PROJEKT SPRAWOZDANIA

Transkrypt

1 PARLAMENT EUROPEJSKI Komisja Prawna /2089(INI) PROJEKT SPRAWOZDANIA w stronę spójnego europejskiego podejścia do zbiorowego dochodzenia roszczeń (2011/2089(INI)) Komisja Prawna Sprawozdawca: Klaus-Heiner Lehne PR\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 PR_INI SPIS TREŚCI Strona PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO...3 UZASADNIENIE...9 PE v /15 PR\ doc

3 PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO w stronę spójnego europejskiego podejścia do zbiorowego dochodzenia roszczeń (2011/2089(INI)) Parlament Europejski, uwzględniając dokument roboczy służb Komisji z dnia 4 lutego 2011 r., konsultacje publiczne pt. W stronę spójnego europejskiego podejścia do zbiorowego dochodzenia roszczeń (SEC(2011)0173), uwzględniając projekt wytycznych pt. Ustalanie wysokości szkody w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia art. 101 lub 102, Bruksela, czerwiec 2011 r., uwzględniając dokument konsultacyjny Komisji w sprawie dalszych działań w następstwie zielonej księgi w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów, Bruksela, 2009 r., uwzględniając swoją rezolucję z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie białej księgi dotyczącej roszczeń o odszkodowanie za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji dominującej 1, uwzględniając zieloną księgę z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów (COM(2008)0794), uwzględniając białą księgę Komisji z dnia 2 kwietnia 2008 r. w sprawie roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia wspólnotowego prawa ochrony konkurencji (COM(2008)0165), uwzględniając komunikat Komisji z dnia 30 marca 2007 r. w sprawie strategii polityki konsumenckiej UE na lata Wzmocnienie pozycji konsumentów, polepszenie ich dobrobytu oraz zapewnienie ich skutecznej ochrony (COM(2007)0099), uwzględniając swoją rezolucję z dnia... w sprawie alternatywnych metod rozwiązywania sporów w sprawach cywilnych, handlowych i rodzinnych 2, uwzględniają swą rezolucję z dnia w sprawie wdrożenia dyrektywy o mediacji w państwach członkowskich, jej wpływie na mediację i stosowaniu przez sądy 3, uwzględniając art. 48 Regulaminu, uwzględniając sprawozdanie Komisji Prawnej oraz opinie Komisji Gospodarczej i Monetarnej, Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii oraz Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów (A7-0000/2011), 1 Dz.U. C 117 E z , s Teksty przyjęte, P7_TA(2011) Teksty przyjęte, P7_TA(2011)0000. PR\ doc 3/15 PE v01-00

4 A. mając na uwadze, że w europejskiej przestrzeni sprawiedliwości obywatele i przedsiębiorstwa powinni nie tylko mieć prawa, ale również mieć możliwość ich skutecznego i sprawnego dochodzenia, B. mając na uwadze, że przyjęte niedawno prawodawstwo UE ma umożliwić stronom w sprawach transgranicznych skuteczne dochodzenie (swoich) praw 1 albo poszukiwanie pozasądowego rozwiązania sporu w drodze mediacji 2, C. mając na uwadze, że władze krajowe i europejskie odgrywają zasadniczą rolę w egzekwowaniu prawa unijnego, zaś egzekwowanie na drodze prywatnej może jedynie uzupełnić, ale nie zastąpić egzekucję publiczną, D. mając na uwadze, że w odniesieniu do jakiegokolwiek wniosku, który nie wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii Komisja musi przestrzegać zasad pomocniczości i proporcjonalności, 1. z zadowoleniem przyjmuje ww. konsultację przekrojową i podkreśla, że ofiary bezprawnych praktyk zarówno obywatele, jak i przedsiębiorstwa muszą mieć możliwość dochodzenia naprawienia poniesionej przez nich straty lub szkody, zwłaszcza w przypadku szkód rozproszonych lub podzielonych, gdzie ryzyko kosztów może nie być proporcjonalne do poniesionych szkód; 2. zauważa podejmowane przez Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych wysiłki na rzecz ograniczenia pieniactwa i nadużyć w systemie pozwów zbiorowych w USA 3 oraz podkreśla, że Europa musi powstrzymać się od wprowadzenia systemu pozwów zbiorowych podobnego do tego obowiązującego w USA lub jakiegokolwiek systemu, który jako taki stwarzałby pole do podobnych nadużyć; 3. z zadowoleniem przyjmuje wysiłki państw członkowskich na rzecz zwiększenia praw ofiar czynów bezprawnych, polegające na wprowadzeniu przepisów, które mają na celu ułatwienie dochodzenia roszczeń przy jednoczesnym unikaniu kultury pieniactwa; podkreśla w związku z tym, że Komisja wciąż nie przedstawiła przekonującego dowodu na to, że zgodnie z zasadą pomocniczości potrzebne jest działanie na szczeblu unijnym w celu zagwarantowania, że ofiary bezprawnych czynów uzyskają naprawienie szkody lub wynagrodzenie strat; 4. ponownie podkreśla, że Komisja wciąż nie wskazała, jaką podstawę prawną uznaje za właściwą dla wszelkich środków w dziedzinie zbiorowego dochodzenia roszczeń; Obowiązujące przepisy unijne i dochodzenie nakazów 1 Rozporządzenie (WE) nr 861/2007 ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń, Dz.U. L 199 z , s.1; rozporządzenie (WE) nr 2006/2007 ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń, Dz.U. L 399 z , s.1; rozporządzenie (WE) nr 805/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych, Dz.U. L 143 z , s Dyrektywa 2008/52/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych, Dz.U. L 136 z , s Wal-Mart Stores Inc. przeciwko Dukes et al. 564 U. S. xxx (2011). PE v /15 PR\ doc

5 5. zauważa, że na szczeblu unijnym istnieją już mechanizmy dochodzenia roszczeń, oraz uważa, że w szczególności rozporządzenie nr 861/2007 ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń zapewnia łatwy i skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości, upraszczając spory transgraniczne dotyczące roszczeń o kwotę niższą niż 2000 EUR; 6. jest zdania, że dochodzenie nakazów odgrywa istotną rolę w zagwarantowaniu praw przysługujących obywatelom i przedsiębiorstwom na mocy prawa UE, oraz uważa, że mechanizmy wprowadzone na mocy rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów 1 oraz dyrektywy 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów 2 można znacząco poprawić, żeby wzmocnić współpracę i skuteczność dochodzenia nakazów w sprawach transgranicznych; 7. uważa, że dochodzenie nakazu powinno skupić się na ochronie interesu indywidualnego, a nie interesu publicznego, oraz wzywa do ostrożności przy poszerzaniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla organizacji, gdyż nie powinny one korzystać z łatwiejszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości niż jednostki; Instrument przekrojowy i gwarancje 8. jest zdania, że spory często obejmują różne sektory gospodarki i różne dziedziny prawa oraz że ofiary czynów bezprawnych borykają się z tymi samymi trudnościami w dochodzeniu roszczeń w różnych sektorach, oraz jest zaniepokojony, że unijne inicjatywy w dziedzinie zbiorowego dochodzenia roszczeń spowodują fragmentację krajowych przepisów proceduralnych i przepisów o naprawieniu szkody, co osłabi, a nie wzmocni dostęp do wymiaru sprawiedliwości w UE; w razie gdyby po należytej analizie uznano, że potrzebny i pożądany jest unijny system zbiorowego dochodzenia roszczeń, domaga się, żeby jakikolwiek wniosek w dziedzinie zbiorowego dochodzenia roszczeń przyjął formę instrumentu przekrojowego, który zapewni jednolity dostęp do wymiaru sprawiedliwości w UE; 9. podkreśla, że każdy instrument przekrojowy musi obejmować wszystkie aspekty zbiorowego dochodzenia naprawienia poniesionej szkody; ponadto podkreśla, że w szczególności kwestie prawa prywatnego międzynarodowego i proceduralnego należy stosować do zbiorowych pozwów w ogólności, niezależnie od danego sektora, podczas gdy jednocześnie należy ustanowić ograniczone zasady sektorowe, które uregulują kwestie takie jak ewentualny skutek wiążący decyzji podejmowanych przez krajowe organy ochrony konkurencji w dziedzinie unijnego prawa ochrony konkurencji, np. w oddzielnym rozdziale samego instrumentu przekrojowego; 10. uważa, że poniesiona szkoda lub strata indywidualna odgrywa zasadniczą rolę przy decyzji o wniesieniu powództwa, oraz jest zdania, że zgodnie z rozporządzeniem nr 861/2007 ustanawiającym europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń można ustanowić zbiorowe dochodzenie roszczeń na mocy instrumentu przekrojowego, jeżeli wartość każdego roszczenia indywidualnego nie będzie przekraczała 2000 EUR; 1 Dz.U. L 364 z , s Dz.U. L 110 z , s. 30. PR\ doc 5/15 PE v01-00

6 11. uważa, że powinno się dopuścić pozew zbiorowy na mocy instrumentu przekrojowego, jeżeli pozwany i reprezentowani poszkodowani nie mają miejsca zamieszkania w tym samym państwie członkowskim (wymiar transgraniczny) oraz jeżeli prawa, których naruszenie się zarzuca, są przyznane na mocy przepisów unijnych (naruszenie prawa UE); 12. ponownie podkreśla, że należy ustanowić gwarancje w celu uniknięcia bezpodstawnych skarg i nadużywania instrumentu przekrojowego, żeby zagwarantować równość szans w postępowaniu sądowym, oraz podkreśla, że takie gwarancje muszą obejmować następujące kwestie: tylko organ reprezentujący może wnieść pozew w imieniu jasno określonej grupy ludzi, a określenie członków tej grupy musi nastąpić do momentu wniesienia pozwu (procedura opt-in ); państwa członkowskie powinny wskazać organizacje, które kwalifikują się do wnoszenia powództw zbiorowych, a poza tym potrzebne są ogólnoeuropejskie kryteria, które jasno określą te kwalifikujące się podmioty; kryteria te należy oprzeć na art. 3 dyrektywy 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów 1, jednak trzeba je doprecyzować, żeby uniknąć nadużywania skarg; takie kryteria powinny m.in. określać zasoby finansowe i ludzkie kwalifikowanych organizacji; należy odrzucić system opt-out na tej podstawie, że jest niezgodny z konstytucjami wielu państw członkowskich oraz narusza prawa poszkodowanych, którzy mogliby uczestniczyć w postępowaniu nieświadomie, a mimo to być związani orzeczeniem sądu; poszkodowani powinni w każdym przypadku mieć możliwość alternatywnego dochodzenia przed sądem indywidualnych roszczeń odszkodowawczych; można wynagrodzić jedynie rzeczywiście poniesioną szkodę: należy zakazać odszkodowania karnego; zgodnie z zasadą kompensacji przyznane odszkodowanie należy rozdzielić między poszczególnych poszkodowanych proporcjonalnie do indywidualnie poniesionej szkody; ogólnie rzecz biorąc, uzależnienie wynagrodzenia od wyniku sprawy nie jest stosowane w Europie i należy je odrzucić; osoby występujące z pozwem zbiorowym nie powinny być uprzywilejowane w stosunku do indywidualnych skarżących, a każdy skarżący powinien udowodnić swoje roszczenie; obowiązek ujawnienia skarżącym dokumentów jest na ogół nieznany w Europie i należy go odrzucić na poziomie europejskim; skarga powinna wiązać się z ryzykiem finansowym i państwa członkowskie muszą określić własne zasady podziału kosztów, w świetle których strona przegrywająca sprawę musi ponosić koszty strony przeciwnej; Komisja nie powinna ustanawiać warunków czy wytycznych w sprawie finansowania dochodzenia roszczeń, gdyż na ogół w systemach prawnych państw członkowskich nie jest możliwe staranie się o finansowanie ze strony osoby trzeciej za np. zaoferowanie 1 Dz.U. L 166 z , s. 51. PE v /15 PR\ doc

7 udziału w przyznanym odszkodowaniu; 13. podkreśla, że wiele naruszeń prawa Unii, które Komisja stwierdziła w dziedzinie unijnych środków ochrony konsumentów, skłania do wzmocnienia dochodzenia nakazu 1, oraz wzywa Komisję, żeby ustaliła, w dziedzinie których przepisów prawa UE trudno jest uzyskać odszkodowanie; 14. uważa, że te przepisy należy zidentyfikować, żeby sprawić, że instrument przekrojowy będzie mógł zapewnić zbiorowe dochodzenie odszkodowania za naruszenie tych przepisów oraz za naruszenie unijnego prawa o ochronie konkurencji; domaga się, żeby odpowiednie akty prawa unijnego wyliczono w załączniku do instrumentu przekrojowego; Alternatywne rozstrzyganie sporów (ARS) 15. zachęca do ustanowienia systemów ARS na szczeblu europejskim, żeby szybkie i tanie rozstrzyganie sporów stało się rozwiązaniem atrakcyjniejszym niż postępowanie sądowe, oraz wzywa do nałożenia na strony uczestniczące w sporze prawnego obowiązku starania się o zbiorowe, polubowne rozwiązanie sporu przed wniesieniem pozwu zbiorowego; uważa, że opracowane przez Trybunał kryteria 2 powinny służyć za punkt wyjścia dla ustanowienia tego obowiązku; Jurysdykcja i prawo właściwe 16. podkreśla, że instrument przekrojowy jako taki powinien ustanawiać zasady, które zapobiegną wyścigowi do sądu (praktyka wyboru sądu w celu uzyskania korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy forum shopping ), oraz uważa, że forum shopping nie da się wyeliminować, przewidując, że właściwe są sądy kraju, w którym ma miejsce zamieszkania większość poszkodowanych w wyniku naruszeń prawa unijnego lub w którym wystąpiła większa część szkody, jako że takie elastyczne zasady stworzyłyby możliwość nadużywania skarg; dlatego uważa, że właściwe powinny być sądy kraju, w którym pozwany ma miejsce zamieszkania; 17. opowiada się także za instrumentem przekrojowym, który przewiduje ujednolicone zasady dotyczące prawa właściwego, oraz domaga się dalszej analizy, w jaki sposób poprawić zasady dotyczące konfliktu norm; uważa, że jednym z rozwiązań mogłoby być stosowanie prawa kraju, w którym większość poszkodowanych ma miejsce zamieszkania, przy czym indywidualni poszkodowani powinni mieć możliwość nieprzyłączania się do pozwu zbiorowego o charakterze opt-in i w zamian indywidualnego dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych prawa prywatnego międzynarodowego, które przewidziano w rozporządzeniach Bruksela I, Rzym I i Rzym II; Zwykła procedura ustawodawcza 18. wzywa do włączania Parlamentu Europejskiego w ramach zwykłej procedury 1 Analiza dotycząca problemów, z jakimi borykają się konsumenci przy dochodzeniu odszkodowania za naruszenia przepisów o ochronie konsumentów, oraz konsekwencji gospodarczych takich problemów, część I, Sprawozdanie główne, , s. 21 i nast. 2 Wyrok z dnia 18 marca 2010 r. w sprawach połączonych C-317/08, C-318/08, C-319/08 i C-320/08 Alassini, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze. PR\ doc 7/15 PE v01-00

8 ustawodawczej do wszelkich inicjatyw legislacyjnych w dziedzinie zbiorowego dochodzenia roszczeń oraz podkreśla, że wszelki wniosek należy oprzeć na szczegółowej ocenie skutków regulacji; 19. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji oraz rządom i parlamentom państw członkowskich oraz partnerom społecznym na szczeblu wspólnotowym. PE v /15 PR\ doc

9 UZASADNIENIE Sprawozdawca z zadowoleniem przyjmuje przekrojowe konsultacje Komisji, jej otwartość na europejskie podejście do zbiorowego dochodzenia roszczeń oraz zaangażowanie na rzecz silnych gwarancji chroniących przed pieniactwem. Niedawne orzeczenie Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych w tendencyjnej sprawie z powództwa zbiorowego 1 pokazuje po raz kolejny, że system prawny USA jako taki zmaga się z bezpodstawnymi i pieniackimi pozwami zbiorowymi, które wynikają z nadmiernego rozmachu systemu amerykańskiego, którego z pewnością nie zakładano wówczas, gdy kilkadziesiąt lat temu wprowadzono takie pozwy. Europa musi stanowczo sprzeciwiać się wszelkim działaniom zmierzającym do zmiany tradycji prawnych UE w drodze włączania obcych elementów proceduralnych, które umożliwią nadużywanie pozwów zbiorowych. Sprawozdawca rozumie, że tradycja prawna UE nakierowana jest raczej na rozstrzyganie sporów między jednostkami niż za pośrednictwem podmiotu zbiorowego. Jednak w niektórych przypadkach w interesie poszkodowanych w wyniku bezprawnych czynów może leżeć połączenie w ramach jednego pozwu ich roszczeń, których w przeciwnym razie nie dochodziliby indywidualnie, a z drugiej strony w interesie przedsiębiorców może leżeć uzyskanie jednego rozstrzygnięcia lub wytoczenie powództwa sądowego, dzięki którym w sprawie zaistnieje pewność prawna. W tym zakresie wiele państw członkowskich w ostatnich latach wprowadziło instrumenty zbiorowe, które umożliwiają pewien rodzaj zbiorowego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Instrumenty te bardzo się od siebie różnią i np. przybierają formę powództwa reprezentacyjnego, powództwa grupowego lub sprawy próbnej. Nie było możliwe uzyskanie informacji o odpowiednim prawie krajowym, a w szczególności o jego stosowaniu i użyteczności, ponieważ niektóre państwa członkowskie dopiero niedawno wprowadziły te mechanizmy i nie zawsze dysponują rzetelnymi informacjami. Dlatego sprawozdawca nie dziwi się, że Komisja dotychczas nie wykazała potrzeby działania ze strony Unii. Wciąż należy szczegółowo przeanalizować, który artykuł TFUE można przyjąć za podstawę prawną instrumentu przekrojowego. Zapewne należy poważnie potraktować odrzucenie działania na poziomie unijnym ze strony rządów krajowych 2. Sprawozdawca uważa jednak, że w europejskiej przestrzeni sprawiedliwości obywatele i przedsiębiorstwa powinni mieć możliwość skutecznego i sprawnego dochodzenia swoich praw wynikających z uregulowań unijnych. W przypadku szkód masowych i rozproszonych poszkodowani w wyniku czynów bezprawnych mogą w istocie powstrzymywać się od dochodzenia odszkodowania, jako że koszty powództwa indywidualnego mogą być niewspółmierne do poniesionej szkody. Na pierwszym planie powinno znajdować się jednak nadal egzekwowanie unijnego prawa przez organy krajowe i europejskie, ponieważ organy te dysponują na mocy prawa publicznego instrumentami dochodzeniowymi, które nie mogą zostać przekazane podmiotom prywatnym; egzekucja roszczeń odszkodowawczych z powództwa prywatnego nadal ma w tym względzie charakter uzupełniający. 1 Wal-Mart Stores Inc. przeciwko Dukes et al. 564 U. S. xxx (2011). 2 Zobacz przykładowo negatywne odpowiedzi rządu francuskiego i niemieckiego w procesie konsultacji pod adresem, odpowiednio: oraz PR\ doc 9/15 PE v01-00

10 Obowiązujące przepisy unijne i dochodzenie nakazów W ostatnich latach UE podejmowała aktywne starania, żeby polepszyć dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Na przykład rozporządzenie nr 861/2007 ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń umożliwia sprawny i skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości poprzez uproszczenie postępowania w sprawach transgranicznych, w których wysokość roszczeń nie przekracza 2000 EUR. Potrzeba dalszej oceny rozporządzenia, żeby ustalić, czy zrealizowano intencje prawodawcy unijnego. Sprawozdawca uznaje znaczenie dochodzenia nakazu. W wielu przypadkach, takich jak reklama wprowadzająca w błąd, brak przejrzystości umów itp., szkody mogą nie wystąpić, a priorytetem powinno być zaprzestanie dalszych bezprawnych działań. Sama Komisja wskazała, w jaki sposób można poprawić rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów 1 oraz dyrektywę 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów (dyrektywa o nakazach) 2, żeby wzmocnić współpracę i dochodzenie nakazu 3. Sprawozdawcę niepokoi jednak szeroki zakres interpretacji krajowego prawa procesowego, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości nie może być mniej korzystne niż przepisy dotyczące podobnych czynności w prawie krajowym (zasada równoważności) oraz nie może w praktyce uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać wykonywania praw wynikających z prawa unijnego (zasada skuteczności) 4. Sprawozdawca uważa, że przestrzegając tych zasad, organizacje nie powinny cieszyć się uprzywilejowanym dostępem do wymiaru sprawiedliwości, a przepisy UE powinny raczej skupiać się na ochronie i egzekwowaniu interesów osób prywatnych niż interesów ogółu ludności. Instrument przekrojowy i gwarancje Uwzględniając zróżnicowanie przepisów prawa procesowego każdego kraju, sprawozdawca jest zdania, że jakakolwiek inicjatywa w zakresie roszczeń zbiorowych doprowadzi do fragmentacji krajowych przepisów odszkodowawczych i procesowych. Europejskie podejście nie może ograniczać się do koordynowania poszczególnych inicjatyw Komisji, ponieważ nie zapobiega to różnym wynikom procedur ustawodawczych. Wszelkie inicjatywy w dziedzinie roszczeń zbiorowych rodzą de facto takie same kwestie z zakresu prawa procesowego i międzynarodowego prawa prywatnego. Dla przykładu tak samo silne gwarancje dotyczące takich kwestii, jak status przedstawiciela i kryteria dopuszczenia, dostęp do dowodów czy stosowanie zasady pokrywania kosztów postępowania przez stronę przegraną, są w rzeczywistości niezależne od danego sektora. Kwestie te zostały podniesione nie tylko w ramach obecnych ogólnych konsultacji, lecz również w poprzedniej białej i zielonej księdze. Sprawozdawca sądzi, że Komisja przewiduje już podejście ogólne. Poszczególne sektory 1 Patrz wyżej. 2 Patrz wyżej. 3 Zobacz sprawozdanie dwuletnie z 2009 r., COM(2009) 336, oraz sprawozdanie Komisji dotyczące stosowania dyrektywy 98/27/WE, COM(2008) Zob. na przykład orzeczenie z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-115/09, Trianel Kohlekraftwerk Lünen, nieopublikowane dotychczas w zbiorze orzeczeń. PE v /15 PR\ doc

11 określone w zielonej księdze Komisji w sprawie roszczeń zbiorowych konsumentów wskazują na to, że instrument ten będzie miał zastosowanie do różnych sektorów, np. usług finansowych, telekomunikacji itp. 1 Łącznikiem nie jest już zatem sektor, lecz tylko powód, czyli konsument. Wyraźnie wskazuje to na fakt, że instrument przekrojowy jest najlepszym sposobem uniknięcia wprowadzenia zróżnicowanych przepisów sektorowych prowadzących do fragmentacji krajowego prawa procesowego. Fragmentacja krajowych przepisów nie tylko zakłóci funkcjonowanie sądownictwa, ale również zwiększy niepewność prawną, co mija się z celem usprawnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Prawo procesowe określa przepisy obowiązujące w odniesieniu do postępowania sądowego i ma wspierać dostęp do sądownictwa. Zasadniczo przepisy te nie wprowadzają rozróżnienia między poszczególnymi sektorami przemysłu i poszczególnymi obszarami prawa. W związku z tym europejskie podejście do roszczeń zbiorowych również nie musi wprowadzać takiego rozróżnienia i może dopuścić podejście przekrojowe. Gdyby zachodziła konieczność wprowadzenia szczegółowych przepisów specyficznych dla danego sektora, instrument przekrojowy mógłby to przewidywać na przykład w osobnym rozdziale. Sprawozdawca uważa, że zbiorowe dochodzenie roszczeń powinno być możliwe wówczas, gdy poszkodowany nie dochodzi swych praw, ponieważ poniesiona szkoda nie jest jego zdaniem proporcjonalna do kosztów postępowania sądowego. Badania wskazują na to, że próg finansowy to kwota od 101 do 2500 EUR 2. Ograniczenie roszczeń zbiorowych do indywidualnych strat do wysokości 2000 EUR dostosuje instrument przekrojowy do rozporządzenia nr 861/2007 ustanawiającego europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń i zapewni spójność przepisów UE. Sprawozdawca chciałby rozpocząć dyskusję nad kwestią, czy niższy próg nie byłby odpowiedniejszy. Sprawozdawca jest zdania, że instrument przekrojowy powinien służyć w sprawach transgranicznych dotyczących naruszenia prawa UE. Element transgraniczny będzie zachodził, w przypadku gdy poszkodowany i pozwany nie mają siedziby lub miejsca zamieszkania w tym samym państwie członkowskim. Instrument przekrojowy mógłby również mieć zastosowanie wówczas, gdy poszkodowani mieszkają w innych państwach członkowskich. Każdy instrument przekrojowy musi opierać się na zasadzie przewidującej, że każdy poszkodowany ma prawo do odszkodowania, lecz osoby występujące z pozwem zbiorowym nie powinny być uprzywilejowane w stosunku do skarżących występujących indywidualnie. Zasada ta pociąga za sobą konieczność wprowadzenia w instrumencie przekrojowym szeregu zabezpieczeń. Sprawozdawca apeluje, aby zadania przedstawiciela pełniły wyspecjalizowane podmioty. Należy opracować europejskie kryteria, według których państwa członkowskie mogą powierzyć prowadzenie sprawy wyspecjalizowanym podmiotom. Artykuł 3 dyrektywy 2009/22/WE w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w celu ochrony interesów konsumentów mógłby służyć za punkt wyjścia dla opracowania tych kryteriów, które 1 Zielona księga z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów (COM(2008)794 wersja ostateczna), s Zob. badanie specjalne Eurobarometr 342 z kwietnia 2011 r., s. 45; zob. również dokument roboczy służb Komisji, Umocnienie pozycji konsumenta w UE, SEC(2011)469, Bruksela, , s. 5: 1000 EUR. PR\ doc 11/15 PE v01-00

12 powinny stanowić pierwszą przeszkodę zapobiegającą nadużyciom instrumentu przekrojowego. Zgodnie z tymi kryteriami pozwolenie otrzymałyby organizacje konsumenckie, rzecznik praw człowieka itp. Ze względu na prawną złożoność roszczeń zbiorowych konieczna jest jednak reprezentacja przez prawnika. W związku z tym nie ma potrzeby tworzenia pozwów zbiorowych, w ramach których poszkodowani mogliby połączyć roszczenia w jednym pozwie. Dopuszczenie wykwalifikowanych podmiotów zapewniłoby państwom członkowskim praktyczny mechanizm umożliwiający w pewnym stopniu sprawowanie kontroli nad organizacją przedstawicielską i w konsekwencji ochronę instrumentu przekrojowego przed nadużyciami, podczas gdy kontroli tej nie byłoby w przypadku roszczenia zbiorowego. Sprawozdawca domaga się, aby w powództwie wytoczonym przez organizację społeczną brała udział tylko jasno określona grupa osób, której skład zostanie określony przed wniesieniem pozwu. Konstytucje niektórych państw członkowskich zakazują pozwów o charakterze opt-out, w przypadku gdy pozew jest składany w imieniu nieznanych poszkodowanych, którzy nie mieliby możliwości zrezygnować z wniesienia pozwu. Pozew o charakterze opt-out byłby również problematyczny w świetle art. 6 EKPC. Jedynie rzeczywiście poniesiona szkoda podlega odszkodowaniu, a do odszkodowania mają prawo jedynie osoby poszkodowane w wyniku naruszenia przepisów UE. Wiąże się to również z tym, że żadna część odszkodowania nie może pozostać w rękach organizacji przedstawicielskiej; w przeciwnym razie nie tylko kłóciłoby się to z ideą odszkodowania, lecz również znacznie zwiększyłoby zachętę finansową do składania bezpodstawnych pozwów. Sprawozdawca wzywa do zakazania odszkodowań karnych, aby zapobiec praktyce wyboru sądu w celu uzyskania korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości uznał w sprawie Manfredi dopuszczenie krajowych przepisów dotyczących odszkodowania karnego, lecz orzeczenie to ma jedynie zastosowanie w przypadku braku odnośnych przepisów wspólnotowych 1. Unijny ustawodawca może zatem wyłączyć zapłatę odszkodowania karnego. Sprawozdawca chciałby utrzymania zasady, że ciężar dowodu spoczywa na powodzie. Pozwany nie może być zatem zobowiązany do przekazania materiału dowodowego powodowi. Zasadnicze znaczenie ma dopilnowanie, by osoby występujące z pozwem zbiorowym nie były uprzywilejowane w stosunku do indywidualnych skarżących. Zamiast wprowadzać obce wymogi dotyczące ujawnienia informacji na szczeblu europejskim, państwa członkowskie powinny w dalszym ciągu regulować dostęp do materiałów dowodowych zgodnie z krajowym prawem procesowym. Wymogi dotyczące ujawnienia informacji niepotrzebnie zwiększają koszty postępowania i zachęcają do bezpodstawnych roszczeń, w związku z czym należy je odrzucić na szczeblu europejskim. Sprawozdawca chciałby, aby krajowe przepisy dotyczące pokrycia kosztów zostały utrzymane, ponieważ ugruntowana w państwach członkowskich zasada, że koszty postępowania ponosi strona przegrana, stanowi zabezpieczenie przed bezzasadnymi roszczeniami. Komisja nie powinna również stosować instrumentów prawa miękkiego do tego, by zachęcić państwa członkowskie do dostosowania krajowych przepisów dotyczących pokrycia kosztów postępowania. 1 Połączone sprawy od C-295/04 do C-298/04 Manfredi [2006] Zb. Orz. I-6619, pkt. 92. PE v /15 PR\ doc

13 Sprawozdawca sprzeciwia się finansowaniu roszczeń zbiorowych. Mechanizmy finansowania nie tylko nie istnieją w większości państw członkowskich, ale również przekształcają pozew w produkt handlowy. Unia powinna powstrzymać się od dopuszczenia, by mechanizmy rynkowe decydowały o tym, czy pozew zostanie wniesiony, czy nie. Należy pamiętać w związku z tym, że wiele stowarzyszeń konsumentów itp. otrzymuje publiczne dofinansowanie i że trzeba rozważyć, czy i w jakim zakresie konieczne jest zwiększenie środków publicznych, aby umocnić system dochodzenia roszczeń zbiorowych przez organizacje przedstawicielskie. Ze względu na ograniczenia redakcyjne sprawozdawca nie mógł poruszyć wielu innych istotnych kwestii dotyczących zabezpieczeń, takich jak np. sposób postępowania z dokumentami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych. Uwzględniając, że w takich obszarach jak prawo konkurencji indywidualny pozew o odszkodowanie będzie najprawdopodobniej rozpatrywany dopiero po stwierdzeniu przez właściwy organ do spraw konkurencji naruszenia przepisów UE, należy rozważyć również kwestię dostępu do dokumentów. Sprawozdawca uważa, że należy zapewnić dostęp do dokumentów zebranych w roku dochodzenia, lecz konieczne jest opracowanie szczegółowych kryteriów umożliwiających określenie przypadków odmowy ich udostępnienia w celu ochrony uzasadnionych interesów pozwanego lub strony trzeciej albo jakichkolwiek innych nadrzędnych interesów. Należy pamiętać, że w odniesieniu do szkód prywatnych w zakresie konkurencji i współdziałania z programem łagodzenia kar, Trybunał orzekł niedawno, że zadaniem sądów państw członkowskich jest określenie na podstawie prawa krajowego warunków, na jakich dostępu takiego należy udzielić lub odmówić, po rozważeniu interesów chronionych przez prawo Unii Europejskiej 1. Można by rozważyć ponadto dopuszczenie możliwości wniesienia pozwu zbiorowego jedynie po ostatecznym stwierdzeniu naruszenia prawa UE przez właściwy organ krajowy, europejski lub sąd, od decyzji którego nie przysługuje odwołanie w prawie krajowym. W tym kontekście, lecz nie w zakresie instrumentu przekrojowego, konieczne jest opracowanie szczegółowych kryteriów, które dopuszczają odliczenie od przyznanego odszkodowania kar lub innych sankcji publicznych, aby zapobiec nakładaniu na pozwanego nieproporcjonalnie wysokich ciężarów finansowych. W dziedzinie prawa antymonopolowego konieczne byłoby odpowiednie dostosowanie rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu 2. Sprawozdawca jest ponadto zdania, że zbiorowe dochodzenie roszczeń nie powinno być możliwe w odniesieniu do ogólnego naruszenia przepisów UE, w szczególności unijnego prawa ochrony konsumentów, ponieważ taka niejasna klauzula zwiększyłaby niepewność prawną w każdej sprawie trzeba by było sprawdzić, czy naruszone prawa wynikają z prawa UE, czy z prawa krajowego. Nie wystarczyłoby również wskazać poszczególne sektory, takie jak np. usługi finansowe czy telekomunikacja, ponieważ nie byłoby jasne, o które prawa wynikające z prawa UE chodzi. Pewność prawna zwiększyłaby się natomiast, gdyby określić dokładne fragmenty unijnego prawa, które stwarzają problemy dotyczące egzekwowania praw przez poszkodowanych. Po zidentyfikowaniu tych fragmentów, instrument przekrojowy mógłby mieć zastosowanie do roszczeń odszkodowawczych w przypadku naruszenia 1 Orzeczenie z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie C-360/09 Pleiderer, jeszcze nieopublikowane w Zb. Orz. 2 Dz.U. L 1 z , s. 1. PR\ doc 13/15 PE v01-00

14 odnośnych wskazanych przepisów lub przepisów antymonopolowych UE. Podobnie jak w przypadku dyrektywy w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk, odnośne przepisy UE powinny być wymienione w załączniku do instrumentu przekrojowego, aby umożliwić prawidłowe określenie naruszenia, od którego przysługuje roszczenie zbiorowe na mocy instrumentu przekrojowego. Alternatywne metody rozstrzygania sporów (ARS) Alternatywne metody rozstrzygania sporów umożliwiają co do zasady szybkie i uczciwe rozstrzygnięcie i powinny być korzystniejszym sposobem rozwiązywania sporów niż postępowanie sądowe. Dlatego należy wprowadzić obowiązek dążenia do pozasądowego rozstrzygnięcia sporu przed wniesieniem pozwu zbiorowego. Wprowadzenie prawnego obowiązku obowiązkowego postępowania pojednawczego musi spełniać szereg kryteriów opracowanych przez Trybunał, aby zapewnić jego zgodność z prawem do skutecznej ochrony sądowej 1. Wniosek Komisji dotyczący alternatywnych metod rozstrzygania sporów jest oczekiwany jesienią 2011 r. i powinien stanowić punkt wyjścia dla opracowania takiego mechanizmu. Jurysdykcja i prawo właściwe Sprawozdawca uważa, że kwestie właściwości sądowej i prawa właściwego mają kluczowe znaczenie dla zapobieżenia wyborowi sądu ze względu na możliwość uzyskania korzystniejszego rozstrzygnięcia. Dlatego też, aby uniknąć wyścigów do sądów konieczne są jasne i konkretne przepisy. Przepisy dotyczące sądu właściwego i prawa właściwego w sprawach transgranicznych są korzystniejsze dla słabszej strony, tj. dla konsumenta. Jednak w przypadku roszczeń zbiorowych, poszkodowani nie składają jednego pozwu, lecz pozew zbiorowy. Potrzeba zapewnienia ochrony słabszej stronie nie jest już tak oczywista, co umożliwia wprowadzenie szczególnych przepisów dotyczących właściwości sądowej i prawa właściwego bezpośrednio w instrumencie przekrojowym zamiast zmieniać odnośne przepisy UE. W odniesieniu do sądu właściwego specjalna klauzula w instrumencie przekrojowym powinna przewidywać właściwość sądu dla miejsca zamieszkania/siedziby pozwanego. Sprawozdawca uważa, że wszelkie inne rozwiązania nie będą praktyczne. Jeżeli sądem właściwym byłby sąd w miejscu, gdzie doszło do głównej szkody, to mogłoby to być problematyczne, ponieważ w wielu przypadkach określenie miejsca wystąpienia głównej szkody jest trudne lub wręcz niemożliwe. Z kolei przyjęcie właściwości sądu w miejscu zamieszkania/siedziby większości poszkodowanych może na pierwszy rzut oka wydawać się łatwą opcją w przypadku postępowania opt-in, ponieważ poszkodowani muszą być wyraźnie określeni. Jednak taki przepis pozostawiałby pole do wyboru sądu ze względu na możliwość uzyskania korzystniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ nie można byłoby uniknąć sytuacji, w której do włączenia się w sprawę zachęcono by znaczącą liczbę poszkodowanych z państwa, w którym prawo procesowe jest postrzegane jako bardziej przyjazne dla powoda. Sprawozdawca uważa także, że konieczne są jasne, konkretne przepisy dotyczące prawa właściwego, lecz rozumie, że może to być trudne do osiągnięcia. Konieczna jest jednak dalsza analiza, aby ocenić, czy nie można by przewidzieć właściwości prawa miejsca zamieszkania 1 Połączone sprawy C-317/08, C-318/08, C-319/08 i C-320/08, Alassini, pkt. 48 ff. PE v /15 PR\ doc

15 większości poszkodowanych. W innym przypadku sprawozdawca sądzi, że prawo właściwe mogłoby również być dostosowane do przepisów dotyczących właściwości sądowej, tzn. że prawo właściwe mogłoby być prawem miejsca zamieszkania/siedziby pozwanego. Byłoby to o tyle korzystne, że sąd orzekałby na podstawie przepisów jednego systemu prawnego, który jest mu znany. W związku z tym, że większość obszarów prawa krajowego nie jest w pełni ujednolicona, w przypadku takiego postanowienia nie można wykluczyć sytuacji, w której prawo właściwe przyznaje mniejsze prawa niż przepisy prawa materialnego innego państwa członkowskiego, w którym mają siedzibę/adres zamieszkania niektórzy z poszkodowanych będących stroną w sprawie. Poszkodowani powinni jednak mieć możliwość indywidualnego dochodzenia roszczeń w swoim państwie członkowskim zamiast przyłączyć się do pozwu zbiorowego. W tym przypadku problem prawa właściwego nie istnieje, a sąd musiałby rozpatrzyć sprawę w oparciu o przepisy różnych krajów. Innym możliwym rozwiązaniem byłoby utworzenie podgrup poszkodowanych według poszczególnych systemów właściwego prawa materialnego. Może to zmniejszyć stopień trudności pozwu, lecz byłoby bardzo wymagające dla sądu, który musiałby zastosować do 28 różnych systemów prawnych. Zwykła procedura ustawodawcza Sprawozdawca zdecydowanie podkreśla, że należy włączyć Parlament, w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, we wszelkie inicjatywy ustawodawcze. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że Parlament nie przyjmie żadnego wniosku, w związku z którym jego prawo zostało naruszone. PR\ doc 15/15 PE v01-00