RADA KONSULTACYJNA SĘDZIÓW EUROPEJSKICH (CCJE) Opinia Biura CCJE. w odpowiedzi na wniosek polskiej Krajowej Rady Sądownictwa o wydanie opinii odnośnie

Transkrypt

1 Strasburg, 7 kwietnia 2017 r. CCJE-BU(2017)5REV RADA KONSULTACYJNA SĘDZIÓW EUROPEJSKICH (CCJE) Opinia Biura CCJE w odpowiedzi na wniosek polskiej Krajowej Rady Sądownictwa o wydanie opinii odnośnie projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2017 r. zmienionego ostatnio 3 marca 2017 r. o zmianie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw 1

2 A. Wniosek i procedura oceny 1. Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. przewodniczący polskiej Krajowej Rady Sądownictwa zwrócił się do CCJE z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa i niektórych innych ustaw. 2. Polska Krajowa Rada Sądownictwa odniosła się do ww. projektu ustawy i zwróciła się do CCJE z wnioskiem o dokonanie oceny zgodności proponowanych zmian z międzynarodowymi normami dotyczącymi niezawisłości sędziów. CCJE otrzymała projekt ustawy zmieniony dnia 3 marca 2017 r., jak również ustawę z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, przetłumaczone na język angielski. 3. Biuro CCJE podkreśla, że jego pozycja nie pozwala na ocenę konstytucyjności projektu ustawy. Z drugiej strony biuro CCJE jest w świetle swoich Ram działania właściwe do dokonania oceny, czy projekt ustawy jest zgodny z normami Rady Europy dotyczącymi sędziów. B. Obecne ustawodawstwo w sprawie Krajowej Rady Sądownictwa 4. Zgodnie z art. 186 polskiej konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zgodnie z art. 187 konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa składa się z 25 członków, w tym: - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej; - piętnastu sędziów wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych; - czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów. 5. Zgodnie z art. 187 konstytucji kadencja członków Rady Sądownictwa wynosi cztery lata. Ponadto ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa. 6. Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa reguluje kompetencje, metodę wyboru członków, strukturę i tryb postępowania przed polską Krajową Radą Sądownictwa 1. Zgodnie z art. 3 ustawy kompetencje Rady Sądownictwa obejmują między innymi: - rozpatrywanie i ocenę kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych; - przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie sędziów w tychże sądach; 1 Art. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. 2

3 - uchwalanie zbioru zasad etyki zawodowej sędziów i asesorów sądowych oraz czuwanie nad ich przestrzeganiem; - wypowiadanie się o stanie kadry sędziowskiej i asesorskiej; - wyrażanie stanowiska w sprawach dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych; - opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie. 7. Najistotniejsze zmiany wprowadzone projektem ustawy z dnia 23 stycznia 2017 r. do ustawy z 2011 r. dotyczą: - metody wyboru sędziów zasiadających w Krajowej Radzie Sądownictwa, - składu Krajowej Rady Sądownictwa i procedury wyboru sędziów, - przedterminowego zakończenia kadencji sędziów zasiadających obecnie w Krajowej Radzie Sądownictwa. Biuro CCJE oceni proponowane zmiany w dalszej części dokumentu. C. Metody wyboru sędziów zasiadających w Krajowej Radzie Sądownictwa 8. Zgodnie z obowiązującymi obecnie metodami wyboru piętnastu sędziów powoływanych do zasiadania w Krajowej Radzie Sądownictwa sędziowie ci są wybierani przez różne zgromadzenia sędziów 2. Projekt ustawy przewiduje zastąpienie obecnej metody wyboru procedurą, w której wszyscy sędziowie zasiadający w Krajowej Radzie Sądownictwa będą wybierani przez Sejm. 9. Zgodnie z art projektu ustawy Marszałek Sejmu publikuje obwieszczenie o zwolnionym miejscu w Krajowej Radzie Sądownictwa. Prezydium Sejmu lub co najmniej 50 posłów przedstawia Marszałkowi swoich kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Rekomendacje dotyczące proponowanych kandydatów mogą przedstawiać również stowarzyszenia zrzeszające sędziów. Marszałek przedstawia Sejmowi pulę kandydatów w oparciu o nominacje otrzymane od Prezydium i posłów. 10. Biuro CCJE jest głęboko zaniepokojone skutkami, jakie pociąga za sobą projekt ustawy w świetle konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy, jak również niezależności sądownictwa, ponieważ w praktyce oznacza to przeniesienie uprawnienia w zakresie powoływania członków Rady z władzy sądowniczej na władzę ustawodawczą 3. Proponowana nowa metoda wyboru sędziów zasiadających w Radzie nie jest zgodna z europejskimi normami niezależności sądownictwa. Zwiększy ona wpływ władzy ustawodawczej na sądowniczą i naruszy ugruntowaną zasadę, w myśl której sędziów zasiadających w Radzie Sądownictwa powinni wybierać inni sędziowie. 11. Zgodnie z Zaleceniem CM/Rec(2010)12 w sprawie sędziów: niezależność, skuteczność i odpowiedzialność Komitet Ministrów Rady Europy stanął na stanowisku, że nie mniej 2 Art ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. 3 Te same zastrzeżenia podziela Komisarz Praw Człowieka, który wyraził je w piśmie z dnia 31 marca 2017 r. skierowanym do Marszałka Sejmu. 3

4 niż połowę członków Rady Sądownictwa powinni stanowić sędziowie wybierani przez innych sędziów ze wszystkich poziomów sądownictwa oraz z poszanowaniem pluralizmu w obrębie sądownictwa 4. Odzwierciedlają to również opinie CCJE i innych odpowiednich organów na szczeblu europejskim, powołanych w celu zabezpieczenia praworządności i zasad niezależności i bezstronności sądownictwa. 12. W Opinii nr 10 (2007) w sprawie Rady Sądownictwa w służbie społeczeństwu, w pkt CCJE stwierdziła: W celu zagwarantowania niezależności powinny istnieć zasady, które zapewniają, aby sędziowie zasiadający w Radzie Sądownictwa byli wybierani przez równych sobie przy zastosowaniu metod gwarantujących jak najszerszą reprezentację władzy sądowniczej na wszystkich jej poziomach. Stanowisko to CCJE powtórzyła w Wielkiej karcie sędziów przyjętej z okazji 10. rocznicy powstania CCJE, obchodzonej w 2010 r. 5. Również Komisja Wenecka opowiadała się za tym, że członkowie Rady Sądownictwa powinni być wybierani lub powoływani przez innych sędziów W związku z potrzebą pluralizmu Biuro CCJE zauważa, że projekt ustawy nie określa sposobu zapewnienia, aby sędziowie, którzy zasiądą w Krajowej Radzie Sądownictwa, reprezentowali sądownictwo każdego szczebla i każdego typu. 14. Ponadto proponowana nowa metoda wyboru członków Rady będących sędziami jest niezgodna z zasadami określonymi w Planie działania Rady Europy na rzecz wzmacniania niezależności i bezstronności sądownictwa. Plan działania został przyjęty przez Komitet Ministrów w dniu 13 kwietnia 2016 r., a zapisano w nim między innymi, że: Aby zapewnić niezależność i skuteczne funkcjonowanie rad sądownictwa, należy podjąć środki służące odpolitycznieniu procesu wybierania lub powoływania członków rad sądownictwa. 15. Biuro CCJE podkreśla konieczność regulowania procedury powoływania członków Rady w sposób zapewniający, aby byli oni wolni od wpływów politycznych lub korporacyjnych Biuro CCJE zauważa, że w celu zrealizowania europejskich norm w sprawie niezawisłości sędziów, sędziowie zasiadający w polskiej Krajowej Radzie Sądownictwa powinni być nadal wybierani przez sądownictwo. D. Struktura Krajowej Rady Sądownictwa i procedura wyboru sędziów 17. Projekt ustawy przewiduje podział Krajowej Rady Sądownictwa na dwa Zgromadzenia. Zgodnie z projektem ustawy Pierwsze Zgromadzenie ma składać się z dziesięciu członków; Ministra Sprawiedliwości, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoby wyznaczonej przez Prezydenta RP, czterech posłów i dwóch senatorów. Drugie Zgromadzenie ma składać się z piętnastu sędziów. 4 Zalecenie CM/Rec(2010)12 w sprawie sędziów: niezależność, skuteczność i odpowiedzialność, pkt 27 5 Wielka karta sędziów CCJE (Zasady podstawowe), pkt 13 6 Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka), Sprawozdanie na temat niezależności systemu sądownictwa, cz. I: Niezależność sędziów, przyjęte przez Komisję Wenecką podczas 82. sesji plenarnej (Wenecja, marca 2010 r.), pkt Zalecenie CM/Rec(2010)12 w sprawie sędziów: niezależność, skuteczność i odpowiedzialność, pkt 36. 4

5 18. Zgromadzenia kolejno i osobno rozpatrują i oceniają kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych. Jeżeli Zgromadzenia Rady wydadzą rozbieżną ocenę kandydata, Zgromadzenie Rady, które wydało ocenę pozytywną, może przyjąć uchwałę o skierowaniu wniosku o zbadanie kandydatury i ocenę przez pełny skład Rady. W takiej sytuacji wydanie pozytywnej oceny kandydata wymaga głosów 17 członków Rady: Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i członków Rady wybranych spośród sędziów Proponowany podział Krajowej Rady Sądownictwa na dwa Zgromadzenia w powiązaniu z zasadami mającymi zastosowanie w przypadku rozbieżnych opinii obydwu Zgromadzeń daje Pierwszemu Zgromadzeniu prawo zawetowania korzystnej decyzji podjętej przez większość Drugiego Zgromadzenia, ponieważ proponowane zasady wymagają jednomyślnie korzystnej decyzji wszystkich 17 sędziów zasiadających w Krajowej Radzie Sądownictwa. Z tego względu władza ustawodawcza i władza wykonawcza tworzące większość Pierwszego Zgromadzenia będą odgrywać decydującą rolę w procedurze powoływania sędziów i asesorów, co oznacza, że proponowane nowe procedury mogą naruszać niezależność sądownictwa. 20. Proponowany podział Krajowej Rady Sądownictwa stworzy ponadto ryzyko upolitycznienia Rady. Istotne dla utrzymania niezależności sądownictwa jest to, aby procedury powoływania i awansowania sędziów gwarantowały, że decyzje dotyczące wyboru sędziów będą podejmowane w oparciu o przesłanki merytoryczne i bez nadmiernej ingerencji politycznej Biuro CCJE uznaje, że proponowana nowa procedura wyboru sędziów nada władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej decydującą rolę w procedurze powoływania sędziów i asesorów, a przez to proponowane nowe procedury mogą naruszać zasadę niezależności sądownictwa. Ponadto proponowany podział Krajowej Rady Sądownictwa na dwa Zgromadzenia może utrudnić pracę Rady, a przez to osłabić jej rolę jako organu konstytucyjnego stojącego na straży niezależności sądownictwa. E. Przedterminowe wygaszenie kadencji sędziów zasiadających obecnie w Krajowej Radzie Sądownictwa 22. Przepisy przejściowe projektu ustawy przewidują wygaszenie mandatu 15 sędziów zasiadających obecnie w Krajowej Radzie Sądownictwa w terminie 30 dni od wejścia w życie projektu ustawy, tj. 14 dni po jej opublikowaniu: Powołanie ich następców powinno nastąpić w terminie 30 dni od wygaśnięcia ich mandatów i odbyć się zgodnie z nową procedurą i mechanizmami przedstawionymi w projekcie ustawy. 23. CCJE uznaje za niedopuszczalne decyzje eliminujące podstawowe zabezpieczenia niezależności sądownictwa. Nowej większości parlamentarnej i rządowi nie wolno kwestionować powoływania lub kadencji sędziów, którzy zostali powołani we właściwy sposób 10. Krajowa Rada Sądownictwa jest organem konstytucyjnym, któremu powierzono misję o fundamentalnym znaczeniu dla niezależności sądownictwa. Takie samo zabezpieczenie kadencji musi mieć zatem zastosowanie mutatis mutandis do 8 Projekt ustawy art. 31A i 31B. 9 Plan działania Rady Europy na rzecz wzmocnienia niezależności i bezstronności sądownictwa, Wyjaśnienie, Działanie Opinia CCJE nr 18 (2015) w sprawie stanowiska sądownictwa i jego związku z innymi organami władz państwowych we współczesnej demokracji, pkt 44. 5

6 członków Krajowej Rady Sądownictwa. Z tego względu członka Krajowej Rady Sądownictwa powinno się usunąć z urzędu jedynie w następstwie zastosowania minimum tych zabezpieczeń i procedur, które mają zastosowanie w przypadku rozpatrywania usunięcia ze stanowiska sędziego. Procedura w przypadku przedterminowego wygaszenia mandatu powinna być przejrzysta, a wszelkie ryzyko wpływów politycznych powinno być stanowczo wykluczone Ponadto taki proponowany przepis może zakłócać gwarancje z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie, w jakim obecni członkowie Krajowej Rady Sądownictwa nie będą najwyraźniej w stanie zaskarżyć wygaszenia ich mandatów przed organem sądowym. W tym zakresie Biuro CCJE odwołuje się do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 23 czerwca 2016 r. wydanym w sprawie Baka przeciwko Węgrom. 25. Biuro CCJE uznaje, że przedterminowe wygaszenie mandatów sędziów zasiadających obecnie w Krajowej Radzie Sądownictwa jest niezgodne z europejskimi normami w zakresie niezależności sądownictwa. F. Wnioski 26. Biuro CCJE, które reprezentuje członków CCJE (będących aktywnymi sędziami z całej Europy), jest zaniepokojone tym, iż projekt ustawy byłby poważnym krokiem wstecz pod względem faktycznej niezależności sądownictwa w Polsce, jak również jest zaniepokojone przesłaniem, jakie wyraża ów projekt w kwestii wartości sędziów dla społeczeństwa, ich miejsca w porządku konstytucyjnym, jak również ich zdolności do pełnienia kluczowych funkcji publicznych w znaczący sposób. 27. Biuro CCJE jest szczególnie głęboko zaniepokojone skutkami, jakie pociąga za sobą projekt ustawy dla konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy, jak również niezależności sądownictwa, ponieważ w praktyce oznacza on przeniesienie z władzy sądowniczej na władzę wykonawczą prawa do powoływania członków polskiej Krajowej Rady Sądownictwa. Aby zrealizować europejskie normy dotyczące niezawisłości sędziów, sędziowie zasiadający w polskiej Krajowej Radzie Sądownictwa powinni być nadal wybierani przez władzę sądowniczą. 28. Ponadto proponowany podział Rady Sądownictwa na dwa Zgromadzenia oraz proponowana nowa procedura powoływania sędziów mogą naruszać niezależność sądownictwa w zakresie, w jakim władza ustawodawcza i wykonawcza będą odgrywały decydującą rolę w procedurze powoływania sędziów i asesorów. 29. Proponowany podział Krajowej Rady Sądownictwa i proponowane procedury powoływania sędziów utrudnią pracę Rady, a przez to osłabią jej rolę jako organu konstytucyjnego stojącego na straży niezależności sądownictwa. 30. Przedterminowe wygaszenie mandatów sędziów zasiadających obecnie w polskiej Krajowej Radzie Sądownictwa jest niezgodne z europejskimi normami w zakresie niezależności sądownictwa. 11 Opinia CCJE nr 19 w sprawie roli prezesów sądów, pkt