Komisja Kontroli Budżetowej DOKUMENT ROBOCZY

Transkrypt

1 PARLAMENT EUROPEJSKI Komisja Kontroli Budżetowej DOKUMENT ROBOCZY w sprawie sprawozdania specjalnego nr 18/2012 (absolutorium za rok 2012) pt. Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie praworządności Komisja Kontroli Budżetowej Sprawozdawca: Derek Vaughan DT\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 Wprowadzenie Kosowo 1 w lutym 2008 r. jednostronnie ogłosiło niezależność od Serbii, lecz nie wiązało się to z jego powszechnym uznaniem 2. Pięć państw członkowskich UE nie uznało niepodległości Kosowa, co spowodowało przyjęcie przez UE stanowiska w sprawie statusu określanego jako neutralne 3. Wszystkie państwa członkowskie zgodziły się jednak, że Unia Europejska powinna przekazać znaczne fundusze dla Kosowa z myślą o zapewnieniu jego stabilności, większego regionu Bałkanów Zachodnich i całej Europy. Kosowo musi się mierzyć z poważnymi wyzwaniami, w szczególności ubóstwem i przestępczością, i ma najniższe PKB na mieszkańca w Europie wynoszące jedynie EUR. Upadek praworządności w latach 90. XX w. spowodował próżnię, którą wykorzystała przestępczość zorganizowana zarówno z samego Kosowa, jak i spoza niego. Jednocześnie powszechny w społeczeństwie kosowskim klientelizm i tradycyjne odwoływanie się do zwyczajowego prawa klanowego utrudniają budowanie praworządności. Wzmocnienie praworządności w Kosowie jest powszechnie uważane za warunek wstępny rozwoju gospodarczego. Biorąc pod uwagę międzynarodowy charakter przestępczości zorganizowanej, wzmocnienie praworządności w Kosowie jest również istotne dla bezpieczeństwa wewnętrznego UE. Kosowo skorzystało z pomocy finansowej w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) i jest traktowane przez Komisję jako potencjalny kraj kandydujący, który może otrzymywać tę pomoc. Od 2010 r. bierze ono udział w takim samym mechanizmie dialogu z Komisją, zwanym procesem stabilizacji i stowarzyszenia (SAP), jak kraje kandydujące i inne potencjalne kraje kandydujące w regionie Bałkanów Zachodnich. Zgodnie z danymi Komisji od 1999 r. Kosowo otrzymało więcej pomocy od UE niż jakikolwiek inny odbiorca, w związku z czym jest największym odbiorcą pomocy finansowej UE na świecie w przeliczeniu na mieszkańca. W latach Kosowo otrzymało od darczyńców pomoc w kwocie 3,5 mld EUR, w tym dwie trzecie od Komisji Europejskiej i państw członkowskich UE. W ostatnim czasie, tj. w latach , ponad połowa pomocy UE została przeznaczona na wspieranie praworządności w Kosowie. Łącznie w ramach IPA i misji EULEX przeznaczono około 0,7 mld EUR. EULEX jest jak dotąd największą operacją związaną z zarządzaniem kryzysowym uruchomioną przez UE. Jej głównym celem jest pomoc władzom Kosowa w umocnieniu praworządności, a konkretnie w obszarach policji, sądownictwa i służby celnej. Jest ona finansowana z budżetu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE (WPZiB), a fundusze są wydatkowane na podstawie umowy między Komisją Europejską a szefem misji EULEX, który jest osobiście odpowiedzialny za budżet misji EULEX. 1 Użycie tej nazwy nie narusza stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1244 oraz opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie deklaracji niepodległości Kosowa. 2 Do dnia 8 czerwca 2012 r. Kosowo zostało uznane przez 91 krajów. 3 Cypr, Grecja, Rumunia, Słowacja i Hiszpania. PE v /6 DT\ doc

3 Ze środków Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej sfinansowano projekty w dziedzinach policji, wymiaru sprawiedliwości i służby celnej oraz specjalne projekty przeciwdziałania korupcji, na które w latach przeznaczono ogółem 92,47 mln EUR. Zakres i cele kontroli Trybunał zbadał, czy pomoc UE dla Kosowa w zakresie praworządności była skuteczna. Trybunał ocenił, czy pomoc osiąga zamierzone wyniki i jaki wpływ wywiera ona na postępy w różnych obszarach praworządności (policja, wymiar sprawiedliwości, służba celna, przeciwdziałanie korupcji). Zbadał również sposób zarządzania pomocą, w szczególności w odniesieniu do obszarów, w których lepsze zarządzanie pomocą UE mogłoby doprowadzić do zwiększenia skuteczności pomocy, co w szczególności dotyczy: a) jasności celów; b) wzajemnej koordynacji działań instytucji UE oraz koordynacji ich działań z działaniami innych darczyńców i władz Kosowa; c) zarządzania misją EULEX; d) zarządzania projektami dotyczącymi pomocy; e) dialogu i warunków politycznych. Kontrola objęła próbę siedemnastu działań UE w Kosowie ośmiu projektów finansowanych ze środków IPA 1 dotyczących praworządności, jednego projektu finansowanego ze środków Instrumentu na rzecz Stabilności, próbę ośmiu przeprowadzonych przez EULEX działań dotyczących monitorowania, mentoringu i doradztwa. Trybunał korzystał ze wsparcia zespołu doradczego złożonego z ekspertów międzynarodowych w celu uzyskania informacji na temat sytuacji w Kosowie i sprawdzenia adekwatności pytań kontrolnych. Ustalenia Trybunału Główne ustalenia kontroli są następujące: Zasadniczo pomoc UE nie była wystarczająco skuteczna. Pomimo znacznej pomocy UE postępy Kosowa w zakresie poprawy praworządności są ograniczone, a poziom przestępczości zorganizowanej i korupcji pozostaje wysoki. 1 Szersze projekty dotyczące praworządności w ramach IPA obejmują oprócz projektów dotyczących policji i wymiaru sprawiedliwości także projekty związane z przeciwdziałaniem korupcji, służbą celną i reformą zarządzania finansami publicznymi. DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 Chociaż działania UE pomogły zwiększyć zdolności, w szczególności w obszarze służby celnej, pomoc policji i sektorowi sądowemu przyniosła jedynie skromne rezultaty, a w sądownictwie w dalszym ciągu występują naciski polityczne, niewydolność oraz brak przejrzystości i egzekwowania prawa. Ograniczone zdolności władz Kosowa do zapewnienia ochrony najważniejszym świadkom w istotnych sprawach oraz trudności w przewozie świadków za granicę są istotnymi niedociągnięciami, ponieważ przypadki zastraszania świadków nadal utrudniają właściwe funkcjonowanie systemu wymiaru sprawiedliwości. Pomoc UE nie była specjalnie ukierunkowana na wspieranie północy Kosowa, dlatego nie osiągnięto prawie żadnych postępów w zakresie ustanawiania praworządności na tym obszarze. Chociaż ogólnie skontrolowane projekty UE pomogły w tworzeniu zdolności sądownictwa, utrzymują się podstawowe niedociągnięcia. Poważnym problemem w Kosowie są nadal naciski polityczne w sądownictwie, pomimo obecności sędziów i prokuratorów z ramienia misji EULEX. Należy ulepszyć mechanizmy koordynacji UE, a także poprawić koordynację ze Stanami Zjednoczonymi, które są największym dwustronnym darczyńcą w Kosowie. Pomimo postępów w zakresie reformy prawnej poważnym problemem pozostaje faktyczne wdrażanie i egzekwowanie przepisów prawa. W 2011 r. Komisja oszacowała, że w Kosowie wykonuje się jedynie 40% orzeczeń sądowych. Pomoc udzielona przez Komisję i w ramach misji EULEX w dużej mierze osiągnęła swój cel, którym było utworzenie zdolności kosowskiej służby celnej, dzięki czemu udało się zwiększyć wartość pobieranych należności celnych z 527 mln EUR w 2007 r. do 700 mln EUR w 2010 r. Zachęty i warunki polityczne wykorzystywane przez Komisję i ESDZ okazały się jak dotąd w ograniczonym stopniu przydatne we wspieraniu postępów w zakresie problematyki praworządności w Kosowie. Streszczenie odpowiedzi Komisji i Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych Komisja i ESDZ przyznają, że Kosowo poczyniło niewielkie postępy w zwalczaniu zorganizowanej przestępczości, a korupcja jest nadal powszechna na wielu obszarach, ponieważ władze Kosowa nadal nie mają odpowiednich zdolności. Niemniej jednak Komisja i ESDZ uznają za pozytywny czynnik to, że ustalenia Trybunału potwierdzają postępy w niektórych obszarach, w szczególności w obszarze służby celnej. Komisja i ESDZ przyznają, że poza ukończeniem ram prawnych kosowskie organy sądowe i organy ścigania muszą być bardziej aktywne i muszą także usprawnić swoją współpracę. Niemniej jednak Komisja i ESDZ zwracają uwagę na znaczne osiągnięcia misji EULEX, PE v /6 DT\ doc

5 zważywszy na trudną sytuację zastaną w Kosowie. Efekty misji EULEX doprowadziły do zakwestionowania obowiązującej kultury bezkarności. Komisja i ESDZ pragną zauważyć, że policja kosowska zwiększyła swoją skuteczność działania pomimo szczególnych okoliczności panujących na szczeblu lokalnym, w tym nacisków politycznych. ESDZ i Komisja zgadzają się z wnioskiem, że Kosowo nie ma obecnie zdolności do ochrony najważniejszych świadków w istotnych sprawach, ale pragną zauważyć, że misja EULEX nie jest upoważniona do stosowania instrumentów stanowiących warunki polityczne w celu wspierania postępów w zakresie praworządności w Kosowie. Uwagi i zalecenia sprawozdawcy do ewentualnego uwzględnienia w sprawozdaniu w sprawie udzielenia Komisji absolutorium za rok przyjmuje z zadowoleniem ustalenia i zalecenia zawarte w sprawozdaniu specjalnym nr 18/2012 Trybunału Obrachunkowego pt. Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie praworządności ; 2. zauważa, że Unia Europejska udziela znacznej pomocy Kosowu w zakresie praworządności, co powoduje, że kraj ten jest największym odbiorcą pomocy UE na świecie w przeliczeniu na mieszkańca; 3. z zadowoleniem przyjmuje ustalenia Trybunału dotyczące tego, że pomoc UE przyczyniła się do osiągnięcia postępu w obszarze tworzenia zdolności kosowskiej służby celnej, jednak z zaniepokojeniem odnotowuje ustalenia, że pomoc UE jedynie w ograniczonym zakresie przyczyniła się do tworzenia zdolności kosowskiej policji, a postępy poczynione w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej były niewielkie; 4. zauważa z niepokojem ograniczenia Unii Europejskiej, w szczególności w odniesieniu do koordynacji i roli Komisji Europejskiej i misji EULEX w zakresie oceny ich działań dotyczących tworzenia zdolności oraz określania punktów odniesienia w tym kontekście; 5. żałuje, że wydajność i skuteczność misji EULEX ucierpiała z powodu ograniczonych zasobów, co było spowodowane ograniczonymi możliwościami działania w związku z problemami w rekrutowaniu kompetentnego i wyspecjalizowanego personelu, w szczególności z państw członkowskich; dlatego wzywa Komisję i państwa członkowskie do rozwiązania problemów kadrowych i stworzenia odpowiednich zachęt, aby przyciągać wysoko wykwalifikowanych kandydatów; 6. wzywa Komisję i państwa członkowskie do przeprowadzenia przeglądu przepisów dotyczących czasu trwania oddelegowania na misję EULEX; jest zdania, że dłuższe oddelegowanie mogłoby stanowić dodatkową zachętę, która przyciągałaby wykwalifikowanych kandydatów, a także zwiększałaby skuteczność działań w zakresie monitorowania, mentoringu i doradztwa; DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 7. zauważa, że skromne postępy i ograniczona skuteczność pomocy UE w Kosowie mogą częściowo wynikać z nacisków politycznych władz Kosowa, a także braku przejrzystości i woli politycznej, niewielkich możliwości finansowych i ograniczonego wpływu społeczeństwa obywatelskiego; 8. zauważa, że należy zwiększyć wydajność i skuteczność pomocy UE, dlatego wzywa do poczynienia wysiłków w celu usprawnienia obecności UE w tym kraju poprzez lepszą koordynację i integrację instytucji UE i władz Kosowa; 9. z zadowoleniem przyjmuje porozumienie podpisane dnia 19 kwietnia 2013 r. przez władze Kosowa i Serbii, którego celem jest normalizacja stosunków między tymi dwoma krajami; wzywa obie strony do dalszego postępowania zgodnie z takim samym konstruktywnym podejściem ukierunkowanym na wdrażanie tego porozumienia i widoczne oraz trwałe poprawienie stosunków; 10. zgadza się z Trybunałem, że z uwagi na brak wspólnego stanowiska UE w sprawie uznania Kosowa znaczenie ważnej zachęty, jaką jest możliwość przystąpienia do UE, jest ograniczone; odnosi się w tym kontekście do rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie procesu integracji Kosowa z Unią Europejską, w której zachęca się pozostałe pięć państw członkowskich do poczynienia kroków w kierunku uznania Kosowa, i zachęca je, by dołożyły wszelkich starań, by ułatwić stosunki gospodarcze, społeczne i polityczne między swoimi obywatelami a obywatelami Kosowa; 11. podziela zdanie Trybunału, że zachęty i warunki polityczne wykorzystywane przez Komisję i ESDZ okazały się jak dotąd w ograniczonym stopniu przydatne we wspieraniu postępów w zakresie problematyki praworządności w Kosowie; dlatego wzywa Komisję, ESDZ i państwa członkowskie do zapewnienia tego, aby ich dialogi polityczne z Kosowem, zwłaszcza te dotyczące umacniania praworządności, były powiązane z zachętami i priorytetowymi warunkami. PE v /6 DT\ doc