Analiza możliwości zastosowania zwrotnych mechanizmów finansowania inwestycji w perspektywie w województwie śląskim

Transkrypt

1 e w a l u a c j a ISBN: Analiza możliwości zastosowania zwrotnych mechanizmów finansowania inwestycji w perspektywie w województwie śląskim 3URMHNW QDQVRZDQ\ SU]H] 8QLĊ (XURSHMVNą ]H ĞURGNyZ (XURSHMVNLHJR )XQGXV]X 5R]ZRMX 5HJLRQDOQHJR Z UDPDFK 5HJLRQDOQHJR 3URJUDPX 2SHUDF\MQHJR :RMHZyG]WZD ĝoąvnlhjr QD ODWD Projekt finansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata Analiza możliwości zastosowania zwrotnych mechanizmów finansowania inwestycji w perspektywie w województwie śląskim

2 ewaluacja Analiza możliwości systemu wskaźników zastosowania Regionalnego zwrotnych Programu mechanizmów Operacyjnego Województwa finansowania inwestycji Śląskiego w perspektywie na lata w województwie śląskim Katowice, grudzień maj r.

3 Raport końcowy z realizacji badania: Analiza możliwości zastosowania zwrotnych mechanizmów finansowania inwestycji w perspektywie w województwie śląskim wykonany na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego Opracowanie wykonane przez: Instytut Badań Strukturalnych Zdjęcia na okładce: Rynek w Kłobucku, zdj. Wojciech Trzcionka / Presso media + design Rynek w Kłobucku 2, zdj. Wojciech Trzcionka / Presso media + design ISBN: Wydawca: Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego ul. Ligonia 46, Katowice Wydział Rozwoju Regionalnego tel. (+48) fax. (+48) fundusze@rpo.slaskie.pl EGZEMPLARZ BEZPŁATNY Projekt finansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata

4 1. Streszczenie 4 2. Executive summary 8 3. WSTĘP INSTRUMENTY ZWROTNE W POLITYCE SPOŁECZNO-GOSPODARCZEJ Typologia instrumentów zwrotnych modele wdrażania i zarządzania instrumentami inżynierii finansowej zastosowanie i skuteczność instrumentów zwrotnych DOŚWIADCZENIA W STOSOWANIU INSTRUMENTÓW ZWROTNYCH W WOJEWÓDZTWIE ŚLĄSKIm Wsparcie zwrotne w ramach poddziałania Rpo wsl Wsparcie w ramach inicjatywy jessica Przegląd dostępnych instrumentów finansowania zwrotnego poza rpo WSL PROPOZYCJE ZWROTNEGO I BEZZWROTNEGO WSPARCIA W WOJEWÓDZTWIE ŚLĄSKIM W PERSPEKTYWIE Wsparcie zwrotne i bezzwrotne wg celów tematycznych Modele wsparcia zwrotnego Alokacja środków Podsumowanie propozycji finansowanie zwrotne a rozwój województwa śląskiego OCENA WYKORZYSTANIA INSTRUMENTÓW ZWROTNYCH Ocena propozycji modelu wdrażania iif Atrakcyjność iif Przewidywane problemy Podsumowanie WNIOSKI I REKOMENDACJE BIBLIOGRAFIa SPIS WYKRESÓW i tabel ANEKS METODOLOGICZNY 120 SPIS TREŚCI 3

5 1. Streszczenie

6 W raporcie podejmujemy problematykę publicznego wsparcia rozwoju społeczno-gospodarczego z wykorzystaniem instrumentów zwrotnych, rozważając je w kontekście ich zastosowania w kolejnej perspektywie finansowej Unii Europejskiej na lata w województwie śląskim. Analizowane instrumenty zwrotne to pożyczki (udzielane na zasadach rynkowych oraz preferencyjnych), poręczenia (a także ich różne odmiany, takie jak poręczenia portfelowe i reporęczenia) oraz wsparcie kapitałowe (w szczególności w formie funduszy zalążkowych). Rozważając zastosowanie różnych instrumentów zauważamy, że pożyczki rynkowe adresowane być powinny przede wszystkim do podmiotów o ograniczonej zdolności kredytowej (a także, dla firm otrzymujących dotacje, jako uzupełnienie wsparcia, zapewniające wkład własny), pożyczki preferencyjne tworzą zachęty i powinny być wykorzystywane do realizacji specyficznych polityk, promujących działalność inwestycyjną w określonych obszarach (np. inwestycje w innowacje czy turystykę), poręczenia są narzędziem umożliwiającym zaciąganie kredytów rynkowych podmiotom o niewystarczających zabezpieczeniach (ale posiadających zdolność kredytową), a wejścia kapitałowe kierowane powinny być na najbardziej ryzykowne projekty (przy braku zdolności i zabezpieczeń), kluczowe dla dalszego rozwoju przedsiębiorstwa. Podstawowym uzasadnieniem stosowania instrumentów zwrotnych w polityce społeczno-gospodarczej jest niedoskonałość rynku finansowego, przejawiająca się w tym, że ekonomicznie zasadne projekty nie mogą uzyskać finansowania rynkowego. Problem ten może być także rozwiązywany za pomocą dotacji, jednak instrumenty zwrotne mają tę przewagę, że po pierwsze wymuszają oparcie inwestycji o rzetelny rachunek ekonomiczny, po drugie tworzą (przez rewolwing środków) możliwość wsparcia większej liczby projektów w znacznie dłuższym horyzoncie czasowym. W tym sensie instrumenty zwrotne są instrumentem preferowanym w tych obszarach, w których mogą skutecznie rozwiązać występujące niedoskonałości rynku. Jako takie, mają bardzo ograniczone zastosowanie w projektach ryzykownych (w szczególności B+R poza pewnym polem dla stosowania instrumentów kapitałowych lub montażu finansowego dotacji z pożyczką), generujących istotne efekty zewnętrzne (jak np. inwestycje w ochronę środowiska) czy też dostarczających dóbr publicznych. Polski rynek instrumentów zwrotnych finansowanych ze środków publicznych jest na dość wczesnym etapie rozwoju, jednak finansowanie (głównie z RPO) w obecnej perspektywie, a także z perspektywy i środków Phare doprowadziło do powstania sieci funduszy pożyczkowych i poręczeniowych, aktywnie działających we wszystkich regionach Polski. Mniej rozwinięte jest publiczne wsparcie na wejścia kapitałowe, obecnie oparte przede wszystkim na działaniach KFK (dofinansowującym fundusze VC ze środków PO IG) i PARP (dofinansowującym działania typu seed capital, również ze środków PO IG). W chwili obecnej wdrażanie interwencji oparte jest o środki EFRR, w modelu wdrażania przede wszystkim bezpośrednim, w którym Instytucja Zarządzająca współpracuje bezpośrednio z pośrednikami finansowymi. W kilku województwach funkcjonuje model wdrażania pośredniego (w formułach JESSICA i JEREMIE), opartego o współpracę IZ z menadżerem funduszu powierniczego, który odpowiedzialny jest za współpracę z pośrednikami finansowymi. Środki na wsparcie zwrotne dostępne są nie tylko dla firm, ale także dla JST (w ramach inicjatywy JESSICA) i innych podmiotów nierynkowych (w ramach finansowanych ze środków krajowych instrumentów oferowanych przez NFOŚiGW oraz WFOŚiGW). System funduszy pożyczkowych i poręczeniowych oferujących instrumenty zwrotne jest w województwie śląskim dobrze rozwinięty, z siedmioma funduszami pożyczkowymi (w tym trzema finansowanymi ze środków RPO WSL) i pięcioma funduszami poręczeniowymi (w tym jednym finansowanym ze środków RPO WSL), inicjatywą JESSICA (również finansowanej z RPO WSL) oraz środkami WFOŚiGW. Na terenie województwa działają też finansowane z PO IG instytucje oferujące wsparcie kapitałowe, ale zasięg ich działania nie jest ograniczony do terenu województwa śląskiego. W chwili obecnej wydaje się, że wykorzystanie środków w aktualnym okresie programowania będzie pełne, choć w niektórych wypadkach efektywność działania funduszy pożyczkowych mogłaby być wyższa, a fundusze poręczeniowe mogłyby bezpiecznie osiągać istotnie wyższe mnożniki. Największym zainteresowaniem przedsiębiorców cieszą się pożyczki preferencyjne, o niskim oprocentowaniu (1 proc. w skali roku), oferowane przez Fundusz Górnośląski. Oferta funduszy jest uważana za konkurencyjną, jednak świadomość jej istnienia wśród przedsiębiorców jest niska; na dotychczasową realizację wsparcia zwrotnego wpływ też miała konkurencja ze strony dotacji oraz stosunkowo późne wdrażanie IIF, jak i ograniczenia we wdrażaniu interwencji wynikające z przepisów prawa (przede wszystkim związane z koniecznymi zabezpieczeniami i regulacjami w zakresie pomocy publicznej). W inicjatywie JESSICA zainteresowanie jest w porównaniu z innymi regionami wysokie, a obecnie zatwierdzone i rozpatrywane wnioski opiewają na pożyczki wynoszące blisko 70 proc. alokacji. Jednocześnie większość ubiegających się o wsparcie stanowią przedsiębiorstwa (a nie JST), co nie jest zgodne z pierwotnym założeniami inicjatywy, a wynika z awersji części JST do zwiększania zadłużenia, niskiej (zerowej) rentowności części rozważanych projektów oraz problemów ze sfinansowaniem wkładu własnego. Ogólna analiza zastosowania instrumentów zwrotnych w praktyce społeczno-gospodarczej oraz dotychczasowych doświadczeń RPO WSL w tym zakresie dała nam podstawę do sformułowania propozycji ich wykorzystania w perspektywie Punktem wyjścia były tu dla nas Założenia do przyszłego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego w latach (w wersji z maja 2012 r.), definiujące proponowane przez IZ na tym etapie przygotowań obszary tematyczne (w poszczególnych celach tematycznych interwencji), 1 alokacje STRESZCZENIE 1 Przy czym cele tematyczne oparte są o te zdefiniowane w projekcie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawiającego 5

7 między celami oraz wstępny zakres wykorzystania instrumentów zwrotnych. Nasze propozycje mają charakter rozszerzający i uszczegóławiający z jednej strony proponujemy dodatkowe (w stosunku do tych w Założeniach) obszary, gdzie instrumenty zwrotne mogą być wykorzystane, z drugiej strony rozwijamy założenia, opisując możliwe do zastosowania instrumenty, modele wdrażania oraz alokacje środków. Docelowy maksymalny model zakłada ok. trzykrotne zwiększenie środków na wsparcie zwrotne (w porównaniu z RPO WSL ), koncentrujące się przede wszystkim na wsparciu inwestycji MSP (cel tematyczny III. Podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw), gdzie środki na IIF mają wzrosnąć ponad dwunastokrotnie. Jednocześnie postulujemy oparcie systemu wsparcia przedsiębiorstw przede wszystkim na różnych formach poręczeń i pożyczkach preferencyjnych, przy mniejszym udziale pożyczek rynkowych i niewielkim znaczeniu instrumentów kapitałowych. Jednocześnie postulujemy, by we wsparciu kierowanym do przedsiębiorstw przyjąć model pośredni, oparty na jednym menadżerze funduszu, przy maksymalnej elastyczności realokacji środków między obszarami tematycznymi, instrumentami, a w pewnym stopniu także pośrednikami. Postulujemy także, by wsparcie przedsiębiorstw przewidziane obecnie w celu tematycznym I. (Wspieranie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji) oraz celu tematycznym II. (Zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych) wdrażać łącznie (w ramach jednej osi priorytetowej) z celem tematycznym III. (Podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw), w ramach wsparcia MSP. Zapewni to większą spójność systemu i łatwość realokacji środków między obszarami, w zależności od potrzeb. Menadżer funduszu skierowanego do przedsiębiorców powinien także być odpowiedzialny za interwencje w celu tematycznym IV. (Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach) w obszarze skierowanym do przedsiębiorstw, tj. wsparciu inwestycji w OZE, gdzie instrumentem (ze względu na efekt zachęty) powinny być pożyczki preferencyjne. Cel tematyczny IV. w obszarze skierowanym do podmiotów nierynkowych (termomodernizacja, rozproszone źródła energii) proponujemy wdrażać w modelu bezpośrednim przez WFOŚiGW (ze względu na jego doświadczenie w tego typu działaniach i możliwość stworzenia oferty komplementarnej z ofertą własną Funduszu), względnie inne instytucje wyłonione w trybie konkursowym. To, czy zastosowana będzie pożyczka rynkowa, preferencyjna czy nawet instrument dotacyjny, jest kwestią wyboru publicznego, przy czym proponujemy przyjęcie pożyczki rynkowej jako głównego oferowanego, instrumentu. Dodatkowo, proponujemy rozważyć szersze wykorzystanie wsparcia zwrotnego w wypadku celu tematycznego VI. Ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystania zasobów. Wg Założeń ma być ono ograniczone do wsparcia rekultywacji na cele komercyjne, prowadzonej przez duże przedsiębiorstwa (gdzie proponujemy stosowanie pożyczki preferencyjnej i wdrażanie wraz z celem tematycznym IX., zob. poniżej). Możliwe jest także wsparcie zwrotne spółek JST w zakresie zakupów transportu taboru publicznego, przy czym proponujemy tu pożyczki rynkowe (z podobnymi zastrzeżeniami jak we wsparciu podmiotów nierynkowych w celu tematycznym IV.), udzielane bezpośrednio przez IZ. Założenia nie definiują obszarów tematycznych dla celu tematycznego VIII. Promowanie zatrudnienia i wspieranie mobilności pracowników. Istnieje tu pewien potencjał dla wsparcia tworzenia nowych miejsc pracy w MSP (z wykorzystaniem pożyczek preferencyjnych), oraz rozpoczynania działalności przez bezrobotnych (z wykorzystaniem pożyczek rynkowych, przy możliwości np. umarzania części kapitału). Wdrażanie powinno się odbywać poprzez projekty konkursowe PSZ. Interwencja w zakresie rewitalizacji (w ramach celu tematycznego IX. Wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem) powinna być kontynuowana w modelu post-jessica, a więc także z wykorzystaniem menadżera funduszy. Środki w ramach tego obszaru działania przewiduje się na poziomie zbliżonym do obecnego, z wykorzystaniem obecnie funkcjonujących zasad w zakresie preferencyjnych warunków pożyczki. Jednocześnie znaczenie tego typu instrumentu dla przyszłej polityki publicznej będzie warunkowane jego atrakcyjnością dla JST, do pewnego stopnia warunkowaną czynnikami niezależnymi od IZ, jak na przykład ostateczny kształt tzw. reguły wydatkowej dla samorządów (ograniczającej wg planów rządowych wzrost wydatków i zadłużenia JST). Potencjalnie ten model wdrażania mógłby objąć także niektóre obszary celu tematycznego IV. (skierowane do podmiotów nierynkowych, w tym JST) i VI. (wspieranie rekultywacji na cele komercyjne). Powyższe propozycje w pewnym stopniu wpływają na alokację środków na instrumenty zwrotne postulaty pewnego ich wykorzystania w celu tematycznym I. i II. (gdzie pierwotnie nie były przewidziane) oraz istotnego ich zwiększenia w celu tematycznym VI. (na zakupy taboru transportu publicznego). Łącznie oznacza to alokację w IIF ok. 17,4 proc. środków programu, przy alokacji wg Założeń na poziomie 14,4 proc. i 4,5 proc. w RPO WSL Jest to jednak propozycja wariantu maksimum, której środki zwrotne są stosowane we wszystkich obszarach ich potencjalnego wykorzystania. Dla wsparcia instytucji nierynkowych kwestia stosowania wsparcia zwrotnego jest wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 6

8 bardziej problemem wyboru publicznego, ponieważ w większości omawianych wypadków dotację mogą być także stosowane przy osiąganiu szybszych i bardziej spektakularnych efektów, ale też z szybkim zużyciem dostępnych środków, bez możliwości dalszego nimi obracania. Przedstawione przez nas propozycje były przedmiotem dyskusji z interesariuszami, również realizowane na wcześniejszych etapach badania jakościowe dostarczyły istotnych informacji nt. możliwości realizacji ww. propozycji. W kontekście znacznego zwiększenia alokacji kluczowe jest spostrzeżenie, że interesariusze nie byli zgodni co do możliwości wykorzystania tak dużych środków w ramach wsparcia zwrotnego. Wątpliwości te dotyczyły w szczególności JST; dla przedsiębiorstw w większym stopniu wskazywano problem braku informacji o ofercie pośredników finansowych i znajomości zasad korzystania z instrumentów zwrotnych. Przedstawiciele pośredników wskazywali też, że chociaż liczba instytucji jest wystarczająca do wdrożenia zwiększonej alokacji, to będzie to dla nich wysiłek organizacyjny, w szczególności wymagający zmiany modelu wynagradzania za zarządzanie, umożliwiający im zwiększenie efektywności i budowanie potencjału kadrowego. Interesariusze nie posiadali też wiedzy nt. istnienia w województwie instytucji o większym doświadczeniu we wdrażaniu wsparcia kapitałowego, co może być barierą w szerszym stosowaniu tego instrumentu. Przedstawiciele IZ poddali w wątpliwość także to, czy wobec nacisku na szybkość wdrażania i osiągania wskaźników programu tak duże wykorzystanie instrumentów finansowych w ogólności, a w modelu pośrednim w szczególności, będzie możliwe. Badanie jest oparte przede wszystkim o dane zastane (dokumentacja RPO WSL , w tym projektów dotyczących wsparcia zwrotnego, opracowania i dane nt. instrumentów zwrotnych w Polsce i na świecie, literaturę przedmiotu) oraz dane zebrane w trakcie badań jakościowych wywiadów bezpośrednich z instytucjami zaangażowanymi we wdrażanie instrumentów zwrotnych w województwie śląskim oraz na szczeblu krajowym i ekspertami, pośrednikami finansowymi, a także (w formie wywiadów telefonicznych) z beneficjentami i potencjalnymi beneficjentami wsparcia. Dodatkowo przeprowadzono badanie firm korzystających z pożyczek i poręczeń finansowanych w ramach poddziałania (badanie internetowe CAWI) oraz badanie MSP województwa śląskiego (badanie telefoniczne CATI). Sformułowane w badaniu propozycje były też konsultowane z interesariuszami podczas dwóch grup fokusowych. STRESZCZENIE 7

9 2. Executive summary 8

10 In this report we deal with the issue of public support for socio-economic development through financial engineering instruments, discussing them in the context of the next European Union financial perspective in the Silesian Voivodship (SV). The analysed instruments include loans (granted on market and preferential terms), guarantees (as well as their different variants, such as the guarantee portfolio and re-guarantees) and equity instruments (in particular through seed funds). We argue that loans on market terms should be addressed primarily to entities with limited credit rating (or as supplementation to grant support in order to provide the necessary own contribution), while preferential loans are to create incentives and should be used to implement specific policies that promote investment in certain areas (for example, investment in innovation and tourism). Guarantees are a tool allowing market borrowing by entities with insufficient security (but with good credit rating) and equity instruments should be directed to the most risky projects crucial for the further growth of an enterprise (in the absence of borrowing power and security). The main rationale for using financial engineering instruments in socio-economic policy is the imperfect nature of financial markets, where economically viable projects cannot obtain financing from the market. This problem can also be also solved by means of subsidies, but the advantage of financial instruments is that they enforce sound economic calculation in investment and give the opportunity to support a larger number of projects over a much longer time horizon (thanks to the return of resources). In this sense, financial engineering instruments are preferred in those areas where they can effectively address market imperfections. As such, they have very limited use in risky projects (in particular R&D except certain fields suitable for the application of equity instruments or the combination of a subsidy with a loan), projects generating significant externalities (such as investments in environmental protection) and those providing public goods. Although the Polish market of publicly funded financial engineering instruments is at a relatively early stage of development, funding in the current term (mainly from ROPs) and also in the perspective and PHARE resources has led to the creation of a network of loan and guarantee funds actively operating in all regions of Poland. Equity instruments are less popular and based mainly on the activities of the NCF (supporting VC funds from the IE OP) and Polish Agency for Enterprise Development (supporting seed funding, also using funds from the IE OP). At the moment, ERDF funding is being introduced for the implementation of interventions where the Managing Authorities cooperate directly with financial intermediaries. In several voivodships an implementation of an indirect operating model exists (JESSICA and JEREMIE formulas) based on the cooperation between the MA and a trust fund manager responsible for cooperation with financial intermediaries. Resources for the financial engineering instruments are available not only for companies but also for local authorities (under the JESSICA initiative) and other non-market actors (under the nationally funded instruments offered by the National Fund for Environmental Protection and Water Management and the Voivodship Fund for Environmental Protection and Water Management). The Silesian voivodship has a well-developed system of loan and guarantee funds offering financial engineering instruments, with seven loan funds (including three funded under the Silesia Voivodship ROP) and five guarantee funds (including one under the ROP), JESSICA (also funded under the ROP) and the Voivodship Fund for Environmental Protection and Water Management. In the region there are institutions offering capital support also funded by the OP, but the scope of their activities is not limited to the Silesian voivodship. At the moment it seems that in the current programming period the entire offered resources will be used, although in some cases the efficiency of loan funds could be higher and the guarantee funds could safely achieve significantly higher multipliers. Entrepreneurs are most interested in preferential loans with low interest rates (1 percent a year), offered by the Upper Silesian Fund. The offer of funds is considered to be competitive, but awareness of its existence is low among entrepreneurs. Current support using financial engineering instruments has also been affected by the competition from subsidies and the relatively late implementation of the instruments. Interest in the JESSICA initiative is high in comparison with other regions, and loan applications currently approved and considered cover nearly 70 percent of the allocation. At the same time the majority of applicants are companies (not local authorities), which is not consistent with the original objective of the initiative, and results from the aversion of local authorities to further debt financing, the low (zero) profitability of some projects and also problems with financing their own contribution. General analysis of financial engineering instruments in socio-economic practice and the experiences of the SV ROP in this field, provide the basis for proposals for the perspective. The starting point is the Guidelines for the SV ROP , defining themes proposed by managing authorities (MA) at this stage of preparation (individual themes of intervention), allocation for the objectives and the initial scope of financial engineering instruments. Our proposals expand and provide greater detail on one hand we offer additional areas where financial engineering instruments can be used (compared to those in the Guidelines), and on the other we develop assumptions describing possible tools, models of implementation and the allocation of resources. The target maximum model assumes an approximately three-times increase in funding using financial engineering SUMMARY 9

11 instruments (compared to ROP ), focusing primarily on the support for SMEs (theme III. Enhancing the competitiveness of small and medium-sized enterprises) where the funds for the instruments are to increase more than twelve times. At the same time we advocate basing the business support system mainly on various forms of guarantees and preferential loans, with a smaller market share of market loans and a minor use of equity. We also postulate that support for companies should be adopted in an intermediate model based on a single fund manager, with the maximum flexibility in reallocation of resources between themes, instruments and to some extent also intermediaries. We also postulate that support for companies, currently under themes I (strengthening research, technological development and innovation) and II (enhancing access to, and use and quality of, information and communication technologies), should be implemented together with theme III (under one priority axis) under the support for SMEs. This will ensure greater consistency and ease of reallocation of resources between areas of intervention, depending on needs. The manager of the fund for entrepreneurs should also be responsible for interventions under theme IV in the part directed to businesses, i.e. for investments in renewable energy sources, where preferential loans should be used (due to their incentive effect). In theme IV (supporting the shift towards a low-carbon economy in all sectors), in the part directed to non-market entities (thermo-modernisation, distributed energy sources), we suggest using the direct model implemented by the Voivodship Fund for Environmental Protection and Water Management (due to its experience in these types of activities and the opportunity to build an offer complementary to the Fund s own offer), or other institutions selected in a public tender. Whether it is a loan on market or preferential terms, or a subsidy, is a matter of public choice, but we recommend the adoption of a market loan as the main instrument. In addition, we suggest considering a wider use of financial engineering instruments in theme VI (protecting the environment and promoting resource efficiency). According to the aforementioned Guidelines, it is to be confined to supporting land restoration for commercial purposes by large companies (while we offer preferential loans and implementation together with theme IX, cf. below). It is also possible to use the instruments to support the purchases of vehicles by transport companies owned by local government, but here we propose using loans on market terms (with similar reservations as in the support of non-market actors in theme IV), granted directly by the MA. The Guidelines do not define thematic areas for theme VIII (promoting employment and supporting labour mobility;). Some potential exists for supporting the creation of new jobs in SMEs (using preferential loans) as well as start-ups for the unemployed (using market loans with the possibility of partial redemption). Implementation should be done by PES competition projects. Interventions in the area of land restoration (theme IX promoting social inclusion and combating poverty) should be continued in the post-jessica model, and therefore also by a fund manager. The resources in this area are expected to be similar to the current one, using existing rules on preferential loan terms. At the same time, the significance of this instrument for the future public policy will be conditioned by the attractiveness to local authorities, which is to some extent conditioned by factors beyond the control of the MA, e.g. the final shape of the expenditure rule for local governments (which, according to national government s plan is to limit growth of local government s expenditures and debt). Potentially, this model of implementation could extend to several areas in theme IV (aimed at non-market entities, including local governments) and theme VI (support of land restoration for commercial purposes). These proposals to some extent affect the allocation of funds for financial engineering instruments our postulations of their use under themes I and II (originally not provided) and a significant increase in theme VI (for purchases of public transport fleet). In total, this means allocating 17.4 percent of the funds of the programme for financial engineering instruments, with the allocation in the Guidelines of 14.4 percent, and 4.5 percent in the SV ROP. It is, however, a maximum variant, in which the instruments are used in all areas of their potential use. For non-market institutions, the question of using the financial engineering instruments are more a problem of public choice, as in the majority of the discussed cases subsidies may also be used. Subsidies enable faster and more spectacular effects, but with a rapid consumption of available resources with no possibility of reusing them again in the future. The aforementioned proposals have been discussed with stakeholders, while qualitative studies performed at earlier stages of the research have provided significant information on their feasibility. In the context of a significant increase in allocations, it is important that the stakeholders were not able to agree on using such large funds through financial engineering instruments. These reservations especially involved local governments. With regard to businesses, there were voices pointing to a lack of information from financial intermediaries and insufficient knowledge of the principles of financial engineering instruments. Representatives of intermediaries also indicated that while the number of institutions is sufficient for the increased allocation, it will require an additional organisational change, in particular remuneration for management to increase the efficiency and the potential of their human resources. Stakeholders also had no knowledge about the existence of institutions in the region that had greater experience in using equity 10

12 instruments, which can constitute a barrier to the broader adoption of this instrument. MA representatives also expressed their doubts regarding the scale of use of the financial engineering instruments in general, and especially with the currently required speed of implementation and the achievement of the programme s indicators in the intermediate model. The study is based primarily on desk research (publications and data on the financial engineering instruments in Poland and in the world), and the data collected during qualitative research - direct interviews with the institutions involved in the implementation of financial engineering instruments in Silesia and at the national level and experts, financial intermediaries, as well as (in the form of telephone interviews) with the beneficiaries and potential beneficiaries of the support. In addition, we have conducted a survey of companies which were granted loans and guarantees financed under measure (CAWI) and Silesia SME survey (telephone survey - CATI). Recommendations formulated in the study were also discussed with stakeholders during the two focus group interviews. SUMMARY 11

13 3. Wstęp 12

14 W niniejszym raporcie prezentujemy wyniki projektu realizowanego przez Instytut Badań Strukturalnych dla Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, poświęconego analizie możliwości zastosowania zwrotnych mechanizmów finansowania inwestycji w perspektywie Unii Europejskiej w województwie śląskim. Raport składa się z pięciu rozdziałów. W rozdziale pierwszym omawiamy rolę instrumentów zwrotnych w polityce społeczno-gospodarczej: wychodząc od typologii instrumentów i ogólnego opisu ich znaczenia w polskiej rzeczywistości gospodarczej, przechodzimy do opisu polskich i zagranicznych rozwiązań w zakresie wdrażania instrumentów zwrotnych. Następnie na podstawie przeglądu literatury wskazujemy zasadnicze obszary ich stosowania i przykłady udanej interwencji publicznej z ich wykorzystaniem. Rozdział drugi poświęcony jest instrumentom zwrotnym w województwie śląskim. Koncentrujemy się w nim na szczegółowym opisie dotychczasowej realizacji wsparcia zwrotnego (tj. projektów dotyczących dokapitalizowania zewnętrznych źródeł dofinansowania przedsiębiorczości) w ramach poddziałania oraz inicjatywy JESSICA, następnie opisując niezależne od RPO WSL źródła finansowania zwrotnego w tym w szczególności działalność funduszy pożyczkowych i poręczeniowych oraz WFOŚiGW. Rozdział trzeci jest centralnym punktem opracowania formułujemy w nim propozycje wykorzystania instrumentów zwrotnych w województwie śląskim w okresie Wychodzimy tu od propozycji zawartych w Założeniach do przyszłego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego w latach , finansowanego z EFRR w wersji z maja 2012 r. Dla określonych w nich obszarów interwencji proponujemy zastosowanie wybranych instrumentów zwrotnych, propozycje te szeroko komentując i uzasadniając. Są one następnie punktem wyjścia dla zaproponowania kompleksowego modelu wdrażania, opartego w szczególności na menadżerach funduszy powierniczych. Następnie, bazując na propozycjach w zakresie instrumentów i modelu wdrażania, proponujemy alokacje środków na instrumenty zwrotne, również w podziale na poszczególne typy instrumentów w ramach analizowanych celów tematycznych. Rozdział czwarty stanowi podsumowanie opinii interesariuszy nt. naszych propozycji, uzupełnionych o wnioski z badań jakościowych prowadzonych w ramach badania w zakresie możliwości realizacji interwencji z wykorzystaniem instrumentów zwrotnych. Rozdział piąty podsumowuje wnioski i rekomendacje wynikające z raportu. W aneksie do raportu zamieszczamy informację nt. zastosowanej metodologii, w tym opisy realizacji badań terenowych wraz z narzędziami badawczymi. WSTĘP 13

15 Wykaz skrótów ARL Agencja Rozwoju Lokalnego SA ARR Agencja Rozwoju Regionalnego SA BGK Bank Gospodarstwa Krajowego BOŚ Bank Ochrony Środowiska SA CATI Computer-Aided Telephone Interview CAWI Computer Assisted Web Interview EBI Europejski Bank Inwestycyjny EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFS Europejski Fundusz Społeczny FG Fundusz Górnośląski SA FROM Fundusz Rozwoju Obszarów Miejskich GUS Główny Urząd Statystyczny IIF instrumenty inżynierii finansowej IP2 Instytucja Pośrednicząca drugiego stopnia IZ Instytucja Zarządzająca JST jednostki samorządu terytorialnego KFK Krajowy Fundusz Kapitałowy MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego MSP mikro, małe i średnie przedsiębiorstwa NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej NCBiR Narodowe Centrum Badań i Rozwoju OZE odnawialne źródła energii PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości PKB Produkt Krajowy Brutto PKD Polska Klasyfikacja Działalności PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PSZ Publiczne Służby Zatrudnienia RPO WSL Regionalny Program Operacyjny Województwa Śląskiego Sektorowy Program Operacyjny Wzrost konkurencyjności SPO WKP przedsiębiorstw ŚRFP Śląski Regionalny Fundusz Poręczeniowy TDI Telephone in-depth Interview UMWSL Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego WFOŚiGW Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej WUP Wojewódzki Urząd Pracy 14

16 Lista celów tematycznych analizowanych w opracowaniu: Cel tematyczny I. Wspieranie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji, Cel tematyczny II. zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjnokomunikacyjnych, Cel tematyczny III. Podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, Cel tematyczny IV. Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach, Cel tematyczny VI. Ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystania zasobów, Cel tematyczny VIII. Promowanie zatrudnienia i wspieranie mobilności pracowników, Cel tematyczny IX. Wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem. WSTĘP 15

17 4. Instrumenty zwrotne w polityce społeczno- -gospodarczej 16

18 Pierwszy rozdział raportu poświęcony jest ogólnemu spojrzeniu na rolę instrumentów zwrotnych w polityce społeczno- -gospodarczej. Rozpoczynamy go od określenia przedmiotu naszej analizy, definiując różne typy instrumentów zwrotnych. Następnie opisujemy modele wdrażania instrumentów zwrotnych w Polsce i za granicą, wychodząc od syntetycznego opisu poziomu ich rozwoju w Polsce. Rozdział zamknięty jest przeglądem literatury nt. przesłanek stosowania instrumentów zwrotnych i wyników badań nt. ich skuteczności. 4.1 Typologia instrumentów zwrotnych Instrumenty zwrotne charakteryzują się możliwością wielokrotnego wykorzystania środków przeznaczonych na nie. Podstawowym kryterium udzielania wsparcia w formie zwrotnej jest potencjalna rentowność projektu przy pewnej przyjętej stopie procentowej i przy pewnych założeniach. Ideałem jest projekt, o którym wiadomo, że mógłby się sam finansować, gdyby nie zawodność rynku. W przypadku JST to ograniczenie funkcjonuje inaczej niż dla przedsiębiorstw, ze względu na inną naturę ograniczeń budżetowych JST samorządy mają większą zdolność kredytową i dostęp do zabezpieczenia, w związku z czym mogą finansować na zasadach rynkowych także nierentowne inwestycje. Wśród instrumentów zwrotnych możemy wyróżnić (ze względu na typ wsparcia, z jakim są związane) instrumenty dłużne, poręczeniowe, kapitałowe i mieszane (por. wykres 1.). Wykres 1. Podział na typy instrumentów zwrotnych instrumenty zwrotne w polityce społeczno-gospodarczej Źródło: Opracowanie IBS Instrumenty dłużne, których celem jest wsparcie obiorców przy pomocy pożyczek, ułatwiając dostęp do środków finansowych. Głównym typem pomocy przyznawanej w ramach tej kategorii są pożyczki globalne udzielane pośrednikom finansowym, takim jak fundusze pożyczkowe, banki komercyjne i banki spółdzielcze. Jej celem jest tymczasowe wsparcie finansowe danej instytucji. Cechy pożyczek zależą od modelu działania danej instytucji finansowej zwykle fundusze pożyczkowe oferują pożyczki bardziej ryzykownym grupom niż banki i po niższych stopach procentowych, ale z reguły wymagają porównywalnego zabezpieczenia. Pożyczki jako instrument inżynierii finansowej są oferowane przede wszystkim podmiotom niezdolnym do otrzymania kredytu bankowego, nawet przy uwzględnieniu poręczenia. Lista instrumentów, które mogą być w ten sposób dofinansowane za pomocą pożyczki globalnej, obejmuje także linie kredytowe, listy kredytowe i kredyty odnawialne. Ponadto Instytucja Zarządzająca może bezpośrednio udzielać pożyczek i organizować linie kredytowe. Instrumenty dłużne dzielą się ze względu na warunki udzielanego finansowania na preferencyjne i rynkowe. Finansowanie udzielane na zasadach rynkowych ma docelowo stanowić wsparcie dla firm z utrudnionym dostępem do kredytu, a nie ofertę konkurencyjną do ofert rynkowych instytucji finansowych. W związku z tym oprocentowanie takich pożyczek jest podobne aczkolwiek zwykle de facto niższe do tych oferowanych przez instytucje komercyjne. 17

19 Pożyczki preferencyjne mają na celu zachęcić odbiorców do pewnych działań, np. realizacji projektów innowacyjnych, inwestycji w ochronę środowiska albo promocję regionu. Są udzielane na zasadach istotnie lepszych niż rynkowe (o obniżonym oprocentowaniu np. w pożyczkach preferencyjnych udzielanych ze środków RPO WSL oprocentowanie wynosi tylko 1 proc. w skali roku). Z drugiej strony otrzymanie pożyczki preferencyjnej jest warunkowane zwykle przeznaczeniem środków na określony cel. Instrumenty gwarancyjne ułatwiają dostęp do kapitału dłużnego, gwarantując instytucji finansowej spłatę (najczęściej części) kredytu w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest w stanie tego zrobić. Najczęściej oferowane są firmom, które posiadają zdolność kredytową, ale nie mają odpowiedniego zabezpieczenia ze względu na niewielki majątek albo charakter inwestycji. Poręczenia udzielane przez fundusze poręczeniowe mogą przyjmować formę bankową, gdzie bank udzielający pożyczki ubiega się o umowę o poręczenie z funduszem, oraz formę bezpośrednią, w przypadku której podmiot ubiegający się o pożyczkę podpisuje wpierw umowę z funduszem z pominięciem pośredników, aby zwiększyć swoje szanse. Ta druga opcja jest stosowana częściej w przypadku lokalnych funduszy. Oprócz instrumentów stosowanych przez fundusze poręczeniowe funkcjonują również dwa szczególne typy instrumentów poręczeniowych: reporęczenia (zwane również regwarancjami albo kontrgwarancjami) oraz gwarancje portfelowe. Reporęczenia to rodzaj gwarancji udzielanych przez banki na wywiązanie się funduszu poręczeniowego ze swojego poręczenia są to dosłownie poręczenia na poręczenia. Gwarancje portfelowe, w przeciwieństwie do innych typów gwarancji, nie obejmują swoim zakresem konkretnego kredytu, lecz pewną z góry zdefiniowaną klasę potencjalnych kredytów wystandaryzowaną i ograniczoną ilościowo zgodnie z uprzednimi ustaleniami między instytucją finansową a Instytucją Zarządzającą. Z tego typu instrumentu korzystają z reguły największe instytucje finansowe. Fundusze poręczeniowe są zwykle zbyt małe, żeby obsłużyć ten typ klientów, w Polsce są one udzielane przez BGK w ramach inicjatywy JEREMIE. Instrumenty kapitałowe oznaczają dokapitalizowanie funduszy zajmujących się bezpośrednimi inwestycjami udziałowymi w rozwijające się przedsiębiorstwa. Celem takiego wsparcia są fundusze podwyższonego ryzyka zajmujące się wkładami kapitałowymi w młode przedsiębiorstwa, które miałyby problem z uzyskaniem innych form finansowania zewnętrznego. Podstawowym klientem funduszy kapitałowych są przedsiębiorstwa wdrażające inwestycje, w przypadku których ryzyko jest wysokie, oczekiwany okres zwrotu długi, a możliwości zabezpieczenia pożyczki na majątku niewielkie. Właściciele firm zwykle preferują finansowanie długiem nad wejście do firmy obcego kapitału, ze względu na dodatkowe konsekwencje, jakie ten typ wsparcia ze sobą niesie. Inwestor ustanawia nad odbiorcą nadzór właścicielski, a niekiedy zdarza się, że w momencie wejścia powoływany zostaje nowy zarząd czy nadzór nad prowadzoną księgowością. Może to mieć także pozytywne konsekwencje: odbiorca ostateczny ma zagwarantowaną promocję jako część grupy kapitałowej, a połączenie kapitałów ułatwia skorzystanie z finansowania dłużnego. Interwencja publiczna może prowadzić do dostarczenia kapitału po niższej cenie niż rynek, względnie do dostarczania kapitału tam (w ujęciu sektorowym, geograficznym czy wg typu firmy), gdzie na zasadach rynkowych jest on całkowicie niedostępny. Fundusze kapitałowe zajmują się kapitałem zalążkowym (seed capital), czyli wsparciem firm na najwcześniejszym etapie rozwoju, oraz venture capital, czyli inwestycjami w młode firmy w fazie wzrostu. Zdarzają się też dofinansowania funduszy typu mezzanine, inwestujących w rodzaj kapitału łączący charakterystyki kapitału dłużnego i udziałowego. Dostarczaniem kapitału zalążkowego zajmują się ponadto anioły biznesu (business angels), czyli indywidualni inwestorzy zarządzający bezpośrednio swoim kapitałem bądź kapitałem swoich firm, aby wesprzeć najbardziej ryzykowne firmy na rynku. Wejścia kapitałowe są często stosowanym instrumentem wsparcia firm działających w zaawansowanych technologiach lub usługach, jednak nie muszą być do nich ograniczone. Wśród wykorzystywanych instrumentów finansowych możliwe są też hybrydy instrumentów zwrotnych i instrumentów bezzwrotnych instrumenty mieszane. Umorzenie pożyczki polega na udzieleniu odbiorcy zwykłej pożyczki na zasadach rynkowych bądź preferencyjnych i zwolnieniu z obowiązku spłaty jej części. Dzięki umorzeniu beneficjent uzyskuje korzyść jak przy finansowaniu bezzwrotnym. Istotą subsydiów odsetkowych jest dokonanie bezzwrotnej spłaty przez fundusz pośrednika finansowego całości bądź części rat odsetkowych związanych np. z zaciągniętą pożyczką. Ostatnim omawianym zwrotnym instrumentem finansowym jest montaż z dotacją. Jest to oferta pożyczki, która zawiera w sobie element wsparcia bezzwrotnego w postaci dotacji. Jest to popularna opcja w przypadku, gdy dotacja jest prawnie warunkowana pewnym poziomem wkładu własnego. Pożyczka może wtedy służyć sfinansowaniu wkładu własnego ale tylko jeśli pożyczka jest oferowana na zasadach rynkowych. 18

20 4.2 Modele wdrażania i zarządzania instrumentami inżynierii finansowej W niniejszym rozdziale opisujemy modele wdrażania zwrotnych instrumentów finansowych wykorzystywane w Polsce, w szczególności w regionalnych programach operacyjnych. Przytoczymy także przykłady zagraniczne modeli wdrażania oraz wstępne założenia nt. wdrażania IIF w przyszłej perspektywie Rynek instrumentów zwrotnych w Polsce W Polsce rynek finansowania zewnętrznego jest nadal słabo rozwinięty. Najpopularniejszym instrumentem jest kredyt bankowy, który często okazuje się zbyt drogi, szczególnie dla mniejszych przedsiębiorstw. Sposobem na zwiększenie dostępu do kapitału jest rozwój innych form finansowania. W Polsce w tym zakresie największą popularnością cieszą się pożyczki i poręczenia. Istotnym źródłem finansowania wielu małych przedsiębiorstw, szczególnie o charakterze innowacyjnym, są fundusze inwestujące za pomocą wejść kapitałowych. Rynek ten w Polsce nadal jest nisko rozwinięty, ale proces popularyzacji jest przyspieszony dzięki funduszom unijnym dostępnym w PO IG. Dalszym krokiem do zwiększania dostępu do kapitału zewnętrznego jest rozwój pozostałych instrumentów zwrotnych, jak reporęczenia, faktoring czy poręczenia portfelowe. Obecnie dostępność tych instrumentów jest niska. Niejednokrotnie na drodze do ich popularyzacji stoją bariery systemowe, np. w przypadku reporęczeń problemem jest brak odpowiedniej struktury na rynku funduszy poręczeniowych. Badanie PSDB, Quality Watch i ASM Centrum Badań i Analiz Rynku (2007, s. 63) sugeruje, że usługi funduszy pożyczkowych są dla MSP w Polsce jednym z najbardziej preferowanych źródeł finansowania. Najbardziej poważna luka kredytowa występuje w sektorach ekonomicznie problematycznych budownictwo, rybołówstwo, ochrona zdrowia (Ibid., s. 5). Ponadto zapotrzebowanie na kredyty zdaje się być dużo większe na wsi niż w miastach (Ibid., s. 53). W Polsce za wdrażanie pożyczek odpowiadają głównie fundusze pożyczkowe. Na koniec 2010 roku było ich 70. Łączna kapitalizacja funduszy pożyczkowych (bez JESSICI) wynosiła 1,6 mld PLN. Za wdrażanie poręczeń kredytowych odpowiedzialne są zwykle fundusze poręczeniowe. Na koniec 2011 roku istniało 51 takich podmiotów, a ich łączna kapitalizacja to 1 mld PLN. 2 Warto dodać, że na rozwój funduszy pożyczkowych i poręczeniowych mocno wpłynęło dokapitalizowanie w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (w niektórych województwach w ramach inicjatywy JEREMIE), będących niejako kontynuacją wcześniejszego wsparcia w ramach SPO WKP, Phare i środków krajowych. instrumenty zwrotne w polityce społeczno-gospodarczej Tabela 1. Przegląd najważniejszych instrumentów zwrotnych w Polsce, finansowanych ze środków publicznych Program Instrument Cel Regionalne Programy Operacyjne Pożyczki, poręczenia Zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstw Instytucja wdrażająca Wojewódzkie Urzędy Marszałkowskie Beneficjenci wsparcia Sektor mikro, małych i średnich przedsiębiorstw PO IG Poddziałanie 3.4 Venture Capital Fundusze venture capital Wspieranie innowacyjnych przedsiębiorstw Krajowy Fundusz Kapitałowy Małe i średnie przedsiębiorstwa PO IG Poddziałanie 3.1 Seed Capital Fundusze seed capital Rozwijanie nowych innowacyjnych przedsiębiorstw Krajowy Fundusz Kapitałowy Mikro i małe nowe przedsiębiorstwa RPO JEREMIE Pożyczki, poręczenia, reporęczenia, instrumenty kapitałowe Wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw Bank Gospodarstwa Krajowego Sektor mikro, małych i średnich przedsiębiorstw RPO JESSICA Pożyczki Rewitalizacja obszarów miejskich Bank Gospodarstwa Krajowego, Bank Ochrony Środowiska Jednostki samorządu terytorialnego i przedsiębiorstwa NFOŚiGW/ WFOŚiGW Pożyczki, linie kredytowe Ochrona środowiska i gospodarki wodnej Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Jednostki samorządu terytorialnego i przedsiębiorstwa Źródło: Opracowanie IBS 2 Źródło: Stan i perspektywy rozwoju funduszy pożyczkowych w Polsce według stanu na r. oraz Raport o stanie funduszy poręczeniowych w Polsce stan na 31 grudnia 2011 r. 19