SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY. w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2016) 40 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Bułgarii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2016) 15 final} PL PL

2 1. WPROWADZENIE Mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej MWiW ) ustanowiono w chwili przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej w 2007 r. Uzgodniono, że konieczne są dalsze prace w kluczowych obszarach, by wyeliminować wady reformy sądownictwa, walki z korupcją i przestępczością zorganizowaną. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW informuje się o dokonanych przez Bułgarię postępach. Sprawozdania mają też pomóc skoncentrować wysiłki władz Bułgarii poprzez sformułowanie szczegółowych zaleceń. W sprawozdaniach Komisji 1 i konkluzjach Rady Ministrów 2 przedstawiono rozwój sytuacji w Bułgarii oraz sformułowano zalecenia na przyszłość. W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono podsumowanie działań podjętych w ubiegłym roku oraz zalecenia dotyczące dalszych działań. Sprawozdanie jest efektem dokonanej przez Komisję dokładnej analizy na podstawie ścisłej współpracy z władzami bułgarskimi, społeczeństwem obywatelskim i innymi zainteresowanymi stronami. Komisja miała również możliwość skorzystania ze wsparcia ekspertów z sądów w innych państwach członkowskich, którzy przekazali swoje praktyczne uwagi. W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. postępy osiągnięte w poprzednim roku określono jako powolne, a w konkluzjach Rady stwierdzono, że Bułgaria powinna skonsolidować i pogłębić swoją polityczną determinację reformatorską oraz osiągnąć wymierne postępy 3. W sprawozdaniu tym wskazano szereg dziedzin, w których stwierdzono problemy i w których zaczęto szukać rozwiązań. W rezultacie rozpoczęto dwie kompleksowe strategie reform, skupione na reformie sądownictwa i walce z korupcją. Te dwie strategie stanowiły kontekst dla wielu decydujących momentów w 2015 r. i pozostaną ważnymi punktami odniesienia w 2016 r. Kluczowym sprawdzianem poczynionych postępów będzie to, jak zawarte w nich zobowiązania zostaną przełożone na konkretne wyniki. Zajęcie się trudnymi przypadkami i przeszkodami w toku wprowadzania reform jest decydującym czynnikiem, jeśli chodzi o budowanie zaufania obywateli bułgarskich i partnerów UE. Jest również kluczowym czynnikiem przy ustalaniu, w jakim stopniu reforma zaczęła się ugruntowywać. Jest to niezbędne dla ustanowienia trwałych przemian, które są podstawowym celem tego procesu. Komisja nadal będzie wspierać działania Bułgarii zmierzające do osiągnięcia celów MWiW. Bułgaria otrzymuje już wsparcie w wielu dziedzinach w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych 4. Ponadto Komisja w 2015 r. ustanowiła nowy instrument w postaci Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych, która specjalizuje się w zapewnianiu wsparcia technicznego dla wysiłków reformatorskich podejmowanych przez państwa członkowskie UE w wielu różnych dziedzinach. Oprócz tego wsparcie zapewniają państwa członkowskie i organizacje międzynarodowe, często wspólnie z bułgarskim społeczeństwem obywatelskim. Takie zaangażowanie stanowi element otwartego i demokratycznego społeczeństwa i może zapewniać duże wsparcie dla wysiłków reformatorskich Bułgarii. Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że Bułgaria jest zainteresowana korzystaniem z Poprzednie sprawozdania są dostępne na stronie: Ostatnio w konkluzjach Rady przyjętych dnia 17 marca 2015 r. 7281/15, s W okresie programowania w ramach programu operacyjnego w zakresie budowania zdolności administracyjnych kwotę 51 mln EUR przeznaczono na zaproszenia do składania wniosków w sądownictwie, z czego zawarto umowy na jedynie 25 mln EUR ze względu na niewielkie zainteresowanie w sądach i prokuraturach. W nowym okresie programowania dla osi priorytetowej dotyczącej sądownictwa przydzielono kwotę 30,1 mln EUR. 2

3 dodatkowej pomocy technicznej, jak oświadczył premier Bułgarii 5, i zachęca Bułgarię do pełnego wykorzystania wszystkich dostępnych możliwości. 2. STAN PROCESU REFORM W BUŁGARII 2.1 Reforma sądownictwa Niezależność, rozliczalność i etyka zawodowa władzy sądowniczej W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. stwierdzono już, że strategia reformy sądownictwa stanowi kompleksowy i szczegółowy plan działania na najbliższe lata. Po zatwierdzeniu w styczniu 2015 r. przez Zgromadzenie Narodowe Bułgarii rząd rozpoczął konkretne działania następcze w szeregu dziedzin objętych bezpośrednim nadzorem Ministerstwa Sprawiedliwości. Jednakże kwestią, którą w debacie publicznej w 2015 r. zaczęto postrzegać jako najbardziej istotny sprawdzian tej strategii, była reforma Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS). NRS jest kluczową instytucją nadzorującą bułgarskie sądownictwo. Dysponuje ona szerokimi uprawnieniami w zakresie mianowania, oceny, awansu i stosowania środków dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów, a także zarządzania budżetem sądownictwa. Ponadto pełni rolę rzecznika sądownictwa w społeczeństwie i w związku z tym odgrywa zasadniczą rolę w kształtowaniu postaw społecznych względem sądownictwa jako całości. Zaufanie społeczne do sądownictwa jest nadal niskie 6. Dlatego funkcjonowanie NRS ma kluczowe znaczenie. Szczególną kwestią wynikającą z obecnej struktury jest to, że decyzje dotyczące personelu i spraw dyscyplinarnych w odniesieniu do sędziów i prokuratorów są podejmowane w ramach jednej struktury. Jako że nie ma jednego autorytatywnego modelu wyznaczania składu rad sądownictwa, stało się jasne, że zdaniem zarówno sędziów, jak i prokuratorów niestosowne jest, iż decyzje te podejmowane są przez mieszane składy sędziów i prokuratorów z NRS. W kontekście Bułgarii, gdzie ma miejsce duża liczba politycznych nominacji do NRS, obecny model daje powody do szczególnych obaw o niezawisłość i możliwość wywierania presji na sędziów. Stanowiło to podstawę do wystosowania wniosku w odniesieniu do tej strategii reform postulującego ustanowienie dwóch odrębnych kolegiów w NRS do rozpatrywania spraw personalnych dla obu organów sądownictwa. Po szeroko zakrojonej debacie stwierdzono wiosną, że niektóre z proponowanych zmian wymagają wprowadzenia poprawek do konstytucji. Zmiany te zostały przyjęte przez zgromadzenie narodowe w grudniu 2015 r. Choć zmiany te obejmowały pewne istotne zmiany w stosunku do tekstu pierwotnie zaproponowanego przez rząd 7, ich przyjęcie mimo Oświadczenie przy okazji posiedzenia Rady Europejskiej w dniu 17 grudnia 2015 r. Niski poziom zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości potwierdzają badania opinii publicznej i ankiety. Znaczna większość Bułgarów (96 % w 2014 r.) uznaje uchybienia w systemie sądownictwa za ważny problem (badanie Flash Eurobarometer 406, styczeń 2015 r., s. 9); zob. również World Justice Project Rule of Law Index 2015 (s. 70): oraz World Economic Forum Global Competitiveness Report, s Przeniesienie w ostatniej chwili jednego członka z izby prokuratorskiej do izby sędziowskiej w ramach przydziału osób nominowanych przez parlament spowodowało rezygnację ze stanowiska Ministra Sprawiedliwości i protesty głównego stowarzyszenia zawodowego sędziów. Odebrano to jako wzmocnienie 3

4 wszystko stanowi ważny krok w kierunku reformy NRS. Oprócz utworzenia w ramach NRS dwóch izb podejmujących decyzje, wzmocnione zostaną uprawnienia Inspektoratu Sądownictwa dotyczące badania przypadków konfliktu interesów i nielegalnego wzbogacenia wśród pracowników sądownictwa 8. Następnym krokiem będzie wprowadzenie w życie tej reformy poprzez zmiany ustawodawcze w ustawie o wymiarze sprawiedliwości. Wiosną 2015 r. rząd przygotował i przedłożył do konsultacji pakiet ustawodawczy, wstrzymano się z nim jednak do czasu poznania wyników debaty na temat konstytucji 9. W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW zwracano uwagę na utrzymujące się obawy w kwestii zdolności NRS do pełnienia swojej roli strażnika niezależności wymiaru sprawiedliwości i uczciwości. Kontrowersje dotyczyły takich kwestii jak nieprzejrzyste procedury mianowania sędziów, niespójne praktyki w postępowaniach dyscyplinarnych oraz brak działań następczych w reakcji na obawy o ewentualne manipulowanie zasadą losowego przydzielania spraw w sądach. Oprócz tego utrzymywały się kontrowersje wokół wpływów politycznych na NRS. W 2015 r. sytuacja w odniesieniu do tych kwestii była zróżnicowana. Na początku roku NRS mianowała nowego przewodniczącego Najwyższego Sądu Kasacyjnego. Nowy przewodniczący jest przygotowany do występowania na rzecz realizacji reform i wydaje się wzbudzać szacunek w sądownictwie 10. Wiosną mianowano również nowy zarząd Sądu Miejskiego w Sofii, po tym jak poprzednie kierownictwo musiało zrezygnować z pełnienia funkcji w związku ze skandalami wokół tego sądu 11. Jednakże pozostałe decyzje NRS dotyczące nominacji nadal budziły zaniepokojenie w kwestii braku przejrzystości i potencjalnego nadmiernego wpływu. Stanowisko przewodniczącego sofijskiego sądu apelacyjnego jest obecnie nieobsadzone od prawie dwóch lat: mimo że o stanowisko to ubiegał się sędzia, który cieszył się wyraźnym poparciem sędziów w tym sądzie, NRS nie osiągnął wymaganej większości głosów 12. Brak jasnych kryteriów oceny mianowań, co podsyca wątpliwości co do obiektywizmu procedur mianowania. Poważne oskarżenia o korupcję i płatną protekcję w sądownictwie zostały zbadane dopiero pod wpływem presji wewnętrznej i zewnętrznej, w sytuacji gdy władze nie mogły lub nie chciały wszcząć aktywnych dochodzeń. Nieprawidłowości wykryte w Sądzie Miejskim w Sofii pod koniec 2014 r. podkreślono w ostatnim sprawozdaniu na temat MWiW, w którym odnotowano, że początkowa reakcja NRS wskazywała, iż sprawę tę uznano za mało istotną dla Rady. 13 NRS faktycznie zapoczątkowała proces mający na celu lepsze stosowanie zasady losowego przydzielania spraw w bułgarskich sądach, wprowadzając w październiku 2015 r. nowy, scentralizowany system informatyczny dla całego sądownictwa, który powinien przyczynić się do rozwiązania powtarzającej się kwestii, podnoszonej we wcześniejszych wpływu politycznego na izbę sędziowską w NRS, przy jednoczesnym zmniejszeniu rozliczalności prokuratury. 8 Ponadto zniesiono wymóg tajnego głosowania w kwestiach pracowniczych w NRS oraz wprowadzono zasadę głosowania większością dwóch trzecich głosów przy wyborze członków nominowanych przez parlament. 9 W rezultacie wstrzymano również inne ważne zmiany (zob. poniżej). 10 Kiedy komisja etyczna NRS rozważała wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko przewodniczącemu Panowowi po jego przemówieniu, w którym skrytykował brak wsparcia dla reformy sądownictwa, znacznie ponad 200 sędziów podpisało list poparcia dla niego. 11 Zaangażowanie nowego przewodniczącego Najwyższego Sądu Kasacyjnego ułatwiło ten proces. 12 Ostatniemu podstępowaniu, które miało miejsce w grudniu 2015 r., towarzyszyła interwencja Bułgarskiej Unii Sędziów krytykującej oświadczenia publiczne na temat kandydata na szczeblu politycznym. Zwróciło to również uwagę na kilka innych niedawnych decyzji NRS, które ich zdaniem były problematyczne. 13 COM (2015) 36 final, s

5 sprawozdaniach na temat MWiW. Jednakże NRS wykazywała niechęć do ustosunkowania się do wspomnianych zarzutów poważnych nieprawidłowości, jakich dopuścili się kluczowi sędziowie w Sądzie Miejskim w Sofii 14. Działania dyscyplinarne podjęto dopiero znacznie później, po tym jak Minister Sprawiedliwości musiał nadać bieg kilku sprawom 15. Jesienią 2015 r. media doniosły o domniemanym nagraniu rozmowy między dwiema głównymi osobami związanymi z nieprawidłowości wykrytymi w Sądzie Miejskim w Sofii 16, dodatkowo pogłębiając istniejące kontrowersje. Po wielokrotnych apelach o przeprowadzenie niezależnych dochodzeń 17, NRS i prokuratura ogłosiły dochodzenia w sprawie treści tych nagrań 18. Dla wiarygodności tego procesu ważne będzie, aby podjęto wszelkie kroki w celu zagwarantowania przejrzystego i bezstronnego przebiegu tego dochodzenia 19. Po kilkuletniej przerwie wiosną 2015 r. Zgromadzenie Narodowe wybrało nowego głównego inspektora. Poszczególne etapy procedury zostały określone w bardziej przejrzysty sposób i obejmowały zaproszenie dla społeczeństwa obywatelskiego, by zaproponowało kandydatów. Podejście to zostało również uwzględnione w późniejszej procedurze wyboru nowego kolegium inspektorów, wszczętej jesienią i nadal trwającej 20. Procedura ta będzie miała szczególne znaczenie z uwagi na większą rolę, jaką w przyszłości inspektorat będzie pełnić w zakresie rozpatrywania kwestii dotyczących etyki zawodowej oraz symptomów korupcji w sądownictwie. Inspektoratowi należy zapewnić zasoby umożliwiające mu skuteczne pełnienie tej roli. Reforma ram prawnych Trwająca reforma NRS jest tylko jednym, choć ważnym, elementem nowej bułgarskiej strategii reformy sądownictwa. Strategia ta stanowi kompleksowy dokument obejmujący szereg celów, z których wiele wymaga zmian prawnych. Jak zauważono powyżej, pakiet poprawek do ustawy o wymiarze sprawiedliwości został przygotowany i powinien być obecnie gotowy do dalszego rozpatrzenia przez Zgromadzenie Narodowe. Zawiera on poprawki w różnych dziedzinach, zmierzające do udoskonalenia różnych aspektów zarządzania wymiarem sprawiedliwości. Wiele propozycji zmierza w kierunku zwiększenia uprawnień zwykłych sędziów w celu zwiększenia przejrzystości i niezależności. Inne poprawki mają na celu wdrożenie usprawnień regulujących ścieżki kariery lub zasad dotyczących szkoleń zawodowych dla sędziów. Jeszcze inne wprowadzają zmiany konieczne do wprowadzenia nowych technologii w celu poprawy przejrzystości, jakości i efektywności Obie te osoby nie pełnią już funkcji sędziów w tym sądzie. Wydarzenia te ponownie wzbudziły obawy co do braku jasnych standardów podejmowania decyzji dyscyplinarnych przez NRS. Były przewodniczący Sądu Miejskiego w Sofii oraz inny sędzia, wobec obydwu toczy się obecnie dochodzenie karne. Między innymi Unia Sędziów, Minister Sprawiedliwości oraz przewodniczący Najwyższego Sądu Kasacyjnego wezwali do przeprowadzenia niezależnego dochodzenia. W dniu 14 stycznia NRS zakończyła swoje postępowanie, jednakże w kontrowersyjnej atmosferze. W liście otwartym stowarzyszenie sędziów skrytykowało ten proces za brak przejrzystości. Szczególnym problemem w tym kontekście są agresywne i polaryzujące opinię publiczną kampanie w niektórych mediach, często wymierzone przeciwko konkretnym osobom z sądownictwa. Brak równowagi w przekazach medialnych w trakcie postępowań dyscyplinarnych lub karnych stanowi dodatkowe wyzwanie dla organów sądowych. 20 kandydatów nominowano na dziesięć stanowisk, z których niektórzy zostali zaproponowani z sądownictwa lub ze stowarzyszeń zawodowych. Ostateczny wybór przez Zgromadzenie Narodowe nie został jeszcze dokonany. 5

6 (e-sprawiedliwość). W tym roku propozycje te były już przedmiotem szeroko zakrojonej debaty w sądownictwie. Zdolność Bułgarii do szybkiego przystąpienia do przyjęcia tych zmian będzie ważnym sprawdzianem dla tego kraju w 2016 r. 21. Inną dziedziną, w której przygotowywane są zmiany legislacyjne, jest kodeks karny i kodeks postępowania karnego. W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na ryzyko, że gruntowna debata na temat reformy tych kodeksów w perspektywie długoterminowej wstrzymuje pilniejsze i bardziej ukierunkowane zmiany 22. W ostatnich latach wszystkie kolejne rządy wielokrotnie próbowały przeprowadzić reformę kodeksu karnego, jednak celu tego nie udało się jeszcze osiągnąć 23. W 2015 r. rząd rozpoczął nowy proces rozważań na temat szerszej reformy polityki karnej 24. Rozważania te mają na celu przeprowadzenie kompleksowej reformy, która będzie wymagać dokładnej analizy i przygotowania oraz szerokich konsultacji wśród pracowników sądownictwa i przedstawicieli zawodów prawniczych. Władze bułgarskie uznały, że w międzyczasie konieczne są jednak szybsze postępy poprzez wprowadzenie ograniczonego zbioru ukierunkowanych poprawek, w szczególności w celu rozwiązania problemów powodujących opóźnienia w postępowaniach karnych i ułatwienia ścigania przestępstw korupcyjnych. Niektóre poprawki zostały już przyjęte w celu zaradzenia głównym niedociągnięciom, nadal jednak konieczne jest wykazanie ich skuteczności w praktyce 25. Jakość i efektywność wymiaru sprawiedliwości Kluczowym czynnikiem wpływającym na jakość i efektywność wymiaru sprawiedliwości musi być to, w jakim zakresie system ten jako całość zapewnia sprawiedliwość, tzn. czy obywatele mogą liczyć na to, że wymiar sprawiedliwości zapewni sprawiedliwe środki odszkodowawcze oraz czy skutecznie ściga się sprawców przestępstw, a wyroki wydawane są zgodnie z prawem i tak są postrzegane. 26 Obawy te były szczególnie widoczne w bieżącym roku, kiedy to Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że w wydanych już 45 wyrokach przeciwko Bułgarii Trybunał ustalił, iż władze nie dopełniły obowiązku przeprowadzenia skutecznego dochodzenia i uznał, że te powtarzające się niedociągnięcia ujawniają istnienie problemu systemowego 27. Chociaż jest to wyraźnie kwestia dla organów ścigania jako całości, oczywiste jest, że utrzymują się problemy w organach ścigania i sądownictwie. Bieżące zarządzanie sądownictwem jest obowiązkiem NRS, w tym kwestiami takimi jak nominacje, oceny, szkolenia, działania dyscyplinarne oraz zarządzanie relatywnym podziałem obciążenia pracą sędziów i organów sądowych. W poprzednich sprawozdaniach na temat Nowo utworzona rada ds. wdrożenia strategii reformy sądownictwa powinna stanowić użyteczne forum opracowywania tej inicjatywy i innych inicjatyw oraz monitorowania postępów w wielu różnych aspektach strategii reformy sądownictwa. COM(2015) 36, s. 10. Nie udało się przyjąć projektu reformy kodeksu karnego przygotowanego przez poprzedni rząd w 2014 r., ponieważ projekt ten nie spełniał oczekiwań, a Zgromadzenie Narodowe zostało rozwiązane wkrótce po jego przedstawieniu. Rządowa strategia reformy sądownictwa przewiduje szerszą reformę polityki karnej i obecnie trwają prace w tej dziedzinie w Ministerstwie Sprawiedliwości. Zob. s. 9 poniżej na temat uciekania przed wymiarem sprawiedliwości oraz sprawozdanie techniczne, pkt 3.2 i 6.2. Nie bez znaczenia jest na przykład fakt, że w niektórych sprawach karnych o wymiarze transgranicznym wydaje się, że postępy w Bułgarii są dużo wolniejsze niż w innych państwach członkowskich. Problem systemowy nieskuteczności dochodzeń w Bułgarii ECHR 070 (2015) 6

7 MWiW zwrócono uwagę na nierównomierne obciążenie pracą poszczególnych sądów jako problem pod względem jakości i skuteczności postępowań sądowych, a także potencjalnie niezawisłości sędziów 28. Duże obciążenie pracą dotyka w szczególności większe sądy, zwłaszcza w Sofii, natomiast obciążenie innych sądów jest niewielkie. W 2015 r. podobnie jak w latach poprzednich NRS podjęła próbę zaradzenia nierównomiernemu obciążeniu pracą między sądami, tworząc nowe stanowiska w bardziej przeciążonych sądach oraz likwidując stanowiska w sądach o mniejszym obciążeniu. Jednakże podejście to przyniosło jak dotychczas tylko marginalne efekty. Wprowadzenie bardziej kompleksowego rozwiązania wymagało opracowania zharmonizowanych standardów obciążenia pracą oraz szerszej analizy społeczno-gospodarczej sądów okręgowych; oba te zadania powinien wykonać jeden z podkomitetów NRS. Tę pracę analityczną ukończono się w 2015 r., a jej wyniki powinny obecnie stanowić podstawę do bardziej systematycznego zarządzania zasobami kadrowymi, a być może również do zmiany sposobu organizacji sądów. Zamiarem NRS jest w pierwszej kolejności przedstawienie w 2016 r. do konsultacji społecznych propozycji dotyczących struktury sądów okręgowych. Nowe, zharmonizowane standardy obciążenia pracą powinny również zapewnić NRS dane umożliwiające optymalizację innych części systemu, w tym sądów powiatowych lub apelacyjnych i sądów administracyjnych. Nawet bez takich reform standardy te powinny już zapewnić lepszy punkt wyjścia do zarządzania przydziałem zasobów kadrowych między poszczególnymi elementami systemu. Decyzje takie, choć często delikatne, powinny pozwolić na poprawę ogólnej jakości i wydajności w sytuacji ograniczonych zasobów 29. Ogólnie rzecz biorąc, konieczne będzie podjęcie działań następczych związanych ze strategią reformy sądownictwa w drodze decyzji zarządczych w wielu dziedzinach. Szczególnie ważnym przykładem na to, że decyzje ustawodawcze i zarządcze muszą iść w parze, jest wprowadzenie e-sprawiedliwości. Kluczową kwestią będzie rozwój zdolności do zarządzania skomplikowanymi procesami kierowniczymi i zarządczymi wymaganymi w celu zapewnienia właściwego wdrażania e-sprawiedliwości, w tym w takich dziedzinach jak ochrona danych i bezpieczeństwo. Postępowania dyscyplinarne stanowią inną dziedzinę, w której standardy obciążenia pracą mogłyby okazać się korzystne, w szczególności jako środek ustanowienia bardziej obiektywnej podstawy do ustalania kar w sprawach dotyczących nieprzestrzegania terminów proceduralnych 30. Problemy w tej dziedzinie są jednak bardziej zakorzenione, a wśród sędziów powszechne jest przekonanie, że decyzje NRS nie są przejrzyste ani obiektywne. Można im zaradzić poprzez ustanowienie jasnych standardów dotyczących postępowań dyscyplinarnych i kar oraz poprzez bardziej systematyczne przekazywanie wyjaśnień, w jaki sposób poszczególne decyzje odnoszą się do ogólnych standardów. Brak jasnych standardów dyscyplinarnych jest szczególnie problematyczny w sytuacji, gdy postępowania te dotyczą naruszeń kodeksu etyki lub działań podważających prestiż sądownictwa 31, kiedy to nie jest jasny dokładny zakres odpowiedzialności dyscyplinarnej. W takich przypadkach istnieje Duże obciążenie pracą naraża sędziów na odpowiedzialność dyscyplinarną w sytuacji, gdy zmagają się z problemem dotrzymania terminów. Budzi to obawy co do niezależności w środowisku, w którym standardy działań dyscyplinarnych są czasami postrzegane jako niejasne. Niedawne napięcia dotyczące wielkości budżetu dla sądownictwa sprawiły, że kwestia ta wysunęła się na pierwszy plan, przy czym Ministerstwo Finansów zgodziło się na zwiększenie budżetu na 2016 r. jedynie w zamian za obietnicę podjęcia środków mających na celu poprawę wyników budżetowych w kolejnych latach. Wiele postępowań dotyczy opóźnień w przeprowadzaniu obowiązkowych etapów proceduralnych. W takich przypadkach często przytaczano kontrargument, że występuje duże obciążenie pracą. Są to wykroczenia dyscyplinarne zgodnie z art. 307 ustawy o wymiarze sprawiedliwości. 7

8 niebezpieczeństwo podejmowania arbitralnych decyzji wywołujących tzw. efekt mrożący, czyli zastraszających sędziów, którzy wypowiadają się publicznie na tematy dotyczące stosowania prawa. Prokuratura odgrywa kluczową rolę w całym systemie sądowniczym. Jednym z celów określonych w rządowej strategii reformy sądownictwa jest szersza reforma prokuratury w oparciu o niezależną analizę. Główne cele obejmowałyby wzbudzenie większego poczucia inicjatywy i odpowiedzialności poprzez mniej zhierarchizowaną kulturę organizacyjną oraz zwiększenie rozliczalności i zaufania opinii publicznej do całej prokuratury. Taka reforma mogłaby opierać się na działaniach, które zostały już podjęte w ostatnich latach, oraz na planowanej reformie bułgarskiej polityki karnej. Potrzebę głębszej reformy prokuratury potwierdza utrzymujący się brak solidnych wyników w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu i przestępczości zorganizowanej 32, jest to również powracający temat w debatach między niezależnymi obserwatorami w Bułgarii. W sprawozdaniach na temat MWiW wielokrotnie zalecano przeprowadzenie obiektywnej analizy przypadków, w których konkretne sprawy dotyczące wysokiego szczebla nie zostały pomyślnie zakończone, jako najlepszy sposób ustalenia jasnych działań na przyszłość. 2.2 Korupcja Czwarty i piąty punkt odniesienia dla Bułgarii w ramach MWiW dotyczą potrzeby wprowadzenia skutecznych środków zwalczania korupcji, w tym korupcji na wysokim szczeblu, a także ogólniej korupcji w instytucjach publicznych. Bułgaria konsekwentnie zajmuje w rankingach państw członkowskich UE czołowe miejsca, odnotowując najwyższy postrzegany poziom korupcji, a korupcję uznaje się za jedną z najważniejszych przeszkód utrudniających prowadzenie działalności gospodarczej w Bułgarii 33. W poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW zwrócono uwagę na niedociągnięcia w dotychczasowych wysiłkach w tej dziedzinie 34. Stwierdzono, że instytucje, które zostały ustanowione w celu zwalczania korupcji, są fragmentaryczne, nieskoordynowane oraz nie są w stanie sprostać temu wyzwaniu. W 2015 r. problemy te zostały ostatecznie dostrzeżone przez władze bułgarskie, gdyż rząd przyjął nową kompleksową krajową strategię zwalczania korupcji. Strategia ta stanowi ważny krok naprzód, gdyż zawiera dokładną analizę wyzwań i proponuje zestaw konkretnych środków mających na celu rozwiązanie stwierdzonych problemów. Obecnie wyzwaniem będzie zapewnienie jej wdrożenia 35. Powołano krajową radę koordynacyjną, która ma koordynować wysiłki i monitorować postępy. Jest to jednak instytucja na szczeblu konkretnej polityki i będzie potrzebowała poparcia politycznego na najwyższym szczeblu oraz wsparcia w postaci efektywnych struktur operacyjnych, aby zapewnić skuteczność jej działań. Poziom wsparcia politycznego dla nowego podejścia został podany w wątpliwość, gdyż przedstawiony przez rząd projekt nowej ustawy antykorupcyjnej nie przeszedł pozytywnie przez pierwsze czytanie w Zgromadzeniu Narodowym we wrześniu 2015 r.. Projekt ustawy zakładał wsparcie przyjętego podejścia solidnymi podstawami instytucjonalnymi: przewiduje W niektórych przypadkach wydaje się, że prokuratura jest niechętna do prowadzenia dochodzeń, w tym w sprawach związanych z funduszami UE. (sprawozdanie techniczne, s ) Sprawozdanie techniczne, s. 18. Niedociągnięcia w realizacji poprzedniej bułgarskiej strategii antykorupcyjnej zostały wskazane w ocenie przeprowadzonej przez władze bułgarskie i zakończonej na początku 2015 r. Zob. COM (2015) 36, s. 7. Brak politycznych działań następczych i monitorowania wdrażania uznano za jeden z problemów mających negatywny wpływ na realizowanie polityki antykorupcyjnej w przeszłości. 8

9 on ustanowienie połączonego organu antykorupcyjnego, zobowiązanego do kontroli konfliktu interesów i oświadczeń majątkowych urzędników wysokiego szczebla oraz prowadzenia dochodzeń dotyczących potencjalnej korupcji i nielegalnego wzbogacenia 36. Ponadto projekt ustawy obejmował reformę systemu kontroli konfliktów interesów i mienia prywatnego urzędników państwowych. Odrzucenie tego projektu ustawy we wrześniu było zaskoczeniem dla rządu i spowodowało dalsze opóźnienie jego głównej inicjatywy wymierzonej przeciwko korupcji wśród urzędników państwowych wysokiego szczebla. Wiele dyskusji dotyczyło kwestii wykorzystywania anonimowych sygnałów, która wywołuje zamieszanie, gdyż z jednej strony istnieje możliwość otrzymywania anonimowych sygnałów, a z drugiej - potrzeba wyraźnego ustalenia dowodów wykorzystywanych w sądzie. Mimo że rząd obiecywał przeforsowanie tej ustawy w 2016 r., to początkowe niepowodzenie uwypukliło obawy co do poziomu konsensusu politycznego, jeśli chodzi o konieczność zwalczania korupcji na wysokim szczeblu i dalsze wdrażanie nowej strategii antykorupcyjnej. Ponowne przedłożenie i przyjęcie tej ustawy, a później ustanowienie wspomnianej nowej instytucji, będzie jednym z najważniejszych sprawdzianów determinacji Bułgarii w 2016 r. W ramach swojej strategii antykorupcyjnej rząd Bułgarii zainicjował szereg innych inicjatyw wymierzonych ogólniej przeciwko korupcji w administracji publicznej. Obejmują one reformę inspektoratów administracyjnych, środki mające na celu poprawę systemu zamówień publicznych oraz przygotowanie sektorowych planów antykorupcyjnych obejmujących środki zapobiegawcze w szeregu konkretnych sektorów uznanych za sektory wysokiego ryzyka korupcji na niskim szczeblu 37. Środki te będą wymagały ciągłych działań następczych, przede wszystkim tam, gdzie konieczne są zmiany w prawodawstwie 38. Ponadto Bułgaria powinna wykazać się osiągnięciami w zakresie skutecznego dochodzenia i ścigania przypadków korupcji na wysokim szczeblu, zakończonych wydaniem prawomocnych wyroków sądowych. Prokuratura realizuje pragmatyczne podejście w kwestii zwiększania zdolności administracyjnej poprzez zmiany organizacyjne i ściślejszą współpracę z innymi właściwymi służbami. Ostatnio przeprowadzonym etapem tej strategii było ustanowienie w kwietniu wzmocnionej międzyagencyjnej jednostki działającej przy urzędzie prokuratora Sofii, zajmującej się dochodzeniem i ściganiem korupcji na wysokim szczeblu 39. Istnieją przesłanki wskazujące, że ta ściślejsza współpraca między służbami w ramach wyspecjalizowanej struktury zaczyna przynosić pozytywne efekty. Szereg spraw zostało skierowanych do sądu 40. Jeszcze większa liczba spraw jest objęta dochodzeniami. Jednakże ocena wysiłków Bułgarii w walce z korupcją na wysokim szczeblu będzie zależała od tego, czy wydane zostaną i wyegzekwowane prawomocne wyroki skazujące. Do tej pory Nowa instytucja współpracowałaby ściśle z komisją ds. konfiskaty mienia i prokuraturą, ale miałaby również niezależne uprawnienia administracyjne do prowadzenia dochodzeń. Ponadto miałaby ona możliwość bardziej systematycznego reagowania na zarzuty korupcji dzięki połączeniu w jedną instytucję funkcji trzech obecnych instytucji: komisji ds. konfliktu interesów, ośrodka przeciwdziałania korupcji (BORKOR) i części krajowego organu kontrolnego odpowiedzialnego za kontrolę oświadczeń dotyczących mienia prywatnego. Takie wysiłki są dokonywane w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, gdzie są one podejmowane w kontekście ogólniejszej reformy tego ministerstwa. Podobno przygotowano projekt zmian do ustawy o administracji publicznej, dotyczących inspektoratów, ale nie został on jeszcze przedłożony do przyjęcia przez Zgromadzenie Narodowe. Jednostka ta opiera się na dwóch wcześniej istniejących jednostkach utworzonych w 2013 r. i 2014 r. odpowiednio w celu ścigania przestępstw popełnionych przez sędziów i korupcji na szczeblu lokalnym. W tym przypadki dotyczące wyższych rangą urzędników, takich jak sędziowie oraz prezydenci miast i burmistrze. 9

10 odnotowano ograniczone rezultaty, jeśli chodzi o liczbę prawomocnych wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu Przestępczość zorganizowana Szósty punkt odniesienia MWiW dotyczy walki z przestępczością zorganizowaną. W 2012 r. Bułgaria ustanowiła wyspecjalizowany sąd i prokuraturę ds. przestępczości zorganizowanej, które obecnie zaczynają osiągać pewne rezultaty w zakresie spraw wnoszonych do sądu oraz liczby wyroków skazujących. Jednak sprawy dotyczące poważnej przestępczości zorganizowanej nadal są hamowane przez skomplikowane przepisy i sformalizowane procedury karne 42. Istnieją oznaki poważnego zastraszania świadków, co utrudnia prowadzenie spraw. Bułgaria nadal musi wykazać się solidnymi wynikami pokazującymi, że w sprawach dotyczących poważnej przestępczości zorganizowanej dochodzi do wydania prawomocnych orzeczeń w sądach i że orzeczenia te są egzekwowane. Niedawne zabójstwa najwyraźniej powiązane z przestępczością zorganizowaną po raz kolejny świadczą o tym, jak poważne są to wyzwania. Wiele zabójstw na zlecenie popełnionych w ostatnich latach pozostaje niewyjaśnionych 43. W 2015 r. Bułgaria wprowadziła zmiany w kodeksie postępowania karnego, aby rozwiązać problemy wskazane w poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW, dotyczące uciekania przestępców przed odpowiedzialnością karną oraz obarczania wspomnianej specjalistycznej prokuratury drobnymi sprawami niezwiązanymi z przestępczością zorganizowaną. Jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę wpływu tych zmian. W kwestii uciekania przed odpowiedzialnością karną stwierdzono nowe problemy, tym razem o charakterze bardziej organizacyjnym, i trwają obecnie prace zmierzające do ich rozwiązania. Bułgaria zmieniła również w 2012 r. przepisy dotyczące konfiskaty mienia pochodzącego z działalności przestępczej. Jako że sprawy podlegające przepisom starej ustawy są finalizowane, a w ich miejsce pojawiają się nowe sprawy, doświadczenia z nową ustawą doprowadziły do stwierdzenia szeregu problemów, które wymagają zmian legislacyjnych. Komisja ds. konfiskaty mienia przygotowała szczegółowe propozycje rozwiązania tych problemów, które wymagają szybkiego rozpatrzenia przez Zgromadzenie Narodowe. Wyspecjalizowana służba dochodzeniowa zajmująca się przestępczością zorganizowaną została przeniesiona z powrotem do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na początku 2015 r., po tym jak wcześniej od 2013 r. działała przy Państwowej Agencji Bezpieczeństwa Krajowego (SANS). Tym razem przeniesienie to zostało lepiej zorganizowane niż w 2013 r., jednak mimo wszystko doszło do pewnych zakłóceń. Obecnie ważne będzie, by dyrekcja ds. przestępczości zorganizowanej uzyskała stabilność i zasoby potrzebne do prowadzenia działalności. W ustawie wykonującej przeniesienie siedziby stwierdzono szereg problemów prawnych, w szczególności w odniesieniu do definicji prawnej kompetencji dyrekcji ds Istnieje tendencja do późniejszego uchylania lub odraczania przez sądy głośnych spraw, w których wysunięto pierwotnie zarzuty poważnych naruszeń, a także kończenia postępowania w takich sprawach przez prokuraturę; zarówno sądy jak i prokuratura powołują się na brak wystarczających dowodów lub kwestie proceduralne. Prowadzone są pewne działania w celu określenia możliwych rozwiązań tych problemów, które mogą wymagać zmian legislacyjnych. Zostało to omówione w pkt 2.1 powyżej. Niedawne zabójstwo biznesmena doprowadziło do wystosowania przez bułgarską Konfederację Pracodawców i Przemysłowców dosadnie sformułowanego listu otwartego: 10

11 przestępczości zorganizowanej, która jak się wydaje wprowadza niepotrzebne ograniczenia do jej działalności. 3. WNIOSKI I ZALECENIA W 2015 r. Bułgaria podjęła pewne ważne kroki i powróciła do tematu reform po okresie, w którym jak się wydaje niestabilność polityczna blokowała postępy. Obie strategie w zakresie reformy sądownictwa i walki z korupcją zapewniają szczegółowy plan działania. Nie ulega jednak wątpliwości, że przełożenie tych strategii na konkretne i wymierne postępy będzie poważnym wyzwaniem na 2016 r. Podjęto szereg inicjatyw, a w niektórych z nich odnotowano pewne postępy. W grudniu Bułgaria wprowadziła poprawki do konstytucji. Choć poprawki te obejmowały pewne istotne zmiany w stosunku do pierwotnie zaproponowanego tekstu, ich przyjęcie mimo wszystko stanowi ważny krok w kierunku reformy Naczelnej Rady Sądownictwa. Obecnie konieczne są dalsze działania, tak aby cały szereg zmian przewidzianych w strategii reformy sądownictwa stał się obowiązującym prawem. Inne inicjatywy napotkały przeszkody, zwłaszcza strategia antykorupcyjna, w związku z tym że Zgromadzenie Narodowe odrzuciło projekt ustawy przewidującej wprowadzenie nowego połączonego organu antykorupcyjnego. Rząd ogłosił zamiar ponownego przedłożenia tego wniosku w zmienionej formie, jednak jego odrzucenie pokazało, że brakuje poparcia politycznego dla procesu reform. Powolne postępy w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej i korupcji na wysokim szczeblu oraz niepewna reakcja i dalsze działania w przypadku konkretnych kontrowersji, np. kontrowersji wokół Sądu Miejskiego w Sofii w 2014 r., nadal podważają wiarę obywateli w zdolność władz bułgarskich do wymierzania sprawiedliwości. Problem systemowy stwierdzony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jeśli chodzi o obowiązek przeprowadzenia skutecznego ścigania nadużyć, potwierdza ustalenia szeregu sprawozdań na temat MWiW, i nadal brak determinacji w reakcji władz bułgarskich na te uchybienia. Wiele zaleceń zawartych w sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. jest nadal aktualnych. W odniesieniu do niezawisłości sądownictwa pozytywnym symptomem jest fakt, że sędziowie bułgarscy wypowiadają się publicznie za reformą sądownictwa. Jest to zdrowa oznaka rozwijania się nowej kultury zaufania wśród sędziów bułgarskich. Osiągnięto również pewne konkretne postępy w zakresie zarządzania sądownictwem. Jednakże w kluczowych obszarach zarządzania sądownictwem wysiłki bułgarskich instytucji nadal charakteryzują się brakiem determinacji. Komisja liczy na dalszą ścisłą współpracę z Bułgarią w celu zagwarantowania realizacji celów MWiW oraz wzywa Bułgarię do podjęcia działań w wymienionych niżej dziedzinach: 1. Niezależność, rozliczalność i etyka zawodowa władzy sądowniczej Bułgaria utorowała drogę dla reformy Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS) oraz wzmocnienia inspektoratu sądowego. Obecnie konieczne jest wdrożenie tych zobowiązań. Ważne będzie również dalsze wykorzystanie działań podjętych w celu poprawy wiarygodności wokół kwestii losowego przydzielania spraw i nominacji. Wdrożenie reformy NRS poprzez konieczne zmiany do ustawy o wymiarze sprawiedliwości. 11

12 Szybkie zapewnienie inspektoratowi sądowemu (ISJC) uprawnień i zasobów materialnych do wypełniania jego nowej roli polegającej na ochronie etyki zawodowej i walki z korupcją w sądownictwie. Stworzenie w ramach NRS i ISJC zdolności do monitorowania stosowania i zabezpieczenia nowego systemu losowego przydzielania spraw w sądach. Instytucje te muszą być przejrzyste pod względem wyników inspekcji i działań następczych po stwierdzeniu problemów. Osiąganie przez NRS solidnych wyników, jeśli chodzi o przejrzyste i spójne podejmowanie decyzji dotyczących mianowania, stosowanie jasnych standardów zasług i etyki zawodowej, przy zagwarantowaniu terminowego podejmowania tych decyzji. Stworzenie warunków do przeprowadzenia bezstronnego dochodzenia w sprawie różnych zarzutów dotyczących korupcji na wysokim szczeblu w Sądzie Miejskim w Sofii, w szczególności jeżeli chodzi o ewentualne skutki systemowe, w tym ewentualne podobne praktyki w innych sądach. 2. Reforma systemu sądowego. Kompleksowy pakiet poprawek do ustawy o wymiarze sprawiedliwości został przygotowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości i był przedmiotem szeroko zakrojonych dyskusji w sądownictwie w 2015 r.; celem tego pakietu była realizacja rządowej strategii reformy sądownictwa. Nadal aktualne pozostaje również długoletnie zalecenie dotyczące modernizacji bułgarskiego kodeksu karnego. Uchwalenie zmian w ustawie o wymiarze sprawiedliwości zgodnie z rządową strategią reformy sądownictwa, w tym reformy zapewniające większy wpływ poszczególnym sędziom i prokuratorom, a także zapewnienie ich wdrożenia w ścisłej konsultacji z organami sądowymi. Przygotowanie zestawu ukierunkowanych zmian mających na celu rozwiązanie głównych problemów w postępowaniach karnych, w szczególności problemów dotyczących złożonych spraw dotyczących korupcji lub przestępczości zorganizowanej. Przyjęcie kompleksowej reformy polityki kryminalnej zgodnie z koncepcjami przedstawionymi w strategii reformy sądownictwa. 3. Standardy w sądownictwie Bułgaria powinna kontynuować w 2016 r. reformy w kluczowych obszarach systemu sądownictwa, w tym odpowiednie zmiany w organizacji sądownictwa w celu poprawy ogólnej jakości i efektywności, wdrażania e-sprawiedliwości, jasnych standardów dotyczących postępowań dyscyplinarnych i dalszej reformy prokuratury. Przyjęcie reformy struktury sądów okręgowych oraz przedstawienie planu bardziej ogólnej racjonalizacji systemu sądów wszystkich szczebli w celu podniesienia ogólnej jakości i efektywności, w tym w stosownych przypadkach realokacja zasobów na podstawie analizy obciążenia pracą w sądach. 12

13 Ustalenie jasnego harmonogramu wdrażania e-sprawiedliwości oraz zapewnienie niezbędnych zdolności w zakresie monitorowania tego procesu i zarządzania nim. Opracowanie praktyki polegającej na umotywowaniu decyzji dyscyplinarnych zgodnie z jasnymi i obiektywnymi standardami i zasadami. Przeprowadzenie niezależnej oceny praktyki postępowań dyscyplinarnych w ramach obecnej NRS od 2012 r. Zainicjowanie niezależnego przeglądu prokuratury przewidzianego w rządowej strategii reformy sądownictwa, z uwzględnieniem już wdrożonych działań reformatorskich. 4. Korupcja Inicjatywy w tej dziedzinie powinny koncentrować się na realizacji nowej krajowej strategii antykorupcyjnej przyjętej wiosną 2015 r. Głównym priorytetem powinno być szybkie ponowne rozpatrzenie przez Zgromadzenie Narodowe rządowego projektu nowelizacji ustawy antykorupcyjnej, z uwzględnieniem wszelkich konkretnych obaw, lecz przy utrzymaniu głównych elementów zgodnie z intencjami określonymi w strategii antykorupcyjnej. Przyjęcie nowej ustawy antykorupcyjnej zgodnej ze strategią antykorupcyjną, obejmującej utworzenie połączonego niezależnego organu dysponującego silnym niezależnym mandatem do walki z korupcją na wysokim szczeblu. Zapewnienie szybkiego utworzenia tej nowej instytucji oraz zagwarantowanie jej niezbędnych zasobów. Przyjęcie zmian w ustawie o administracji publicznej w celu zwiększenia uprawnień i niezależności inspektoratów ds. wewnętrznych oraz stworzenie jednolitego zestawu minimalnych standardów dla sektora publicznego w zakresie oceny ryzyka i obowiązków sprawozdawczych. Zapewnienie Agencji Zamówień Publicznych uprawnień i zdolności organizacyjnych potrzebnych do przeprowadzania dogłębnych, opartych na ocenie ryzyka kontroli procedur zamówień publicznych. Kontynuowanie działań na rzecz rozwiązania problemu korupcji na niskim szczeblu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Zainicjowanie podobnych starań w innych sektorach wysokiego ryzyka w administracji publicznej. Monitorowanie postępów w sprawach karnych, w których postawiono zarzuty o korupcję na wysokim szczeblu, w tym na etapie postępowania przygotowawczego i procesu oraz wdrażanie środków mających na celu rozwiązanie stwierdzonych problemów. 5. Przestępczość zorganizowana Bułgaria nadal musi wykazać się solidnymi wynikami, jeśli chodzi o zapewnienie prawomocnych wyroków sądowych w sprawach dotyczących poważnej przestępczości zorganizowanej. Istotne będzie zapewnienie warunków prawnych i instytucjonalnych umożliwiających skuteczne działanie organom ścigania i organom sądowym. Monitorowanie postępów w sprawach karnych dotyczących poważnej przestępczości zorganizowanej, w tym na etapie postępowania przygotowawczego i procesu oraz 13

14 egzekwowanie wyroków i wdrażanie środków mających na celu rozwiązanie stwierdzonych problemów. Szybkie reagowanie na problemy prawne stwierdzone w odniesieniu do kompetencji i funkcjonowania dyrekcji ds. przestępczości zorganizowanej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych oraz zapewnienie tej dyrekcji stabilności organizacyjnej niezbędnej do prowadzenia działalności. Zmiana ustawy o konfiskacie mienia pochodzącego z działalności przestępczej w celu umożliwienia skutecznej działalności komisji ds. konfiskaty mienia. 14