Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych.

Transkrypt

1 Andrzej Sztando Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych. Wprowadzenie Począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, której zasadniczym celem była decentralizacja władzy i zastąpienie dominującego w poprzednim systemie rozwoju sektorowego nową logiką rozwoju terytorialnego, polskie władze samorządowe stały się nowym podmiotem interwencji w swobodę mechanizmów rynkowych. Prowadząc politykę rozwoju lokalnego oddziaływują one bezpośrednio i pośrednio na strukturę, tempo i kierunki ewolucji, zlokalizowanej na terenie gminy, zbiorowości podmiotów gospodarczych. Celem tych działań jest wprowadzenie i utrzymanie gminy na ścieżce racjonalnego rozwoju lokalnego poprzez: rozwój istniejących struktur przedsiębiorczości, wykreowanie aktywności zamieszkałej w gminie ludności w zakresie podejmowania działalności gospodarczej typu small biznes, pozyskanie inwestycji zewnętrznych 1, racjonalną eksploatację zasobów środowiska naturalnego 2, wykorzystanie tzw. majątku niechcianego stanowiącego własność gminy lub lokalnych podmiotów gospodarczych. utrzymanie istniejących i stworzenie nowych miejsc pracy. Dążąc do osiągnięcia tak sformułowanego celu, władze samorządowe posługuje się pewnym instrumentarium. Za jego pomocą stymuluje rozwój przedsiębiorczości lokalnej 3 1 Pod pojęciem inwestycji zewnętrznych należy rozumieć inwestycje podejmowane na terenie gminy przez podmioty zlokalizowane dotychczas poza jej granicami. 2 Racjonalna eksploatacja zasobów środowiska naturalnego polega na odnajdywaniu punktu akceptowalnej przez społeczność równowagi pomiędzy koniecznością wykorzystywania zasobów przyrody a obowiązkiem ochrony jej poszczególnych elementów przed degradacją lub/i ich sanacji. 3 Użyty tu po raz pierwszy termin przedsiębiorczość lokalna należy do grupy kluczowych terminów niniejszego opracowania, przez co wymaga bliższego naświetlenia. Przedsiębiorczość lokalna oznacza zbiór podmiotów gospodarczych, a także ich oddziałów, zakładów, filii i innych placówek zlokalizowanych na terenie gminy. 1

2 oddziaływując na bieżące i inwestycyjne koszty przedsiębiorstw lokalnych, na ich obciążenia podatkowe, przychody, zatrudnienie oraz na wykorzystywane przez nie zasoby. Instrumentarium temu stosunkowo rzadko poświęca się w literaturze przedmiotu należną uwagę. Istnieje przeto wyraźna potrzeba podjęcia szczegółowych badań nad jego istotą, efektywnością, strukturą i pożądanym rozwojem, jednak czynnościami wstępnymi jakie należy przedtem podjąć, jest jego precyzyjne zidentyfikowanie, zdefiniowanie oraz sklasyfikowanie. Próbą wyjścia naprzeciw tym potrzebom jest niniejszy artykuł. Pojęcie instrumentów i przesłanki ich klasyfikacji. Pojęcie gminnego 1, tzn. stanowiącego atrybut samorządu lokalnego, instrumentu stymulowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, niezbyt często znajduje swoje dosłowne odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu. Ponadto, analiza nielicznych, poświęconych tej tematyce prac, wskazuje, iż bardzo często zdarza się, że kategoria instrumentu 2 jest używana w piśmiennictwie jako termin, pod którym kryje się zarówno instrument jak i metoda jego stosowania. Niejednokrotnie, wskutek dużych uogólnień prezentowany instrument jest w rzeczywistości grupą instrumentów jednorodnych lub komplementarnych, a nawet jedną z kompleksowych metod stosowania instrumentów. Zjawiska te wydają się być zrozumiałe jeśli weźmiemy pod uwagę, że problematyka narzędzi rzadko należy do głównego wątku autorskich rozważań, a interakcje zachodzące pomiędzy samorządem lokalnym a sferą gospodarczą są w Polsce dopiero rozwijającą się dziedziną wiedzy. Informacje propagowane w ten sposób, niezwykle cenne, lecz nieusystematyzowane i wywodzące się z bazujących na odmiennych założeniach metod badawczych, mogą wzbudzać u odbiorcy chaos pojęciowy. Fakty te są wystarczającą przesłanką do analizy norm prawa, doświadczeń praktyki samorządowej i dorobku literatury w celu stworzenia możliwie precyzyjnej definicji instrumentów oraz skonstruowania kompleksowej ich klasyfikacji. Osiągnięcie tych zamierzeń jest Naturalną konsekwencją przyjęcia tego założenia jest określanie tych podmiotów (ich oddziałów, zakładów, filii, innych placówek) jako przedsiębiorstw lokalnych. 1 Konieczność nadania opisywanym instrumentom przymiotnika gminny wynika z potrzeby wskazania ich odrębności w stosunku do centralnych (państwowych, rządowych), regionalnych (wojewódzkich) i subregionalnych (powiatowych) instrumentów stymulowania rozwoju lokalnej przedsiębiorczości. 2 Począwszy od tego momentu gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, którymi posługują się władza lokalna, będą nazywane w skrócie instrumentami lub narzędziami. 2

3 bowiem warunkiem koniecznym uzyskania stanu jednoznaczności nomenklaturowej i przejrzystości interpretacyjnej oraz metodą demonstracji bogactwa omawianego instrumentarium. Prócz tego, celem typologii jest systematyzacja narzędzi przy użyciu różnorodnych, istotnych z punktu widzenia działalności samorządowej kryteriów, dzięki którym możliwe jest wyodrębnienie instrumentów jednorodnych, a także instrumentów podobnych jedynie z punktu widzenia danej cechy oraz instrumentów nie posiadających cech wspólnych. Szczegółowa klasyfikacja stanie się również metodą identyfikacji niejednorodności charakteru poszczególnych narzędzi. Problematyka narzędzi interwencjonizmu lokalnego pojawia się w pracach S. L. Bagdzińskiego 1, który opierając się na dorobku M. Kuleszy i W. Pańko 2, nazywa je instrumentami polityki gospodarczej i określa jako prawne możliwości oddziaływania przez władzę lokalną na podmioty gospodarujące. R. Broszkiewicz 3 prezentując instrumentarium sterowania rozwojem lokalnym przyjmuje, iż są one kategoriami i stosunkami ekonomicznymi wykorzystywanymi w zarządzaniu w celu wpływania na decyzje podmiotów gospodarczych (producentów, dystrybutorów, konsumentów) i skierowania ich działania w pożądanym kierunku przez organ (organy) nadrzędny. Pomocnymi w określeniu istoty instrumentów kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych będą również definicje narzędzi oddziaływania na całą gospodarkę lokalną. Za przykład mogą tu posłużyć koncepcje L. Patrzałka, który identyfikuje je jako prawnie określone i dostępne władzom publicznym (rządowym, samorządowym) możliwości sterowania procesami, w wyniku których następuje osiągnięcie pożądanych efektów, bądź też wielkości, za pomocą których można wpływać na procesy w celu osiągnięcia pożądanej sytuacji 4. Odnotować należy również doniosły wkład innych uczonych, którzy nie serwując wyraźnych ujęć definicyjnych, poświęcili omawianym instrumentom swoją uwagę, opisując ich charakter i rolę. Mowa tu m. in. o polskich badaczach problematyki samorządowej: A. Zalewskim 5, B. Winiarskim 1, E. Zeman-Miszewskiej 2, S. Dudziku 3, M. Trojanek 4, A. 1 Por. S. L. Bagdziński, Lokalna polityka gospodarcza, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, Toruń 1994, s M. Kulesza, W. Pańko, Instrumenty polityki przestrzennej. Aspekt prawny, Biuletyn KPZK PAN, Warszawa 1986, z. 130, s R. Broszkiewicz, Instrumenty sterowania rozwojem lokalnym. W: Rozwój gospodarki lokalnej w teorii i w praktyce, Warszawa 1990, s L. Patrzałek, L. Patrzałek, Funkcje ekonomiczne samorządu terytorialnego w okresie transformacji systemowej w Polsce, Prace naukowe nr 714 AE we Wrocławiu, Wrocław 1996, s A. Zalewski, Ekonomika rozwoju lokalnego. W: Gospodarka miejska, SGH, Warszawa 1995 r., s. 22 i n. 3

4 A. Kowalczyku i P. Swianiewiczu 5, J. Parysku 6, E. Pancer-Cybulskiej 7, B. Wenerskiej 8 oraz zagranicznych, wśród których można przykładowo wymienić: E. Blakley a 9 R. Haworth a 10, D. Regan a 11. Przedstawiony wyżej dorobek literatury, w połączeniu z analizą aktów prawnych oraz zidentyfikowanymi praktycznymi doświadczeniami samorządów lokalnych, wskazuje na podstawowe warunki jakim musi odpowiadać definicja narzędzi. Pierwszym z nich jest konieczność zawarcia w niej aspektu celowości działania. Użycie narzędzia ma bowiem wywołać reakcję lub zmienić stan podmiotu gospodarczego zgodnie z celem lokalnej, tzn. gminnej polityki gospodarczej. Warunkiem drugim jest wskazanie, iż spełniające warunek pierwszy narzędzia nie muszą być bezpośrednio ukierunkowane na podmiot gospodarczy. Wydaje się również, iż korzystniejszym będzie wskazanie, że są one kategoriami prawnie dostępnymi a nie prawnie określonymi. Przyjęcie drugiego wariantu oznaczałoby ograniczenie postrzegania narzędzi do czynności enumeratywnie przewidzianych w normatywach prawnych. Poza tym, formuła instrumentów nie może pomijać tej ich części, na którą składają się narzędzia warunkujące istnienie i działanie pozostałych. Założenia te spełnia definicja, zgodnie z którą gmin- 1 B. Winiarski, Rozwój regionalny rozwój lokalny. W: Promowanie rozwoju lokalnego i regionalnego, AE Wrocław, Wrocław 1994 r., s E. Zeman-Miszewska, Samodzielność ekonomiczna samorządów lokalnych. Założenia modelowe, AE Katowice, Katowice 1996 r., s S. Dudzik, S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, ZAKAMY- CZE, Kraków 1998, s. s. 147 i n. 4 M. Trojanek, Oddziaływanie władzy lokalnej na efektywność przedsięwzięć inwestycyjnych, AE w Poznaniu, Poznań 1994 r. s. 67 i n. 5 A. Kowalczyk, P. Swianiewicz, Polityka władz gmin wobec przedsiębiorczości. W: Społeczeństwo i gospodarka w Polsce lokalnej, Uniwersytet Warszawski EIRRiL, Warszawa 1992 r., s. 169 i n. 6 J. Parysek, J. Parysek, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju lokalnym. W: Rozwój lokalny: zagospodarowanie przestrzenne i nisze atrakcyjności gospodarczej, PWN, Warszawa 1995, s. 43 i n. 7 E. Pancer-Cybulska, Lokalne inicjatywy promowania przedsiębiorczości. W: Lokalne inicjatywy w sferze rozwoju gospodarczego, FRDL, Warszawa 1994 r., s. 78 i n. 8 E. Wenerska, Udział władz gminy w kreowaniu rozwoju lokalnego. W: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, AE Wrocław, Wrocław 1997 r., s. 154 i n. 9 E. J. Blakely a, Planning local economic development. Theory and practice, SAGE Library of Social Research, London 1989s. 40 i n. 10 R. Haworth, Promowanie rozwoju gospodarczego na szczeblu lokalnym (z doświadczeń szkockich). W: Gmina przedsiębiorczość promocja, Uniwersytet Warszawski EIRRiL, Warszawa 1993 r., s. 59 i n. 11 D. Regan, Local Government and Economic Development: The British Experience, Neringa 1991 r. 4

5 nym instrumentem kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych jest każda informacja, działanie, lub zaniechanie działania władzy lokalnej, wywierające wpływ na rozwój lokalnych podmiotów gospodarczych lub na działania instytucji, organów, obiektów materialnych i niematerialnych, a także osób oddziaływujących na te podmioty. Instrumentami są również działania i informacje niezbędne do konstrukcji, wdrażania i weryfikacji prawidłowości stosowania określonych wyżej instrumentów. Klasyfikacje ogólne Instrumenty stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lokalnej możemy podzielić na stosunkowo jednorodne podzbiory przy użyciu kilku podstawowych kryteriów. Wynikiem tego zabiegu jest uzyskanie klasyfikacji ogólnych, które możemy również nazwać generalnymi (schemat nr 1). Mechanizm funkcjonowania instrumentów może być różny. Zgodnie z treścią przytoczonej wyżej definicji, mogą one wywierać wpływ na podmioty gospodarcze oraz na wybrane elementy ich otoczenia. Oddziaływanie na podmioty gospodarcze może przyjąć formę sugestii ekonomicznej lub obligującej dyspozycji. Instrumenty mające charakter obligujących dyspozycji mogą dotyczyć zarówno przedsiębiorstw stanowiących własność lub współwłasność komunalną, jak i przedsiębiorstw prywatnych, państwowych oraz spółdzielczych. Instrumenty, za pomocą których władza lokalna zmienia otoczenie przedsiębiorstw to instrumenty kształtowania tzw. korzyści zewnętrznych. W skład owych korzyści wchodzą wszystkie te walory użytkowe gminy, które stanowią przesłankę decyzji gospodarczych firm. Zaliczamy do nich m. in. system lokalnej infrastruktury technicznej i biznesowej, lokalne zasoby siły roboczej, lokalne zasoby surowcowe, skalę i struktura lokalnego popytu, możliwości lokalizacyjne oraz stan środowiska naturalnego. Z oferowanych przez gminę korzyści zewnętrznych dany podmiot gospodarczy może skorzystać lub nie. Rozwój korzyści zewnętrznych to tworzenie warunków przyjaznych dla rozwoju podmiotów gospodarczych w gminie. Klasyfikacja druga dokonuje rozgraniczenia palety instrumentalnej według kryterium zobowiązania prawnego. Wyróżnić tą drogą można narzędzia obligatoryjne, do stosowania których zobowiązują gminę (odpowiedni jej organ) przepisy prawa oraz narzędzia fakultatywne budowane i użytkowane z własnej inicjatywy władzy lokalnej. Klasyfikacja ta wymaga 5

6 SCHEMAT NR 1. GENERALNE KLASYFIKACJE INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSIĘBIORCZOŚCI. dodatkowych wyjaśnień. Zdecydowana większość narzędzi obligatoryjnych nie została stworzona przez ustawodawcę z wyłączną myślą o stymulowaniu rozwoju przedsiębiorczości lokalnej. Obowiązku posługiwania się nimi nie należy zatem traktować jako ustawowego, bez- 6

7 pośredniego zobowiązania do tego typu działań. Odnotować też warto, że wiele z narzędzi, które zaliczać będziemy do obligatoryjnych przyjęło w ustawodawstwie postać celów działalności samorządowej. Nie są to bezpośrednie dyspozycje określające schemat działań władz lokalnych lecz wyznaczniki kierunków tych działań. Jaskrawym przykładem tej zależności jest art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym przydzielający gminie tzw. zadania własne. Zawarte tam, między innymi, zobowiązanie do zaspokajania zbiorowych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków, nie jest niczym innym jak określeniem celu działalności gminy. Jednakże jego osiąganie i osiągnięcie, np. poprzez rozbudowę infrastruktury technicznej, to instrument wpływu na podmioty gospodarcze, które wraz z mu podobnymi zaliczać będziemy do obligatoryjnych 1. Nie wszystkie instrumenty są tworzone i finansowane przez gminy w sposób autonomiczny. Praktyka działalności samorządowej uwidacznia, że obok instrumentów stosowanych samodzielnie występuje pokaźny zespół instrumentów budowanych i stosowanych przy współudziale podmiotów gospodarczych, instytucji wspierania biznesu, organów administracji centralnej, organizacji społecznych oraz innych gmin. Takie wspólne przedsięwzięcia, łącząc zasoby finansowe, kadrowe oraz zasoby wiedzy pozwalają odciążyć budżet gminy oraz kadrę urzędu gminy, a także niejednokrotnie uzyskać efekty synergiczne i mnożnikowe. Często są jedyną osiągalną metodą kreacji danego instrumentu. Interesującą własnością instrumentów jest fakt, że można je rozdzielić na instrumenty komplementarne i autonomiczne. Do pierwszej grupy należą wszystkie te instrumenty, które pełnią funkcje komplementarne w stosunku do innych narzędzi. Ich przykładem są promocyjne nośniki informacji oznajmiające o stosowanych w gminie obniżkach maksymalnych stawek podatku od nieruchomości. Trudno jednak odnaleźć narzędzia o niezmiennie autonomicznym charakterze, tzn. takie, które nigdy nie pozostają w bezpośrednim związku innymi formami działań na rzecz lokalnych firm. Sklasyfikowanie instrumentu jako autonomicznego może więc zostać dokonane dopiero po przeprowadzeniu analizy konkretnej sytuacji, której wynikiem jest stwierdzenie braku jego związku z innym. Narzędziami autonomicznymi mogą być zatem np. wydawnictwa promujące walory turystyczne i rekreacyjne gminy, pod warunkiem, że władza lokalna nie prowadzi żadnych działań ukierunkowanych na ich wzbogacanie. 1 Nie uprawnia do traktowania wszystkich instrumentów jako obligatoryjnych treść klauzuli generalnej zawartej w art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy. Wprawdzie mówi się tam, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, to jednak, jak wynika z dalszej treści ustawy, realizacja znacznej części tych spraw (w tym stymulowanie przedsiębiorczości) jest działaniem dobrowolnym. 7

8 Kolejnym etapem systematyzacji narzędzi jest rozbiór według kryterium złożoności charakteru oddziaływania. Uzyskujemy tą drogą grupę narzędzi o charakterze homogenicznym oraz grupę narzędzi heterogenicznych. Heterogenicznymi będziemy nazywać te instrumenty, których wpływ na podmioty gospodarcze ma co najmniej dualny charakter. Takim instrumentem jest np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który oddziaływuje na podmioty gospodarcze jako forma przymusu administracyjnego, a który jednocześnie jest jednym z narzędzi informacyjnych dostarczających danych o planowanych inwestycjach komunalnych. Informacyjna rola planu może mieć znaczenie dla podmiotów sektora budowlanego ubiegających się o gminne zamówienia inwestycyjne. Homogenicznymi będą oczywiście te, których wpływ jest jednorodny. Należą do nich np. narzędzia promocyjne. Ostatnią typologię generalną możemy utworzyć segregując instrumenty na te, które mogą zostać zastosowane jako bezpośrednie decyzje uprawnionych organów gminy oraz te, których zaistnienie wymaga utworzenia lub przystąpienia gminy do odpowiednich podmiotów, jak np. instytucje rozwoju lokalnego czy też banki. Kształt tej typologii jest konsekwencją przyjęcia założenia, iż sam podmiot nie stanowi instrumentu lecz jest instytucjonalną metodą jego stosowania. Fakt istnienia podmiotu nie jest bowiem czynnikiem stymulującym rozwój lokalnej przedsiębiorczości 1. Czynnikiem, a więc instrumentem jest każde działanie tego podmiotu, które powinno być utożsamiane z działaniem władzy lokalnej, ponieważ ona jest jedynym uprawnionym do decydowania (lub uprawnionym do delegacji kompetencji decyzyjnych) o tym działaniu organem reprezentującym własność (współwłasność) samorządu lokalnego w tym podmiocie 2. Klasyfikacja szczegółowa Klasyfikację o największych walorach poznawczych uzyskujemy przyjmując jako kryterium formę oddziaływania. Możemy w ten sposób stworzyć typologię szczegółową wyodrębniając dziewięć podstawowych grup instrumentów: instrumenty przymusu administracyjnego, instrumenty poznawcze, instrumenty oddziaływania ekonomiczno-rynkowego, instrumenty oddziaływania bezpośredniego, instrumenty pobudzania infrastrukturalnego, instrumenty informacyjne, instrumenty edukacyjne, instrumenty koncepcyjnoorganizacyjne i podgrupę instrumentów pozostałych. 1 Pomijając funkcję usługową i pracodawczą samego podmiotu. 2 Ten sposób postrzegania narzędzi i instytucjonalnych metod ich stosowania został przyjęty w całej pracy. 8

9 Na szczególne podkreślenie zasługuje także fakt, iż klasyfikacja ta nie posiada rozłącznego charakteru. Cecha ta jest naturalną konsekwencją identyfikacji i akceptacji heterogenicznej natury znacznej części instrumentów, dzięki której ich wpływ na lokalne struktury gospodarcze przebiegać może różnymi torami. Każda z wymienionych grup instrumentów została poniżej omówiona. Autor żywi nadzieję, iż w skład poszczególnych grup weszły wszystkie instrumenty posiadające istotny wpływ na struktury gospodarcze. Klasyfikacja pomija zatem mechanizmy charakteryzujące się bezwzględnie znikomym oraz dalece pośrednim oddziaływaniem. Ta strategia badawcza stanowi odpowiedź na, wynikające z wszechzwiąku zjawisk, zagrożenie nieuzasadnionej rozbudowy typologii. Ponadto, wskazać należy, iż omawiana systematyka posiada charakter dynamiczny. Działalność samorządowa oraz nowe regulacje prawne mogą bowiem generować instrumenty nowe oraz zmieniać i usuwać obecne. Instrumenty przymusu administracyjnego Środki przymusu administracyjnego stanowią jedną z najefektywniejszych form indukcji pożądanych zachowań sfery gospodarczej. Poparte potencjalną sankcją władztwo samorządowe przyjmuje głownie postać nakazów, zakazów, zezwoleń i przepisów gminnych (schemat nr 2). Wśród nakazów możemy wymienić: wydawane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, skierowane do użytkownika maszyny lub innego urządzenia technicznego, nakazy wykonania w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska 1, władcze zalecenia pokontrolne, nakazy wydawane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w wypadku niezastosowania się ww. użytkownika do ustaleń, o których mowa wyżej, obligujące użytkownika do unieruchomienia maszyny lub innego urządzenia technicznego, uciążliwego dla środowiska 2, nakazy wydawane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza albo prezydent miasta obligujące właściciela gruntu do wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniem 3, 1 Podstawą prawną takich nakazów jest art. 76 ust. 1 u. o o. i k. s. 2 Art. 76 ust. 2 u. o o. i k. ś. 3 Zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U ). 9

10 Jako nakazy możemy również traktować decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. Decyzja taka jest bowiem nakazem ulokowania własnych zachowań przestrzennych w ramach przez nią określanych. Szczególną formą przymusu administracyjnego są zezwolenia, ponieważ ich instrumentalny charakter ujawnia się nie tylko w chwili ich udzielania ale również w momencie cofania. Część zezwoleń to instrumenty, które posiadają ograniczony wpływ na kształt rozwoju gospodarczego gminy. Zezwolenia te muszą bowiem zostać wydane każdemu, kto spełnia obiektywne, powszechnie znane warunki. Ustawodawca, przyznając gminom kompetencje w tym zakresie, kierował się przesłanką utrzymania na poziomie lokalnym elementarnych wymogów ekologicznych, higienicznych, porządkowych oraz wymogów bezpieczeństwa publicznego. Nie mniej jednak możliwość cofnięcia zezwolenia należy traktować jako czynnik ingerencji w strukturę gospodarczą gminy. Do grupy takich zezwoleń należą: zezwolenia na prowadzenie targowisk wydawane na podstawie art. 4 ust 2 dekretu o targach i targowiskach 2, zezwolenia na prowadzenie, przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne, działalności polegającej na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych wydawane na mocy art. 7 ust. 1 i 3 (art. 9 ust. 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach 3, Częściowo odmienną postać posiadają zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrola przestrzegania zasad obrotu tymi napojami. Kompetencje gmin w tym zakresie są 1 Kompetencje wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w tym zakresie określa art. 40 ust. 1 i 3 u. o z. p. 2 Dekret o targach i targowiskach z dnia 2 sierpnia 1951 r. (Dz.U ). 3 Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz.U ). 10

11 SCHEMAT NR 2. KLASYFIKACJA INSTRUMENTÓW PRZYMUSU ADMINISTRACYJNEGO. znacznie szersze i obejmują ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń, o czym mówi art. 4 1 ust. 1 pkt 4 u. o w. w t. i p. a. Odrębną kategorię instrumentów tworzą przepisy gminne. Prawo do ich stanowienia wynika z upoważnień ustawowych, o których jest mowa w art. 40 ust. 1 u. o s. t. Niektóre z nich mogą regulować zachowania podmiotów gospodarczych, jak np. zasady zarządu mieniem gminnym oraz nieliczne przepisy porządkowe wydawane w formie uchwały rady gminy, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach. Przepisami gminnymi są również 11

12 ograniczenia co do czasu pracy lub form wykorzystywania urządzeń technicznych oraz środków transportu i komunikacji, które stwarzają uciążliwości dla środowiska w zakresie hałasu i wibracji 1. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 1996 r., (II SA 2092/95 Wokanda 1996/6/30) do kategorii przepisów gminnych należy zaliczyć regulaminy targowisk komunalnych lub prywatnych nadawane przez radę gminy na podstawie art. 5 dekretu o targach i targowiskach 2. Do kategorii przepisów gminnych należą też przepisy określające dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności 3 (wydawane na podstawie art. XII 1 ustawy - przepisy wprowadzające Kodeks pracy 4 ) oraz czasowe lub stałe zakazy sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych 5 w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, wprowadzane przez radę na podstawie art. 14 ust. 6 u. o w. w t. i p. a. Heterogenicznym narzędziem przymusu administracyjnego, określonym w art. 7 u. o z. p. jako przepis gminny, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten to instrument złożony, pozwalający władzy lokalnej ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu gminy. Konkretyzując narzędziowy charakter planu warto wskazać, iż za jego pomocą określane są: a) przeznaczenie terenów, b) zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, c) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (na ich podstawie ustalane są warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), d) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, e) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu, f) granice obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, 1 Art. 52 ust. 2 u. o o. i k. ś. 2 Dekret o targach i targowiskach z dnia 2 sierpnia 1951 r. (Dz.U ). 3 Por. wyrok NSA w Krakowie z dnia r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996/1/28. 4 Ustawa - przepisy wprowadzające Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U ). 5 Por. np. wyrok SN z dnia r., III RN 11/97 OSNAP 1997/20/

13 g) uzgodnienia wydawane w formie postanowienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta 1, niezbędne do uzyskania koncesji na: wydobywanie kopalin ze złóż, bezzbiornikowe magazynowanie substancji w górotworze oraz składowanie odpadów w podziemnych wyrobiskach górniczych oraz poszukiwanie i wydobywanie surowców mineralnych znajdujących się w odpadach powstałych po robotach górniczych oraz po procesach wzbogacania kopalin. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może także zabronić wprowadzania ścieków do wody 2. Jako zakaz możemy także traktować ograniczenia form prowadzenia działalności gospodarczej będące skutkiem wprowadzenia przez radę gminy szczególnych form ochrony przyrody 3 takich jak: wprowadzanie ochrony gatunkowej roślin i zwierząt, wyznaczanie obszarów chronionego krajobrazu, wprowadzanie ochrony indywidualnej w drodze uznania za: pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne oraz zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Oprócz tego, istnieje pewna część władczych ustaleń władzy lokalnej, która nie może zostać przyporządkowana do jednej z zaprezentowanych grup. Ustalenia te dotyczą podmiotów zajmujących się sprzedażą napojów alkoholowych ale nie odnoszą się bezpośredni sposób do któregoś z nich, stanowiąc wyłącznie jeden z wyznaczników decyzji o udzieleniu stosownego zezwolenia. Chodzi tu o ustalenia rady gminy dotyczące liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz postanowienia w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży. Do tego typu działań obliguje gminę art. 12 ust 1 i 2 u. o w. w t. i p. a. Do odrębnych instrumentów przymusu administracyjnego możemy również zaliczyć niektóre sankcje, czyli konsekwencje niedostosowania zachowania podmiotu gospodarczego do władczych postanowień organów gminy. Aby dokonać takiego przyporządkowania konieczne jest jednak spełnienie określonych kryteriów. Sankcja może bowiem być traktowana 1 Art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz.U ). Uzgodnienie to może być również traktowane jako zezwolenie gdyż jest formą zgody, bez której stosowny organ państwowy (minister, wojewoda) lub samorządowy (starosta) nie może wydać koncesji. 2 Art. 49 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U ). 3 Art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz.U ). 13

14 jako instrument jedynie wtedy, gdy jej dotkliwość zależy od władzy lokalnej. Będzie ona wtedy instrumentem komplementarnym w stosunku do instrumentu przymusu administracyjnego, z którego wynika. W przeciwnym wypadku nie może być traktowana jako instrument samodzielny i powinna być z nim utożsamiana. Instrumenty poznawcze Kolejną grupą narzędzi oddziaływania władzy lokalnej na działalność przedsiębiorstw są instrumenty poznawcze. Składają się na nią działania kontrolne oraz działania o charakterze wyłącznie diagnostycznym. Za pomocą działań kontrolnych władza lokalna buduje tą część zaplecza informacyjnego lokalnego interwencjonizmu, którą możemy nazwać częścią weryfikacyjną (por. rysunek nr 1 i schemat nr 3), ponieważ pozwala ona na sprawdzenie zgodności postępowania firm z władczymi uchwałami i decyzjami organów gminy oraz z postanowieniami zawartym w umowach dwustronnych oraz wielostronnych. Skutkiem tej prawidłowości jest fakt, iż poszczególne formy kontroli dotyczą wyłącznie tych podmiotów gospodarczych, które posiadają określone właściwości. Podstawowym kryterium jest lokalizacja podmiotu na terenie gminy. Bywa, że jest ono jednocześnie kryterium koniecznym i dostatecznym. W takim wypadku dana forma kontroli obejmuje wszystkie, zlokalizowane na terenie gminy podmioty gospodarcze. Klasycznym jej przykładem są: weryfikacja zgodności działań zmieniających strukturę przestrzeni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także kontrola przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością organów gminy 1 oraz kontrola podatkowa 2. Podejmowanie innych czynności kontrolnych w stosunku do firm wymaga spełnienia przez nie dodatkowych kryteriów. Za przykład mogą tu posłużyć przedsiębiorstwa świadczące usługi komunalne oraz przedsiębiorstwa prowadzące działalność handlową i usługową. Kontrola pierwszych ma służyć zapewnieniu akceptowanego przez lokalną społeczność i podmioty gospodarcze, poziomu zaspokojenia ich zbiorowych potrzeb, natomiast kontrola drugich dotyczyć może jedynie przestrzegania regulaminów targowisk i obrotu napojami alkoholowymi. Przyjmując zatem za wyznacznik klasyfikacji zakres firm podlegających kontroli możemy wyróżnić czynności kontrolne o charakterze powszechnym oraz czynności kontrolne szczególne. 1 Prowadzenie w tym zakresie działań kontrolnych przewiduje art. 91 ust. 1 i 2 u. o o. i k. ś. 2 Do której uprawnione są organy podatkowe pierwszej instancji, a więc również wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast zgodnie z art pkt 1 i art u. o. p. 14

15 Z punktu widzenia momentu podejmowania czynności kontrolnych, nadzorcze działania władzy lokalnej mogą być podzielone na trzy podstawowe grupy: kontrolę ex ante, kontrolę bieżącą oraz kontrolę ex post 1. Kontrola ex ante polega na formułowaniu kryteriów jakie muszą być spełnione przez podmioty gospodarcze pragnące podejmować na terenie gminy określone działania, przy czym zbiór owych działań wyznaczony jest również przez władzę lokalną. Poszczególne kryteria akceptacji poczynań adresowane mogą być zarówno do wszystkich podmiotów jak i do ich wybranych grup. Nadzór bieżący polega głownie na prowadzeniu okresowych lub dorywczych kontroli tych form działalności przedsiębiorstw, których prowadzenie w części lub całości podlega władztwu administracyjnemu gminy. Kontrola bieżąca obejmuje również weryfikację przestrzegania postanowień umów zawartych z gminą. Tego typu umowy obejmują zwykle określone świadczenia, które podmiot gospodarczy zobowiązuje się wykonywać na rzecz gminy w zamian za korzystne dla niego działania i decyzje władzy lokalnej 2. Kwestią otwartą wydaje się, zaliczanie do kontroli bieżącej tzw. zaleceń pokontrolnych, a przede wszystkim kar pieniężnych nakładanych w sytuacji ujawnienia istotnych i podlegających karom nieprawidłowości. Analizując cechy czynności kontrolnych w sposób wyraźny dostrzegamy różnice pomiędzy procesem kontroli a jej taką czy inną konsekwencją. Z tego powodu autor niniejszej pracy opowiada się za zakwalifikowaniem zaleceń pokontrolnych do grupy instrumentów informacyjnych lub instrumentów przymusu administracyjnego (w zależności od tego czy zalecenia mają charakter władczy czy nie), a kar do skutków niedostosowania zachowań do wytycznych płynących z instrumentów przymusu administracyjnego lub do odrębnych instrumentów przymusu administracyjnego 3. Badanie respektowania w minionym okresie przepisów lokalizacyjnych, ekologicznych, podatkowych, ustalonych form zagospodarowania przestrzeni, a także badanie skuteczności i efektywności świadczenia usług komunalnych to główne składniki kontroli ex ante. 1 Por. Z. Dąbrowski, Przedsiębiorstwo a władze lokalne. W: Gospodarka lokalna w warunkach samorządności, Poznań 1992, ZN AE w Poznaniu nr 205, s Por. A. Kaleta, H. Kozarowicz, A. Sztando, Strategiczna współpraca głównych podmiotów sceny lokalnej w dziedzinie ochrony środowiska na przykładzie KGHM Polska Miedź SA i gminy Rudna, Samorząd Terytorialny 1997, nr 5; oraz H. Kozarowicz, Z. Panasiewicz, A. Sztando, Koncepcja współdziałania strategicznego specjalnej strefy ekonomicznej i lokalnych instytucji jej otoczenia społeczno-gospodarczego, Samorząd Terytorialny 1998, nr Metodologię zaliczania sankcji do skutków instrumentów przymusu administracyjnego lub instrumentów przymusu administracyjnego zaprezentowano w rozdziale pt. Instrumenty przymusu administracyjnego. 15

16 Istotnym problemem dotyczącym metodologii klasyfikacji narzędzi poznawczych jest wydzielenie w jej ramach grupy instrumentów mających jedynie charakter diagnostyczny. Jako czynnik wyróżniający najlepiej jest przyjąć możliwość zastosowania sankcji. W ten sposób czynności poznawcze prowadzone w sferze biznesu, których negatywny wynik może skutkować, w mniej lub bardziej bezpośredni i nagły sposób, określonymi sankcjami, możemy nazwać kontrolnymi. Pozostałe czynności rozpoznawcze, które czasami prowadzone są nawet na dużą skalę przez władzę lokalną mają jedynie charakter diagnostyczny 1. Służą one do budowy drugiej części informacyjnego zaplecza interwencjonizmu lokalnego, którą możemy Rysunek nr 1. Instrumenty poznawcze i zaplecze informacyjne interwencjonizmu lokalnego. INSTRUMENTY POZNAWCZE INSTRUMENTY O CHARAKTERZE ŚCI- ŚLE DIAGNOSTYCZ- INSTRUMENTY KON- TROLNE NYM ZAPLECZE INFORMACYJNE INTERWENCJONIZMU LOKALNEGO CZĘŚĆ DIAGNOSTYCZNA CZĘŚĆ WERYFIKACYJNA Źródło: Opracowanie własne. 1 Klasycznym przykładem tego typu badań są prospektywne diagnozy układu lokalnego stanowiące etap wstępny w budowie strategii rozwoju gminy. 16

17 SCHEMAT NR 3. KLASYFIKACJA POZNAWCZYCH INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSIEBIORCZOSCI. nazwać częścią diagnostyczną, i która zawiera dane na temat uwarunkowań oraz tendencji rozwojowych lokalnych podmiotów gospodarczych. Poddane analizie dane dotyczące: lokalnych uwarunkowań rozwoju przedsiębiorczości lokalnej, globalnych uwarunkowań rozwoju przedsiębiorczości lokalnej, tendencji rozwojowych i zmian strukturalnych przedsiębiorczości lokalnej, lokalnego bezrobocia, możliwości stymulacji rozwoju przedsiębiorczości lokalnej, 17

18 zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy 1, wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego 2, oddziaływania na środowisko elementów gospodarczej struktury gminy 3, informacji zawartych we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego składanych przez podmioty gospodarcze 4, umożliwiają organom gminy prowadzenie prawidłowego, bieżącego i długoterminowego zarządzania rozwojem lokalnym. Podobnie jak w działaniach kontrolnych, czynności diagnostyczne mogą obejmować zjawiska minione (diagnoza ex post), bieżące (diagnoza bieżąca) lub antycypować przyszłe (diagnoza ex ante). Oczywiście, czynności kontrolne, obok charakterystycznych dla nich funkcji nadzorczych, uzupełniają część diagnostyczną informacyjnego zaplecza interwencjonizmu lokalnego. Instrumenty oddziaływania ekonomiczno-rynkowego Niezwykle ważna jest wykorzystująca reguły i mechanizmy gospodarki rynkowej grupa narzędzi oddziaływania ekonomiczno-rynkowego. Niekiedy narzędzia wchodzące w jej skład nazywane są narzędziami przymusu ekonomicznego, jednak taka nomenklatura wydaje się zbytnio zawężać ich istotę, szczególnie wtedy gdy przyjmują one postać zachęt lub złożonych dwu- i wielostronnych umów. Wykorzystując kryterium podobieństwa charakteru oddziaływań można podzielić je na narzędzia polityki pieniężnej, narzędzia polityki dochodowej i narzędzia polityki gospodarki mieniem gminy i narzędzia polityki usług komunalnych, przy czym ich cechą wspólną jest fakt, iż nie są one adresowane do indywidualnego podmiotu gospodarczego lecz do wszystkich lub spełniających określone kryterium (kryteria). Można o nich mówić zatem jako o narzędziach mających charakter ogólny (schemat nr 4a). 1 Zgodnie z art. 31 ust. 1 u. o z. p. zarząd gminy dokonuje oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przedstawia radzie gminy, co najmniej raz w okresie kadencji, wyniki tej oceny. 2 Zgodnie z art. 31 ust. 2 u. o z. p. zarząd gminy przeprowadza analizę wniosków w sprawie sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3 Obok fakultatywnych analiz tego typu, można wskazać analizy ocen oddziaływania na środowisko inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska, przedkładane (art. 41 ust. 2a u. o z. p.) przez składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 4 Zgodnie z art. 41 ust. 2 u. o z. p. wniosek tego typu powinien zawierać m. in. informacje o potrzebach planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i jej oddziaływaniu na środowisko naturalne. 18

19 Pierwsza ich grupa ma na celu zwiększenie dostępności kapitału pieniężnego dla podmiotów gospodarczych, których istnienie i rozwój sprzyja osiągnięciu celów rozwojowych gminy. W większości, instrumenty te stają się dostępne władzy lokalnej dopiero po nabyciu przez gminę istotnego pakietu akcji lub udziałów spółki zajmującej się czynnościami bankowymi, na co bez ograniczeń zezwala art. 10 ust. 3 u. o g. k. Stając się współwłaścicielem (właścicielem) podmiotu bankowego gmina może decydować o wprowadzeniu preferencyjnych, stóp procentowych kredytów, hierarchii udzielania kredytów, okresów karencji spłaty kredytu. Może stosować również inne narzędzia dostępne podmiotom bankowym. Innym, dostępnym komunalnym instytucjom bankowym, instrumentem są gwarancje kredytowe. Praktyka działalności samorządowej wskazuje jednak, że poręczenia udzielane są najczęściej poprzez gminne fundusze poręczeń kredytowych. Podmioty te funkcjonują zazwyczaj jako składnik semipublicznych instytucji rozwoju lokalnego stanowiących współwłasność gminy. Niejednokrotnie zajmują się również udzielaniem kredytów. Warto odnotować fakt, iż ustawa o samorządzie terytorialnym dopuszcza udzielanie poręczeń i pożyczek bezpośrednio przez gminę stanowiąc w art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt i), że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. Grupa narzędzi polityki dochodowej obejmuje działania władzy lokalnej podejmowane w obrębie dochodów budżetu gminy. Podstawowym ich celem jest podnoszenie finansowej efektywności jednostek gospodarczych poprzez zmniejszanie kosztów ich bieżącego funkcjonowania, kosztów inwestycyjnych oraz obciążeń podatkowych. Należą do nich: a) stawki podatku od nieruchomości (wysokość tych stawek może być maksymalnie obniżona do 50% górnych granic stawek określonych w obowiązującym rozporządzeniu ministra finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów u. o p. i o. l.); b) przedmiotowe (ustanawiane uchwałą rady) i podmiotowe (udzielane przez wójta, bur- 19

20 SCHEMAT NR 4A. KLASYFIKACJA EKONOMICZNO-RYNKOWYCH INSTRUMENTÓW STYMULACJI ROZWOJU LOKALNEJ PRZEDSIE- BIORCZOSCI, CZĘSĆ 1. mistrza, prezydenta), częściowe lub całkowite zwolnienia od podatku od nieruchomości 1 ; c) opłaty audiacenckie (instrumentalny charakter opłaty polega na ustaleniu takiej jej wysokości, która jest kompromisem pomiędzy dążeniami fiskalnymi gminy a możliwościami finansowymi podmiotu lub na całkowitym zaniechaniu jej stosowania.); d) aktualizacje opłat za użytkowanie wieczyste (stymulacyjny mechanizm aktualizacji sprowadza się do wyważonych podwyżek, zaniechania podwyżek lub stosowania obniżek); 1 Stosowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 u. o p. i o. l. 20