2006, s Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2 październik 2007 r. s M. Klimowicz, op. cit., s

94 3.2. Skala wykorzystania środków EFRR 1 maja 2004 r. Polska, wstępując w struktury Unii Europejskiej, uzyskała pełne prawo do korzystania ze wsparcia ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Wymogiem dla uzyskiwania dofinansowania dla krajów członkowskich Unii Europejskiej ze strony funduszy strukturalnych było przygotowywanie programów operacyjnych horyzontalnych i sektorowych bądź też rozwoju regionalnego. Programy operacyjne mają za zadanie przekształcenie ogólnej strategii rozwoju państwa i regionu w "priorytety", "działania" oraz w plan finansowy. Każdy z programów operacyjnych składa się zatem z priorytetów i działań, które szczegółowo określają sposób osiągnięcia celów i strategii określonych w Narodowym Planie Rozwoju oraz w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia. Ponadto program operacyjny zawiera: skwantyfikowane cele, ocenę przewidywanego oddziaływania, opis działań planowanych dla wdrażania priorytetów, plan finansowy wyszczególniający dla każdego priorytetu i roku alokację finansową z poszczególnych funduszy strukturalnych, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, innych instrumentów finansowych całkowitą sumę środków publicznych i prywatnych związanych z udziałem każdego z funduszy. opis działań związanych z zarządzaniem programem (w tym wskazanie instytucji zarządzającej), opis systemów monitoringu i oceny, określenie zasad transferu środków finansowych oraz określenie zasad kontroli programu operacyjnego. Na realizację działań wdrażanych w ramach Narodowego Planu Rozwoju została przyznana Polsce kwota ponad 12,8 mld euro. Alokacja przewidziana na realizację NPR obejmowała współfinansowanie siedmiu programów operacyjnych w wysokości 8,27 mld euro, współfinansowanie dwóch Inicjatyw Wspólnotowych (Interreg III A oraz Equal) w wysokości 0,35 mld euro oraz Środki Funduszu Spójności (wspierającego największe projekty w dziedzinie środowiska i inwestycje transportowe) w kwocie 4,18 mld euro, (por. rys. 3.2) Ocena postępów Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, Raport Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007, s

95 Rysunek 3.2. Struktura Udzielonego dofinansowanie z UE według programów operacyjnych, inicjatyw, Funduszu Spójności Źródło: opracowanie własne na podstawie Raportu o rozwoju i polityce regionalnej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Podział programów operacyjnych w okresie programowania wraz ze wskazaniem z jakiego funduszu są współfinansowane działania założonego do realizacji przedstawiono w tabeli 3.4, a cele i priorytety oraz działania w tabeli 3.5. Tabela 3.4. Programy Operacyjne i fundusze strukturalne w latach Nazwa programu operacyjnego (PO) Nazwa funduszu z jakiego jest współfinansowany PO Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Konkurencyjności Przedsiębiorstw Sektorowy Program Operacyjny Transport Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwój Regionalny Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny PO Pomoc Techniczna Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Europejski Fundusz Społeczny Zasobów Ludzkich Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa Przetwórstwo Ryb Źródło: opracowanie własne na postawie informacji zawartych na stronie r. 129

96 Tabela 3.5. Cele, priorytety i działania Programów Operacyjnych finansowanych z EFRR w latach NAZWA PROGRAMU OPERACYJNEGO CELE PROGRAMU PRIORYTETY PROGRAMU DZIAŁANIA POZIOM WDRAŻANIA PO Sektorowy Program Operacyjny - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Okres programowania Sektorowy Program Operacyjny -Transport Okres programowania poprawa pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw, działających na terenie Polski w warunkach Jednolitego Rynku Europejskiego. zwiększenie spójności transportowej kraju oraz polepszenie dostępności przestrzennej miast, obszarów i regionów Polski w układzie Unii Europejskiej, co przyczyni się do osiągnięcia celu strategicznego Podstaw Wsparcia Wspólnoty Priorytet 1: Rozwój przedsiębiorczości i wzrost innowacyjności poprzez wzmocnienie instytucji otoczenia biznesu Priorytet 2: Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw Priorytet 1: Zrównoważony gałęziowo rozwój transportu Priorytetu 2: Bezpieczniejsza infrastruktura Działanie 1.1. Wzmocnienie instytucji wspierających działalność przedsiębiorstw Działanie 1.2. Poprawa dostępności do zewnętrznego finansowania inwestycji Działanie 1.3. Tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju firm Działanie 1.4. Wzmocnienie współpracy między sferą badawczo - rozwojową a gospodarką Działanie 1.5. Rozwój systemu dostępu przedsiębiorców do informacji i usług publicznych on-line Działanie 2.1. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez doradztwo Działanie 2.2. Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw Działanie 2.3. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje Działanie 2.4. Wsparcie dla przedsięwzięć w zakresie dostosowania przedsiębiorstw do wymogów ochrony środowiska Działanie 1.1. Modernizacja linii kolejowych w relacjach między aglomeracjami miejskimi i w aglomeracjach Działanie 1.2. Poprawa infrastruktury dostępu do portów morskich Działanie 1.3. Rozwój systemów intermodalnych Działanie 2.1. Budowa i przebudowa dróg krajowych Działanie 2.2. Usprawnienie przejazdów drogami krajowymi przez miasta na prawach Poziom krajowy Poziom krajowy 130

97 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Okres programowania tworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz integracji z Unią Europejską drogowa Priorytet 1: Rozbudowa i modernizacja infrastruktury służącej wzmocnieniu konkurencyjności regionów Priorytet 3: Rozwój lokalny Źródło: opracowanie własne na postawie informacji zawartych na stronie r. powiatu Działanie 2.3. Wdrażanie i monitoring środków poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego Działanie 1.1. Modernizacja i rozbudowa regionalnego układu transportowego Działanie 1.2. Infrastruktura ochrony środowiska Działanie 1.3. Regionalna infrastruktura społeczna Działanie 1.4. Rozwój turystyki Działanie 1.5. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego Działanie 1.6. Rozwój transportu publicznego w aglomeracjach Działanie 3.1. Obszary wiejskie Działanie 3.2. Obszary podlegające restrukturyzacji Działanie 3.3. Zdegradowane obszary miejskie, poprzemysłowe i powojskowe Działanie 3.4. Mikroprzedsiębiorstwa Działanie 3.5. Lokalna infrastruktura społeczna Poziom regionalny 131

98 W ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w okresie programowania były finansowane trzy programy operacyjne na poziomie krajowym i regionalnym (por. tab. 3.5). Około 40% alokacji została przeznaczona na realizację inwestycji finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w tym najwięcej środków zostało rozdysponowanych na Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, który był wdrażany na poziomie regionalnym Na podstawie wytyczonych celów, priorytetów, działań w poszczególnych programach operacyjnych finansowanych z EFRR realizowany był bardzo szeroki zakres zadań, które uzyskały dofinansowanie. Stopień wykorzystania środków w ramach poszczególnych programów operacyjnych z EFRR w okresie programowania przestawiono poniżej: a) Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego (ZPORR) Środki ZPORR w ramach Priorytetów 1, 2, 3 zostały podzielone na alokacje wojewódzkie. Sposób podziału był wypadkową następujących kryteriów: liczby mieszkańców (80% środków), wielkości PKB na mieszkańca (10%), stopy bezrobocia (10%). Limit środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego zawiera rysunek 3.3. Rysunek 3.3. Podział środków ZPORR między priorytetami Źródło: opracowanie własne na podstawie Końcowego Raportu z postępu wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, lipiec

99 Całkowita wartość środków finansowych z EFRR przeznaczonych na finansowanie Priorytetu 1 w ramach ZPORR na lata wynosiła 1,8 mld euro, tj. 6,7 mld zł. 175 W ramach Priorytetu 1 ZPORR w okresie programowania zrealizowano projektów o wartości dofinansowania z EFRR 7,3 mld mln zł 176. Ilość oraz wartość podpisanych umów o dofinansowanie z Beneficjentami w ramach województw przedstawiono na rysunkach 3.4 i 3.5. Rysunek 3.4. Liczba umów o dofinansowanie projektu w latach dla priorytetu 1 ZPORR Źródło: jak dla rysunku 3.3. Największą liczbę zrealizowanych projektów w przekroju wojewódzkim odnotowano w przypadku województwa lubelskiego (198), a najmniejszą w województwie kujawskopomorskim (50). Pod względem wartości były to odpowiednio: mazowieckie (832,0 mln zł) oraz lubuskie (201,7 mln zł) i opolskie (190,6 mln zł) Kwota alokacji dla danych prezentowanych w ramach opisów poszczególnych priorytetów i działań w niniejszym rozdziale została przeliczona na złote według algorytmu przedstawionego we wspólnym piśmie MRR i MF (IP-6/9013/W/3016/2006/MP; DKS-III PP/06) z dnia 28 marca 2006 r. 176 Końcowy Raport z postępu wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, lipiec 2010, s Końcowy Raport z postępu wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego , op. cit.,, s

100 Rysunek 3.5. Wartość podpisanych umów o dofinansowanie projektów w latach dla priorytetu 1 ZPORR w mln zł. Źródło: jak dla rysunku 3.3. W ramach Priorytetu 1 ZPORR zrealizowano projekty o wartości odpowiadającej 108,9% przyznanej alokacji. Udział procentowy wartości podpisanych umów o dofinansowanie projektów w stosunku do alokacji był najwyższy w województwie pomorskim 112,6% i w lubuskim 112,4%. Najniższy udział procentowy podpisanych umów jako procent alokacji był w województwie mazowieckim - 108,7% (por. rys. 3.6.). Rysunek 3.6. Wartość umów o dofinansowanie projektu w latach jako % alokacji dla Priorytetu 1 ZPORR Źródło: jak dla rysunku 3.3. Dla Priorytetu 3 całkowita wartość środków finansowych z EFRR na lata wynosiła 727 mln euro, tj. 2,8 mld zł. W ramach Priorytetu 3 ZPORR zrealizowano

101 projekty o wartości dofinansowania 3 mld zł z EFRR. W przekroju wojewódzkim największą liczbę zrealizowanych projektów odnotowano w przypadku województwa podkarpackiego (510) i mazowieckiego (500), a najmniejszą dla województw lubuskiego (168) i opolskiego (175). Pod względem wartości były to odpowiednio: mazowieckie (319,6 mln zł) oraz lubuskie (93,7 mln zł) i opolskie (86,5 mln zł) 178 (por. rys. 3.7 i 3.8). Rysunek 3.7. Liczba umów o dofinansowanie projektu w latach dla priorytetu 3 ZPORR Źródło: jak dla rysunku 3.3. Rysunek 3.8. Wartość podpisanych umów o dofinansowanie projektu w latach dla priorytetu 3 ZPORR w mln zł. Źródło: jak dla rysunku Końcowy Raport z postępu wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego , op. cit., s

102 Udział procentowy wartości podpisanych umów o dofinansowanie projektów w stosunku do alokacji był w Priorytecie 3 najwyższy w województwie podlaskim (121,4%), a najniższy w województwie łódzkim (102,4%) oraz w województwie mazowieckim (104,9%). Średnia dla kraju wyniosła 108,3% 179 (por. rys.3,9). Rysunek 3.9. Wartość umów o dofinansowanie projektu w latach jako % alokacji dla Priorytetu 3 ZPORR Źródło: jak dla rysunku 3.3. b) Sektorowy Program Operacyjny - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP) W ramach Sektorowego Programu Operacyjnego WKP złożono blisko wniosków o dofinansowanie. Ponad wniosków było poprawnych formalnie, w tym w ramach Priorytetu I, w ramach Priorytetu II oraz 416 w ramach Pomocy technicznej. Na realizację Priorytetu I przeznaczono 41% środków Programu, na realizację Priorytetu II 57% środków, zaś 2% na realizację Pomocy technicznej. Spośród działań realizowanych w ramach SPO-WKP (oprócz Pomocy technicznej) największa kwota środków przeznaczona była na realizację działania 2.2. Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw (przy czym w ramach działania 93% środków przeznaczono na poddziałanie Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji) oraz działania 2.3. Wzrost konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje, zaś najmniejsza na realizację działania 2.1. Wzrost konkurencyjności małych i średnich 179 Końcowy Raport z postępu wdrażania Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego , op. cit.,, s

103 przedsiębiorstw poprzez doradztwo oraz działania 1.1. Wzmocnienie instytucji wspierających działalność przedsiębiorstw. Działania o największej alokacji nakierowane były na bezpośrednie wsparcie inwestycji w przedsiębiorstwach, zaś działania o najmniejszej alokacji - na wsparcie zakupu usług doradczych przez przedsiębiorstwa oraz poprawę oferty usługowej instytucji otoczenia biznesu 180. Podział alokacji na poszczególne priorytety przedstawiono na rysunku Rysunek Struktura środków SPO WKP w podziale na priorytety Źródło: opracowanie własne na podstawie Raportu Końcowego z wdrażania Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, Najwięcej poprawnych pod względem formalnym wniosków o dofinansowanie zostało złożonych przez beneficjentów mających swoje siedziby na terenie województw: mazowieckiego wniosków o dofinansowanie, śląskiego (4 260), wielkopolskiego (3 480) wniosków o dofinansowanie, małopolskiego (3 082), łódzkiego (2 379), dolnośląskiego (2 375). Najmniej wniosków poprawnych formalnie złożono w województwie opolskim 721 wniosków, świętokrzyskim 887 wniosków i lubuskim Raport końcowy z wdrażania Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2008, s

104 Rysunek Liczba złożonych wniosków o dofinansowanie w ramach SPO-WKP według województw Źródło: jak dla rysunku 3.10 Najwięcej projektów zrealizowano w województwach: mazowieckim projektów, śląskim projektów, wielkopolskim projektów, małopolskim projektów oraz łódzkim projekty. Najmniej projektów zrealizowano w województwach: opolskim 279 projektów, świętokrzyskim 319 projektów oraz lubuskim 329 projektów (por. rys ). Rysunek Liczba zrealizowanych projektów w ramach SPO-WKP według województw Źródło: Raport Końcowy z wdrażania Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2008, s

105 Największe co do wartości płatności zrealizowano na rzecz beneficjentów mających siedzibę na terenie województw: mazowieckiego na kwotę 1, 4 mld zł, śląskiego na kwotę 885 mln zł PLN, wielkopolskiego na kwotę 562 mln zł i zachodniopomorskiego - na kwotę 472 mln zł, najmniejsze na rzecz beneficjentów województwa opolskiego na kwotę 130 mln zł warmińsko-mazurskiego 167 mln PLN, świętokrzyskiego 175 mln zł i podlaskiego 181 mln zł. Szczegółowe dane przedstawiono na rysunku Rysunek Wartość zrealizowanych płatności w ramach SPO -WKP według województw Źródło: Raport Końcowy z wdrażania Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2008, s. 55. Biorąc pod uwagę powyższe dane przedstawione dla SPO-WKP liderem w pozyskiwaniu i realizacji projektów jest województwo mazowieckie, natomiast najmniej projektów zostało zrealizowanych przez beneficjentów w województwie świętokrzyskim. c) Sektorowy Program Operacyjny Transport (SPO Transport) Komisja Europejska przeznaczyła na realizację SPO Transport na lata kwotę 1,2 mld euro. Środki te zostały rozdysponowane na trzy priorytety programu (por. rys. 3.14). 139

106 Rysunek Podział środków na poszczególne priorytety w ramach SPO Transport Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentu Program Operacyjny Transport na lata przyjętego Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 29 czerwca W ramach programu zrealizowano 106 projektów, w tym najwięcej w województwie mazowieckim 21 oraz w śląskim 16 projektów. W województwie podkarpackim oraz świętokrzyskim nie zrealizowano żadnego projektu. Średnia liczba realizowanych projektów dla województw Polski wynosi około 7. Rysunek Liczba zrealizowanych projektów w ramach SPO Transport według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK Od początku realizacji programu podpisano z beneficjentami umowy o wartości mln zł, co przekracza wartość przyznanych środków w ramach programu operacyjnego.alokacji. Liczba realizowanych projektów w województwie mazowieckim przekłada się również na wartość realizowanych projektów, ponieważ regionie tym przeznaczono na realizację projektów najwięcej środków. Na około mln złotych 140

107 zrealizowano projekty w województwie łódzkim, w województwie pomorskim przeznaczono 850 mln zł na wydatki kwalifikowane w projektach. Rysunek Wartość zrealizowanych projektów w wydatkach kwalifikowanych w tys. zł. w ramach SPO Transport według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK W programach operacyjnych, które były wdrażane w latach na poziomie centralnym województwo mazowieckie było największym Beneficjentem udzielanej pomocy zarówno w zakresie liczby realizowanych projektów jak i wartości przyznawanego dofinansowania. W perspektywie finansowej , obok regionalnych programów operacyjnych, środki przeznaczone na realizację przedsięwzięć z zakresu polityki spójności w Polsce są wydatkowane w ramach krajowych programów operacyjnych, do których należą: Program Operacyjny Kapitał Ludzki (PO KL), Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ), Program Operacyjny Pomoc Techniczna (PO PT), Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (PO IG), Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej (PO PW), Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT). Największym programem operacyjnym, koncentrującym 42% środków wspólnotowych, jest PO Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ), na który przeznaczono 22,2 mld euro z Funduszu Spójności (co wyczerpuje środki uzyskane przez Polskę z tego Funduszu) oraz 5,7 mld euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Na realizację pozostałych programów w całości finansowanych ze środków EFRR przeznaczono w ramach: 141

108 PO Innowacyjna Gospodarka (POIG) 8,25 mld euro, programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej 731 mln euro, PO Pomoc Techniczna (POPT) 516,7 mln, 16 Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) ponad 16,5 mld euro. Ponadto, na PO Kapitał Ludzki (PO KL) wyasygnowano 9,7 mld euro pochodzących z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), z tego 2/3 środków przypadło na tzw. komponent regionalny programu. Szczególnym programem wdrażającym politykę spójności w latach jest makroregionalny PO Rozwój Polski Wschodniej (PORPW), skierowany do pięciu najuboższych województw Polski Wschodniej i zarządzany z poziomu centralnego. Na jego finansowanie przeznaczono blisko 2,3 mld euro ze środków EFRR (por. rys ). Rysunek Podział funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności według programów operacyjnych Źródło: Bilans otwarcia Programów Operacyjnych realizowanych w latach perspektywa regionalna, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Warszawa 2008, s. 53. Stan wdrażania programów operacyjnych w okresie programowania na lata przedstawia się następująco: a) Regionalne Programy Operacyjne (RPO) W okresie programowania w latach każde województwo miało swój program operacyjny stanowiące narzędzie realizacji Narodowej Strategii Spójności, w ramach którego jest przyznawana pomoc poszczególnym regionom w Polsce. Na realizację wszystkich RPO w poszczególnych województwach przeznaczono ponad 23 mld euro, z czego: 181 środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR stanowią ponad 70 (czyli 16,5 mld euro), 181 Bilans otwarcia Programów Operacyjnych realizowanych w latach perspektywa regionalna, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Warszawa 2008, s

109 krajowy wkład publiczny - EFRR stanowią ponad 13% (czyli 3,1mld euro), środki prywatne - EFRR stanowią ponad 15% (czyli3,6 mld euro). Podział środków na województwa przedstawiono w tabeli 3.6 w podziale na EFRR oraz środki krajowe publiczne. Tabela 3.6. Ogół środków przeznaczonych na realizację 16 RPO według województw Wyszczególnienie w mln euro Ogółem % Ogółem na 1 mieszkańca w euro Polska =100 Wkład EFRR (%) Krajowy wklad publiczny w tym ogółem budżet budżet (%) państwa JST (%) (%) 16 RPO , ,40 100,00 71,02 13,46 5,34 7,03 Warmińsko mazurskie 1 541,60 6, ,40 176,70 67,24 12,65 3,74 8,59 Świętokrzyskie 969,00 4,16 757,10 123,80 74,90 14,52 3,68 10,84 Lubelskie 1 636,80 7,02 753,30 123,20 70,62 12,46 4,90 6,38 Zachodniopomorskie 1 222,90 5,25 722,40 118,20 68,32 12,06 8,39 3,67 Opolskie 740,30 3,18 710,50 116,20 57,70 10,18 4,82 4,12 Podlaskie 825,60 3,54 690,30 112,90 77,06 17,87 6,44 11,25 Podkarpackie 1 393,80 5,98 664,50 108,70 81,53 9,34 9,34 0,00 Kujawsko ,10 5,33 601,60 98,40 76,51 13,33 6,32 6,46 pomorskie Pomorskie 1 315,70 5,64 597,10 97,70 67,27 25,03 11,46 9,83 Lubuskie 594,40 2,55 589,40 96,40 73,89 13,92 4,29 7,26 Mazowieckie 3 032,50 13,01 586,40 95,90 60,39 10,66 3,78 6,54 Małopolskie 1785,80 7,66 545,90 89,30 72,25 12,75 6,28 6,47 Dolnośląskie 1 561,10 6,70 541,60 88,60 77,71 11,94 1,80 8,24 Wielkopolskie 1 806,80 7,75 534,80 87,50 70,44 20,31 8,95 9,46 Śląskie 2 358,50 10,12 550,10 82,60 72,63 12,88 3,37 7,01 Łódzkie 1 282,30 5,50 499,70 81,70 78,48 8,64 0,00 7,55 Źródło: Bilans otwarcia Programów Operacyjnych realizowanych w latach perspektywa regionalna, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Warszawa 2008, s. 20 W ramach 16 RPO zostało złożonych wniosków o dofinansowanie na łączną kwotę dofinansowania 117,6 mld zł. Do realizacji zatwierdzono wniosków, przy czym podpisano umowy/wydano decyzje w przypadku projektów o wartości dofinansowania z UE 66,8 mld zł (93,3% alokacji na lata ). We wnioskach o płatność beneficjenci wykazali 50,1 mld zł poniesionych wydatków (wartość odpowiadająca dofinansowaniu UE), co stanowi 70,0% alokacji RPO. Instytucja Certyfikująca zatwierdziła deklaracje wydatków złożone przez Instytucje Zarządzające na kwotę 45,9 mld zł (dofinansowanie UE), co odpowiada 64,2% środków RPO. O refundację 51,7 mld zł zawnioskowano do Komisji Europejskiej, co stanowi 72% alokacji. Wartość dofinansowania UE projektów zakończonych i całkowicie rozliczonych przekroczyła 42% alokacji Stan Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień na postawie danych z KSI SIMIK , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, 2014, s

110 Rysunek Realizacja 16 RPO na lata (środki UE w mln zł.) Źródło: Stan Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień 31.stycznia 2014 r. na postawie danych z KSI SIMIK , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, 2014, s. 5 Wartość wniosków wybranych do dofinansowania projektów i zatwierdzonych do realizacji w ramach regionalnych programów operacyjnych w podziale na województwa przedstawiono na rysunku Rysunek Wartość wniosków zatwierdzonych do realizacji w ramach RPO (dofinansowanie ogółem w mln zł.) Źródło: opracowanie własne na podstawie Stanu Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień 31 stycznia 2014 r. na postawie danych z KSI SIMIK , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, 2014 Ogółem dla 16 RPO zatwierdzono do realizacji projekty na kwotę mln zł. Umowy na największą wartość podpisano dla województw: mazowieckiego, śląskiego, 144

111 małopolskiego oraz dolnośląskiego. Województwo lubuskie oraz opolskie podpisało umowy o dofinansowanie na najmniejszą wartość (por. rys. 3.20). Rysunek Wartość zawartych umów/wydanych decyzji w ramach RPO (środki UE w mln zł.) Źródło: jak dla rysunku Liczbę umów/decyzji o dofinansowanie projektów w podziale regionalnym przedstawiono na rysunku Rysunek Liczba zawartych umów/decyzji w ramach RPO Źródło: jak dla rysunku Najwięcej umów o dofinansowanie podpisano w województwie śląskim (4 694), co przełożyło się również na ich wartość. O połowę mniej umów od województwa śląskiego podpisały odpowiednio województwa: małopolskie, lubelskie, łódzkie oraz wielkopolskie. Najmniej umów o dofinansowanie podpisało województwo lubuskie

112 W stosunku do dostępnej na lata alokacji, wartość zawartych umów z beneficjentami jako procent środków w ramach w 16 RPO wyniosła na koniec stycznia 2014 r. 93,3%. Rysunek Zawarte umowy/wydane decyzje jako % środków RPO Źródło: jak dla rysunku Na koniec stycznia 2014 r. na ponad 90% podpisano umowy jako procent środków RPO w dwunastu województwach w opolskim (99,1%), łódzkim (99,4%), śląskim (96,9%) i pomorskim (96,1%). Najniższy wskaźnik kontraktacji odnotowano natomiast w województwie kujawsko-pomorskim (833%) i lubelskim (80,5%). 183 Według stanu na koniec stycznia 2014 roku wydatki kwalifikowalne przez beneficjentów w zatwierdzonych wnioskach o płatność w stosunku do dostępnych środków RPO przedstawiają się w poszczególnych województwach jak to zilustrowano na rysunkach 3.23 i Stan Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień na postawie danych z KSI SIMIK , op. cit., s

113 Rysunek Wydatki kwalifikowalne we wnioskach o płatność w ramach RPO (środki UE w mln zł.) Źródło: jak dla rysunku Rysunek Wydatki kwalifikowalne we wnioskach o płatność jako % środków RPO Źródło: jak dla rysunku Wydatkowanie w ramach wszystkich RPO wynosiło na koniec stycznia 2014 r mln zł. Najwyższy poziom wydatków narastająco odnotowano w województwie opolskim (82,0% alokacji), najniższy natomiast w podlaskim (59,7%) i kujawskopomorskim (60,2%). 147

114 Wartość wydatków odpowiadających środkom UE w deklaracjach zatwierdzonych przez Instytucję Certyfikującą 184 wynosiła na koniec stycznia 2014 r. 45,9 mld zł (64,2% alokacji). Rysunek Wydatki kwalifikowalne w deklaracjach zatwierdzonych przez Instytucję Certyfikującą jako % środków RPO na lata Źródło: opracowanie własne na podstawie Stanu Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień na postawie danych z KSI SIMIK , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, Najwięcej środków w stosunku do alokacji w ramach RPO zostało poddanych procesowi certyfikacji dotychczas w województwach: opolskim (79,3%), świętokrzyskim (73,7%) i wielkopolskim (73,6%). Najmniej w podlaskim (56,0%), w kujawsko-pomorskim (56,4%) i w mazowieckim (57,4%). Na ścieżce certyfikacji (w Instytucjach Pośredniczących w Certyfikacji lub w Instytucji Certyfikującej) na koniec stycznia 2014 r. znajdowały się deklaracje z 15 województw na kwotę dofinansowania UE 1,9 mld zł 185. W ramach programów operacyjnych proces zatwierdzania wniosków o płatność składanych przez beneficjentów oraz certyfikacji w ostatnim roku uległ przyspieszeniu w porównaniu do 2007 roku. We wszystkich województwach poziom certyfikacji wydatków w porównaniu do alokacji przekroczył 55%. Warto podkreślić, iż w ramach wszystkich RPO 184 Instytucja Certyfikująca to komórka organizacyjna utworzona przez Ministra Rozwoju Regionalnego (obecnie funkcjonuje w ramach Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju), odpowiedzialna za certyfikację wydatków ponoszonych w ramach funduszy europejskich. Jest ona niezależna od Instytucji Zarządzających poszczególnymi programami operacyjnymi. 185 Stan Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień na postawie danych z KSI SIMIK , op. cit., s

115 zgodnie z regułą n stosowaną we wdrażaniu funduszy można realizować projekty do końca 2015 roku, a co za tym idzie rozliczać je i certyfikować wydatki. W związku z tym wszystkie województwa muszą przyspieszyć procesy wydatkowania środków unijnych w celu zamknięcia i rozliczenia regionalnych programów operacyjnych. b) Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Program skierowany był przede wszystkim do przedsiębiorców, którzy zamierzają realizować innowacyjne projekty, związane z badaniami i rozwojem, nowoczesnymi technologiami, inwestycjami o dużym znaczeniu dla gospodarki lub wdrażaniem i stosowaniem technologii informacyjnych i komunikacyjnych. W latach w ramach programu przedsiębiorcy, instytucje otoczenia biznesu, jednostki badawcze i naukowe oraz instytucje administracji publicznej uzyskały wsparcie w wysokości 10,2 mld euro na realizację różnego rodzaju projektów, które przyczyniały się do podnoszenia innowacyjności polskiej gospodarki i polskich przedsiębiorstw. Z kwoty tej 8,67 mld miliarda euro to środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), a pozostałe 1,53 mld euro pochodziło z budżetu krajowego 187. Cel główny Programu Innowacyjna Gospodarka na lata stanowił rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa Należy podkreślić, że Program nie stanowił kontynuacji Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (SPO-WKP). Przedsiębiorcy, którzy realizowali inwestycje o zbliżonym charakterze do tych, które realizowane były w ramach cieszącego się ogromną popularnością działania 2.3. SPO-WKP Dotacje dla MSP na inwestycje, uzyskali wsparcie w ramach jednego z 16 RPO, funkcjonującego w ich województwie. Uzupełnieniem działań bezpośrednio skierowanych do przedsiębiorców było wsparcie systemowe dla sieci instytucji otoczenia biznesu oraz innowacyjnych instytucji okołobiznesowych (tj. np. parków technologicznych, inkubatorów technologicznych, Centrów Zaawansowanych Technologii). Fundusze w ramach Programu zostały podzielone na tzw. osie priorytetowe, czyli priorytety, które umożliwiły osiągnięcie celu głównego oraz cele szczegółowe Programu. W 186 Reguła n+2 jest jedną z podstawowych reguł zarządzania finansowego funduszami pomocowymi Unii Europejskiej. Stanowi ona, że jeśli zobowiązanie Komisji ujęte w budżecie wspólnotowym w danym roku (roku n) nie zostanie wyczerpane wnioskami o płatność przekazywanymi Komisji przez Instytucję Płatniczą do końca roku n+2, różnica między kwotą zobowiązania a kwotą wniosków o płatność zostanie automatycznie anulowana. 187 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka zatwierdzony przez Komisję Europejską w dniu 9 grudnia 2013 r. s

116 ramach Programu określono dziewięć priorytetów, w tym osiem merytorycznych oraz priorytet Pomocy Technicznej (por. tab. 3.7.). Tabela 3.7. Osie priorytetowe w ramach POiG Nr osi priorytetowej Nazwa osi priorytetowej Oś priorytetowa 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii Oś priorytetowa 2 Infrastruktura sfery B+R Oś priorytetowa 3 Kapitał dla innowacji Oś priorytetowa 4 Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia Oś priorytetowa 5 Dyfuzja Innowacji Oś priorytetowa 6 Polska gospodarka na rynku międzynarodowym Oś priorytetowa 7 Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji Oś priorytetowa 8 Społeczeństwo informacyjne zwiększanie innowacyjności gospodarki Oś priorytetowa 9 Pomoc techniczna Źródło: opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka zatwierdzony przez Komisję Europejską w dniu 9 grudnia Dynamikę i stan realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka przedstawiono na rysunkach: 3.26, 3.27 oraz 3.28 Rysunek Liczba wniosków po ocenie formalnej w POIG według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z GUS/BDL stan na dzień 31 grudnia 2013 r. W zakresie złożonych wniosków o dofinansowanie przez Beneficjentów po ocenie formalnej najwyżej plasuje się województwo mazowieckie O połowę mniej wniosków po ocenie formalnej wsytępuje w województwie małopolskim oraz wielkopolskim. Najmniej wniosków zostało ocenionych pozytywnie pod względem formalnym w województwie opolskim. 150

117 Rysunek Wartość całkowita podpisanych umów o dofinansowanie w POIG w tys. zł. - wydatki kwalifikowalne według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z GUS/BDL - stan na dzień 31 grudnia 2013 r. Biorąc pod uwagę wartość podpisanych umów z beneficjentami realizującymi projekty w ramach programu POiG liderem jest wojewodztwo mazowieckie podobnie, jak z uwagi na liczbę wniosków o dofinansowanie po ocenie formalnej. Wartość umów w województwie mazowieckim wynosi ponad 10 mln zł. Na ponad 5 mln zł podpisano umowy o dofinansowanie z beneficjentami w województwach śląskim, wielkopolskim, dolnośląskim oraz mazowieckim. W województwie warmińsko-mazurskim podpisano umowy na kwotę ponad 600 tysięcy zł. Rysunek Wartość projektów zakończonych w POIG w tys. zł. - wydatki kwalifikowalne według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z GUS/BDL - stan na dzień 31 grudnia 2013 r. 151

118 W podziale na województwa projektów o największej wartości zostało już zakończonych w województawie śląskim na ponad 2 mln zł, najmniej w województwie zachodniopomorskim na wartość około 200 tysięcy złotych. W przypadku pozyskiwania środków, zawierania umów oraz realizacji projektów w ramach POIG dominuje województwo mazowieckie. c) Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko W ramach programu realizowano duże inwestycje infrastrukturalne w zakresie ochrony środowiska, transportu, energetyki, kultury i dziedzictwa narodowego, ochrony zdrowia oraz szkolnictwa wyższego. Cel programu to poprawa atrakcyjności inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowaniu tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej. Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację Programu Infrastruktura i Środowisko na lata wyniosła 37, 7 mld euro (w cenach bieżących), z czego 35, 3 mln euro stanowiło wkład publiczny. Wkład publiczny składał się ze środków Unii Europejskiej wynoszących 28,3 mld euro (w tym ze środków Funduszu Spójności 22,4 mld euro oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 5, 9 mld euro), a także krajowych środków publicznych w wysokości 7,0 mld euro. Prawie 80% środków przeznaczono na inwestycje realizowane w ramach Funduszu Spójności, a 20% z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 188 Rysunek Podział środków finansowych w ramach POIiŚ na poszczególne fundusze strukturalne Źródło: opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko zaakceptowanego przez Komisję Europejską decyzją z 21 grudnia 2011 r. 188 Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko zaakceptowany przez Komisję Europejską decyzją z 21 grudnia 2011 r. s

119 Podział środków Unii Europejskiej w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko pomiędzy poszczególne priorytety przedstawiono w tabeli 3.8. Tabela 3.8. Podział środków w ramach PO IiŚ na poszczególne osie priorytetowe Nr osi Nazwa osi priorytetowej Wkład wspólnotowy w euro % Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Oś 4 Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska ,2 Oś 5 Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych ,5 Oś 8 Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna ,4 Oś 9 Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii ,4 Oś 10 Kultura i dziedzictwo kulturowe ,3 Oś 11 Bezpieczeństwo zdrowotne i poprawa efektywności systemu ochrony zdrowia ,6 Oś 12 Infrastruktura szkolnictwa wyższego ,9 Fundusz Spójności Oś 1 Gospodarka wodno-ściekowa Oś 2 Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi ,6 Oś 3 Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska ,5 Oś 6 Transport przyjazny środowisku ,5 Oś 7 Bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe ,3 Źródło: opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko zaakceptowanego przez Komisję Europejską decyzją z 21 grudnia 2011 r. Postępy w realizacji programu POIiŚ w poszczególnych województwach przedstawiono na rysunkach 3.30, 3.31 oraz Rysunek Liczba wniosków po ocenie formalnej w priorytetach finansowanych z EFRR według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z GUS/BDL - stan na dzień 31 grudnia 2013 r. 153

120 Od poczatku realizacji programu zostało złożonych 2009 wniosków o dofinansowanie w priorytetach finansowanych z EFRR. Najwięcej wniosków złożono w województwie mazowieckim ponad 200, po około 170 wniosków złożono w województwach: małopolskim, wielkopolskim, śląskim. Najmniej wniosków o dofinansowanie zostało złożonych w województwie świętokrzyskim. Rysunek Wartość całkowita podpisanych umów o dofinansowanie w priorytetach finansowanych z EFRR w tys. zł. - wydatki kwalifikowalne według województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS/BDL - stan na dzień 31 grudnia 2013 r. Analizując wartość umów województwach, w priorytetach finansowanych z EFRR należy wskazać, iż najwyższe wartościowo umowy podpisano w województwach dolnośląskim oraz mazowieckim na ponad 7 mln złotych wydatków kwalifikowanych. Na 3 mln złotych zawarto umowy na projekty realizowane w województwie zachodniopomorskim. O połowę mniej (wartościowo) umów podpisano w województwach: łódzkim, podlaskim i wielkopolskim. W województwie świętokrzyskim zawarto umowy na kwotę ponad 300 tys. zł W podziale na poszczególne województwa najwięcej projektów zostało już zrealizowanych w województwie mazowieckim, najmniej w województwie warmińskomazurskim. Porównując wartość podpisanych umów w stosunku do wartości zrealizowanych projektów niemal we wszystkich regionach w Polsce należy przyspieszyć proces realizacji i rozliczania projektów w priorytetach finansowanych z EFRR w POIiŚ. Wynika to z tego, iż nawet połowa środków, która została zakontraktowana nie jest jeszcze rozliczona i poddana procesowi certyfikacji. 154

121 Rysunek Wartość projektów zakończonych w priorytetach finansowanych z EFRR w tys. zł. - wydatki kwalifikowalne wg województw Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z GUS/BDL - stan na dzień 31 grudnia 2013 r. d) Europejska Współpraca Terytorialna (EWT) Polska uzyskała pierwsze doświadczenia we współpracy transgranicznej jeszcze przed przystąpieniem do Unii, głównie w ramach Programu PHARE CBC (Cross Border Cooperation). Od 2004 r. uczestniczyła na równych prawach z pozostałymi członkami Unii w realizacji programów Inicjatywy Wspólnotowej Interreg III 189. W perspektywie finansowania w latach na latach , komponenty Inicjatywy Interreg III: A, B oraz C zostały zastąpione odpowiednio trzema typami programów: transgranicznymi, transnarodowymi i międzyregionalnymi. Polska uczestniczy w 10 programach EWT, tj.: w 7 dotyczących współpracy transgranicznej, w dwóch programach transnarodowych: Region Morza Bałtyckiego i Europa Środkowa oraz w programie współpracy międzyregionalnej INTERREG IV C. Dodatkowo, Polska bierze udział w dwóch programach transgranicznych (Litwa-Polska-Rosja oraz Polska-Białoruś-Ukraina) w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP). EISP stanowi inicjatywę 189 I. Brol, M. Łata, Europejska Współpraca Terytorialna oraz Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa w latach , w: Fundusze UE dla jednostek samorządu terytorialnego w latach , Warszawa, 2007, Twigger, s

122 Komisji Europejskiej, której zasadniczym celem jest rozwój współpracy między Unią Europejską państwami partnerskimi spoza UE 190 (por. tab. 3.9). Z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) Polska otrzymała 557,8 mln euro na realizację programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz 173,3 mln euro na programy Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa. Polscy beneficjenci uzyskali dofinansowanie w wysokości do 85% kwalifikowalnych kosztów projektów. Tabela 3.9. Podział programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej w latach z udziałem Polski Nazwa programu Europejskiej Współpracy Wkład strony polskiej ze Budżet programu w euro Terytorialnej środków EFRR Program Współpracy Transgranicznej Południowy Bałtyk Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej Polska (Województwo Lubuskie) Brandenburgia Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska Republika Słowacka Program Współpracy Transgranicznej Polska - Meklemburgia Pomorze Przednie/Brandenburgia Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej Republika Czeska Rzeczpospolita Polska Program Operacyjny Współpracy Transnarodowej Region Morza Bałtyckiego Program Współpracy Transgranicznej Polska Białoruś Ukraina Program Współpracy Transgranicznej Litwa- Polska-Rosja brak Program dla Europy Środkowej (Central Europe Programme) brak Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej Polska-Saksonia Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej Polska-Litwa Program Współpracy Międzyregionalnej INTERREG IV C / Interregional Cooperation Programme INTERREG IV C brak Źródło: opracowanie własne na podstawie I. Brol, M. Łata, Europejska Współpraca Terytorialna oraz Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa w latach , [w:] Fundusze UE dla jednostek samorządu terytorialnego w latach , Warszawa, 2007, Twigger, s Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT) miały charakter wyjątkowy na tle innych instrumentów Unii Europejskiej. Wsparcie otrzymały tylko działania realizowane wspólnie przez partnerów z różnych krajów. Wszystkie programy współpracy terytorialnej 190 I. Brol, M. Łata, Europejska Współpraca Terytorialna oraz Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa w latach , w: Fundusze UE dla jednostek samorządu terytorialnego w latach , Warszawa, 2007, Twigger, s

123 obejmują co najmniej dwa państwa Unii. W drodze negocjacji państwa - partnerzy wybierają jedno, które będzie pełniło funkcję Instytucji Zarządzającej. Należy jednak podkreślić, że wszystkie najważniejsze decyzje w programach, w tym wybór projektów, dokonywane są z udziałem wszystkich państw objętych danym programem. Także uczestnicy projektu muszą reprezentować różne państwa. Dzięki takiemu rozwiązaniu, programy sprzyjają zawiązywaniu partnerstw pomiędzy podmiotami z całej Europy Efekty rzeczowe i struktura inwestycji finansowanych z EFRR Struktura inwestycji finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w polskich regionach wynika z przyjętych celów oraz obszarów działania tego funduszu strukturalnego. Skala i zakres interwencji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w Polsce jest ogromna, stanowiąc zarazem wielką szansę i wyzwanie dla beneficjentów i administracji. Strategicznym celem Narodowego Planu Rozwoju było rozwijanie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unią Europejską na poziomie regionalnym i krajowym 191. Rysunek Wartość projektów (dofinansowanie UE) realizowanych na terenie całego kraju w podziale na obszary wsparcia w ujęciu procentowym, w okresie programowania Źródło: Narodowy Plan Rozwoju Efekty, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s Narodowy Plan Rozwoju , Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 2003, s

124 Projekty o największej wartości dofinansowania UE w okresie programowania (40% dostępnych funduszy) realizowane były w obszarze infrastruktury transportowej oraz ochrony środowiska. Podział zakontraktowanych środków pomiędzy poszczególne obszary wsparcia przedstawiono na rysunku Efekty realizacji programów operacyjnych w latach przedstawiono poniżej: a) ZPORR Główne cele ZPORR wyrażone jako stworzenie warunków wzrostu konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów, odzwierciedlone zostały we wskaźnikach postępu rzeczowego, których poziom został w większości przypadków osiągnięty, a w wielu przekroczony. Dzięki realizacji projektów współfinansowanych z ZPORR zbudowano bądź zmodernizowano łącznie 192 : 4054 km dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, 3907 km sieci rozdzielczej wodociągów, 5198 km sieci kanalizacyjnych, 139 stacji uzdatniania wody, 148 oczyszczalni ścieków, 296 obiektów infrastruktury kulturalnej, rekreacyjnej, sportowej lub służącej aktywnym formom wypoczynku. Ponadto ze środków ZPORR: wsparto rozwój 2598 mikroprzedsiębiorstw, zakupiono 6259 sztuk sprzętu medycznego dla 551 zakładów opieki zdrowotnej, wsparto 231 obiektów dydaktycznych i badawczych, zbudowano 1164 Publiczne Punkty Dostępu do Internetu (PIAP), odrestaurowano i odremontowano 122 obiekty historyczne i zabytkowe. Najwięcej projektów było realizowanych z zakresu ochrony środowiska a najmniej z sektora energetyki (por. tab. 3.10). 192 Narodowy Plan Rozwoju Efekty, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s

125 Tabela Liczba projektów w ramach sektorów wsparcia według województw ze ZPORR Województwo Energetyka Transport Turystyka Badania, rozwój, innowacje Ochrona zdrowia Społeczeństwo informacyjne Ochrona środowiska Dolnośląskie Kujawskopomorskie Lubelskie Lubuskie Łódzkie Małopolskie Mazowieckie Opolskie Podkarpacie Podlaskie Pomorskie Śląskie Świętokrzyskie Warmińskomazurskie Wielkopolskie Zachodniopomo rskie Źródło: opracowanie własne na podstawie mapadotacji.gov.pl, r. b) SPO-WKP Wysokość wsparcia ze środków wspólnotowych, o które wnioskowali beneficjenci w ramach SPO WKP 193 wyniosła ,1 mln zł. Wartość złożonych wniosków stanowiła 361,11% zobowiązań na cały okres programowania. Jest to rekordowy poziom, biorąc pod uwagę wartość wniosków złożonych w obrębie poszczególnych Programów Operacyjnych przewidzianych na lata Do beneficjentów trafiło ponad 6,6 mld zł (z czego ok. 4,9 mld zł z EFRR) zarówno w formie dotacji, jak i poprzez uzyskane pożyczki, poręczenia, doradztwo, a także wzbogacenie oferty inkubatorów technologicznych i parków przemysłowych. Łącznie w ramach programu podpisano umów o dofinansowanie projektów, z czego ponad 14,5 tysiąca z przedsiębiorcami. Ze wsparcia na inwestycje skorzystało 3228 przedsiębiorstw, w tym 3196 z sektora MSP. 194 Dzięki realizacji projektów współfinansowanych z SPO WKP: 195 utworzono miejsc pracy, 193 według stanu na 30 czerwca 2009 r. 194 Narodowy Plan Rozwoju Efekty, op. cit., s Narodowy Plan Rozwoju Efekty,. op. cit., s

126 dofinansowano utworzenie bądź przebudowę 134 laboratoriów badawczych i specjalistycznych, 401 przedsiębiorstw wdrożyło nowe technologie, 1363 przedsiębiorców podpisało nowe kontrakty handlowe z partnerami zagranicznymi dzięki wsparciu w zakresie internacjonalizacji działalności gospodarczej, dokapitalizowano 53 fundusze mikropożyczkowe oraz 39 funduszy poręczeń kredytowych, udzielono wsparcia 27 parkom przemysłowym, 17 parkom naukowo-technologicznym oraz 19 inkubatorom technologicznym, zrealizowano 107 projektów celowych, polegających na prowadzeniu badań naukowych mających praktyczne zastosowanie w gospodarce, dofinansowano inwestycje w 74 instytucjach otoczenia biznesu, wsparto utworzenie 6 funduszy kapitału zalążkowego (seed capital). W ramach dofinansowanych projektów osiągnięto również następujące efekty ekologiczne: redukcja emisji dwutlenku węgla wynosi 492 tys. megagramów rocznie, oszczędność zużycia wody wynosi tys. metrów sześciennych rocznie, zostały wybudowane 53 oczyszczalnie ścieków. c) SPO Transport Od początku realizacji programu 196 podpisano z beneficjentami umowy o wartości 5 733,35 mln zł, co stanowi ok. 131% wartości środków finansowych. Warto zaznaczyć, że w przypadku SPOT, osiągnięto i przekroczono najważniejsze wskaźniki produktów. Z wyjątkiem jednego wskaźnika, tj. długości przebudowanych dróg krajowych w Działaniu 2.1, zrealizowanego na poziomie 80,55%, oraz długości rozbudowanych dróg krajowych w Działaniu 2.2, zrealizowanego na poziomie 95,74%, poziom wykonania zawiera się w przedziale od 100 do 290%, w tym m.in: 197 w Działaniu 2.1 rozbudowano drogi krajowe o długości 85,96 km (co stanowi 290,70% zakładanej wartości), w Działaniu 2.1 rozbudowano drogi krajowe o długości 44,19 km (co stanowi 187,48% zakładanej wartości), 196 Według stanu na 30 czerwca 2009 r. 197 Narodowy Plan Rozwoju Efekty, op. cit., s

127 w Działaniu 2.2 przebudowano drogi krajowe o długości 86,45 km (co stanowi 115,19% zakładanej wartości), w Działaniu 2.2 zbudowano drogi krajowe o długości 29,59 km (co stanowi 112,29% zakładanej wartości). Ponadto w ramach Priorytetu 1 osiągnięto następujące wskaźniki 198 : przebudowano linie kolejowe o długości 71,2 km, co stanowi 113,40% zakładanej wartości zakupiono 93 nowe pojazdy kolejowe i zmodernizowano 160 starych (odpowiednio: 221% i 100% realizacji wskaźnika) 3,92 km linii metra (101,30% zakładanej wartości wskaźnika) oraz 4 nowe stacje metra (100% wartości wskaźnika) zostało wybudowanych W ramach SPOT 199 : zostało wybudowanych 14 mostów, ramp, wiaduktów i obiektów nawigacyjnych, przebudowano 26 szczególnie niebezpiecznych skrzyżowań, wybudowano i zmodernizowano 355 km dróg, wybudowano 1019 miejsc postojowych Park & Ride, wybudowano i zmodernizowano metrów kwadratowych, obiektów manewrowych, dróg technologicznych i parkingów, przebudowano 71,2 km długość linii kolejowych, zbudowane zostało 1 centrum logistyczne, zakupiono 1000 alkotestów oraz 115 samochodów specjalistycznych. d) 16 RPO W ramach alokacji środków EFRR w zakresie 16 RPO w okresie programowania w przekroju poszczególnych obszarów tematycznych - kategorii interwencji 200 zdefiniowanych w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. przeznaczone zostały na: energię, rewitalizacją obszarów miejskich i wiejskich, kulturę, 198 Narodowy Plan Rozwoju Efekty, op. cit., s Narodowy Plan Rozwoju Efekty, op. cit., Kategorie interwencji zdefiniowane zostały w rozporządzeniu Komisji Europejskiej (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. 161

128 turystykę, społeczeństwo informacyjne, ochronę środowiska, infrastrukturę społeczną, transport, badania i rozwój technologiczny, innowacja i przedsiębiorczość. Najwięcej środków EFRR w ramach 16 RPO przeznaczono na transport niemal 27% całości kwoty co oznacza, że co czwarte euro wesprze ten typ inwestycji. Najwięcej środków na transport przeznaczyło województwo warmińsko - mazurskie aż 34% całości alokacji, a niewiele mniej województwa podlaskie (33%), pomorskie i wielkopolskie (po 32%). Najmniejsze wydatki w tym obszarze zaplanowało województwo dolnośląskie 16%. Kolejnym, bardzo znaczącym obszarem wsparcia są badania i rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość. Na ten obszar przeznaczono przeciętnie w skali 16 RPO 24% dostępnych środków EFRR, a zróżnicowanie w poziomie alokacji na ten cel w poszczególnych regionach jest niewielkie. Wyjątkiem jest województwo opolskie, które przeznaczyło na ten cel więcej środków niż przeciętnie (33%). Następny istotny obszar wsparcia inwestycje w infrastrukturę ochrony zdrowia oraz społeczną absorbuje ok. 11 % całości alokacji EFRR. Tutaj widać spore zróżnicowanie wśród województw. Największe wydatki w tym obszarze zaplanowano w RPO województwa dolnośląskiego ok. 15% ogółu dostępnych środków, a najmniejsze w RPO województwa opolskiego ok. 8% środków. Środowisko, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń przyrodniczych i technologicznych to obszar absorbujący również ok. 11% całości alokacji EFRR. Najwięcej środków na wsparcie tego obszaru zamierza wydatkować województwo podkarpackie ponad 17% środków dostępnych w ramach swojego programu, natomiast województwo zachodniopomorskie prawie czterokrotnie mniej czyli ok. 5% całości środków. Znaczne środki niemal 8% dostępnych środków dla 16 RPO przeznaczono na wparcie społeczeństwa informacyjnego. W tym obszarze także widoczne są bardzo znaczące zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi województwach, jeśli chodzi o wielkość alokacji. Najwięcej środków na wsparcie tego obszaru zaplanowały województwa mazowieckie i śląskie po 12%, natomiast najmniej województwo świętokrzyskie 4% Bilans otwarcia Programów Operacyjnych realizowanych w latach perspektywa regionalna, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Warszawa 2008, s

129 Rysunek Struktura środków EFRR przeznaczone na realizację 16 RPO według obszarów wsparcia w %. Źródło: Bilans otwarcia Programów Operacyjnych realizowanych w latach perspektywa regionalna, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Warszawa 2008., s 23 Według danych z Krajowego Systemu Informatycznego 202 można określić wyniki realizacji Regionalnych Programów Operacyjnych na podstawie wskaźników rzeczowych realizacji projektów 203 (por. tab. 3.11). 202 z dnia 31 stycznia 2014 roku 203 Należy zaznaczyć, iż w ramach 16 RPO na dzień 30 września 2013 roku trwa jeszcze realizacja, rozliczanie, certyfikacja a nawet kontraktacja środków, więc efekty są pokazane w okresie intensywnych prac związanych z wdrażaniem 16 RPO. Ostateczne efekty 16 RPO będzie można ocenić w momencie sprawozdań końcowych tj. w połowie 2016 roku. 163

130 Tabela Osiągnięte rezultaty w ramach 16 RPO Obszar wsparcia Rezultaty Uwagi 563 km dróg gminnych, Liderem w zakresie powiatowych i wojewódzkich modernizacji dróg pozostaje RPO zostało wybudowanych, woj. podkarpackiego z wartością ok. 889 km w stosunku do innych 386 km dróg zostało województw. przebudowanych i zmodernizowanych. TRANSPORT WODOCIĄGI I KANALIZACJA 260 km linii kolejowych zostało wybudowanych, bądź przebudowanych. 68 km ścieżek rowerowych zostało wybudowanych i oznakowanych. 9 jednostek taboru kolejowego zakupiono bądź zmodernizowano. 872 szt. taboru komunikacji miejskiej zakupiono lub zmodernizowano km łącznej długości sieci wodociągowej wybudowano bądź przebudowano 43 tys. osób uzyskało możliwość podłączenia do sieci wodociągowej Największy udział w realizacji tego wskaźnika ma woj. świętokrzyskie (518 km), a najmniejszy wielkopolskie (ok. 6 km). PRZEDSIĘBIORSTWA INTERNET OCHRONA ZDROWIA EDUKACJA TURYSTYKA przedsiębiorcom udzielono wsparcia 348 ha powierzchni terenów uzbrojonych przeznaczono na cele inwestycyjne 79 km wybudowano sieci internetu szerokopasmowego 615 instytucji ochrony zdrowia doposażono, wybudowano bądź przebudowano 981 szkół zostało objętych wsparciem, w tym szkoły wyższe obiekty turystyczno-rekreacyjne przebudowano bądź wybudowano najwięcej w woj. mazowieckim, tj ha terenów przeznaczonych na inwestycje RPO woj. śląskiego (265 obiektów) Źródło: opracowanie własne na podstawie Stanu Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień na postawie danych z KSI SIMIK , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, Kierunki wykorzystania udzielonego wsparcia w zakresie RPO na lata na podstawie zawartych umów z beneficjentami potwierdzają planowane do realizacji środki przeznaczone na poszczególne kategorie (por. rys 3.35). 204 z dnia 31 stycznia 2014 roku 164

131 Rysunek Kierunki wykorzystania udzielonego wsparcia pod kątem zawartych umów w ramach RPO Źródło: opracowanie własne na podstawie Stanu Wdrażania Regionalnych Programów Operacyjnych na dzień na postawie danych z KSI SIMIK , Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, e) Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka Największa część środków w ramach POIG około 36% alokacji przeznaczona została na inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia (oś priorytetowa 4). Blisko 15% środków została wykorzystana na projekty z zakresu badań i rozwoju nowoczesnych technologii, zaś 13% środków zostało zaplanowanych na działania związane z gospodarką elektroniczną (oś priorytetowa 8). Szczegółowy podział kwot w ramach programu przedstawiono na rysunku Rysunek Podział środków na priorytety w ramach POIG Źródło: opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka zatwierdzony przez Komisję Europejską w dniu 9 grudnia 2013 r. 165

132 f) Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Podział środków UE dostępnych w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko pomiędzy sektory przedstawia się następująco: środowisko 5 066,3 mln euro, transport ,8 mln euro, energetyka 1 722,3 mln euro, kultura 533,5 mln euro, zdrowie 395,8 mln euro, szkolnictwo wyższe 586,5 mln euro. Podział środków w ramach POIiŚ w % przedstawiono na rysunku Rysunek Podział środków w ramach POIiŚ na obszary wsparcia Źródło: opracowanie własne na podstawie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko zaakceptowanego przez Komisję Europejską decyzją z 21 grudnia 2011 r. W Polsce, środki na lata oraz zostały zaplanowane w obszarach, mających kluczowe znaczenie dla konkurencyjności naszego kraju, począwszy od rozwoju infrastruktury transportowej, w której mamy największe zapóźnienia w stosunku do pozostałych państw członkowskich, środowiskowej, kulturowej, zdrowotnej, poprzez rozwój przedsiębiorstw i wzmocnienie innowacyjności polskiej gospodarki, a skończywszy na działaniach nakierowanych na poprawę sytuacji na rynku pracy. Z ogólnej puli dostępnych dla Polski funduszy w okresie programowania ponad połowa, a w okresie ponad 64% finansowała wydatki związane bezpośrednio z realizacją Strategii Lizbońskiej. 166

133 3.4. Ocena wpływu EFRR na wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju regionalnego w Polsce Polityka spójności ma na celu poprawę wyników gospodarczych regionów, przede wszystkim pod kątem poziomu PKB, zatrudnienia, produktywności, inwestycji i równowagi handlowej. Z uwagi na interakcje zachodzące między wyżej wymienionymi elementami na szczeblu regionalnym, krajowym i unijnym oraz szereg wewnętrznych i zewnętrznych czynników, które wywierają na nie wpływ, jednym ze sposobów zbadania wpływu polityki spójności na powyższe kategorie jest zastosowanie modeli makroekonomicznych. W tym celu w Polsce stosuje się następujące modele makroekonomiczne 205 : model HERMIN stworzony przez Bradley`a i rozwinięty przez Wrocławską Agencję Rozwoju Regionalnego we Wrocławiu 206, model MaMoR2 stworzony przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 207. Model HERMIN został pierwotnie zbudowany przez J. Bradleya do modelowania gospodarki irlandzkiej. Konstrukcja modelu umożliwiła ewaluację wpływu funduszy pomocowych Unii Europejskiej na procesy gospodarcze i został wykorzystany w wielu krajach, zarówno członkowskich, jak i kandydujących do UE. W latach model został wykorzystany do analizy makroekonomicznej niewielkich gospodarek dwóch państw bałtyckich: Łotwy i Estonii, a w roku 2003 rozpoczęto również prace nad wersją modelu dla gospodarki węgierskiej. Kolejnym i naturalnym etapem rozwoju modelu była jego regionalizacja i w rezultacie w latach model został zaadaptowany w Północnej Irlandii, Mezzogiorno (południowe rejony Włoch) i w Nowych Landach (Wschodnie Niemcy) 208. Zwiększenie wagi przywiązywanej przez Komisję Europejską do standaryzacji metod ewaluacji programów wsparcia spowodowało obiektywną konieczność stworzenia jednolitego systemu modeli HERMIN 209. Taki system dla wszystkich nowych państw członkowskich objętych rozszerzeniami UE w latach 2004, 2007 i 2013 został zbudowany na zlecenie Dyrekcji 205 Jest jeszcze kilka innych modeli polskiej gospodarki rozwiniętych m.in. przez Ministerstwo Finansów, Narodowy Bank Polski. 206 J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, Raport nr 1 Modyfikacja i uaktualnienie wersji modelu HERMIN dla Polski, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Politechnika Wrocławska, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, The Economic and Social Research Institute, Wrocław, 2006, s T. Kaczor, Model MaMoR2 Informacje o Konstrukcji i założeniach, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa, 2006, s J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, op. cit., s W ramach projektu p.n.: "Opracowanie instrumentu służącego do analizy polityki spójności" Development of an instrument to analyse the impact of cohesion policy"). Liderem konsorcjum jest firma konsultingowa GEFRA - Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen z Münster a w jego skład wchodzą również partnerzy z Bułgarii, Czech, Estonii, Hiszpanii, Rumunii i Węgier. 167

134 Generalnej Komisji Europejskiej ds. Polityki Regionalnej. W Polsce prace nad oceną wpływu funduszy Unii Europejskiej na sytuację makroekonomiczną przy użyciu polskiej adaptacji modelu HERMIN rozpoczęły sie w 2002 roku, w ramach przeprowadzonej oceny ex-ante NPR na lata Model HERMIN jest makroekonomicznym narzędziem badawczym umożliwiającym ocenę wpływu europejskiej polityki spójności na rozwój gospodarczy kraju odzwierciedlony poprzez szereg kategorii ekonomicznych. Na uwagę zasługuje fakt, iż HERMIN łączy w sobie elementy modeli keynesowskich zorientowanych na popytowa stronę gospodarki (okres krótki) wraz ze spojrzeniem charakterystycznym dla szkoły neoklasycznej (okres długi), co znajduje m.in. wyraz w uwzględnieniu konkurencyjności firm jako determinanty produkcji przemysłowej 210. Model tworzą trzy bloki: podażowy, absorpcji i dystrybucji przychodów. Obejmuje on zintegrowany układ równań opisujących zależności między składowymi i umożliwia ocenę oddziaływania funduszy unijnych na gospodarkę kraju oraz na gospodarki poszczególnych województw 211. Ważnym aspektem metodologii HERMIN jest spełnienie wymogów Komisji Europejskiej 212 i rekomendacja jej stosowania przez tę instytucję jako narzędzia pozwalającego na oszacowanie wpływu polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy rozpatrywany poprzez pryzmat szeregu wskaźników makroekonomicznych. Jest także ona wykorzystywana w celu konstrukcji średnio- i długookresowych prognoz o charakterze forecast i foresight, pozwalających na stworzenie wariantowych scenariuszy rozwoju badanego regionu. Model wykorzystuje trzy komplementarne sposoby mierzenia PKB poprzez: produkcję, wydatki i dochody (por. rys 3.38). Po stronie wielkości produkcji, dokonana jest dezagregacja na pięć sektorów: sektor przemysłowy, usługi rynkowe, rolnictwo, usługi nierynkowe oraz budownictwo. Po stronie wydatków, w modelu HERMIN dokonuje się dezagregacji na pięć konwencjonalnych elementów składowych: spożycie prywatne, spożycie publiczne, 210 J. Bradley J, G.Untiedt, The COHESION system of HERMIN country and regional models: Description and operating manual, Muenster 2007, s J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, Raport nr 1 Modyfikacja i uaktualnienie wersji modelu HERMIN dla Polski, op. cit., s The New Programming Period : methodological working papers. Working paper 2. The ex ante evaluation of the Structural Funds interventions.. European Commission, Directorate-General XVI Regional Policy and Cohesion, August 2006 oraz The New Programming Period Indicative guidelines on evaluation methods: ex ante evaluation. Working document no. 1., European Commission, Directorate-General Regional Policy, August

135 inwestycje, przyrost rzeczowych środków obrotowych oraz bilans handlowy netto. Dochód narodowy określa się po stronie produkcji i dokonuje jego dezagregacji na elementy sektora prywatnego i publicznego. Rysunek Model Hermin-schemat modelowania Źródło: J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, Raport nr 1 Modyfikacja i uaktualnienie wersji modelu HERMIN dla Polski, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Politechnika Wrocławska, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, The Economic and Social Research Institute, Wrocław, 2006, s. 45. Model MaMoR2 opracował T. Kaczor reprezentujący Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. Model służy do obliczania równowagi ogólnej (computable general equilibrium model CGE) i pozwala zbadać różnorodne aspekty gospodarcze w ujęciu regionalnym 213. Model umożliwia prognozowanie 214 : procesów tworzenia produktu, rozmiarów strumieni i zasobów, dotyczących spożycia, inwestycji i zasobów kapitału, wpływu sytuacji panującej w danym regionie na inne regiony, podziału produkcji między popyt krajowy a eksport, stopnia zaspokojenia popytu krajowego. 213 T. Kaczor, Model MaMoR2 Informacje o Konstrukcji i założeniach, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa, 2006, s T. Kaczor, op. cit.,

136 Model ten nie jest prostym złożeniem 16 modeli odzwierciedlających rozwój gospodarczy w poszczególnych województwach, lecz uwzględnia sytuację i procesy zachodzące w całym kraju. Model ma charakter dynamiczny, pozwalając określić optymalizację zachowań podmiotów gospodarczych zarówno w jednym okresie, jak i na przestrzeni lat. Ocenę wpływu funduszy unijnych na polskie regiony przedstawioną poniżej przeprowadzono przy wykorzystaniu badania pt: Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN. Celem badania było oszacowanie łącznych efektów oddziaływania publicznych środków finansowych w okresie na kształtowanie się szeregu wskaźników makroekonomicznych charakteryzujących 16 gospodarek regionalnych. Analiza koncentrowała się na przedstawieniu wyników wpływu dotacji unijnych dla poszczególnych regionów polskich w latach , ze swoistym uwzględnieniem 2012 oraz 2015 roku. Badanie zostało zrealizowane przy użyciu systemu makroekonomicznych modeli HERMIN składającego się z 16 niezależnych modeli regionalnych skonstruowanych przez zespół badawczy Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego (wyodrębniane przez zestawienie dwóch scenariuszy - ze środkami UE i bez zaangażowania tych środków) 215. Wyniki oddziaływania polityki spójności na polskie województwa zaprezentowane poniżej stanowią średnią z lat i obejmują trzy okresy programowania: (proces wydatkowania środków europejskich już się zakończył i został rozliczony), (wydatkowanie środków unijnych będzie trwało do 2015 roku zgodnie z zasadą n+2), (wydatkowanie środków jeszcze się nie rozpoczęło i wynika to z trwającego procesu negocjacji programów operacyjnych zaplanowanych do realizacji w Polsce z Komisją Europejską). Dodatkowo szczególną uwagę zwrócono na oddziaływanie funduszy w latach 2013 i 2015 w celu podkreślania założeń wpływu polityki spójności w tych okresach. W roku 2013 kończy się proces kontraktacji środków unijnych w większości programów operacyjnych ale nadal trwa proces rozliczania środków z perspektywy finansowej finansowej Rok 215 J. Zalewski (red), Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław 2013, s

137 2015 z jednej strony wyszczególni wyniki w zakresie pełnego wykorzystania dotacji europejskich przeznaczonych na lata a jednocześnie zacznie się realizacja projektów ramach okresu programowania Następnie dokonano szczegółowej analizy okoliczności wpływu polityki spójności na Dolnym Śląsku na tle innych regionów polskich. W latach wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski był początkowo stosunkowo niewielki i wyraźniej ujawnił się w okresie programowania Było to związane z mniejszą niż w perspektywie finansowej skalą napływu funduszy europejskich i harmonogramem ich wykorzystania, stopniowym uruchamianiem kolejnych programów oraz kumulacją płatności w końcowej fazie funkcjonowania NPR. Jeszcze silniejsze niż w latach powinno być oddziaływanie polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski w prognozowanym okresie r. Wynika to nie tylko z wielkości środków do wykorzystania, lecz również z kumulacji efektów wdrażania kolejnych programów, ujawniania się nowych płaszczyzn oddziaływania i efektów opóźnionych. W rezultacie, zgodnie z założeniami wynikającymi z modelu HERMIN, największy wpływ polityki spójności realizowanej w okresie programowania na podstawowe wskaźniki rozwoju społeczno-gospodarczego Polski spodziewany jest w latach Analiza wpływu polityki spójności na rozwój polskiej gospodarki w ujęciu regionalnym przeprowadzona za pomocą modelu HERMIN została podzielona na następujące bloki tematyczne 216 : produkt krajowy brutto i potencjał wytwórczy gospodarki, rynek pracy i bezrobocie, wydajność pracy i inwestycje. Produkt krajowy brutto (PKB) stanowi podstawowy miernik rozwoju gospodarczego, mający istotny wpływ na osiąganie przewagi konkurencyjności regionalnej. Jest ważną płaszczyzną oceny oddziaływania polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy kraju czy regionu. Zilustrowany wpływ środków finansowych wydatkowanych w polskich regionach w latach (perspektywa finansowa oraz ) na poziom wspomnianego wskaźnika i tempa zmian w cenach bieżących wskazuje na pozytywne 216 J. Zaleski, P. Tomaszewski, A. Wojtasiak, J. Bradley, op. cit., s

138 oddziaływanie polityki spójności (por. rys. 3.39, 3.40, 3.41). Liderem pod względem rozmiarów oddziaływania na poziom PKB (w ujęciu względnym) i tempo zmian tego wskaźnika jest województwo warmińsko-mazurskie, co powiązane jest głównie z wielkością implementowanych w tym regionie środków finansowych. Średnioroczna wielkość wpływu na poziom PKB w cenach bieżących w latach ma kształtować się w warmińskomazurskim na poziomie 17,7% (6,1 mld zł), natomiast średnioroczna wielkość wpływu na tempo zmian tego wskaźnika ma wynosić 2,7 pkt.%. Na kolejnych miejscach plasują się województwa pomorskie (średnioroczna wielkość wpływu na poziom PKB wynosi w ujęciu względnym 14,3% i bezwzględnym 10,4 mld zł, natomiast na tempo zmian PKB średnio 1,9 pkt.%. rocznie) i podkarpackie (średnioroczna wielkość wpływu na poziom PKB wynosi w ujęciu względnym 13,0% i bezwzględnym 6,3 mld zł, a na tempo zmian tego wskaźnika 2,0 pkt.%.). Najmniejsze oddziaływanie zaobserwowano kolei w województwach: opolskim, kujawsko-pomorskim, dolnośląskim i wielkopolskim - średnioroczne wielkości wpływów w przypadku analizowanych wskaźników są średnio dwa razy mniejsze od wielkości wpływów dla liderów w tym uporządkowaniu. Rysunek Wpływ polityki spójności na poziom PKB w cenach bieżących w poszczególnych województwach w latach w % Źródło: opracowanie własne na podstawie: J. Zalewski (red), Ocena wpływu realizacji polityki spójności na kształtowanie się wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym za pomocą modeli makroekonomicznych HERMIN, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław

139 Rysunek Wpływ polityki spójności na poziom PKB w cenach bieżących w poszczególnych województwach w latach w mld zł. Źródło: jak w rysunku Rysunek Wpływ polityki spójności na tempo zmian PKB w cenach bieżących w poszczególnych regionach w latach (pkt. %) Źródło: jak w rysunku

140 W analizowanym okresie ( ) polityka spójności przyczynia się do pozytywnego wpływy na poziom PKB per capita w relacji do średniej dla krajów UE (por. rys. 3.42). Najwyższe średnioroczne wielkości wpływów obserwowane są w województwach dobrze rozwiniętych - mazowieckie, pomorskie, śląskie, warmińsko-mazurskie. Z kolei najsłabsze efekty wsparcia unijnego w przypadku analizowanego wskaźnika można odnotować w województwach opolskim, lubelskim, podlaskim i kujawsko-pomorskim. Zróżnicowana dynamika rozwoju sprawiła, że fundusze unijne napływające do gospodarek regionalnych nie we wszystkich województwach miały pozytywne oddziaływanie. Negatywne zmiany wywołane napływem środków mają odzwierciedlenie w ponad połowie regionów (por. rys. 3.43). W przypadku pozostałych regionów, napływ środków unijnych powoduje przyspieszenie procesów dywergencyjnych na płaszczyźnie krajowej i tym samym wzrost dystansu dzielącego powyższe regiony od średniego poziomu PKB per capita dla kraju. Rysunek Wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w PPS do średniej unijnej na poziomie regionalnym w latach (pkt. %) Źródło: jak w rysunku

141 Rysunek Wpływ polityki spójności na poziom PKB per capita w odniesieniu do średniej krajowej w poszczególnych regionach w latach (pkt. %) Źródło: jak w rysunku Pozytywne efekty wdrażania polityki spójności będą obserwowane również na rynku pracy. Środki unijne, poprzez generowanie dodatkowych miejsc pracy, przyczyniają się do ciągłego wzrostu zatrudnienia i ograniczenia bezrobocia (por. rys. 3.44, 3.45, 3.46, 3.47). Liderem pod względem wielkości wpływu środków na wspomniane wyżej wskaźniki jest województwo warmińsko-mazurskie. Średnioroczna wielkość wpływu na poziom zatrudnienia ludności w wieku i w latach ma kształtować się w warmińsko-mazurskim na odpowiednio na poziomie 3% i 3,3%, natomiast w przypadku stopy bezrobocia ludności w wieku i spowodowane jest jej zmniejszeniem odpowiednio o 5 pkt.% i 4,8 pkt.%. Na następnych lokatach plasują się województwa: pomorskie, mazowieckie i podkarpackie. Z kolei najsłabsze efekty realizacji polityki spójności w obszarze ograniczania stopy bezrobocia można zauważyć w województwie kujawsko-pomorskim, w przypadku którego średnioroczne wielkości wpływów na wspomniany wskaźnik w obu analizowanych grupach wiekowych nie mają przekraczać - 2,1 pkt. %. 175

142 Rysunek Wpływ polityki spójności na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku w poszczególnych regionach w latach ( pkt. %) Źródło: jak w rysunku Rysunek Wpływ polityki spójności na wskaźnik zatrudnienia ludności w wieku w poszczególnych regionach w latach ( pkt. %) Źródło: jak w rysunku

143 Rysunek Wpływ polityki spójności na stopę bezrobocia ludności w wieku w poszczególnych regionach w latach (pkt. %) Źródło: jak w rysunku Rysunek Wpływ polityki spójności na stopę bezrobocia ludności w wieku w poszczególnych regionach w latach (pkt. %) Źródło: jak w rysunku

144 Można się także spodziewać, że zasilające polską gospodarkę strumienie środków finansowych w ramach polityki spójności spowodują pozytywne oddziaływanie na liczbę pracujących w wieku i (por. rys. 3.48, 3.49.). Zauważalnego wpływu oczekuje się w województwach mazowieckim i śląskim, najsłabsze z kolei oddziaływanie dotyczy opolskiego i podlaskiego. Taki rozkład wynika przede wszystkim z natury regionów, które charakteryzują się wysokim lub niskim poziomem liczby pracujących i jednocześnie odznaczają się relatywnie wysokimi wielkościami wpływów na wspomniany wskaźnik. Analizując wyniki wpływu polityki spójności dotyczące wydajności pracy w odniesieniu do średniej unijnej można zauważyć, że najsilniejsze efekty wydatkowania środków unijnych będzie można obserwować w województwach: warmińsko-mazurskim, mazowieckim oraz pomorskim. W tych regionach średnioroczne wielkości wpływów polityki spójności na poziomy wydajności pracy (UE-27=100) mają kształtować się w granicach od 1,7 pkt.% do 1,9 pkt.%. Z kolei najsłabszą pozycję w tym rankingu zajęło województwo opolskie (średnioroczne wielkości wpływów polityki spójności na poziom wydajności pracy UE- 27=100 wynoszą 0,7 pkt.%). Wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej krajowej w poszczególnych regionach polskich w latach przedstawiono na rysunku Realizacja polityki spójności w okresie i jej wpływ na poziom wydajności pracy w odniesieniu do średniej krajowej nie zawsze i nie we wszystkich regionach ma mieć pozytywny wpływ. Warmińsko-mazurskie i podkarpackie w przypadku tych regionów środki unijne będą przyczyniać się do przyspieszania konwergencji w stosunku do przeciętnego poziomu wydajności pracy w kraju średniorocznie o 1,0 pkt.%. Z kolei najwyższym negatywnym wpływem ma się odznaczać województwo dolnośląskie, które wskutek realizacji polityki spójności w Polsce będzie oddalać od przeciętnego w kraju poziomu wydajności pracy średniorocznie o 1 pkt.% szybciej w porównaniu do scenariusza zakładającego brak realizacji tej polityki. 178

145 Rysunek Wpływ polityki spójności na liczbę pracujących w wieku w poszczególnych regionach w latach (tys.) Źródło: jak w rysunku Rysunek Wpływ polityki spójności na liczbę pracujących w wieku w poszczególnych regionach w latach (tys.) Źródło: jak w rysunku

146 Rysunek Wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej unijnej w poszczególnych regionach w latach (pkt.%) Źródło: jak w rysunku Rysunek Wpływ polityki spójności na wydajność pracy w odniesieniu do średniej krajowej poszczególnych regionach w latach (pkt. %) w Źródło: jak w rysunku

147 Od 2004 roku fundusze europejskie oddziaływają już w różnym stopniu na wzrost gospodarczy, aktywność inwestycyjną i rynek pracy w Polsce, a także na wewnętrzną i zewnętrzną równowagę gospodarki. Wykorzystanie przez Polskę funduszy unijnych w latach (w ramach NPR oraz NSS ) przyspieszyło proces konwergencji realnej gospodarki do krajów Unii Europejskiej. Niemalże wszystkie czynniki rozwoju społeczno-gospodarczego wskazują jednoznacznie na pozytywne oddziaływanie polityki spójności na rozwój gospodarczy Polski i jej poszczególnych regionów w okresie Potwierdzeniem powyższego faktu są przede wszystkim wyższe poziomy PKB w cenach bieżących we wszystkich regionach Polski, ograniczenie stopy bezrobocia oraz wzrost zatrudnienia. Wraz z przystąpieniem Polski do struktur Unii Europejskiej rozpoczęto implementację działań związanych z realizacją celów polityki spójności. W jej wymiarze finansowym rosły transfery z budżetu UE do budżetu krajowego. Początkowo napływ ten był niewielki z uwagi na niski poziom zaawansowania wdrażania poszczególnych programów operacyjnych. Dopiero od 2007 r. zanotowano znaczący poziom napływu środków z UE. Rozkład udzielonego wsparcia według województw pokazuje znaczące różnice w pozyskanym dofinansowaniu na realizację projektów w poszczególnych regionach (por tab. 3.12). Tabela Zestawienie wsparcia udzielonego w ramach EFRR w okresie programowania w regionach Polski Województwo Liczba projektów Wartość dofinansowania z UE Dotacje UE na 1 mieszkańca Struktura dofinansowania Dolnośląskie ,2% Opolskie ,3% Śląskie ,7% Małopolskie ,2% Podkarpackie ,7% Świętokrzyskie ,6% Łódzkie ,1% Wielkopolskie ,3% Lubuskie ,8% Zachodniopomorskie ,9% Pomorskie ,0% Kujawsko-pomorskie ,6% Warmińsko-mazurskie ,1% Mazowieckie ,6% Podlaskie ,1% Lubelskie ,8% Źródło: opracowanie własne na podstawie mapadotacji.gov.pl,

148 Z powyższego zestawienia wynika, że najwięcej środków UE w ramach EFRR w okresie programowania pozyskały województwa: mazowieckie, śląskie, łódzkie, wielkopolskie oraz dolnośląskie. Ogółem beneficjenci wpięciu najbogatszych polskich województwach otrzymali prawie 50% dofinansowania. Województwa Polski Wschodniej pozyskały 25% EFRR. W rankingu województw według wielkości wydatków unijnych z EFRR i przeliczonych na jednego mieszkańca pierwsze miejsce z dużą przewagą nad następnymi województwami zajmuje województwo warmińsko-mazurskie, drugie jest województwo łódzkie, a ostatnie miejsce zajmuje województwo małopolskie. W przypadku wartości dofinansowania w perspektywie finansowej w ramach EFRR liderem okazało się województwo mazowieckie, drugą pozycję zajęło śląskie, kolejne zaś zajęły dolnośląskie i łódzkie (por. tab. 3.13). Najmniej środków (wartościowo) pozyskały województwa: opolskie, lubuskie i podlaskie. W zestawieniu wartości wydatków na jednego mieszkańca najwyżej uplasowały województwa Polski Wschodniej: warmińsko-mazurskie i podkarpackie. Widać też, że stosunkowo małe środki (na jednego mieszkańca) kierowane były do województw silnie zurbanizowanych i takich, których centrami są duże metropolie (Katowice, Kraków, Wrocław). Tabela Zestawienie wsparcia udzielonego w ramach EFRR w latach w regionach Polski Województwo Liczba projektów Wartość dofinansowania z UE Dotacje UE na 1 mieszkańca Struktura dofinansowania Dolnośląskie ,6% Opolskie ,0% Śląskie ,7% Małopolskie ,5% Podkarpackie ,5% Świętokrzyskie ,3% Łódzkie ,6% Wielkopolskie ,9% Lubuskie ,7% Zachodniopomorskie ,1% Pomorskie ,1% Kujawsko-pomorskie ,8% Warmińsko-mazurskie ,2% Mazowieckie ,4% Podlaskie ,9% Lubelskie ,7% Źródło: opracowanie własne na podstawie mapadotacji.gov.pl,

149 Z kolei udział poszczególnych rodzajów projektów według wartości w okresie programowania kształtuje się następująco: projekty o największej wartości, to projekty z zakresu transportu (por tab. 3.14). Ich udział stanowi ponad 40% wartości projektów implementowanych w ramach EFRR Na drugim miejscu jest rozwój firm a na trzecim ochrona środowiska. Struktura udzielonego wsparcia na realizację projektów w ramach NPR kształtuje się następująco: na realizację projektów związanych z rozwojem infrastruktury wydatkowano ponad 40% środków w ramach EFRR, na rozwój firm ponad 18%, ochrona środowiska pochłonęła ponad 15%. Minimalne środki przeznaczono na energetykę, kulturę i sztukę oraz bezpieczeństwo. Tabela Wartość realizowanych projektów wg klasyfikacji wydatków strukturalnych w ramach EFRR w perspektywie finansowej Dziedzina liczba projektów Perspektywa finansowa wartość projektu Struktura wsparcia według dofinansowanie projektu z EU liczby wartości dofinansowania nauka i edukacja ,6% 3,7% 4,8% energetyka ,1% 0,1% 0,1% transport ,1% 35,2% 40,3% turystyka ,3% 6,1% 5,8% bezpieczeństwo ,1% 0,3% 0,5% badania rozwój innowacje ,3% 2,3% 2,6% kultura i sztuka ,1% 0,1% 0,1% ochrona zdrowia ,0% 1,6% 2,1% telekomunikacja i e-usługi ,8% 1,2% 1,6% rozwój firm ,0% 27,0% 18,1% praca i integracja społeczna ,3% 2,0% 2,9% współpraca międzynarodowa ,9% 1,8% 2,5% administracja ,9% 2,2% 3,0% rewitalizacja ,0% 0,0% 0,0% ochrona środowiska ,8% 16,2% 15,8% Źródło: opracowanie własne na podstawie mapadotacji.gov.pl, Z analizy struktury wsparcia w okresie programowania (por tab.3.15) według dofinansowania pokazała, że najwięcej środków zostało przeznaczonych na transport, badania, innowacje i rozwój 45%. Najwięcej projektów pod względem liczby zrealizowano w obszarze telekomunikacji i e-usług. Struktura realizowanych projektów według dofinansowania w zakresie bezpieczeństwa, współpracy międzynarodowej, kultury i sztuki 183

150 oraz ochrony zdrowia jest najmniejsza. Również w tych płaszczyznach zrealizowano najmniej projektów pod względem liczby. Tabela Wartość realizowanych projektów wg klasyfikacji wydatków strukturalnych w ramach EFRR w perspektywie finansowej Dziedzina liczba projektów Perspektywa finansowa wartość projektu Struktura wsparcia według dofinansowanie projektu z EU liczby wartości dofinansowania nauka i edukacja ,1% 4,5% 5,9% energetyka ,5% 7,1% 4,6% transport ,7% 21,0% 24,9% turystyka ,7% 4,8% 3,9% bezpieczeństwo ,7% 0,7% 1,0% badania, rozwój innowacje ,0% 24,2% 19,5% kultura i sztuka ,4% 2,4% 2,5% ochrona zdrowia ,0% 2,0% 2,7% telekomunikacja i e-usługi ,2% 13,1% 11,9% rozwój firm ,6% 6,9% 8,8% praca i integracja społeczna ,5% 0,8% 1,1% współpraca międzynarodowa ,7% 0,7% 1,2% administracja ,9% 2,1% 3,3% rewitalizacja ,1% 3,5% 3,9% ochrona środowiska ,9% 6,0% 4,7% Źródło: opracowanie własne na podstawie mapadotacji.gov.pl, Realne upodabnianie się gospodarki polskiej rozpatrywanej jako całość zachodzi jednocześnie z procesem polaryzacji rozwoju tj. pogłębianiem różnic pomiędzy regionami. O ile bowiem w ostatnim dwudziestoleciu Polska zbliżyła się do poziomu PKB per capita Unii Europejskiej, to proces ten zachodził nierównomiernie w wymiarze terytorialnym. Najbardziej dynamiczne w tym zakresie były te województwa, w obrębie których znajdują się duże metropolie - silne centra rozwoju. Można oczekiwać, że choć w najbliższych kilkunastu latach proces ten będzie kontynuowany, to fundusze unijne stanowić będą swoistą przeciwwagę dla obserwowanych dotąd tendencji wzrostu nierówności w podziale dochodu na poziomie regionalnym. Międzyregionalne zróżnicowanie wpływu polityki spójności na podstawowe wskaźniki makroekonomiczne wynika przede wszystkim z różnej skali oddziaływania na Produkt Regionalny Brutto, jednak za dużą część zmienności odpowiedzialne są inne czynniki. Pośród 184

151 nich wymienić można nie tylko rozmiar, lecz również strukturę uzyskiwanych funduszy. Ocena kierunków wykorzystania środków pokazuje, że w większości przypadków regiony przeznaczające ponadprzeciętną ich część na infrastrukturę podstawową uzyskują mniejszy przyrost zatrudnienia przy takim samym wzroście Produktu Regionalnego Brutto. Wynika to z faktu, że lepsza infrastruktura pozwala na bardziej efektywne wykorzystanie istniejących czynników produkcji, w tym także zatrudnionych pracowników Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników dokumentów strategicznych NPR i NSS , Raport roczny 2010, MRR, IBnGR, Prevision, Gdańsk, Warszawa, lipiec 2010, s

152 ROZDZIAŁ IV OCENA WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW EFRR W WOJEWÓDZTWIE DOLNOŚLĄSKIM 4.1. Strategia rozwoju regionalnego województwa dolnośląskiego W momencie, kiedy Polska stała się krajem członkowskim Unii Europejskiej i uzyskała dostęp do funduszy unijnych, jednym z najważniejszych obszarów działań stało się programowanie rozwoju. Realizacja tego działania odbywa się zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa 218, przez opracowywanie strategii rozwoju województw i programów wojewódzkich. Uznając strategię za podstawowy akt planistyczny, będący punktem odniesienia dla dokumentów operacyjnych na poziomie wojewódzkim, wyznaczono go w systemie polityki rozwoju regionalnego państwa jako podstawę do oceny przez zarządy województw projektu Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego oraz do prowadzenia wszelkich działań rozwojowych na terenie województwa. Przy takim założeniu powinna ona uwzględniać: 219 pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej, pobudzanie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Za przygotowanie projektu dokumentu strategii odpowiada zarząd województwa. Organem uchwałodawczym jest sejmik województwa. Po podjęciu przedmiotowej uchwały strategia jest przedkładana do wiadomości ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Zatem odgrywa także znaczącą rolę w prowadzeniu polityki rozwoju regionalnego. Niezbędnymi partnerami w konsultacjach strategii województwa są samorządy powiatów i gmin jak również partnerzy gospodarczy: przedsiębiorcy, reprezentanci środowiska akademickiego, 218 Ustawa z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie województwa Dz.U , 219 Ustawa z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorządzie województwa Dz.U , art. 11 pkt

153 przedstawiciele regionu w parlamencie. Proces tworzenia strategii musi być uzupełniony o konsultacje z ekspertami z dziedzin, których dotyczy strategia. Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do 2020 roku została przyjęta przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego uchwałą nr XLVIIII649/ z dnia 20 listopada 2005 roku wraz z jej aktualizacją 221 w 2013 roku i stała się zasadniczym elementem procesu rozwoju regionu. Sformułowana została w postaci koncepcji systemowego działania na rzecz długofalowego rozwoju i zawiera: diagnozę aktualnego stanu, analizę silnych i słabych stron oraz szans i zagrożeń regionu, kierunki rozwoju regionu, cele rozwojowe, określenie mikrosfer, system wdrażania i monitoringu strategii. Uchwalona przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego Strategia prezentuje następujące główne kierunki rozwoju regionu do 2020 roku: 222 a) region gospodarczy skoncentrowany na rozwoju za własne środki, według własnych priorytetów, b) region użyteczny wewnętrznie i zewnętrznie, rzetelne ogniwo samorządnej Polski i Europy, c) region stabilny i bezpieczny dysponujący kapitałem przetrwania i potrafiący reagować na zagrożenia, d) region gotowy na przyszłość bazujący na kapitale społecznym i inteligencji adaptacyjnej, e) region dla przyszłych pokoleń formujący następców i nie pozostawiający im długów, f) region innowacyjny budujący swoją pozycję na rozważnym ryzyku i oryginalnych inicjatywach, g) region obywatelski zamieszkany przez świadome społeczeństwo, aktywnych obywateli, a nie pasywną większość i małe grupy interesów, 220 Uchwała nr XLVIII/649/2005 z dnia 20 listopada 2005 r. Sejmiku Województwa Dolnośląskiego przyjmująca Strategię Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do 2020 roku 221 Uchwała nr XXXII/932/2013, op. cit., 222 Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, Wrocław, 2013, s

154 h) region macierzysty - zadbana kraina, pozytywne relacje, otwarty na innych, skupiony na sobie, i) region solidarny - wspieranie się w potrzebie, j) region samorządny - sprawna administracja motywowana służbą publiczną, k) region konkurencyjny - przodujące województwo Polski, atrakcyjna część Europy, l) region efektywny - racjonalnie zarządzający dostępnymi środkami, m) region aktywny dzięki zdrowiu i witalności swoich mieszkańców. W celu osiągnięcia wyznaczonych kierunków realizacja Strategii opieranie się o następujące zasady i wzorce postępowania 223 : zasada partnerstwa i współpracy (partnerstwo: publiczno-publiczne, publicznospołeczne, publiczno-prywatne), zasada wieloszczeblowego zarządzania i zintegrowanych projektów inwestycyjnych, zasada budowania tożsamości regionalnej, zasada zachowania dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego dla następnych pokoleń zasada decentralizacji i dekoncentracji systemu wdrażania, zasada celowości i efektywności interwencji, zasada równości szans. W Strategii przyjęto także zasady realizacji zawarte w Strategii Rozwoju Kraju tj. koncentracja tematyczna (wypracowywana macierz celów), zaakcentowanie znaczenia partnerstwa publiczno-prywatnego, publiczno-publicznego i publiczno-społecznego (czyli elementu wieloszczeblowego zarządzania rozwojem na poziomie regionalnym) czy też terytorializacja polityki rozwoju (Obszary Funkcjonalne i Obszary Interwencji). Celem głównym strategii jest nowoczesna gospodarka i wysoka jakość życia w atrakcyjnym środowisku. Wyznaczono następujące cele szczegółowe, które mają służyć do osiągnięcia efektów 225 (por tab. 4.1). Osiągnięcie założonych w Strategii celów, będzie możliwe dzięki skupieniu prowadzonych działań w ośmiu kluczowych grupach, nazwanych dalej Makrosferami, skierowanych na wzmocnienie rozwoju gospodarczego Dolnego Śląska i kierunkujących racjonalny dobór przedsięwzięć 226 (por. rys. 4.1). 223 Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do 2020, op. cit., s Strategia Rozwoju Kraju 2020 Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo została przyjęta r. przez Radę Ministrów, Ministerstwo Rozowju Regionalnego, Warszawa Strategia Rozwoju Województwa op. cit., s Strategia Rozwoju Województwa op. cit., s

155 Tabela 4.1. Cele rozwojowe Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do 2020 roku CEL 1 rozwój gospodarki opartej na wiedzy CEL 2 zrównoważony transport i poprawa dostępności transportowej CEL 3 wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, zwłaszcza MŚP CEL 4 ochrona środowiska naturalnego, efektywne wykorzystanie zasobów oraz dostosowanie do zmian klimatu i poprawa poziomu bezpieczeństwa CEL 5 zwiększenie dostępności technologii komunikacyjno-informacyjnych CEL 6 wzrost zatrudnienia i mobilności pracowników CEL 7 włączenie społeczne, podnoszenie poziomu i jakości życia CEL 8 podniesienie poziomu edukacji, kształcenie ustawiczne Źródło: opracowanie własne na podstawie Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, UMWD, Wrocław, Rysunek 4.1. Mikrosfery zawarte w Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020 INFRASTRUKTURA ROZWÓJ OBSZARÓW MIEJSKICH i WIEJSKICH ZASOBY TURYSTYKA ZDROWIE i BEZPIECZEŃSTWO EDUKACJA, NAUKA, KULTURA, SPORT i INFORMACJA SPOŁECZEŃSTWO i PARTNERSTWO PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ i INNOWACYJNOŚĆ Grupa działań zakładających poprawę dostępności transportowej i powiązań wewnętrznych regionu oraz realizację kluczowych dla województwa inwestycji energetycznych. Wzmacnianie węzłowych funkcji i rewitalizacja ośrodków miejskich oraz wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich przy ochronie najcenniejszych zasobów rolnych Podniesienie efektywności wykorzystania zasobów środowiska naturalnego i kulturowego regionu (w tym potencjału rozwiniętej, policentrycznej sieci osadniczej). Wykorzystanie walorów krajobrazowych, kulturowych oraz środowiskowych Dolnego Śląska dla zapewnienia rozwoju społecznego i gospodarczego regionu przez wzmocnienie przemysłu turystycznego, w szczególności w oparciu o dolnośląskie uzdrowiska. Poprawa jakości i dostępności usług medycznych oraz ograniczenie negatywnych skutków powodzi i innych zjawisk katastrofalnych na Dolnym Śląsku, a także poprawę bezpieczeństwa publicznego i ratownictwa. Kształtowanie postaw obywatelskich, prozdrowotnych, tożsamości regionalnej, aktywności kulturalnej oraz przygotowująca do wyzwań i potrzeb rynku pracy, a także szerokie otwarcie przestrzeni informacyjnej na potrzeby mieszkańców, firm i instytucji regionu. Kształtowanie pozytywnej tożsamości i solidarności międzypokoleniowej na Dolnym Śląsku, a także partnerstwa międzyinstytucjonalnego, publicznopublicznego i publiczno-prywatnego. Rozwój mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, w szczególności umożliwienie implementacji rozwiązań naukowych i patentów oraz transfer wiedzy w relacji gospodarka - nauka. Źródło: opracowanie własne na podstawie Strategii Rozwoju Województwa Dolnośląskiego 2020, UMWD, Wrocław,

156 Strukturę środków przeznaczonych na realizację poszczególnych działań przedstawiono na rysunku 4.2. Rysunek 4.2. Podział środków wspierających rozwój Dolnego Śląska proponowany w Strategii Źródło: Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do 2020, UMWD, Wrocław, 2013, s. 42 Jak widać najwięcej środków przeznacza się na infrastrukturę (w wysokości około 20%), udział pozostałych działań oscyluje w okolicach 10%. Strategia Rozwoju Województwa Dolnośląskiego w perspektywie roku 2020 zakłada cele, dostosowane do możliwości finansowych i organizacyjnych realizacji konkretnych projektów, które zgrupowano w makrosferach. W nadchodzących latach cele działań władz województwa skoncentrują się na podwyższaniu szeroko rozumianej kompetencji, racjonalnym wydatkowaniu i pozyskiwaniu środków na rozwój oraz doskonaleniu infrastruktury służącej regionowi. 4.2.Regionalny Pogram Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata (RPO WD) 227 stanowi podstawę realizacji strategicznych przedsięwzięć przygotowanych przez dolnośląskie jednostki samorządu terytorialnego oraz inne jednostki publiczne i prywatne, możliwe do realizacji ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 227 Dokument przyjęty przez Komisję Europejską w dniu 13 grudnia 2011r. K(2011) 9362 zmieniającą decyzję K(2007) 4207 w sprawie przyjęcia programu operacyjnego w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego objętego celem Konwergencji dla regionu Dolny Śląsk w Polsce (CCI 2007PL161PO005) oraz Uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr 748/III/07 z dn. 25 września 2007r. z późn. zm. 190

157 Realizowane zadania zmierzały do zmniejszenia dysproporcji ekonomicznych, społecznych i terytorialnych w regionie. Cele Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata zakładały podniesienie poziomu życia mieszkańców Dolnego Śląska oraz poprawę konkurencyjności regionu przy respektowaniu zasad zrównoważonego rozwoju. Zostały one ustalone zgodnie ze Strategią Rozwoju Województwa Dolnośląskiego do 2020 r., wpisują się też w cele i priorytety Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 228. Na podstawie celu ogólnego RPO WD zostały opracowane cele szczegółowe 229 : wzrost aktywności gospodarczej opartej o wiedzę i innowacyjność, rozwój infrastruktury służącej poprawie jakości środowiska, warunków inwestowania i prowadzenia działalności gospodarczej, poprawa bytu mieszkańców i wzrost konkurencyjności regionu poprzez modernizację i rozbudowę infrastruktury społecznej. Osiągnięcie wyznaczonych celów szczegółowych Regionalnego Programu Operacyjnego, a tym samym i celu głównego, możliwe będzie dzięki realizacji działań ujmowanych w ramach poszczególnych priorytetów. Każdy z nich bezpośrednio bądź pośrednio powiązany jest z hierarchiczną strukturą celów RPO. Środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego przeznaczone na współfinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego podzielono na 10 Priorytetów. Środki te służą rozwojowi gospodarczo-społecznemu obszarów zidentyfikowanych do wsparcia w województwie dolnośląskim oraz przeznaczone są na wsparcie techniczne Instytucji Zarządzającej oraz Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej (por. rys. 4.3.) 228 Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata (Uszczegółowienie RPO WD) - Załącznik do Uchwały nr 4897/IV/13 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 października 2013 r., s Regionalny Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata przyjęty przez Komisję Europejską w dniu 13 grudnia 2011 r. K (2011) 9362 zmieniającą decyzję K(2007) 4207 w sprawie przyjęcia programu operacyjnego w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego objętego celem Konwergencji dla regionu Dolny Śląsk w Polsce (CCI 2007PL161PO005) oraz Uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr 748/III/07 z dn. 25 września 2007 r. z późn. zm. s

158 Rysunek 4.3. Wkład wspólnotowy w mln Euro oraz % udziału w Programie Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , UMWD, Wrocław, Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata jest realizowany przy zaangażowaniu łącznie 1 576,7 mln euro. Na kwotę tę składa się 1 240,2 mln euro środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, 205,4 mln euro środków publicznego wkładu krajowego oraz 131,1 mln euro wkładu prywatnego. Wartość funduszy przeznaczonych na poszczególne osie priorytetowe przedstawiono w tabeli 4.2. Tabela 4.2. Wartość środków przeznaczonych na priorytety w ramach RPO WD na lata w zł. Priorytet Ogółem Środki publiczne Środki wspólnotowe Krajowy wkład publiczny Prywatne Przedsiębiorstwa i innowacyjność Społeczeństwo informacyjne Transport Środowisko i bezpieczeństwo ekologiczne Energetyka Turystyka i kultura Edukacja Zdrowie Miasta Pomoc techniczna Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , UMWD, Wrocław,

159 Regionalny Program Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata oprócz środków finansowych zawiera główne kierunki lokowania tych środków zgodnie z przyjętymi zasadami polityki rozwoju w ramach szczegółowych działań (por. tab. 4.3). Tabela 4.3. Dotacje unijne w ramach RPO na lata PRIORYTET Priorytet 1 Przedsiębiorstwa i Innowacyjność Priorytet 2 Społeczeństwo informacyjne PRZYKŁADOWE RODZAJE PROJEKTÓW KWALIFIKUJĄCYCH SIĘ DO WSPARCIA - inwestycje w zakresie infrastruktury działalności badawczo-rozwojowej prowadzonej na rzecz przedsiębiorstw - projekty inwestycyjne w zakresie tworzenia i rozwoju parków przemysłowych; - projekty inwestycyjne w zakresie tworzenia i rozwoju inkubatorów przedsiębiorczości. - bezpośrednie wsparcie inwestycyjne (przez dotacje) dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, - budowa, rozbudowa regionalnych i lokalnych szerokopasmowych i bezpiecznych sieci, zwłaszcza na obszarach wiejskich i małych miast; - rozwój bezpiecznych systemów transmisji danych z wykorzystaniem nowoczesnych technologii; - tworzenie publicznych punktów dostępu do Internetu jako uzupełnienie sieci; - tworzenie nowych i udoskonalanie istniejących usług i aplikacji pozwalających na sprawny system obsługi obywateli i podmiotów gospodarczych; POTENCJALNI BENEFICJENCI - przedsiębiorcy; -organizacje pozarządowe; - jednostki naukowe, - szkoły wyższe; -jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; - jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego -jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; - jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną - przedsiębiorcy; - szkoły wyższe Priorytet 3 Transport Priorytet 4 Środowisko i bezpieczeństwo ekologiczne Priorytet 5 Energetyka - projekty dotyczące poprawy połączeń drogami wojewódzkimi, powiatowymi z drogami krajowym - projekty przyczyniające się do poprawy stanu pasażerskiego taboru kolejowego wykorzystywanego do dolnośląskich przewozów regionalnych; - poprawa stanu infrastruktury kolejowej - budowa obwodnic miast i miejscowości oraz poprawa połączeń tranzytowych przez miasta, w których występuje duże natężenie ruchu; wa i rozbudowa nowoczesnych obiektów obsługujących do 150 tys. mieszkańców zajmujących się zbiórką, segregacją, składowaniem, recyklingiem, unieszkodliwianiem różnego typu odpadów; dacja dzikich wysypisk śmieci zwłaszcza na obszarach turystycznych czy uzdrowiskowych oraz objętych ochroną; ywacja składowisk szczególnie zagrażających środowisku. wa i modernizacja oczyszczalni ścieków; wa i modernizacja sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; łania z zakresu racjonalnego gospodarowania wodą, zwłaszcza na obszarach wiejskich i terenach objętych ochroną, np. siecią Natura 2000 oraz na terenach turystycznych czy uzdrowiskowych. - inwestycje dotyczące budowy, przebudowy i rozbudowy sieci dystrybucji ciepła; -jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; -jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; - jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną - organizacje pozarządowe - przedsiębiorcy; 193

160 Priorytet 6 Turystyka i Kultura Priorytet 7 Edukacja Priorytet 8 Zdrowie Priorytet 9 Miasta Turystyka uzdrowiskowa : - odbudowa i renowacja architektury zdrojowej, w tym m.in. pijalni wód oraz rewitalizacji parków; - promowanie dolnośląskiego produktu uzdrowiskowego poprzez przygotowanie materiałów promocyjnych i ich rozpowszechnianie z wykorzystaniem skutecznych kanałów dystrybucji i narzędzi marketingowych Turystyka aktywna - przedsięwzięcia dotyczące opracowywania i wdrażania koncepcji z zakresu rozwoju infrastruktury niezbędnej do uprawiania aktywnych form turystyki, między innymi: narciarskiej, górskiej, rowerowej, pieszej i wodnej. Turystyka biznesowa : - tworzenie nowych oraz rozwój istniejących centrów wystawienniczych i kongresowych zdolnych obsłużyć imprezy o charakterze co najmniej regionalnym; - promocja i marketing regionu jako atrakcyjnego miejsca dla organizacji kongresów, konferencji, wystaw gospodarczych oraz innych imprez biznesowych. Turystyka kulturowa : - projekty umożliwiające jak najszersze udostępnianie obiektów dziedzictwa kulturowego; - przedsięwzięcia przyczyniające się do poprawy stanu obiektów zajmowanych przez instytucje kultury i polegające na doposażeniu w sprzęt niezbędny do prawidłowego funkcjonowania. - budowa i modernizacja obiektów infrastruktury edukacyjnej oraz naukowo-badawczej powiązanej z dydaktyką (szkoły wyższe); - budowa i modernizacja obiektów sportowych funkcjonujących przy szkołach wyższych oraz bazy socjalnej, takiej jak akademiki, bursy, stołówki; - inwestycje dotyczące przedszkolnych oraz szkolnych obiektów dydaktycznych i socjalnych, laboratoriów dydaktycznych, sal do praktycznej nauki zawodu w szkołach ponadgimnazjalnych, centrów kształcenia praktycznego, bibliotek, obiektów sportowych wykorzystywanych w systemie edukacyjnym - budowa nowych obiektów, wyłącznie w sytuacji, gdy modernizacja istniejącej infrastruktury jest ekonomicznie nieuzasadniona; - projekty polegające na wyposażeniu placówek ochrony zdrowia w aparaturę i sprzęt medyczny. Renowacja części wspólnych budynków mieszkalnych: - odnowienie następujących głównych elementów konstrukcji budynku: dachu, elewacji zewnętrznej, stolarki okiennej i drzwiowej, klatki schodowej, korytarzy wewnętrznych / zewnętrznych, wejścia i elementów jego konstrukcji zewnętrznej, windy; - instalacje techniczne budynku; - jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; - organizacje pozarządowe - szkoły wyższe - instytucje kultury - jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; - organizacje pozarządowe - szkoły wyższe - zakłady opieki zdrowotnej działające w publicznym systemie ochrony zdrowia oraz ich organy założycielskie - jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia; - organizacje pozarządowe - szkoły wyższe - spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, TBS, - działania w zakresie oszczędności energetycznej; Źródło: opracowanie własne na podstawie zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , UMWD, Wrocław, W priorytetach od 1 do 9 ujętych w Regionalnym Programie Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata aplikowały różne podmioty oraz instytucje, które zamierzają realizować projekty przyczyniające się do rozwoju regionu. Zainteresowanie 194

161 wnioskowaniem o środki wśród beneficjentów było bardzo duże. Świadczy o tym wartość złożonych wniosków po ocenie formalnej, która znacznie przekracza dostępną środki przeznaczoną na realizację Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata Natomiast wartość środków EFRR została zatwierdzona w 2020 umowach o dofinansowanie projektów i stanowi 96,78% kwoty przeznaczonej na Program. Wolniej przebiegał proces zatwierdzania wniosków o płatność i wypłacania środków beneficjentom i stanowił 69,52% wartości programu. Wynika to z tego, iż realizacja projektów będzie trwała do końca 2015 roku (por. rys. 4.4). Rysunek 4.4. Realizacja zobowiązań UE w ramach programu RPO WD w tys. zł. w latach Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MRR z KSI SIMIK stan na 31 grudnia 2013 r. Biorąc pod uwagę stan realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego na lata należy rozpatrywać go w następujących etapach: a) Wnioski o dofinansowanie (po ocenie formalnej) Od momentu uruchomienia Programu pozytywnie pod względem formalnym oceniono 3240 wniosków o dofinansowanie o wartości ogółem 13,779 mld zł, w tym wnioskowane dofinansowanie ogółem 7,212 mld zł (dofinansowanie ze środków EFRR 6,914 mld zł i środków budżetu państwa 298 mln zł). Wartość dofinansowania z EFRR we wnioskach po ocenie formalnej stanowi 134,12% alokacji Programu 230 (por. rys. 4.5). 230 Sprawozdanie okresowe z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata zatwierdzone przez Komitet Monitorujący uchwałą nr 95/14 z dnia 12 marca 2014 r., s

162 Rysunek 4.5. Środki z EFFF we wnioskach o dofinansowanie w ramach RPO WD w tys. zł. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MRR z KSI SIMIK stan na 31 grudnia 2013 r. Największe zainteresowanie wnioskami o dofinansowanie było w ramach Priorytetu 1 Przedsiębiorczość i Innowacyjność ze względu na prawie przekroczoną dwukrotność dostępnych środków w tym priorytecie. Głównie beneficjentami są przedsiębiorcy, którzy na Dolnym Śląsku chcą wdrażać innowacje zarównano poziomie przedsiębiorstwa jak i regionu. Dużym koncentracją wśród beneficjentów cieszy się Priorytet 6, którego wartość dofinansowania z EFRR wynosi 710 mln zł we wnioskach pozytywnie ocenionych, co stanowi 157,67% dostępnych środków. W przypadku Priorytetu 7, 8, 9 przekroczenie przeznaczonej kwoty w porównaniu ze złożonymi wnioskami o dofinansowanie przez beneficjentów waha się od 120% do 130%. W priorytecie 2,3,4,5 dostępna kwota nieznacznie przekracza wartość złożonych wniosków o dofinansowanie. b) Umowy o dofinansowanie Narastająco od momentu uruchomienia Programu podpisano/wydano umów/decyzji o dofinansowanie, o wartości dofinansowania ogółem 5,132 mld zł, w tym dofinansowanie z EFRR 4,989 mld zł, co stanowi 96,78% dostępnej kwoty w ramach Programu Przyznano również dofinansowanie z budżetu państwa w wysokości 144 mln zł. W celu wykorzystania zaplanowanych środków w ramach RPO należy przyśpieszyć proces podpisywania umów. Natomiast w celu usprawnienia procesu podpisywania umów należy ogłosić dodatkowo nowe 196

163 konkursy w niektórych działaniach oraz poprzesuwać środki pomiędzy priorytetami. Proces podpisywania umów w ramach poszczególnych priorytetów przedstawiono na rysunku 4.6. Rysunek 4.6. Środki z EFFF w umowach/decyzjach o dofinansowanie w ramach RPO WD w tys. zł. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MRR z KSI SIMIK stan na 31 grudnia 2013 r. Od momentu uruchomienia Programu podpisano: 677 umów, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 1,143 mld zł, co stanowi 92,60% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 1, 80 umów, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 401 mln zł, co stanowi 98,80% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 2, 75 umów, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 1,140 mld zł, co stanowi 99,95% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 3, 152 umowy, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 526 mln zł, co stanowi 98,41% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 4, 72 umowy, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 105 mln zł, co stanowi 68,62% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 5. Wartość środków z budżetu państwa w zawartych umowach wynosi 13 mln zł, 240 umów, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 448 mln zł, co stanowi 99,41% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 6, 79 umów, umów, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 409 mln zł, co stanowi 100,48% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 7, podpisano 90 umów, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 217 mln zł, co stanowi 100,35% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 8, 197

164 podpisano 422 umowy, w których wartość dofinansowania z EFRR wynosiła 447 mln zł, co stanowi 99,86% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 9. Wartość środków z budżetu państwa w zawartych umowach wynosi 138 mln zł. c) Wnioski o płatność Od początku realizacji Programu zatwierdzono wnioski o płatność, w których beneficjenci wykazali wydatki kwalifikowalne na kwotę 5,795 mld zł, w tym dofinansowanie z EFRR 3,618 mld zł, co stanowi 70,19% dostępnej kwoty w ramach programu 231. Stan zaawansowania procesu zatwierdzania wniosków o płatność w ramach poszczególnych priorytetów przedstawia rysunek 4.7. Rysunek 4.7. Środki z EFFF we wnioskach o płatność w ramach RPO WD w tys. zł. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MRR z KSI SIMIK stan na 31 grudnia 2013 r. W ramach wniosków o płatność w ramach poszczególnych priorytetów zatwierdzono: 3458 wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 821 mln zł, co stanowi 66,52% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 1, 469 wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 149 mln zł, co stanowi 36,80% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 2, 536 wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 835 mln zł, co stanowi 73,23% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 3, 231 Sprawozdanie okresowe z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata op. cit., s

165 719 wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 391 mln zł, co stanowi 73,10% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 4, 189 wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 15 mln zł, co stanowi 9,93% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 5, wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 378 mln zł, co stanowi 83,99% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 6, 532 wnioski o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 395 mln zł, co stanowi 97,11% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 7, 555 wniosków o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 191 mln zł, co stanowi 88,40% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 8, wnioski o płatność na kwotę dofinansowania z EFRR 336 mln zł, co stanowi 75,01% dostępnej kwoty w ramach Priorytetu 9. d) Płatności Od początku realizacji Programu przekazano beneficjentom 3,656 mld zł (ze środków EFRR 3,584 mld zł oraz budżetu państwa 73 mln zł). Wykorzystanie środków w ramach programu w przekazanych płatnościach na rzecz beneficjentów stanowi 69,52% 232 (por. rys. 4.8.) Rysunek 4.8. Środki z EFRR w płatnościach na rzecz beneficjentów w ramach RPO WD w tys. zł. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z MRR z KSI SIMIK stan na 31 grudnia 2013 r. 232 Sprawozdanie okresowe z realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , op. cit., s

166 Najwięcej środków wypłacono beneficjentom w ramach Priorytetu 6, 7 i 8 - ponad 80% dostępnych środków. Wynika to z faktu, iż w pierwszej kolejności zostały ogłoszone konkursy na działania w ramach Priorytetów 6, 7, 8 i większość projektów została już zrealizowana i zakończona. Ponadto 60% dostępnej alokacji została wypłacona w ramach Priorytetu 1, 3, 4, 9. Najmniej środków zostało wypłaconych w ramach Priorytetu 2 i 5. Beneficjenci tj.: gminy, powiaty oraz i ich jednostki organizacyjne, przedsiębiorstwa w ramach RPO WD na lata zawsze starali się pozyskać fundusze na różnego rodzaju przedsięwzięcia. Jest to sposób na częściowe rozwiązanie problemów polityki lokalnej oraz dążenie do podniesienia jakości życia mieszkańców Procedura wnioskowania o środki z EFRR Najistotniejszym aspektem wnioskowania o fundusze europejskie jest ich kompleksowy i przemyślany charakter zgodny z zasadami wyznaczonymi przez Instytucję Organizującą Konkurs na podstawie odpowiednich przepisów. Staranie się unijne wsparcie jest swego rodzaju procesem, w którym można wyróżnić trzy zasadnicze etapy: projektowanie inwestycji, analizę możliwości dotacyjnych i wybór odpowiedniego programu operacyjnego sporządzenie dokumentacji aplikacyjnej. Na podstawie przeanalizowanych możliwości starania się o dofinansowanie przez zainteresowane podmioty ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w województwie dolnośląskim należy złożyć wniosek w odpowiedzi na konkurs. Nabory przeprowadzane są w następujących formułach: zamkniętej - o określonym początkowym i końcowym terminie składania wniosków o dofinansowanie. Instytucje Zarządzające lub Instytucje Pośredniczące w zakresie wdrażania i zarządzania funduszami unijnymi określają daty składania wniosków oraz techniczne wymogi dotyczące np. sposobu doręczenia i złożenia wniosku, interpretacji daty złożenia wniosku. otwartej - określającej jedynie termin otwarcia konkursu, tj. datę, od której przyjmowane będą wnioski o dofinansowanie, bez określania końcowego terminu składania wniosków o dofinansowanie. Instytucja ogłaszająca konkurs zapewni odpowiedni czas, między zamieszczeniem ogłoszenia o konkursie a rozpoczęciem naboru wniosków, na przygotowanie dokumentacji przez wnioskodawców. 200

167 W ramach programów operacyjnych realizowanych, zgodnie z ustawą zasadach prowadzenia polityki rozwoju 233, na poziomie krajowym jak i regionalnym mogą być dofinansowywane projekty wybierane w trzech trybach : konkursowym, systemowym, w tym również projekty pomocy technicznej, indywidualnym. W przypadku trybu konkursowego oraz systemowego Instytucje Zarządzające lub Instytucje Pośredniczące ogłaszają konkursy za pomocą strony internetowej oraz zamieszczają informacje o konkursach w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym. W przypadku trybu indywidualnego Instytucja Zarządzająca zatwierdza Wykaz Indywidualnych Projektów Kluczowych i na podstawie zestawienia Beneficjenci składają wnioski o dofinansowanie, które przechodzą przez etapy oceny do momentu podpisania umowy. Ocena projektów w Regionalnym Programie Operacyjnym na lata podzielona jest na ocenę formalną i merytoryczną (taką samą dla trybu systemowego, konkursowego i indywidualnego), a następnie strategiczną dokonywaną przez Zarząd Województwa 234. Ocena formalna wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dokonywana jest przez dwie osoby w IZ RPO WD/IP RPO WD na podstawie listy sprawdzającej do oceny formalnej. Wnioski, które przeszły pozytywnie ocenę formalną przekazywane są do oceny merytorycznej. Oceny merytorycznej dokonuje Komisja Oceny Projektów, która realizuje swoje zadania zgodnie z Regulaminem Pracy Komisji Oceny Projektów. Oceny merytorycznej dokonuje się poprzez wypełnienie formularza oceny merytorycznej wniosku. W szczególnych sytuacjach (dla wybranych działań) ocena merytoryczna może być dwuetapowa i do oceny w drugim etapie angażowany jest Panel Ekspertów. Wnioski, które przeszły pozytywnie ocenę merytoryczną, przekazywane są do Zarządu Województwa w celu dokonania wyboru projektów do dofinansowania (ocena strategiczna). Wybór projektów dokonywany jest na podstawie strategicznych kryteriów wyboru zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Zarząd Województwa, uwzględniając opinie w zakresie kwestii środowiskowych (przedstawiciela Wojewody i przedstawiciela organizacji pozarządowych ekologicznych w Komitecie Monitorującym RPO WD zajmujących się zagadnieniami ochrony środowiska naturalnego), w formie uchwały podejmuje decyzję o 233 Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 6 grudnia 2006, Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007, op. cit.,. s

168 wyborze projektów do dofinansowania, o odrzuceniu projektów lub o umieszczeniu projektów na liście rezerwowej 235. Konsultacje w zakresie kwestii środowiskowych są obligatoryjne dla projektów ocenianych we wszystkich trybach. W zależności od trybu w różnym momencie są one tej ocenie poddawane, najczęściej równolegle do oceny merytorycznej. W RPO WD przyjęto następujące kryteria oceny projektów 236 : kryteria oceny formalnej (kryteria odnoszące do wszystkich typów/rodzajów projektów), kryteria specyficzne dla wybranych priorytetów RPO WD, kryteria oceny merytorycznej (kryteria odnoszące do wszystkich typów/rodzajów projektów oraz kryteria specyficzne dla wybranych priorytetów RPO WD, w tym kryteria sektorowe dla działania 1.1, 1.2 Priorytetu 1 "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność"), strategiczne kryteria wyboru projektów, kryteria oceny i wyboru propozycji projektów na etapie preselekcji w trybie systemowym), kryteria dla Priorytetu Pomoc Techniczna. W ramach powyższych typów kryteriów wyróżnia się następujące ich rodzaje 237 : kryteria kluczowe - muszą być bezwzględnie spełnione na każdym etapie oceny, w przeciwnym razie wniosek jest odrzucany (brak możliwości poprawy/uzupełnienia dokumentacji w trakcie oceny formalnej, dopuszczalne są wyjaśnienia składane przez wnioskodawcę w trakcie oceny formalnej i merytorycznej), kryteria uzupełniające - dotyczą oceny formalnej wniosku oraz oceny merytorycznej polegające na tym iż wnioskodawca ma możliwość jednokrotnej poprawy/uzupełnienia dokumentacji, kryteria dodatkowe - dotyczą oceny merytorycznej wniosku, umożliwiają przyznanie projektom punktów np. w celu ich porównania (dopuszczalne są wyjaśnienia składane przez wnioskodawcę w trakcie oceny merytorycznej), 235 Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , op. cit.,. s Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , op. cit.,. s Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata , op. cit., s

169 Szczegółowe proces oceny i wyboru w poszczególnych trybach naboru przedstawiają rysunki 4.10 oraz Na poniższych rysunkach można zauważyć, iż procesy są podobne do siebie i składają się z wielu etapów, co wpływa na złożoność i wielowątkowość samej procedury. Największą słabością systemu wyboru projektów wydaje się brak uporządkowanego i czytelnego dla beneficjenta opisu procedury oceny wniosków oraz szczegółowej charakterystyki kryteriów wyboru projektów. Ma to duże znaczenie, ze względu na to, iż każdorazowo w ogłoszeniu konkursowym są odwołania do wielu dokumentów, które często są skomplikowane i wymagają spełnienia przez beneficjenta wielu wymogów. Rysunek 4.9. Procedura oceny i wyboru projektów w trybie konkursowym Źródło: opracowanie własne na podstawie Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata (Uszczegółowienie RPO WD0 - Załącznik do Uchwały nr 4897/IV/13Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 29 października 2013 r. s