SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY. w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia r. COM(2018) 850 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2018) 550 final} PL PL

2 1. WPROWADZENIE W styczniu 2017 r. Komisja przeprowadziła kompleksową ocenę postępów poczynionych przez Bułgarię na przestrzeni dziesięciu lat od czasu ustanowienia w 2007 r. mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW) 1. W oparciu o długoterminową perspektywę i poczynione znaczne postępy Komisja przedstawiła 17 kluczowych zaleceń, których realizacja zakończyłaby proces MWiW, zgodnie z wyznaczonym przez przewodniczącego Junckera celem zakładającym sfinalizowanie tego procesu jeszcze w trakcie obecnej kadencji Komisji. Przedstawione w styczniu 2017 r. zalecenia uznaje się zatem za wystarczające do zamknięcia MWiW z wyjątkiem sytuacji, w której zmiany wyraźnie świadczyłyby o zawróceniu z drogi postępów. Podkreślono również, że tempo tego procesu zależy od tego, jak szybko Bułgaria będzie w stanie wdrożyć zalecenia w nieodwracalny sposób. W zaleceniach w szczególności skupiono się na odpowiedzialności i rozliczalności władz bułgarskich oraz na tworzeniu zabezpieczeń wewnętrznych z myślą o zapewnieniu nieodwracalności osiągniętych wyników, co ma zagwarantować, że bieżące projekty będą kontynuowane nawet bez MWiW. Jak podkreśliła Rada, MWiW dobiegnie końca w momencie zadowalającego spełnienia wszystkich sześciu założeń mających zastosowanie do Bułgarii. W sprawozdaniu z listopada 2017 r. 2 Komisja odnotowała, że w zakresie zaleceń wymienionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. osiągnięto znaczący postęp. W szczególności dotyczy to zalecenia 1 tutaj od Najwyższej Rady Sądownictwa zależeć będzie wykazanie wyników, a także zaleceń 16 i 17 tutaj należy zadbać o utrzymanie pozytywnych zmian. Osiągnięto ważne postępy w zakresie zalecenia 4, aczkolwiek pozostaje jeszcze dużo do zrobienia. Komisja nie może wprawdzie wyciągnąć wniosku, że na obecnym etapie w sposób zadowalający spełnione zostało którekolwiek z założeń, jednak przy nieprzerwanym zachowaniu kierunku politycznego oraz odpowiedniej determinacji w realizowaniu reform Bułgaria powinna być w stanie spełnić pozostałe zalecenia MWiW w najbliższej przyszłości. Rada z zadowoleniem przyjęła wprowadzone istotne korzystne zmiany, wskazując jednak, że wiele pozostaje jeszcze do zrobienia 3. W niniejszym sprawozdaniu zaprezentowano postępy poczynione od listopada 2017 r. w realizacji zaleceń przedstawionych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Podobnie jak w poprzednich latach, sprawozdanie jest efektem starannych analiz przeprowadzonych przez Komisję w oparciu o ścisłą współpracę z bułgarskimi instytucjami, a także informacje od organizacji społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron, w tym innych państw członkowskich. 2. SYTUACJA OGÓLNA W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. wskazano, że choć poczyniono postępy w wypełnianiu założeń MWiW, były one zablokowane przez niekorzystną sytuację związaną z brakiem stabilności w rządzie, nieprzewidywalnością procesu ustawodawczego oraz środowiskiem medialnym, które nie sprzyjało reformie 4. Wymienione kwestie wykraczają wprawdzie poza przyjęty zakres MWiW, mają jednak wpływ na postęp reform COM(2017) 43. Mechanizm ustanowiono decyzją Komisji z dnia 13 grudnia 2006 r. (C(2006) 6570) w następstwie konkluzji Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06). COM(2017) 750. Konkluzje Rady w sprawie mechanizmu współpracy i weryfikacji z dnia 12 grudnia 2017 r. COM(2017) 43. 1

3 Od listopada 2017 r. sytuacja w rządzie Bułgarii się ustabilizowała, co pomogło w realizacji reformy. Najważniejszym wydarzeniem było przyjęcie reformy ogólnych ram antykorupcyjnych w styczniu 2018 r. Trwały też prace w innych dziedzinach, w tym związane z wdrażaniem wcześniej przyjętych reform. W kilku obszarach reformy są nadal w fazie realizacji, bądź też toczą się dyskusje dotyczące właściwego kierunku działania. Niektóre zmiany ustawodawcze nadal budzą kontrowersje. W niektórych przypadkach proces legislacyjny umożliwił reakcję i dostosowanie, 5 w innych przypadkach przyjęcie aktu prawnego nie usunęło zastrzeżeń 6. Zasadniczo jednak system legislacyjny umożliwił wprowadzenie reform w sposób bardziej przewidywalny i mniej kontrowersyjny, niż miało to miejsce w przeszłości. Obserwatorzy międzynarodowi zwracają uwagę na znaczne pogorszenie warunków działania mediów w ostatnich latach: sektor medialny w tym kraju charakteryzuje się brakiem przejrzystej struktury własności i nieprzestrzeganiem w wystarczającym stopniu standardów etyki dziennikarskiej. Sytuacja ta ma wpływ na jakość debaty publicznej i grozi ograniczeniem dostępu społeczeństwa do informacji, jako że liczba niezależnych mediów jest ograniczona 7. Otoczenie medialne ma szczególne znaczenie dla niezależności sądów: niektóre media powiązane z nieprzejrzystymi interesami przeprowadzają ukierunkowane ataki na sędziów, trudno jest też skutecznie dochodzić roszczeń. Kluczową rolę w obronie sędziów i zasady niezależności sądów przed takimi atakami odgrywa Najwyższa Rady Sądownictwa 8. W ujęciu bardziej ogólnym, zdolność mediów i społeczeństwa obywatelskiego do rozliczania sprawujących władzę z podejmowanych działań, w pluralistycznej atmosferze wolnej od nacisków, jest jednym z ważnych podstawowych warunków umożliwiających przeprowadzenie reform objętych MWiW, jak również lepsze sprawowanie rządów Zmiany w kodeksie karnym, zaproponowane z myślą o przeciwdziałaniu korupcji w sektorze prywatnym, spotkały się z powszechnym sprzeciwem stowarzyszeń przedsiębiorców i biegłych sądowych, co spowodowało, że komisja ds. prawnych Zgromadzenia Narodowego uruchomiła dodatkową rundę konsultacji w sprawie tego projektu. Np. nowelizację kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzoną latem 2018 r. przyjęto wbrew sprzeciwom organizacji społeczeństwa obywatelskiego w związku z zastrzeżeniami dotyczącymi dostępu do wymiaru sprawiedliwości w drodze uchylenia weta prezydenckiego. Zmienione przepisy skierowano obecnie do Trybunału Konstytucyjnego, aby zbadał ich zgodność z ustawą zasadniczą. Według światowego rankingu wolności prasy publikowanego przez Reporterów bez Granic w 2018 r. Bułgaria znajdowała się na 111 miejscu (wśród 180 krajów) na świecie. Jest to najgorszy wynik osiągnięty kiedykolwiek przez państwo członkowskie UE, który wskazuje na znaczne pogorszenie sytuacji w ostatnich latach. W 2013 r. Bułgaria zajmowała 87 miejsce. Zob. Zob. również monitor pluralizmu mediów z 2016 r.: Według doniesień w niektórych niedawnych sprawach Rada miała trudności z osiągnięciem konsensusu dotyczącego właściwej reakcji. Członkowie Rady twierdzą, że należy znaleźć odpowiednią równowagę między uzasadnionym interesem mediów, by informować na temat wymiaru sprawiedliwości, z jednej strony, a interesami niezależnych sądów, z drugiej strony. Przyznając jednak, że konieczne jest spójne podejście do tego typu kwestii, Rada opracowała niedawno zestaw uzgodnionych norm, którymi będzie się kierować w przyszłości. 2

4 3. OCENA POSTĘPÓW W WYPEŁNIANIU ZAŁOŻEŃ MWiW NA PODSTAWIE ZALECEŃ OKREŚLONYCH W SPRAWOZDANIU MWiW ZE STYCZNIA 2017 R. 3.1 Założenie pierwsze: Niezależność sądów Zalecenie 1: Należy zapewnić przejrzystość wyborów kolejnej Najwyższej Rady Sądownictwa, zorganizować wysłuchanie publiczne w Zgromadzeniu Narodowym przed wyborem członków w ramach parytetu parlamentarnego i umożliwić społeczeństwu obywatelskiemu przedstawienie uwag na temat kandydatów. Zalecenie 2: Należy konsekwentnie podejmować decyzje w sprawie nominacji na wysokie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości w sposób merytoryczny i przejrzysty, w tym w przypadku zbliżającego się mianowania nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego. Zalecenie 3: Należy usprawnić funkcjonowanie Inspektoratu Najwyższej Rady Sądownictwa w praktyce. Najwyższa Rada Sądownictwa powinna podjąć działania w związku z ustaleniami Inspektoratu, w szczególności w kwestiach związanych z etyką zawodową. Należy rozważyć zwrócenie się o pomoc zewnętrzną, na przykład ze strony Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych lub Rady Europy. W ostatnim sprawozdaniu podkreślono, że kluczowym wydarzeniem w 2017 r. był wybór nowej Najwyższej Rady Sądownictwa. Wybór odbył się na zasadach określonych w nowych ramach konstytucyjnych i legislacyjnych, które przewidują bezpośredni wybór w ramach puli sędziowskiej oraz wybory w ramach puli parlamentarnej większością dwóch trzecich głosów w Zgromadzeniu Narodowym. Nowa Rada objęła urząd w październiku ubiegłego roku i ma do odegrania kluczową rolę zarówno w bieżącym zarządzaniu sądownictwem, jak i w jego trwającej reformie. Zasadniczo wydaje się, że nowa Rada sprawuje swoją funkcję zarządczą w duchu profesjonalizmu i dobrej współpracy, unikając silnie spolaryzowanej atmosfery, która często charakteryzowała prace jej poprzedniczki. W przeszłości decyzje w sprawie mianowania na stanowiska wysokiego szczebla w wymiarze sprawiedliwości budziły zastrzeżenia ze względu na brak przejrzystości i zarzuty dotyczące nadmiernego wpływu interesów politycznych lub gospodarczych. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. stwierdzono w związku z tym, że nowa Najwyższa Rada Sądownictwa powinna wykazać się dobrymi wynikami w zakresie podejmowania decyzji w sposób przejrzysty i merytoryczny. W ciągu ostatniego roku powołano szereg osób na główne stanowiska kierownicze w organach sądowych, a odnośne decyzje nie budziły zasadniczo, jak się wydaje, większych kontrowersji 9. W marcu procedura mianowania nowego prezesa w Sądzie Miejskim w Sofii pozostała bez rozstrzygnięcia z powodu podzielonych opinii w izbie sędziów w Radzie. Sąd Miejski w Sofii był przedmiotem poważnych skandali w latach 2014 i 2015 i od tego czasu został gruntowanie zreformowany pod nowym kierownictwem. Z uwagi na fakt, że latem 2017 r. jego prezes złożył rezygnację ze względów osobistych, sąd ten został pozbawiony stałego kierownictwa. Ważne jest, aby Rada zapewniła nominację nowego prezesa w drodze otwartej i przejrzystej procedury, tak aby cieszył się on się zaufaniem zarówno ogółu społeczeństwa, jak i sędziów pracujących w sądzie 10. Obecnie toczy się też procedura 9 W 2017 r. mianowano nowego prezesa Najwyższego Sądu Administracyjnego, o czym poinformowano już w poprzednim sprawozdaniu z listopada 2017 r. 10 Obecnie trwa kolejna procedura, a o stanowisko ubiega się dwóch kandydatów. 3

5 mianowania nowego prezesa wyspecjalizowanego sądu ds. przestępczości zorganizowanej 11. Według przekazanych informacji przygotowywane są właśnie konkursy na stanowiska sędziów, zaczynając od Najwyższego Sądu Kasacyjnego, a kończąc na sądach niższych instancji, tak aby objąć wszystkie instancje. Takie konkursy stanowią ważny element przejrzystości i ważne jest, aby Najwyższa Rada Sądownictwa zapewniała ich skuteczność w obsadzaniu wolnych stanowisk w sposób regularny 12. Kolejną kwestią, która w przeszłości wzbudzała kontrowersje, są postępowania dyscyplinarne. W obszarze tym Rada dzieli kompetencje z niezależnym inspektoratem sądowym, który w styczniu 2017 r. otrzymał dodatkowe uprawnienia w kwestiach związanych z etyką zawodową sędziów, m.in. w zakresie weryfikacji oświadczeń majątkowych, oraz uzyskał bardziej centralną rolę we wszczynaniu postępowań dyscyplinarnych. Zgodnie z zaleceniem Komisji, by korzystać z pomocy ekspertów zewnętrznych, rozpoczęto niedawno realizację projektu, który powinien zostać ukończony w 2019 r., przy wsparciu ze strony komisyjnej Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych i Rady Europy. Analiza założenia pierwszego wskazuje, że Bułgaria wdrożyła zalecenie 1, a zalecenia 2 i 3 są bliskie wdrożenia. Ponieważ zmiany są nadal w toku, aby potwierdzić tę ocenę, należy nadal uważnie śledzić konkretne wyniki w ramach zaleceń 2 i 3. Założenie to można jednak uznać za wstępnie zamknięte. 3.2 Założenie drugie: Ramy prawne Zalecenie 4: Należy przyjąć poprawki do kodeksu postępowania karnego oraz kodeksu karnego, aby ulepszyć ramy prawne ścigania korupcji na dużą skalę i poważnej przestępczości zorganizowanej. W sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. stwierdzono, że kluczowym utrzymującym się wyzwaniem jest wyeliminowanie niedociągnięć w bułgarskim kodeksie karnym i procedurach karnych, w szczególności w celu zwiększenia zdolności bułgarskiego systemu sądownictwa karnego w zakresie skutecznego radzenia sobie z korupcją na dużą skalę i przestępczością zorganizowaną. W ciągu ostatnich lat Bułgaria wprowadziła szereg konkretnych środków legislacyjnych w celu rozwiązania tych problemów i podjęła działania następcze w 2017 r., wprowadzając dodatkowe zmiany w kodeksie postępowania karnego. Główne zmiany obejmowały przekazanie spraw dotyczących korupcji na dużą skalę do wyspecjalizowanego sądu ds. przestępczości zorganizowanej oraz bardziej rygorystyczne przepisy dotyczące możliwości zwrotu sprawy prokuratorowi z przyczyn formalnych. Zwrot sprawy prokuratorowi z powodu błędów formalnych i proceduralnych możliwy jest obecnie jedynie w kontekście wstępnego przesłuchania na samym początku postępowania sądowego Wyspecjalizowany sąd odgrywa kluczową rolę w bułgarskim systemie, jest bowiem odpowiedzialny za rozpoznawanie spraw związanych z przestępczością zorganizowaną, a od listopada ubiegłego roku z korupcją na dużą skalę. 12 W przeszłości powszechnie korzystano z możliwości długoterminowego delegowania sędziów jako alternatywy dla awansowania, co budziło zastrzeżenia związane z zagrożeniem niezawisłości sędziów. Zainteresowane strony wskazują na ryzyko ponownego pojawienia się tej praktyki w wyniku zmian legislacyjnych z 2017 r., które uchyliły przepisy wprowadzone w kontekście reformy z 2016 r. w celu uregulowania długości okresu oddelegowania. 13 Zob. COM(2017) 750, s. 4, oraz SWD(2017)700, s

6 Zmiany te już obowiązują. Wyspecjalizowana prokuratura otrzymała również dodatkowe środki w związku z dodatkowym obciążeniem pracą, a procedury w celu zapewnienia dodatkowych środków wyspecjalizowanemu sądowi są w toku 14. Jeśli chodzi o usprawnienie postępowań sądowych, wprowadzone zmiany spowodowały, że na wczesnych etapach procedury odnotowuje się większą liczbę zwrotów. Jest to być może naturalne zjawisko w okresie przejściowym i po części odzwierciedla ostrożne podejście sędziów w kontekście nowych przepisów. Z czasem zostanie zrównoważone dzięki szybszym postępom po zakończeniu etapu wstępnego 15. Oprócz wprowadzenia zmian legislacyjnych w kodeksie postępowania karnego w 2017 r., w ciągu ostatniego roku toczyły się również dyskusje na temat sposobów rozwiązania problemu bardzo złożonych i sformalizowanych ram postępowań karnych w Bułgarii. Dyskusje te są następstwem szeregu analiz przeprowadzonych w ostatnich latach przez władze bułgarskie i ekspertów zewnętrznych, m.in. w kontekście strategii kroczącej reformy sądownictwa, w szczególności w związku z potrzebą poprawy ram dochodzenia i ścigania przypadków korupcji 16. Wspomniane dyskusje toczą się w ramach grup roboczych podlegających Ministerstwu Sprawiedliwości i uczestniczą w nich również przedstawiciele sądownictwa i eksperci ze środowiska akademickiego. W trakcie 2018 r. wyciągnięto wnioski w odniesieniu do szeregu kwestii, które, jak zdecydowano, nie wymagają dalszych działań legislacyjnych 17. W przypadkach, w których podjęto decyzję o niewprowadzaniu środków ustawodawczych, ważne będzie rozważenie ewentualnych środków nieustawodawczych, aby zaradzić poszczególnym problemom. Kilka kwestii poruszonych w analizach jest nadal rozpatrywanych pod kątem ewentualnych dalszych działań legislacyjnych. Jeden z przykładów ilustrujących bardzo dobrze istniejące wyzwania dotyczy tego, w jaki sposób określić pułap na potrzeby inicjowania postępowań przygotowawczych, i powiązanej z tym kwestii wstępnych postępowań wyjaśniających, które nie są uregulowane w kodeksie postępowania karnego i w przypadku których zgromadzonych informacji nie można wykorzystać jako materiał dowodowy w sądzie. Istnieją argumenty za i przeciw stosowaniu wstępnych postępowań wyjaśniających, które dotyczą skuteczności, a problem dodatkowo komplikują delikatne kwestie związane z mechanizmami kontroli sądowej decyzji prokuratorskich 18. Inną delikatną kwestią, co do której nie osiągnięto jeszcze porozumienia, są istniejące procedury pociągania do odpowiedzialności urzędników na 14 Zainteresowane strony wyrażają zaniepokojenie opóźnieniami w nominacjach dodatkowych sędziów w sądzie wyspecjalizowanym, choć z przekazanych informacji wynika, że proces ten został już uruchomiony. 15 Władze bułgarskie oczekują, że w nadchodzących miesiącach widoczne będą jednoznacznie pozytywne wyniki w postaci usprawnienia postępowań. 16 Zob. również sekcję 3.3 i 3.4 poniżej. 17 Np. w odniesieniu do kwestii treści i formatu oskarżeń zdecydowano, że można osiągnąć postępy za sprawą środków innych niż prawodawstwo. W tym wypadku Prokurator Generalny zwrócił się do Najwyższego Sądu Kasacyjnego o wykładnię przepisów i wyjaśnienie podstawy prawnej. Inną kwestią, w przypadku której władze Bułgarii postanowiły nie podejmować dalszych działań, były zalecenia dotyczące większego zaangażowania kierownictwa w decyzje dotyczące konkretnych spraw w biurze prokuratury. Władze Bułgarii uznały te zalecenia za potencjalnie problematyczne w krajowym kontekście. 18 SWD(2018) 550, s. 9. 5

7 najwyższych stanowiskach, w tym urzędującego prokuratora generalnego w przypadku poważnych zarzutów wykroczeń lub przestępstw 19. Ponadto, w odniesieniu do kodeksu karnego rząd przygotował ukierunkowane zmiany mające na celu ułatwienie ścigania przestępstw związanych z korupcją w sektorze publicznym oraz rozszerzenie stosowania przepisów prawa karnego na korupcję w sektorze prywatnym. Wspomniane zmiany budzą wiele kontrowersji i w organach prawodawczych Bułgarii nadal toczą się dyskusje. Decyzje o dalszych działaniach w odniesieniu do wymienionych nierozstrzygniętych kwestii będą wymagały starannego rozważenia i przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami, zwłaszcza ze względu na potencjalne konsekwencje dla całego systemu dochodzeń i dla równowagi między najważniejszymi instytucjami. Co więcej, drugie założenie skupia się na możliwych rozwiązaniach ustawodawczych, jednak odnośne wyzwania są ściśle związane z kwestiami poruszanymi w kontekście szerszej reformy sądownictwa i dochodzeń antykorupcyjnych, które są przedmiotem założenia trzeciego i czwartego, omówionych poniżej. Analiza założenia drugiego pozwala stwierdzić, że Bułgaria poczyniła znaczne postępy w odniesieniu do zalecenia 4 i podjęła konkretne działania w celu udoskonalenia odpowiednich ram prawnych. Szereg kwestii, wymienionych również w kontekście trzeciego i czwartego założenia, jest nadal przedmiotem rozważań i nie zostało jeszcze rozstrzygniętych przez władze Bułgarii. Założenie drugie można uznać za wstępnie zamknięte w oczekiwaniu na dalsze rezultaty monitorowania działań następczych w odniesieniu do zmian legislacyjnych. 3.3 Założenie trzecie: Kontynuacja reformy sądownictwa Zalecenie 5: Należy opublikować sprawozdanie z konsultacji publicznych, zawierające szczegółowe informacje na temat postępów osiągniętych na drodze do realizacji krajowej strategii reformy sądownictwa i określające działania, jakie należy jeszcze podjąć. Należy ustanowić mechanizm stałego informowania opinii publicznej o postępach osiąganych podczas realizacji strategii. Zalecenie 6: Należy zająć się sytuacją sądów najbardziej obciążonych pracą na podstawie nowych standardów obciążenia pracą i ustalić plan działania dotyczący reformy struktury wymiaru sprawiedliwości równolegle do rozwoju e-sprawiedliwości. Zalecenie 7: Należy ustanowić plan działania dotyczący wdrożenia zaleceń Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych w sprawie reformy prokuratury i jej interakcji z innymi instytucjami, w tym mechanizmu informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. Zalecenie 8: Należy ustanowić plan działania dotyczący wdrożenia zaleceń z badania dot. orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w tym mechanizmu informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. 19 W precedensowej sprawie z 2009 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał na brak skutecznych mechanizmów prowadzenia dochodzeń wobec urzędującego Prokuratora Generalnego i stwierdził, że jest to jedno z kluczowych niedociągnięć bułgarskiego systemu sądownictwa karnego. Rada Europy nadal monitoruje działania następcze podejmowane w związku z tą sprawą. Zob. Klevi przeciwko Bułgarii,, 6

8 Prace nad reformą sądownictwa są kontynuowane w ramach poszczególnych części strategii reformy sądownictwa z 2014 r. W tym kontekście rząd kontynuował konsultacje z zainteresowanymi stronami w ramach Rady Konsultacyjnej ds. Reformy Sądownictwa. Wprowadził też praktykę regularnego publikowania aktualnych informacji na temat postępów i dalszych priorytetów reformy. Ponieważ realizacja obecnej strategii reform dobiegnie końca w 2020 r., mechanizmy te mogłyby zostać wykorzystane jako podstawa szerszej debaty społecznej na temat przyszłości bułgarskiego sądownictwa i priorytetów ewentualnych inicjatyw w zakresie reform, również po 2020 r. Przydatne byłoby również zaangażowanie w tę debatę Najwyższej Rady Sądownictwa, jako że organ ten posiada szerokie uprawnienia i dużą niezależność w zakresie zarządzania sądownictwem w Bułgarii. Do najważniejszych kwestii w tym względzie należy zarządzanie obciążeniem sądów pracą oraz związana z tym kwestia ewentualnej przyszłej reformy struktury systemu sądownictwa. Prokuratura podejmuje w tym zakresie działania i rozpoczyna obecnie projekt pilotażowy mający na celu konsolidację niewielkiej liczby lokalnych biur prokuratury, co stanowi pierwszy krok w kierunku szerszej reformy. Co się zaś tyczy sądów, w oczekiwaniu na wyniki projektu pilotażowego Najwyższa Rada Sądownictwa przyjęła ostrożne podejście i przeprowadzenie ogólnej reformy systemu sądownictwa w najbliższym czasie wydaje się mało prawdopodobne. Zamiast tego podjęto działania w celu przeniesienia jurysdykcji w sprawach cywilnych w drodze zmian ustawodawczych. Pozwoli to przesunąć część spraw toczących się przed najbardziej obciążonymi pracą sądami, w szczególności w Sofii, do innych sądów. Podejście to ma poparcie rządu i skutkowało niedawnym przyjęciem przez Zgromadzenie Narodowe konkretnych poprawek 20. Równolegle do tych inicjatyw Najwyższa Rada Sądownictwa uruchomiła niedawno kilka procedur dotyczących przeniesienia stanowisk sędziowskich do najważniejszych sądów w Sofii. Wspomniane działania ustawodawcze i administracyjne pozwolą złagodzić presję wywieraną na te sądy w perspektywie krótkoterminowej. W dłuższej perspektywie konieczne będą jednak reformy o bardziej strukturalnym charakterze w celu zapewnienia skutecznego i wydajnego sądownictwa 21. Innym kluczowym obszarem strategii reformy sądownictwa są prace nad poprawą ram prawnych dla sądowych działań następczych w odniesieniu do spraw dotyczących korupcji i przestępczości zorganizowanej. W 2016 r. zespół doświadczonych prokuratorów z kilku państw członkowskich, wspierany przez komisyjną Służbę ds. Wspierania Reform Strukturalnych, sporządził sprawozdanie dotyczące bułgarskiej prokuratury oraz przedstawił szereg zaleceń skierowanych do władz Bułgarii. Zalecenia zawarte w sprawozdaniu z grudnia 2016 r. stanowiły podstawę planu działania przedstawionego przez władze bułgarskie w 2017 r. W wielu przypadkach podjęto też konkretne działania następcze, takie jak wzmocnienie wyspecjalizowanej prokuratury ds. przestępczości zorganizowanej, obecnie odpowiedzialnej również za korupcję na dużą skalę. Niektóre zalecenia nie uzyskały poparcia władz. W szczególności władze Bułgarii uznały zalecenia dotyczące większego zaangażowania kierownictwa prokuratury w konkretnych sprawach za problematyczne, a to ze względu na fakt, że takie formalne uznanie roli kierownictwa w odniesieniu do 20 Przyjęto zmiany w kodeksie postępowania cywilnego w celu przeniesienia jurysdykcji w niektórych rodzajach spraw dotyczących konsumentów i roszczeń ubezpieczeniowych. Rozważa się też wprowadzenie kolejnych zmian, o ile to możliwe, przy wsparciu technicznym ze strony komisyjnej Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych. 21 Ważnym elementem takich refom będzie opracowanie rozwiązań w obszarze e-sprawiedliwości w kontekście szerszych rozważań nad strukturą systemu sądownictwa. Jest to obszar, w którym ponownie podjęto starania pod zwierzchnictwem Najwyższej Rady Sądownictwa. Poprzednia Rada rozpoczęła szereg projektów wspieranych z funduszy unijnych, których realizacja niestety znacznie się opóźniła. 7

9 indywidualnych przypadków mogłoby być postrzegane jako powrót do systemu, który w przeszłości budził zastrzeżenia 22. Władze Bułgarii podjęły konkretne działania w odniesieniu do szeregu zaleceń, m.in. rozważyły wprowadzenie ewentualnych zmian legislacyjnych (wprowadzanie niektórych z nich jest nadal w toku 23 ) oraz szeregu środków organizacyjnych, przede wszystkim w prokuraturze. Na wyniki tych działań trzeba będzie jeszcze poczekać a ich powodzenie będzie wymagać ciągłej uwagi ze strony kierownictwa prokuratury. Niezależna analiza dotycząca prokuratury przeprowadzona w 2016 r. była wyjątkowo wszechstronna, ponadto towarzyszyły jej podobne działania podejmowane przez same władze Bułgarii w odpowiedzi na zalecenia zawarte w poprzednich sprawozdaniach w ramach MWiW. W szczególności Bułgaria przeprowadziła odrębną analizę spraw przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, która wskazała na niedociągnięcia w skutecznym wykrywaniu przestępstw w tym kraju, w celu ustalenia, które z powracających problemów, można rozwiązać za pomocą środków ustawodawczych lub innych. Kontynuacją tych starań był plan działania przedstawiony w 2017 r. określający szereg obszarów prac, który został wykorzystany w dyskusji na temat zmian legislacyjnych, o których mowa powyżej, w uzupełnieniu do różnych środków związanych bardziej z kwestiami zarządzania i organizacji 24. Analiza założenia trzeciego wskazuje, że Bułgaria poczyniła znaczne postępy, a zalecenia 5, 6, 7 i 8 są bliskie wdrożenia. Ponieważ zmiany są nadal w toku, potwierdzenie tej oceny wymaga ciągłego monitorowania. 3.4 Założenie czwarte: Korupcja na wysokim szczeblu Zalecenie 9: Należy przyjąć nowe ramy prawne w sprawie walki z korupcją zgodnie z intencjami przedstawionymi w strategii antykorupcyjnej oraz zapewnić ich wdrożenie. Należy powołać skuteczny organ antykorupcyjny. Zalecenie 10: Należy przyjąć i wdrożyć reformę ustawy w sprawie administracji publicznej w celu wzmocnienia inspektoratów wewnętrznych w administracji publicznej. Zalecenie 11: W oparciu o analizy przypadków z przeszłości wszystkie właściwe instytucje powinny uzgodnić plan działania mający na celu rozwiązanie problemów w zakresie dochodzenia i ścigania przypadków korupcji na dużą skalę, obejmujący mechanizm informowania opinii publicznej o osiągniętych postępach. Zalecenie 12: Należy ustanowić mechanizm informowania obywateli o postępach w sprawach korupcji na wysokim szczeblu, które są przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Prokuratura Generalna, z poszanowaniem zasady domniemania niewinności, powinna składać sprawozdania na temat prowadzonych dochodzeń i aktów przedstawionych aktów oskarżenia. Najwyższy Sąd Kasacyjny i Ministerstwo Sprawiedliwości powinny składać sprawozdania na temat wydanych wyroków oraz ich wykonania. 22 Niedawne reformy szły raczej w kierunku rozszerzenia formalnych gwarancji zabezpieczających niezależność poszczególnych prokuratorów. 23 Zob. sekcję 3.2 powyżej. 24 Niedawno wprowadzono ramy skoordynowanych działań następczych podejmowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości i prokuraturę w odniesieniu do spraw toczących się przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. 8

10 W styczniu 2018 r. Bułgaria przyjęła kompleksowe zmiany w przepisach antykorupcyjnych. Nowa ustawa wprowadza kompleksową reformę ram prawnych w zakresie zapobiegania konfliktom interesów, nielegalnemu wzbogacaniu i korupcji. Ustanawia nową połączoną agencję antykorupcyjną odpowiedzialną za kontrolę konfliktu interesów oraz prywatnego majątku urzędników wysokiego szczebla, dochodzenia w sprawie domniemanych nadużyć takich urzędników, ogólne działania mające na celu zapobieganie korupcji, jak również za procedury zajmowania i konfiskaty nielegalnych zasobów. Nowa agencja powstała w wyniku połączenia kilku istniejących instytucji i jest już w pełni operacyjna. W jej skład weszła m.in. była dyrekcja Agencji Bezpieczeństwa Narodowego. Nowa agencja może wspierać prokuraturę w prowadzeniu dochodzeń dotyczących podejrzeń o korupcję na dużą skalę. Mimo że ona sama nie jest uprawniona do prowadzenia niezależnych dochodzeń i ścigania, do których uprawnione są jedynie organy ścigania i prokuratura, w ramach przyznanych jej kompetencji posiada szerokie uprawnienia w zakresie nadzorowania i środków wywiadowczych. Nowa agencja przejęła również personel, zasoby i uprawnienia byłej komisji odpowiedzialnej za konfiskatę mienia i jest obecnie najważniejszą w Bułgarii agencją odpowiedzialną za zajmowanie i konfiskatę nielegalnych zasobów. Nowa ustawa zapewniła w dużym stopniu ciągłość pod względem personelu i ram prawnych. W marcu Zgromadzenie Narodowe wybrało poprzedniego szefa komisji ds. konfiskaty mienia na stanowisko szefa nowej agencji. Procedura miała konkurencyjny charakter i wzięło w niej udział dwóch kandydatów 25. Zastępca dyrektora i pozostali trzej członkowie zarządu zostali następnie zatwierdzeni w ramach podobnej procedury na wniosek nowo wybranego dyrektora. Procedurę przeprowadzono w przejrzysty sposób, przyjęciu wprowadzających ją przepisów towarzyszyły jednak kontrowersje, ponieważ przewidują one wybór kierownictwa agencji zwykłą większością głosów w Zgromadzeniu Narodowym 26. W związku z tym ważne jest, aby nowe kierownictwo zyskało reputację niezależnego i bezstronnego, jeśli chodzi o zarządzanie działaniami agencji. Głównym wyzwaniem dla nowej agencji będzie skuteczne zarządzanie szerokim zakresem zadań: od działań prewencyjnych po działania związane z dochodzeniem i konfiskatą mienia. Wszystkie obszary działań będą wymagać odpowiedniej uwagi w ramach ogólnego podejścia strategicznego, a jednocześnie w stosownych przypadkach konieczne będzie zachowanie ich rozdziału 27. Kolejnym wyzwaniem w tym kontekście będzie konieczność skutecznego i przejrzystego informowania społeczeństwa o poszczególnych funkcjach agencji, aby przekonać opinię publiczną, że działa ona w sposób niezależny, oraz aby uniknąć braku jasności co do podziału ról Kandydat na szefa agencji otrzymał szerokie poparcie w Zgromadzeniu Narodowym. 26 Odnośną ustawę przyjęto po raz pierwszy w grudniu 2017 r., zawetował ją jednak Prezydent Republiki ze względu na liczne zastrzeżenia zgłoszone m.in. przez członków opozycji i organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Ostatecznie Zgromadzenie Narodowe odrzuciło weto prezydenckie i przyjęło ustawę w styczniu 2018 r. 27 Agencja ma odgrywać główną rolę zarówno w rozwoju szerszej strategii antykorupcyjnej, jak i działań komunikacyjnych z tym związanych. Jednocześnie szereg wyjątkowo istotnych zadań związanych z dochodzeniami antykorupcyjnymi i procedurami konfiskaty mienia wymaga starannego zarządzania w celu zachowania niezbędnej poufności przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniego poziomu przejrzystości i odpowiedzialności względem opinii publicznej. 28 Obejmuje to m.in. potrzebę informowania o roli agencji w zakresie operacji ścigania przestępstw w sposób, który podkreśla jej niezależność. 9

11 Aby uzupełnić podejście, zgodnie z którym nowa agencja kładzie nacisk na urzędników wysokiego szczebla, rząd zaktualizował i doprecyzował ramy prawne dotyczące inspektoratów wewnętrznych w administracji państwowej, co jest obecnie wdrażane, w tym nowe rozszerzone uprawnienia w zakresie kontroli deklaracji dotyczących braku konfliktu interesów i deklaracji majątkowych pracowników sektora publicznego. Oczekuje się, że w najbliższych miesiącach do inspektoratów zostanie przydzielony dodatkowy personel. Nowe przepisy przewidują również wzmocnienie koordynacyjnej roli inspektoratu w kancelarii premiera oraz bardziej przejrzyste zasady dotyczące pracy i kwalifikacji inspektorów. Kluczową kwestią, na którą zwracano ponadto uwagę w kolejnych sprawozdaniach na temat MWiW, był brak spójnych wyników w zakresie wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę w Bułgarii. W 2016 r. prokuratura dokonała przeglądu zakończonych spraw dotyczących korupcji, aby zidentyfikować problemy utrudniające skuteczne ściganie takich przestępstw. Następnie podjęto szereg działań, z których część wiązała się z rozważeniem ewentualnych zmian legislacyjnych, w celu zwiększenia zdolności krajowego systemu sądownictwa karnego do skutecznego działania w przypadkach korupcji na dużą skalę 29. Aby Bułgaria mogła się z czasem wykazać konkretnymi wynikami i udokumentowanymi osiągnięciami, musi kontynuować wysiłki na rzecz doskonalenia ram prawnych dochodzenia i ścigania w sprawach korupcji. W tym kontekście przejrzyste informowanie o postępach osiąganych w poszczególnych sprawach jest ważnym elementem odpowiedzialności wobec społeczeństwa. Władze bułgarskie badają konkretne możliwości techniczne w celu zapewnienia obywatelom bardziej przejrzystych informacji, w oparciu o dotychczasowe postępy, które potwierdzono w sprawozdaniu z listopada 2017 r. Analiza założenia czwartego wskazuje, że Bułgaria poczyniła znaczne postępy w odniesieniu do zalecenia 9, 10, 11 i 12. Władze bułgarskie będą musiały wykazać się konkretnymi wynikami i udokumentowanymi osiągnięciami w postaci prawomocnych decyzji w sprawach dotyczących korupcji na dużą skalę. Nowe ramy instytucjonalne w zakresie walki z korupcją wymagają ciągłego monitorowania w związku z potrzebą skonsolidowania poczynionych postępów. 3.5 Założenie piąte: Korupcja w ogólnym ujęciu, w tym na poziomie lokalnym i na granicach Zalecenie 13: Należy przeprowadzić zewnętrzny przegląd kontroli ex ante procedur udzielania zamówień publicznych i działań podjętych w ich następstwie, w tym kontroli ex post oraz działań podjętych w wykrytych przypadkach konfliktu interesów lub korupcji, oraz środków naprawczych podjętych w celu usunięcia stwierdzonych niedociągnięć. Zalecenie 14: Należy wprowadzić środki oparte na analizie ryzyka w celu rozwiązania problemu drobnej korupcji w sektorach wysokiego ryzyka w ramach administracji publicznej, czerpiąc inspiracje z działań podjętych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Należy kontynuować wysiłki w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych 29 Wspomniane działania w dużej mierze pokrywają się z działaniami opisanymi w sekcjach 3.2 oraz 3.3 powyżej. 10

12 Zalecenie 15: Należy ustanowić mechanizm informowania opinii publicznej o osiąganych postępach we wdrażaniu krajowej strategii antykorupcyjnej. W ramach szerszej reformy systemu zamówień publicznych realizowanej w ostatnich latach Bułgaria wprowadziła nowy mechanizm kontroli ex ante procedur udzielania zamówień publicznych w celu zwiększenia skuteczności kontroli i wzmocnienia działań następczych. Ponieważ jest to kluczowy obszar ryzyka, w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. zalecono przeprowadzenie zewnętrznego przeglądu funkcjonowania nowego systemu w celu sprawdzenia jego skuteczności i zidentyfikowania ewentualnych niedociągnięć. Władze Bułgarii rozpoczęły właśnie ten przegląd. Jest on przeprowadzany we współpracy z Bankiem Światowym i powinien się zakończyć na początku 2019 r. Będzie to ważny krok w kierunku utrudnienia korupcji w obszarze zamówień publicznych. W 2017 r. Krajowa Rada ds. Polityki Antykorupcyjnej rozpoczęła przegląd poszczególnych planów antykorupcyjnych w odniesieniu do głównych sektorów wysokiego ryzyka w całej administracji państwowej. W następstwie tego przeglądu Rada przyjęła wytyczne horyzontalne dotyczące dalszego opracowania tych planów. Działania te mają na celu rozpowszechnianie dobrych praktyk, w oparciu o doświadczenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które od 2015 r. pracuje nad kompleksowym programem ukierunkowanych działań antykorupcyjnych 30. Nowe wytyczne zapewniają bardziej przejrzyste ramy dla działań prewencyjnych w różnych sektorach rządu, przewidujące wyraźny podział odpowiedzialności i normy w zakresie określania środków, działań następczych i sprawozdawczości. Są one obecnie wdrażane w całej administracji państwowej 31. Krajowa Rada ds. Polityki Antykorupcyjnej nadal określa ogólny kierunek tych starań, zapewniając jednocześnie praktyczne powiązania z rządem, społeczeństwem obywatelskim i władzą sądowniczą. Jest ona również głównym forum na potrzeby monitorowania i oceny realizacji krajowej strategii antykorupcyjnej 32. Analiza założenia piątego wskazuje, że Bułgaria poczyniła znaczne postępy w zakresie zalecenia 13, 14 i 15. Zasadniczo władze Bułgarii będą musiały nadal podejmować działania następcze w dłuższej perspektywie, aby móc wykazać się osiągnięciem konkretnych rezultatów. 3.6 Założenie szóste: Przestępczość zorganizowana Zalecenie 16: Należy ustanowić mechanizm informowania obywateli o postępach w sprawach przestępczości zorganizowanej na wysokim szczeblu, które są przedmiotem zainteresowania opinii publicznej. Prokuratura Generalna, z poszanowaniem zasady domniemania niewinności, powinna składać sprawozdania na temat prowadzonych dochodzeń i aktów przedstawionych aktów oskarżenia. Najwyższy Sąd Kasacyjny i Ministerstwo Sprawiedliwości powinny składać sprawozdania na temat wydanych wyroków oraz ich wykonania. 30 Ministerstw Spraw Wewnętrznych kontynuuje wysiłki w tym zakresie, m.in. by zająć się korupcją na granicach, w tym organach celnych. 31 W marcu 2018 r. przyjęto pierwszą partię planów antykorupcyjnych zgodnych z nowymi wytycznymi. 32 W skład Rady wchodzą przedstawiciele wszystkich właściwych agencji rządowych a przewodniczy jej krajowy koordynator ds. polityki antykorupcyjnej, którą to funkcje sprawuje obecnie wicepremier ds. reformy sądownictwa. 11

13 Zalecenie 17: Należy przyjąć niezbędne zmiany do ustawy w sprawie konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej oraz zapewnić Komisji ds. Konfiskaty Mienia niezależność i skuteczność funkcjonowania w przyszłości. W poprzednich sprawozdaniach potwierdzono postępy poczynione w zakresie walki z przestępczością zorganizowaną w Bułgarii, choć zwrócono uwagę na pewne nierozwiązane kwestie wymagające monitorowania. Jedną z nich było ustanowienie systemu, który zapewniłby przejrzystość sprawozdawczości dotyczącej zwalczania przestępczości zorganizowanej. Już w sprawozdaniu z listopada 2017 r. potwierdzono pewne postępy w tym zakresie, a obecnie prowadzone są dalsze prace, które dotyczą również przypadków korupcji na dużą skalę 33. Kolejną kwestią było dokonanie przeglądu przepisów dotyczących konfiskaty mienia w celu zapewnienia ogólnej skuteczności systemu zajmowania i konfiskaty nielegalnych aktywów. Odnośne zmiany wprowadzono i uwzględniono w nowych ramach prawnych, które zostały przyjęte na początku 2018 r. W oparciu o analizę założenia szóstego w niniejszym sprawozdaniu potwierdza się wniosek przedstawiony w listopadzie 2017 r., zgodnie z którym Bułgaria poczyniła znaczne postępy w odniesieniu do zalecenia 16 i wdrożyła zalecenie 17. Założenie szóste można uznać za wstępnie zamknięte. 4. WNIOSEK W ciągu dwunastu miesięcy, tj. od listopada 2017 r., Bułgaria kontynuowała wysiłki na rzecz wdrożenia zaleceń zawartych w sprawozdaniu ze stycznia 2017 r. Zgodnie z oceną przedstawioną w niniejszym sprawozdaniu Komisja uznaje, że wdrożono już szereg zaleceń, a wiele innych jest bliskich wdrożenia. Na tej podstawie Komisja stwierdza, że założenia pierwsze, drugie i szóste można uznać za wstępnie zamknięte. Biorąc pod uwagę, że w niektórych przypadkach zmiany są nadal w toku, konieczne jest stałe monitorowanie sytuacji w celu potwierdzenia tej oceny. Komisja jest przekonana, że Bułgaria będzie w stanie w pełni zastosować się do pozostałych zaleceń. Podejmując zdecydowane działania w odniesieniu do pozostałych zaleceń, Bułgaria uczyni ważny krok pozwalający rozwiązać wiele problemów, z jakimi się zmaga. Bułgarii potrzebne są dalsze konkretne osiągnięcia, aby mogła skonsolidować poczynione postępy. MWiW powinien pozwolić utrzymać obecną pozytywną dynamikę, która będzie jednak wymagać stałego monitorowania przez władze krajowe po zakończeniu tego procesu. Przejrzysta sprawozdawczość władz Bułgarii oraz kontrola publiczna i obywatelska odegrają ważną rolę w internalizacji monitorowania na szczeblu krajowym i zapewnią niezbędne zabezpieczenia umożliwiające pozostanie na ścieżce postępu i reform. Komisja będzie nadal uważnie monitorować i śledzić postępy w tym zakresie i dokona dalszej oceny postępów poczynionych przed końcem bieżącej kadencji. Komisja oczekuje, że wraz ze wspomnianą oceną proces MWiW w odniesieniu do Bułgarii zostanie zakończony. W tym celu Komisja zachęca Bułgarię do utrzymania obecnej pozytywnej tendencji i wdrożenia wszystkich pozostałych zaleceń. 33 Zob. też sekcję 3.4 powyżej. 12