Rada Unii Europejskiej Bruksela, 29 stycznia 2016 r. (OR. en) Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Rada Unii Europejskiej Bruksela, 29 stycznia 2016 r. (OR. en) 5652/16 COVEME 2 PISMO PRZEWODNIE Od: Data otrzymania: 28 stycznia 2016 r. Do: Nr dok. Kom.: Dotyczy: Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej, podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej COM(2016) 41 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji Delegacje otrzymują w załączeniu dokument COM(2016) 41 final. Zał.: COM(2016) 41 final 5652/16 mak DG C 2A PL

2 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2016) 41 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji {SWD(2016) 16 final} PL PL

3 1. WPROWADZENIE Mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej MWiW ) ustanowiono w chwili przystąpienia Rumunii do Unii Europejskiej w 2007 r. 1 Uzgodniono, iż konieczne jest prowadzenie dalszych prac w kluczowych obszarach, by wyeliminować niedociągnięcia reformy systemu sądownictwa i braki w zakresie zwalczania korupcji. Od tego czasu w sprawozdaniach na temat MWiW informuje się o dokonanych przez Rumunię postępach, jak również oferuje się władzom Rumunii wsparcie w zakresie koncentracji ich działań na określonych obszarach za pomocą szczegółowych zaleceń. Reforma sądownictwa i walka z korupcją pozostają kwestiami ważnymi dla rumuńskiego społeczeństwa, zdolnymi do sprowokowania demonstracji publicznych na wielką skalę; aby zagwarantować nieodwracalność postępów konieczne jest dalsze wspieranie konsolidacji reform. MWiW nadal odgrywa ważną rolę w Rumunii jako siła napędowa reform oraz zachęta do utrzymania spójności osiąganych postępów. Wnioski Komisji oraz metodyka stosowania MWiW cieszyły się stałym i zdecydowanym poparciem ze strony Rady; 2 wiele państw członkowskich zaoferowało również swój wkład i współpracę w tym zakresie. W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. odnotowano szereg obszarów, w których konsekwentnie osiągane są postępy wskazujące na trwałość rozwiązań, uwidocznione zwłaszcza działaniami głównych organów wymiaru sprawiedliwości oraz organów ds. etyki zawodowej mającymi na celu przeciwdziałanie korupcji na wysokim szczeblu i zwiększenie profesjonalizmu pracowników całego wymiaru sprawiedliwości. Jednocześnie w sprawozdaniu podkreślono, że utrzymuje się silne przekonanie, że należy utrwalać i w dalszym ciągu zapewniać postępy ze względu na wiele nierozstrzygniętych kwestii legislacyjnych oraz wątpliwości co do istnienia politycznego porozumienia na rzecz wsparcia reform. Rada stwierdziła również, że dla trwałości obecnych wyników w drodze do osiągnięcia celów wyznaczonych w ramach MWiW zasadnicze znaczenie ma pełne, nieustające zaangażowanie polityczne na rzecz konsekwentnych reform i poszanowania niezależności sądownictwa 3. Aby ocenić zakres ugruntowania procesu reform, w niniejszym sprawozdaniu przedstawiono oba trendy. Stanowi ono rezultat dokładnej analizy przeprowadzonej przez Komisję na podstawie informacji przekazanych przez władze rumuńskie, z którymi Komisja ściśle współpracuje, przez społeczeństwo obywatelskie i inne zainteresowane strony. W sprawozdaniu uwzględniono również kwestię kilku ważnych testów, które będą miały miejsce w 2016 r., i pokażą, czy postępy osiągnięte w ramach reformy są trwałe. Jednym z warunków koniecznych do wykazania, że taki mechanizm jak MWiW nie jest już dłużej potrzebny, jest trwałość rezultatów. Komisja zwraca szczególną uwagę na te aspekty podczas działań monitorujących prowadzonych w tym roku i będzie stale wspierać Rumunię w dążeniu do osiągnięcia celów MWiW. Rumunia otrzymała już wsparcie w wielu obszarach poprzez europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne 4. Ponadto w 2015 r. Komisja ustanowiła Wnioski Rady Ministrów z dnia 17 października 2006 r. (13339/06); decyzja Komisji w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją, 13 grudnia 2006 r. (C (2006) 6569 final). W latach Rumunia wdrożyła szereg projektów w dziedzinie reformy sądownictwa i walki z korupcją. Łączna kwota środków z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na ten cel wynosi 16 mln EUR. Głównymi beneficjentami są ministerstwa administracji publicznej, sprawiedliwości, edukacji i zdrowia. Środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) w wysokości około 15 mln EUR zainwestowano w działania odnoszące się do projektów kontroli rzetelności (w tym do systemu kontroli ex- 2

4 nowy instrument w postaci Służby ds. Wspierania Reform Strukturalnych ( SRSS ), która specjalizuje się w udzielaniu wsparcia technicznego w wielu obszarach państwom członkowskim UE wprowadzającym reformy. Komisja zachęca Rumunię do pełnego wykorzystania wszystkich oferowanych możliwości. 2. STAN REALIZACJI REFORM W RUMUNII 2.1 Niezależność wymiaru sprawiedliwości Powoływanie na stanowiska W ostatnich sprawozdaniach na temat MWiW odnotowano rolę najważniejszych instytucji sądownictwa Wysokiego Trybunału Kasacyjnego, Prokuratury, Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego i Najwyższej Rady Sądownictwa w budowaniu wiarygodności i profesjonalizmu systemu sądowego przez stworzenie bilansu dokonań. Nie ulega wątpliwości, że kierownictwo tych instytucji odgrywa istotną rolę w tym procesie, czasami padając ofiarą zdecydowanej osobistej krytyki. Zatem aby zapewnić silne przywództwo, unikać ingerencji politycznych w proces nominacji urzędników wyższego szczebla oraz wspierać niezawisłość wymiaru sprawiedliwości, nacisk położono na przejrzyste i oparte na osiągnięciach zawodowych procedury rekrutacji 5. W sprawozdaniu z 2015 r. uznano mianowanie na stanowisko nowego prokuratora generalnego Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Zorganizowanej i Terroryzmu za ważny sprawdzian 6. Procedura została przeprowadzona bez kontrowersji: charakteryzowała się ona większą przejrzystością i przewidywalnością (ogłoszenie o wakacie, podane do powszechnej wiadomości kryteria, opublikowane nazwiska kandydatów) oraz ścisłą współpracą pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości (odpowiedzialnym za wybór kandydata) oraz Najwyższą Radą Sądownictwa. Stanowiła ona zatem dobry przykład na to, w jaki sposób przejrzyste i solidne procedury, przy pełnym zaangażowaniu kluczowych organów, mogą być najważniejszym czynnikiem wiarygodnego procesu mianowania (przy czym procedury te muszą być wystarczająco dobrze opracowane, aby działać również w sytuacji konfliktu między głównymi instytucjami 7 ). W 2016 r. będzie miało miejsce szereg nominacji na najważniejsze stanowiska i zarówno ten proces, jak i jego wyniki stanowić będą kluczowy sprawdzian zdolności systemu sądowego do podtrzymania procesu reform w okresie zmian 8. Rekrutacja na stanowiska Przewodniczącego Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości, Prokuratora ante PREVENT) i zdolności agencji zamówień publicznych. W latach w ramach programu zdolności administracyjnych (EFS) na projekty reform sądownictwa zostanie przeznaczona kwota 103 mln EUR, w tym 35 mln EUR na zwalczanie korupcji oraz 35 mln EUR na wspieranie ulepszeń w zakresie zamówień publicznych. Zasoby z EFRR w wysokości do 15 mln EUR zostaną przeznaczone na budowanie zdolności i pomoc techniczną w dziedzinie zamówień publicznych, na zapobieganie nadużyciom finansowym w przypadku organów zarządzających i na Departament ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (DLAF). COM (2015) 35 final, COM(2014) 37 final. COM (2013) 47 final. COM(2012) 410 final. Były prokurator naczelny Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Zorganizowanej i Terroryzmu pozostaje w areszcie prewencyjnym ze względu na postawione mu zarzuty korupcji, co uwydatnia potrzebę zajęcia się kwestiami etyki zawodowej. Mianowania na wyższe stanowiska w prokuraturze w latach były na przykład źródłem kontrowersji. Prokurator Generalny i Prokurator Naczelny Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego (DNA): maj 2016 r., przewodniczący Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości: wrzesień 2016 r., Najwyższa Rada Sądownictwa: wybory w czwartym kwartale 2016 r. 3

5 Generalnego i Prokuratora Naczelnego Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego wymaga wprowadzenia przejrzystych, otwartych i z góry określonych procedur 9. W perspektywie długoterminowej w odpowiedniej ustawie należy określić bardziej solidny i niezależny system mianowania głównych prokuratorów: na poziomie ustawodawczym nie istnieją żadne kryteria służące zapewnieniu najwyższego poziomu kwalifikacji zawodowych oraz rzetelności, a obecna procedura zawiera silny element polityczny ze względu na rolę, jaką wyznacza Ministrowi Sprawiedliwości. Poprzednio obowiązujące procedury mianowania były przedmiotem poważnych kontrowersji i podlegały wyraźnym wpływom politycznym. Stosując wytyczne opracowane przez Radę Europy, Ministerstwo Sprawiedliwości i Naczelna Rada Sądownictwa powinny przeprowadzić debatę na temat tego, czy właściwe jest, aby minister rządu 10 miał prawo do podjęcia kluczowej decyzji, w szczególności jeśli chodzi o nominacje na stanowiska poniżej kadry kierowniczej wyższego szczebla instytucji. Poszanowanie dla sędziów i systemu sądownictwa Skuteczne ściganie i skazywanie licznych czołowych polityków w Rumunii w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu wskazuje na pozytywny, bieżący trend w zakresie niezawisłości sądownictwa oraz na fakt, iż żaden przestępca nie pozostaje poza zasięgiem wymiaru sprawiedliwości. Ale pojawiły się również reakcje w odpowiedzi na ten trend: sądy poddawane są krytyce ze strony polityków i mediów oraz częsty jest brak poszanowania dla ich wyroków 11. W tym roku w następstwie ataków w mediach i ataków ze strony polityków, w tym premiera i przewodniczącego Senatu 12 odnotowano wzrost liczby wniosków o ochronę niezawisłości wymiaru sprawiedliwości. Wystąpiły również przypadki wywierania nacisków na sędziów Trybunału Konstytucyjnego 13. W sprawozdaniu za 2015 r. odnotowano, że w następstwie wyborów na prezydenta Rumunii nastąpiły pewne zmiany w kierunku bardziej odpowiedzialnych postaw. Jednak zmiany te okazały się być krótkotrwałe już wiosną, w szczególności po rozpoczęciu dochodzenia przez Krajowy Wydział Antykorupcyjny prowadzonego w odniesieniu do premiera. Zwierzchnik Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego oraz Przewodniczący Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości zostali poddani osobistej krytyce 14. W 2015 r. Najwyższa Rada Sądownictwa (NRS) i Inspekcja Sądowa kontynuowały działania w obronie niezależności wymiaru sprawiedliwości i reputacji zawodowej, niezawisłości i bezstronności sędziów 15. NRS otrzymuje nadal liczne zgłoszenia dotyczące ataków ze strony Procedura obsadzania stanowiska Prokuratora Naczelnego Wydziału ds. Ścigania Przestępczości Zorganizowanej i Terroryzmu ma również zastosowanie do wszystkich wyższych rangą prokuratorów i ich zastępców i obejmuje poziom kierowników sekcji w Prokuraturze i Krajowym Wydziale Antykorupcyjnym. Ogółem w tym roku Minister Sprawiedliwości ma przeprowadzić rekrutację na 15 stanowisk prokuratorskich. Komisja Wenecka podkreśliła zwłaszcza znaczenie procedur mianowania dla niezależności prokuratorów (zob. sprawozdanie techniczne, pkt 2.1, s. 6-8). Jak wspomniano już w poprzednich sprawozdaniach na temat mechanizmu współpracy i weryfikacji; COM(2013) 47 final, s. 4 COM (2014) 37 final, s. 3, COM (2015) 35 final, s. 2. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.1. s.5. Na przykład w kontekście toczącej się sprawy Trybunał Konstytucyjny podjął decyzję dotyczącą organizacji referendum z 2012 r. w sprawie procedury usunięcia z urzędu ówczesnego prezydenta Rumunii. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.1. s.5. Przykładowo, w liście otwartym do prezydenta Rumunii przewodniczący Senatu zwrócił się z wnioskiem o odwołanie Przewodniczącego Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości oraz Prokuratora Naczelnego Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego, powołując się na przypadek osoby, która została uniewinniona w pierwszej instancji, ale spędziła 6 miesięcy w areszcie prewencyjnym. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.1. Sprawozdanie techniczne, sekcja 2.1., s

6 mediów i polityków, w związku z którymi NRS była zmuszona do wydania wielu krytycznych wniosków. Jednak NRS nie jest w stanie zapewnić równie szerokiego oddźwięku medialnego swoim oświadczeniom prasowym w porównaniu z pierwotną falą krytyki; oprócz wsparcia moralnego, NRS nie udziela wsparcia finansowego ani pomocy prawnej sędziom pragnącym dochodzić swoich praw przed sądem. Organy parlamentarne mogłyby też odgrywać pewną rolę w zakresie monitorowania uwag parlamentarzystów. Komisja zaleciła w zeszłym roku, aby zagwarantować, by kodeks postępowania parlamentarzystów zawierał jasne przepisy, tak aby w trakcie działań parlamentarnych i procesu ustawodawczego respektowano zasadę niezawisłości wymiaru sprawiedliwości" 16. Nie zastosowano się do tego zalecenia. Wskazała ona również, że debata dotycząca możliwych zmian w konstytucji mogłaby stanowić okazję do wzmocnienia niezawisłości wymiaru sprawiedliwości na szczeblu konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny i poszanowanie orzeczeń sądowych Trybunał Konstytucyjny (TK) odgrywa ważną rolę w dziedzinie praworządności i konsolidacji niezależnego systemu wymiaru sprawiedliwości. Wyroki Trybunału wydane w 2015 r. obejmowały 24 orzeczenia dotyczące przepisów nowego kodeksu karnego i kodeksu postępowania karnego oraz niektórych ważnych wyroków związanych z równowagą władz i poszanowaniem praw podstawowych. Dotyczyły one rozwiązania konfliktu między Senatem i wymiarem sprawiedliwości w sprawie wniosku o zastosowanie aresztu prewencyjnego 17. Wiele orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących kodeksu karnego miało na celu zwiększenie poszanowania prawa do sprawiedliwego procesu oraz praw stron, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Chociaż sędziowie i prokuratorzy musieli szybko dostosować swoje praktyki do orzeczeń TK, powszechnie uznano, że takie orzeczenia zwiększają pewność prawną oraz prawa procesowe stron. Orzeczenia Wysokiego Trybunału Kasacyjnego i Sprawiedliwości dotyczące wykładni prawa mają również duże znaczenie dla instytucjonalnych mechanizmów kontroli i równowagi Reforma sądownictwa Nowe kodeksy Nowy kodeks karny i kodeks postępowania karnego weszły w życie dwa lata temu, dnia 1 lutego 2014 r. W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. oczekiwano utworzenia stabilnego otoczenia prawnego nowych kodeksów, stanowiącego cel podczas ich przyjmowania. Jednak niemal dwa lata od przyjęcia nowych kodeksów stabilność ta wydaje się pozostawać nadal w strefie oczekiwań. Utrzymującym się źródłem niestabilności są stale trwające prace parlamentarne nad kodeksami. Niektóre zmiany są nieuniknione już wiosną 2014 r. rząd zaproponował poprawki w porozumieniu z władzą sądowniczą, aby usunąć zidentyfikowane niedociągnięcia. Jednak poprawki te nie zostały jeszcze przyjęte przez Parlament. Jednocześnie parlament zwrócił uwagę na szereg poprawek, które stanowiły źródło kontrowersji. Zmiany stały się przedmiotem krytyki ze strony organów sądowniczych, społeczeństwa obywatelskiego i państw członkowskich ze względu na fakt, iż mogłyby one stanowić przeszkodę w walce z korupcją i ograniczyć uprawnienia prokuratury oraz sędziów w zakresie prowadzenia dochodzeń lub wydawania wyroków w sprawach o przestępstwa korupcyjne. Chociaż niektóre z nich można było zakwalifikować jako niezależne poprawki, COM(2015) 35 final, s.13. COM(2014) 37 final. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.1., s. 4. Na przykład decyzje rozstrzygające, czy lekarze w szpitalach są funkcjonariuszami publicznymi. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.1., s. 4. 5

7 inne zostały przyjęte przez jedną izbę parlamentu, a ich przyjęcie podlegało przyspieszonym procedurom, podczas gdy poprawki Ministerstwa Sprawiedliwości były rozważane dopiero w dalszej kolejności. Niektóre z poprawek przyjętych w ubiegłym roku przypominały zmiany wprowadzone w grudniu 2013 r., choć należy zauważyć, że w przeciwieństwie do nich ubiegłoroczne poprawki nie zostały zatwierdzone przez ustawodawcę 19. Wszelkie poprawki muszą być ponownie rozpatrzone przez Izbę Deputowanych, która jest izbą decyzyjną parlamentu. Debata nad tą kwestią nie została wznowiona po przerwie wakacyjnej, choć proponowane są nowe zmiany, co prowadzi do utrzymywania się bieżącego stanu niepewności. Parlament powinien rozwiązać ten problem, wyrażając poszanowanie dla organów sądowniczych 20. Trybunał Konstytucyjny wydał szereg wyroków, wypowiadając się na temat istotnych kwestii dotyczących kodeksów i wymaganych poprawek. Niektóre z wyroków odnosiły się do podstawowych kwestii w nowych kodeksach, takich jak koncepcja, by wstępna procedura mająca na celu wyjaśnienie kwestii o charakterze bardziej technicznym mogła odbyć się bez obecności stron. Chociaż sądownictwo i rząd niezwłocznie dostosowały swoje praktyki lub zaproponowały stosowne zmiany legislacyjne, dopóki poprawki rozpatrywane są w parlamencie, dopóty niemożliwe jest uniknięcie niepewności prawnej. Równolegle do dyskusji na temat ram prawnych prowadzono prace nad wdrażaniem przyjętych kodeksów. Ogólne wrażenie jest takie, że sędziowie i prokuratorzy wyrazili zadowolenie w związku z wprowadzonymi nowymi ramami prawnymi oraz że organy sądowe, sędziowie i prokuratorzy oraz urzędnicy sądowi kontynuowali działania na rzecz wprowadzenia reform. Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości, Prokurator Generalny oraz Najwyższa Rada Sądownictwa, Krajowy Instytut Sądownictwa i Ministerstwo Sprawiedliwości podjęły szczególne starania, aby zaoferować konkretne wsparcie ukierunkowane na ułatwienie przemian i przezwyciężanie przeszkód wszystkim sądom i prokuraturom 21. Minister Sprawiedliwości kontynuował podejmowanie działań w celu zwiększenia liczby stanowisk, w szczególności urzędników sądowych i śledczych. Działaniom tym towarzyszyło wsparcie w postaci gruntownie zaplanowanych programów szkoleniowych Krajowego Instytutu Sądownictwa oraz Krajowej Szkoły Administracji Sądowej. Ogólnie rzecz biorąc, powyższe dotyczy także wdrażania kodeksów cywilnych, w przypadku których niezbędny okres przejściowy służący do rozpatrywania spraw rozpoczętych przed wejściem w życie nowych przepisów równolegle z nowymi sprawami jest już w dużej mierze zakończony. Istnieją dowody, że cel polegający na zapewnieniu większej skuteczności wymiaru sprawiedliwości został osiągnięty 22. Jednakże wprowadzenie rozwiązań logistycznych niezbędnych do wdrożenia przepisów, które powinny były wejść w życie w dniu 1 stycznia 2016 r., postępuje ze znacznym opóźnieniem 23 ; mniej niż jedna czwarta niezbędnych pomieszczeń jest gotowa. W rezultacie wejście w życie tych przepisów kodeksu postępowania cywilnego zostało odroczone o rok. Ważne będzie opracowanie jasnego planu i jego wdrożenie, aby uniknąć dalszych opóźnień Poprawki przyjęte przez parlament w grudniu 2013 r. spotkały się z krytyką ze strony organów sądowniczych i społeczności międzynarodowej, zwłaszcza w zakresie, w jakim ich skutkiem było wyłączenie parlamentarzystów z zakresu przepisów dotyczących przestępstw korupcyjnych, takich jak przyjmowanie łapówek, płatna protekcja oraz nadużycie stanowiska (zob. COM(2014) 37, s ). Sprawozdanie techniczne, pkt 2.2, s. 10. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.2, s. 10. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.2, s. 12. Mianowicie planu udostępnienia pomieszczeń pozwalających na rozpatrywanie spraw w izbie Rady... 6

8 Spójność orzecznictwa Zgodnie ze swoją konstytucyjną rolą, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości (WTKiS) ponosi główną odpowiedzialność za poprawę spójności orzecznictwa i egzekwowanie jednolitej wykładni prawa i praktyki. Ten aspekt pracy WTKiS z czasem zyskał na znaczeniu, ze względu na określone mechanizmy prawne, lecz również działania na szczeblu kierowniczym, takie jak spotkania i dyskusje na szczeblu krajowym z przedstawicielami sądów apelacyjnych, Najwyższej Rady Sądownictwa i Krajowego Instytutu Sądownictwa. W trakcie takich spotkań omawiane są kwestie, co do których istnieją rozbieżne interpretacje, a wspólne rozwiązania przekazywane są w formie wytycznych wszystkim sądom. Aby zagwarantować jednolitą wykładnię i spójność orzecznictwa, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości posiada do swojej dyspozycji dwa instrumenty prawne: orzeczenie w trybie prejudycjalnym i apelację w interesie prawa. Liczba wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nadal rośnie; rozwiązywanie zagadnień prejudycjalnych 24 stanowi coraz większą cześć prac wydziałów WTKiS. Sytuacja ta pokazuje, że mechanizmy te funkcjonują dobrze i że korzystają z nich sędziowie w sądach niższej instancji. Drugi instrument mający na celu wprowadzenie spójności apelacja w interesie prawa, również znacząco przyczynia się do procesu ujednolicania 25. Należy nadal zachęcać do występowania z wnioskiem o orzeczenie w trybie prejudycjalnym w celu wyjaśniania wątpliwości dotyczących niejasnych przepisów nowych kodeksów. Jednak mimo wszystkich tych środków i sygnałów wskazujących na zmianę kulturową na korzyść spójności, nadal często donosi się o niespójnych decyzjach. Choć niektóre problemy związane z nowymi kodeksami powinny zniknąć samoistnie wraz z upływem czasu, niektóre problemy strukturalne wymagają dalszej uwagi ze strony urzędników sądowych i sędziów jak również prowadzenia ustawicznych szkoleń, również z udziałem prawników. Wreszcie w sprawozdaniach na temat MWiW zalecano, by wszystkie decyzje sądów były dostępne online za pomocą wyszukiwarek; tym sposobem umożliwi się sądom i stronom odszukanie podobnych spraw i decyzji 26. Projekt (dotyczący publikowania wszystkich orzeczeń sądów, który był przedmiotem dyskusji przez kilka lat) został ostatecznie zrealizowany. Strategia rozwoju sądownictwa na lata Plan działania na lata dotyczący realizacji strategii jest niemal zakończony; przeprowadzono konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Jeżeli plan ten ma posłużyć jako narzędzie operacyjne, ważne jest, by wszystkie główne zaangażowane w jego realizację podmioty miały poczucie prawdziwej współodpowiedzialności: proces realizacji planu działania był bardzo rozłożony w czasie i panuje przekonanie, że trzeba mu od nowa nadać impet. Na przykład ważne będzie wyjaśnienie, do jakiego stopnia nowo powołana Najwyższa Rada Sądownictwa postrzega jego realizację jako podstawę swoich działań W sprawach karnych w 2015 r. złożono 35 zapytań prejudycjalnych, na które udzielono 33 odpowiedzi; w 2014 r. było to dla porównania 31 zapytań prejudycjalnych i 28 odpowiedzi. Zwiększyła się liczba wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawach cywilnych i administracyjnych: w 2015 r. złożono 51 zapytań prejudycjalnych i udzielono 47 odpowiedzi; w 2014 roku złożono 17 zapytań prejudycjalnych, a udzielono 13 odpowiedzi. W 2015 r. wniesiono 18 odwołań w sprawach cywilnych; rozpatrzono 19; w sprawach karnych w 2015 r. wniesiono 6 odwołań; rozpatrzono 7. Instrument ten może być również stosowany w odniesieniu do kwestii proceduralnych, co nie ma miejsca w przypadku orzeczeń w trybie prejudycjalnym. COM(2014) 37, s.13. 7

9 Ogólnie rzecz biorąc, możliwe byłoby wykorzystanie wyborów do nowej Najwyższej Rady Sądownictwa (NRS) do nadania większego tempa procesowi reform 27. Nawet jeżeli niektórzy z obecnych członków Rady nadal pełnić będą swoje stanowiska, ważne wydaje się, by nowa Rada określiła wyraźną wspólną metodę działania na podstawie nowego programu. Kandydaci na stanowiska w Radzie powinni posiadać jasną wizję tego, jak postrzegają swoją rolę, i mieć świadomość, że będą ponosić odpowiedzialność za wyniki a proces rekrutacji powinien stanowić dla kandydatów okazję do omówienia swoich wizji przyszłości reform. Nowa Rada powinna rozwiać obawy wyrażane przez wielu sędziów dotyczące jej braku zainteresowania zagadnieniami dotyczącymi funkcjonowania zawodu sędziego 28. Ponad tysiąc sędziów musiało podpisać petycję do NRS, aby przekonać ją do zorganizowania konsultacji z wszystkimi sądami w sprawie nowego systemu mianowania, oceny i awansowania sędziów. Nowa NRS mogłaby również wykazać swoje zaangażowanie w zakresie przejrzystości i odpowiedzialności, na przykład przedstawiając i wyjaśniając swoje strategie i decyzje podczas otwartych spotkań ze zgromadzeniami sędziów i prokuratorów na wszystkich szczeblach, jak również podczas spotkań z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego i organizacji zawodowych. Praktycznym przejawem większej przejrzystości prac Rady byłaby również zgoda na omawianie jej rocznych sprawozdań na walnych zgromadzeniach sędziów i prokuratorów. Zarządzanie zasobami i jego wydajność Minister Sprawiedliwości z powodzeniem przedstawił argumenty dotyczące znaczenia reformy wymiaru sprawiedliwości, w związku z czym rząd podjął decyzję na przykład o utworzeniu 390 dodatkowych stanowisk, a od 2013 r. środki budżetowe przeznaczone na ten cel zwiększyły się o 46 %. Stworzenie przydatnych narzędzi zarządzania systemem sądownictwa umożliwi skuteczne wykorzystanie wspomnianych zasobów. Narzędzia uzyskiwania informacji statystycznych zostały zainstalowane we wszystkich sądach i są wykorzystywane do poprawy świadczenia usług. Inne elektroniczne narzędzia takie jak e-akta dla stron i sędziów są obecnie w fazie pilotażowej w wielu sądach. Ponadto reformie strukturalnej wymiaru sprawiedliwości towarzyszyć musi modernizacja budynków i systemów informatycznych: prowadzone obecnie liczne prace budowlane lub remontowe w sądach finansowane są z pożyczek Banku Światowego. Jednak w momencie utkwienia w Parlamencie wniosku (o stosunkowo niewielkim wpływie) dotyczącego zamknięcia małych sądów uwidoczniły się wyzwania związane ze skutecznym zarządzaniem zasobami. Najwyższa Rada Sądownictwa i Ministerstwo Sprawiedliwości analizują alternatywne rozwiązania, takie jak zmiana właściwości miejscowej sądów, aby obciążenie pracą związane z rozpatrywaniem spraw rozkładało się bardziej równomiernie. Podział ten dokonany może być na poziomie sądów. W październiku rząd przyjął decyzję o zmianie właściwości miejscowej w obszarze właściwości sądu apelacyjnego w Klużu. Jeżeli chodzi o szczebel prokuratorski, Prokurator Generalny po zbadaniu funkcjonowania małych biur prokuratorskich i przeprowadzeniu analizy nakładu ich pracy zaproponował zgrupowanie prokuratorów na szczeblu Tribunal (sądu drugiej instancji) oraz zamknięcie biur prokuratury na poziomie pierwszej instancji; ocena wpływu reform, ukończona w grudniu 2015, będzie konsultowana z przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości. Terminy zakończenia tego procesu oraz jego ostatecznej realizacji nie zostały jednak jeszcze wyraźnie określone Wybory do NRS mają odbyć się jesienią 2016 r.; oczekuje się, że członkowie nowej Rady obejmą urząd w styczniu 2017 r. Nie jest jasne, czy w ramach wyborów na wszystkie stanowiska zostaną powołani nowi członkowie, czy też zostaną wybrani następcy tylko tych członków, którzy zakończyli sześcioletni mandat. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.5, s

10 Aby przyspieszyć procedury, poprawki do kodeksu cywilnego wprowadzone w zeszłym roku umożliwiały bezpośrednią egzekucję wyroków przez komorników sądowych. Zostały one jednak uchylone przez Trybunał Konstytucyjny w grudniu. W rzeczywistości Najwyższa Rada Sądownictwa zgłosiła wzrost liczby spraw nieprocesowych dotyczących postępowań egzekucyjnych oczekujących na rozstrzygnięcie. W planie działania na lata przewidziano podjęcie kroków zmierzających do poprawy wykonywania wyroków sądowych, np. utworzenie elektronicznej bazy danych w celu monitorowania przypadków przymusowej egzekucji, lecz istnieją jednoznaczne dowody na to, że wykonanie wyroków, w tym prawomocnych orzeczeń przeciwko państwu (władzom centralnym lub lokalnym), często stanowi problem. Jest to obszar o potencjalnym znaczeniu w kontekście szerzej zakrojonych działań podejmowanych przez rząd rumuński w celu modernizacji administracji publicznej. 2.3 Etyka zawodowa Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej i Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej W marcu 2015 r. przewodniczący Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej złożył rezygnację po rozpoczęciu dochodzenia przez Krajowy Wydział Antykorupcyjny 29. Wiceprzewodniczący Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej pełnił funkcję p.o. przewodniczącego, a w grudniu został mianowany na to stanowisko w następstwie konkursu zorganizowanego przez Krajową Radę ds. Etyki Zawodowej. Chociaż procedura była długotrwała, wydawała się być otwarta i przejrzysta. Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej jest organem nadzorującym Krajową Agencję ds. Etyki Zawodowej. Jej mandat wygasł w listopadzie 2014 r. Pierwotna procedura powoływania członków nowej Rady była przedmiotem licznych kontrowersji 30. Te początkowe wątpliwości zostały ostatecznie rozstrzygnięte, a Rada rozpoczęła prace w lutym 2015 r. Na stanowisko przewodniczącego Krajowa Rada ds. Etyki Zawodowej wybrała przedstawiciela społeczeństwa obywatelskiego, co stanowi pozytywny sygnał świadczący o jej niezawisłości. W 2015 r. głównym zadaniem Krajowej Rady ds. Etyki Zawodowej była procedura wyboru nowego przewodniczącego Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej. Pomimo rezygnacji złożonej przez jej przewodniczącego, w okresie sprawozdawczym Agencja nadal rozpatrywała znaczną liczbę spraw 31. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej nadal wszczynała wiele spraw z zakresu konfliktu interesów i zakazu łączenia stanowisk; wiele z nich dotyczyło lokalnych polityków 32. Wskazuje to na niską akceptację lub nawet niechęć w stosunku do zasad etyki zawodowej wykazywaną przez znaczną liczbę przedstawicieli władz, co ma potencjalny wpływ na zamówienia publiczne 33. Wysoki odsetek decyzji Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej trafia do sądów sprawy te dotyczą około akt Agencji ale sądy podtrzymują wydane decyzje w ponad 80 % takich spraw. Wydział administracji WTKiS dołożył starań, aby przyspieszyć rozpatrywanie spraw Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej (które stanowią około 10 % jego nakładu pracy), co doprowadziło do skrócenia ostatecznych terminów wydawania orzeczeń z 18 do Były przewodniczący Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej został oskarżony o nadużycie stanowiska, kiedy był członkiem Komisji ds. Zwrotu Mienia. Sprawa nie jest związana z jego mandatem przewodniczącego Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej. Zrezygnował on ze swojej funkcji natychmiast po rozpoczęciu dochodzenia. COM(2015) 35, s. 9. Sprawozdanie techniczne, pkt 3.1., s Ogólne wyniki Agencji w porównaniu z rokiem 2014 utrzymywały się na stabilnym poziomie. W 2015 r. 84 % spraw obejmujących zakaz łączenia stanowisk, 66 % spraw administracyjnych z zakresu konfliktu interesów i 66 % spraw karnych z zakresu konfliktu interesów dotyczyło burmistrzów, zastępców burmistrzów, lokalnych radnych lub radnych rad okręgowych. Ta tendencja znajduje potwierdzenie w pracach Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego. 9

11 około 9 miesięcy. Agencja rozwinęła współpracę z organami ścigania, aby usprawnić prowadzenie dochodzeń oraz wymianę informacji w sprawach karnych dotyczących konfliktu interesów. Działania następcze w odniesieniu do ostatecznych decyzji Krajowej Agencji ds. Etyki Zawodowej i potwierdzenie tych decyzji za pomocą prawomocnych orzeczeń sądowych było w 2015 r. kwestią problematyczną. W dwóch sprawach w Parlamencie odnotowano znaczne opóźnienia zanim wydano ostateczne decyzje dotyczące zakazu łączenia stanowisk do końca trwania mandatu parlamentarzysty 34. Agencja musiała uciec się do zastosowania odpowiedniej grzywny lub powiadomienia prokuratury 35. Zalecenie Komisji z 2015 r. dotyczące ponownego rozważenia, w jaki sposób można zagwarantować, by orzeczenia sądowe o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków członka Parlamentu, były automatycznie wdrażane przez Parlament pozostaje zatem w mocy. Poczyniono postępy we wdrażaniu systemu informatycznego Prevent służącego do kontroli ex-ante konfliktów interesów występujących w dziedzinie zamówień publicznych, co powinno przyczynić się znacznie do unikania konfliktu interesów poprzez automatyczne wykrywanie konfliktów interesów w dziedzinie zamówień publicznych przed rozpoczęciem procedury wyboru i udzielenia zamówienia. Aby zapewnić zgodność ze zobowiązaniami wynikającymi z przepisów nowych dyrektyw unijnych w sprawie udzielania zamówień publicznych, konieczne będzie podjęcie dalszych kroków legislacyjnych i instytucjonalnych w celu zagwarantowania, że weryfikacji podlegać będą wszyscy stosowni decydenci zgodnie z definicją konfliktu interesów ustanowioną w dyrektywach 36. Ponadto w dyrektywach ustanowiono wymóg, by stosowne instytucje miały prawo uniemożliwić zawarcie umów w przypadku zaistnienia podejrzenia wystąpienia konfliktu interesów. Agencja szacuje, że prawie wszystkie rozpatrywane przez nią przypadki konfliktu interesów stanowią stosunkowo proste sprawy, których można byłoby uniknąć za pomocą stosowania tego systemu. Choć wdrożenie nowych przepisów trwa dłużej niż przewidywano, we wrześniu rząd przyjął ustawę, która jest obecnie przedmiotem dyskusji w Parlamencie. Ważne jest, by w ustawie podtrzymano zasadę, zgodnie z którą instytucje zamawiające mają obowiązek podjąć odpowiednie działania, jeżeli zostaną powiadomione o wystąpieniu potencjalnego konfliktu interesów. System Prevent powinien być w pełni operacyjny bezzwłocznie po przyjęciu ustawy 37. Byłby on stosowany w pierwszej kolejności do zamówień publicznych obejmujących fundusze UE, ale jego stosowanie rozszerzono by wkrótce na wszystkie elektroniczne zamówienia publiczne. Ramy etyki zawodowej W sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. odnotowano, że dążenie do ujednolicenia ram prawnych etyki zawodowej w celu zachowania spójności i jasności zostało wstrzymane ze względu na obawy, iż obowiązujące przepisy mogą zostać złagodzone 38. Zasadność takiego kroku została potwierdzona przez kilku posłów oraz Prezydenta Rumunii. Jednakże okoliczność, że jedna izba Parlamentu przyjęła poprawkę mającą na celu eliminację trzyletniego zakazu wyboru mającego zastosowanie do wybranych urzędników, w przypadku których wydano decyzję o zakazie łączenia stanowisk, uwydatniła te obawy Sprawozdanie techniczne, pkt 3.4, s. 25. Krajowa Agencja ds. Etyki Zawodowej nałożyła grzywny na członków Komitetu Prawnego Izby Deputowanych w związku z niewypełnieniem postanowień decyzji stwierdzającej zakaz łączenia stanowisk, która nie została zaskarżona do sądu. 36 Sprawozdanie techniczne, pkt 5.4, s Przewidziano budżet w wysokości 23 mln Lei (5,1 mln EUR), częściowo finansowany z funduszy UE. 38 COM(2015) 35, s

12 Ważnym sprawdzianem będą nadchodzące wybory lokalne (czerwiec 2016 r.) oraz wybory parlamentarne (listopad 2016 r.). Nowe prawo wyborcze wyraźnie stwierdza, że osoby wyłączone z udziału w wyborach na mocy orzeczenia sądu nie mogą kandydować w wyborach. Na Agencji ciąży również szczególna odpowiedzialność w zakresie rozpatrywania oświadczeń majątkowych wszystkich kandydatów. Agencja planuje odbyć spotkania na szczeblu lokalnym z osobami odpowiedzialnymi za rozpatrywanie oświadczeń majątkowych oraz pragnie udzielać wskazówek i informacji dotyczących powtarzających się błędów. Dąży ona również do zintensyfikowania kampanii informacyjnych, tak by wszyscy kandydaci byli świadomi potencjalnego zakazu łączenia stanowisk oraz konfliktu interesów. Kandydaci muszą również przedstawić oświadczenie, że spełniają wymogi prawne dotyczące nominacji. Następnie prowadzone są kontrole i istnieje możliwość zaskarżenia przez komisje wyborcze, partie polityczne i obywateli. Organy odpowiedzialne za organizację wyborów zarówno na poziomie krajowym jak i lokalnym mają wyraźny obowiązek współpracować z Agencją, aby zagwarantować, że potencjalne naruszenia prawa zostaną jak najszybciej rozpoznane lub usunięte. W międzyczasie wymiar sprawiedliwości prowadzi działania zmierzające do ujednolicenia interpretacji istniejących ram prawnych. Uznając, że szczególne kwestie dotyczące spójności w takich przypadkach pojawiają się nawet wewnątrz Trybunału, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości wprowadził konkretne mechanizmy umożliwiające zajęcie się tą sprawą 39. Działania Trybunału wspomogły sądy niższej instancji oraz Krajową Agencję ds. Etyki w interpretacji przepisów prawa. Agencja opracowuje obecnie wykaz wszystkich odnośnych orzeczeń sądowych. 2.4 Walka z korupcją Zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu Bilans wyników instytucji zaangażowanych w zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu jest nadal pozytywny; regularnie wnoszone są akty oskarżenia i zamykane sprawy dotyczące wysokich rangą polityków i urzędników państwowych. Krajowy Wydział Antykorupcyjny zgłosił zwiększoną liczbę sygnałów pochodzących od opinii publicznej: Wydaje się, że jest to wyraz zaufania publicznego do tej instytucji, który znajduje również odzwierciedlenie w sondażach opinii publicznej 40. Wsparcie publiczne działań ukierunkowanych na zwalczanie korupcji było ważnym czynnikiem prowadzącym do demonstracji, których skutkiem była dymisja premiera w listopadzie 2015 r. W 2015 r. Krajowy Wydział Antykorupcyjny postawił w stan oskarżenia ponad 1250 osób; wśród nich znajdowali się premier, byli ministrowie, członkowie Parlamentu, burmistrzowie, przewodniczący rad okręgowych, sędziowie, prokuratorzy oraz wielu wysokich rangą urzędników. Wydział rozszerzył również stosowanie środków polegających na tymczasowym zamrożeniu aktywów odnoszących się do tych spraw; rezultatem tego działania była kwota w wysokości 452 mln EUR. Szczególną tendencję odnotowano w przypadku rozpoznawania korupcji na szczeblu lokalnym. Od 2013 r. prawie 100 burmistrzów, ponad 20 przewodniczących rad okręgowych oraz wielu innych lokalnych urzędników zostało postawionych w stan oskarżenia pod zarzutem korupcji. Najbardziej wymowną ilustracją tego problemu było aresztowanie burmistrza Bukaresztu w 2015 r Sprawozdanie techniczne, pkt 3.2, s. 23. Wydział informuje, że % przypadków zgłaszają obywatele, 5 10 % są to sprawy ścigane z urzędu lub wynikające ze skarg ze strony innych instytucji, a mniej niż 5 % przypadków to powiadomienia służb wywiadowczych. 11

13 Jeśli chodzi o etap postępowania przed sądem, Wysoki Trybunał Kasacyjny i Sprawiedliwości utrzymał dotychczasowe wyniki w zakresie zakończenia spraw o korupcję. W 2015 r. Izba Karna rozpatrzyła w pierwszej instancji 11 spraw o korupcję na wysokim szczeblu, natomiast Trybunał w składzie pięciu sędziów orzekał w ostatniej instancji w 11 sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Nawet w sprawach obejmujących dużą liczbę świadków i skomplikowane dowody sędziowie WTKiS dokładali wszelkich starań, by zapewnić poszanowanie praw proceduralnych wszystkich stron. Postępowania były również stosunkowo krótkie: większość spraw zamknięto w 2014 i 2015 r., natomiast najstarsza sprawa jest z roku Wśród skazanych znalazły się osoby pełniące funkcje ministrów, parlamentarzystów, burmistrzów, sędziów i prokuratorów. W 2015 r. Parlament odmówił uchylenia immunitetu parlamentarzystów w odniesieniu do około jednej trzeciej wniosków złożonych przez Krajowy Wydział Antykorupcyjny, które miały na celu umożliwienie wszczęcia dochodzenia i zastosowanie tymczasowego aresztowania kwestię tę monitorowano w poprzednich sprawozdaniach na temat MWiW. Chociaż większość wniosków została rozpatrzona pozytywnie, nadal problematyczny jest fakt, że odpowiedź Parlamentu na wnioski Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego wydaje się arbitralna i pozbawiona obiektywnych kryteriów, na podstawie których możliwe byłoby rozpoznanie spójnej i wyraźnej motywacji, w szczególności w przypadku odmów uchylenia immunitetu. Nadal nie ustanowiono żadnych jasnych przepisów w następstwie zaleceń MWiW w sprawie zapewnienia sprawnego stosowania przepisów konstytucji dotyczących zawieszenia w czynnościach ministrów, wobec których wysunięto akt oskarżenia, oraz w sprawie zawieszenia parlamentarzystów, wobec których wydano obciążający wyrok dotyczący etyki zawodowej lub którzy zostali skazani za korupcję 41. Fakt, że jak wspomniano w sprawozdaniu z 2015 r. ministrowie nadal pełnią swoje stanowiska nawet po wniesieniu wobec nich zarzutów karnych, a parlamentarzyści, wobec których orzeczono prawomocne wyroki w sprawach o korupcję, pozostają na stanowisku, jest nadal aktualny. W przeciwieństwie do Parlamentu, partie polityczne podjęły pewne działania w tym zakresie. Zwalczanie praktyk korupcyjnych w sądownictwie stanowi priorytet dla Krajowego Wydziału Antykorupcyjnego i organów sądowych. Liczba ujawnionych spraw wzrosła w ostatnich latach 42 i coraz powszechniejsze jest poczucie, że sądownictwo pragnie wykazać posiadanie wysokich standardów etyki zawodowej. W tym względzie ważne jest, aby najwyższe organy sądownictwa były wyczulone na wszelkie zagrożenia dla etyki zawodowej sędziów i prokuratorów; sądy powinny otrzymać odpowiednie wytyczne w zakresie bezstronności, konfliktu interesów lub zakazu łączenia stanowisk. Zasady etyki zawodowej parlamentarzystów, sędziów i prokuratorów były tematem 4. rundy oceny Grupy Państw przeciwko Korupcji Rady Europy (GRECO). Działania podjęte w związku z zaleceniami GRECO są niezwykle istotne dla realizacji powyższych kwestii 43. Zwalczanie korupcji na wszystkich szczeblach Problem zwalczania korupcji w rumuńskim społeczeństwie jest dobrze znany. Korupcja na szczeblu lokalnym jest szeroko rozpowszechniona; wiele osób postrzega tragiczny pożar w Bukareszcie w październiku jako jej bezpośredni skutek 44. Obszary, w których ryzyko wystąpienia korupcji jest szczególnie wysokie, to edukacja, ochrona zdrowia i lokalne zamówienia publiczne obejmujące decyzje mające bezpośrednie konsekwencje finansowe. Wystąpiły przypadki manipulowania wynikami egzaminów, nadużyć w ramach ubezpieczeń COM(2013) 47 final, s. 7. Sprawozdanie techniczne, pkt 2.4, s Sprawozdanie techniczne, pkt 5.1, s

14 zdrowotnych i fałszowania procedur przetargowych, czasami z udziałem dużej liczby urzędników. Krajowa strategia antykorupcyjna 45 jest głównym instrumentem służącym do zachęcenia administracji publicznej na szczeblu krajowym i lokalnym do priorytetowego traktowania działań zapobiegawczych. Konkretne projekty działań zapobiegawczych realizowane w niektórych ministerstwach niektóre z nich finansowane z funduszy UE i środków organizacji pozarządowych, nadal wnoszą pożyteczny wkład w zwalczanie korupcji w administracji 46. Jednak mimo faktu, że środki zapobiegania korupcji określone w strategii zostały wdrożone, stosowane są one raczej pobieżnie ze względu na niewystarczające zdolności instytucji, brak wiedzy i doświadczenia personelu oraz brak woli politycznej kierownictwa czołowych instytucji. Znaczna liczba przypadków korupcji jest dowodem na ograniczone rezultaty wdrożonej strategii w szczególności na szczeblu lokalnym i potwierdza istnienie korupcji systemowej. Niewielka liczba sygnałów otrzymanych przez Krajowy Wydział Antykorupcyjny od byłego krajowego urzędu zamówień publicznych ANRMAP wskazuje również na brak współpracy międzyinstytucjonalnej. Trwają prace nad przedłużeniem okresu obowiązywania krajowej strategii antykorupcyjnej o kolejne dwa lata. Nowa strategia powinna mieć na celu zaradzenie stwierdzonym w przeglądzie niedociągnięciom, a w szczególności utworzenie skutecznych organów kontrolnych posiadających niezbędne zasoby ludzkie i materialne. Ogólna reforma administracyjna planowana przez nowy rząd będzie również okazją do skutecznego wprowadzenia środków mających na celu walkę z korupcją w administracji. Kontynuowane są postępy odnotowane w sprawozdaniu z 2015 r. 47 w zakresie ścigania i karania korupcji na niższym szczeblu, widoczne zwłaszcza w działaniach Prokuratora Generalnego i Dyrekcji Generalnej ds. Przeciwdziałania Korupcji w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych 48. Prokurator Generalny przyznał priorytet działaniom antykorupcyjnym; ważne jest, by posiadał on odpowiednie zasoby konieczne do prowadzenia działalności w tym zakresie. Jeżeli chodzi o odzyskiwanie mienia, w czerwcu rząd Rumunii zgłosił projekt ustawy dotyczącej utworzenia agencji odpowiedzialnej za zarządzanie zajętym i skonfiskowanym mieniem pochodzącym z działalności przestępczej. Wniosek został przyjęty przez Parlament i ogłoszony w dzienniku urzędowym w grudniu. Jest to ważny krok w kierunku spełniania wielokrotnie powtarzanego zalecenia Komisji dotyczącego usprawnienia egzekwowania nakazów konfiskaty (wydaje się, że egzekucji podlega jedynie około 10 % wartości nakazów konfiskaty, co ogranicza skutek odstraszający tej sankcji). Rzeczywistych rezultatów działania agencji można spodziewać się w dopiero w drugiej połowie 2016 r. Władze rumuńskie, przy wsparciu Komisji 49, opracowały strategię na rzecz strukturalnej poprawy systemu zamówień publicznych oraz dostosowania go do nowych przepisów UE i utworzyły nową agencję odpowiedzialną za kontrole ex-ante. Strategia ta obejmuje środki ograniczające zagrożenia w związku z etyką zawodową i ryzykiem korupcji; jej wdrożenie będzie stanowić znaczący krok w kierunku rozwiązania problemu korupcji w dziedzinie zamówień publicznych, głównego obszaru zagrożonego korupcją Sprawozdanie techniczne, pkt 5.2, s. 31. COM(2015) 35, s. 11 Sprawozdanie techniczne, pkt 5.3, s. 33. W związku z wdrożeniem nowych dyrektyw UE oraz spełnieniem warunków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W realizacji strategii mogłoby pomóc również wdrożenie systemu Prevent, zob. s. 9 powyżej. 13

15 3. WNIOSKI I ZALECENIA W sprawozdaniach Komisji na temat MWiW z lat 2014 i 2015 zwrócono uwagę na pewne obszary, w których reformy są utrwalane za pomocą widocznych rezultatów. Kontynuacja tego trendu jest sama w sobie oznaką trwałych postępów. Wyniki działań głównych organów sądowych i instytucji ds. etyki zawodowej mających na celu zwalczanie korupcji na wysokim szczeblu są nadal imponujące. Wymiar sprawiedliwości jako całość wykazuje profesjonalne podejście, na przykład poprzez zdolność do dostosowania się do istotnych zmian w kodeksie cywilnym i karnym, podjęcie działań zmierzających do ujednolicenia orzecznictwa i gotowość do obrony niezawisłości sądownictwa. Rumunia poczyniła dalsze postępy w zakresie realizacji celów referencyjnych określonych w MWiW. Jednocześnie fakt, że wiele zaleceń zawartych w sprawozdaniu na temat MWiW z 2015 r. nadal wymaga spełnienia, wskazuje, że reformy nie cieszą się pełnym poparciem niezbędnym do zagwarantowania trwałych postępów. Niezawisłość sądów i poszanowanie orzeczeń sądowych nadal stanowią wyzwanie. Reforma kodeksów karnych jest kwestionowana w Parlamencie. Nadal brakuje obiektywnych kryteriów przy podejmowaniu decyzji w Parlamencie dotyczących przyznania prokuraturze prawa do traktowania parlamentarzystów na równi z innymi obywatelami Prowadzone są skuteczniejsze działania mające na celu zwalczanie problemu korupcji, ale nie w skali i przy woli politycznej niezbędnej do rozwiązania uznanego powszechnie problemu systemowego. Reforma sądownictwa i walka z korupcją pozostają nadal kwestiami ważnymi dla społeczeństwa rumuńskiego, zdolnymi do wywołania publicznych demonstracji na szeroką skalę; konieczne jest dalsze udzielanie wsparcia na rzecz utrwalania rezultatów reform, tak aby zagwarantować nieodwracalność postępów. Komisja z zadowoleniem odnotowuje konstruktywną współpracę z władzami rumuńskimi w ciągu ostatniego roku, jak również polityczne zobowiązanie nowego rządu do kontynuowania reform i walki z korupcją. Rok 2016 będzie rokiem testowym pod wieloma względami. Zakres, w jakim kwestie etyki zawodowej będą nadal odgrywać istotną rolę w procesie mianowania na wyższe stanowiska w wymiarze sprawiedliwości i przy rozważaniu kandydatur na nadchodzące wybory, będzie kluczową oznaką stopnia utrwalenia reform. Kontynuacja reform stanowić będzie również sygnał wskazujący na ich trwałość. Komisja liczy na dalszą ścisłą współpracę z Rumunią w celu zagwarantowania realizacji celów MWiW. Komisja wzywa Rumunię do podjęcia działań w następujących obszarach: 1. Niezawisłość sądów Zaufanie publiczne do sądownictwa jest w części odzwierciedleniem jego gotowości do odgrywania roli niezależnego podmiotu w sprawowaniu władzy w Rumunii. Otwarte i procedury mianowania oparte na osiągnięciach zawodowych będą odgrywały szczególnie ważną rolę w 2016 r. Należy także podjąć działania zmierzające do ochrony sędziów przed stale występującą osobistą krytyką związaną z wykonywaniem ich właściwych obowiązków. Należy zapewnić, by w trakcie rekrutacji na wyższe stanowiska w sądach, planowanej na 2016 r., obowiązywały jasne i solidne procedury. Oznacza to, że należy ustanowić stosowne kryteria i podjąć różne działania już kilka miesięcy przed rozpoczęciem każdej procedury. Konieczne jest zastosowanie odmiennego podejścia do mianowania na niższe stanowiska w prokuraturze; nowo mianowani szefowie powinni mieć prawo do 14

16 odgrywania ważnej roli podczas rekrutacji pracowników do swojego zespołu. Należy zapewnić przejrzystość wszystkich procedur; następnie przy wsparciu opinii Komisji Weneckiej należy przyjąć przepisy dotyczące solidniejszego i bardziej niezależnego systemu powoływania głównych prokuratorów; zgodnie z zaleceniem z 2015 r. należy zagwarantować, aby kodeks postępowania parlamentarzystów zawierał jasne przepisy, tak aby w trakcie działań parlamentarnych i procesu ustawodawczego respektowano zasadę niezawisłości wymiaru sprawiedliwości; nowa Najwyższa Rada Sądownictwa powinna ustalić, czy można podjąć dodatkowe działania w celu udzielenia odpowiedniego wsparcia poszczególnym sędziom mierzącym się z krytyką podważającą niezawisłość sądownictwa. 2. Reforma sądownictwa Należy kontynuować prace na rzecz promowania reform, które utrwalają profesjonalizm sądów. Stabilne ramy prawne mogłyby stanowić ogromną pomoc w tym zakresie. Poprzednie zalecenia dotyczące racjonalizacji systemu sądów oraz poprawy skuteczności działań następczych wynikających z orzeczeń sądów są nadal aktualne. Zgodnie z zaleceniem z zeszłego roku, obecny etap reformy kodeksów prawnych w Rumunii powinien szybko zakończyć się osiągnięciem porozumienia w Parlamencie dotyczącym poprawek do kodeksów; należy wprowadzić tylko te zmiany, które są zgodne z opinią organów sądowych, przedstawioną przez rząd; rząd i Najwyższa Rada Sądownictwa powinny utworzyć jasny plan w celu zagwarantowania, że wdrożenie pozostałych przepisów kodeksu postępowania cywilnego zostanie dokonane w nowym ostatecznym terminie; nowa Najwyższa Rada Sądownictwa powinna opracować jasne środki zmierzające do zapewnienia przejrzystości i odpowiedzialności, w tym poprzez ustanowienie harmonogramu regularnych spotkań ze zgromadzeniami sędziów i prokuratorów na wszystkich szczeblach, zapewnienie stałego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim oraz rocznych sprawozdań z działalności. 3. Etyka zawodowa Etyka zawodowa powinna stanowić naczelną zasadę w życiu publicznym, a ramy prawne i instytucje ds. etyki powinny wspierać realizację tego celu. Ważne jest, by zwiększyć akceptację społeczną przepisów dotyczących zakazu łączenia stanowisk i poprawić ich skuteczne wdrażanie; należy położyć nacisk na wczesne zapobieganie problemom związanym z łączeniem stanowisk i konfliktem interesów. Należy kontynuować działania zmierzające do ujednolicenia orzecznictwa w zakresie decyzji dotyczących zakazu łączenia stanowisk i udostępnić to jednolite orzecznictwo sądom niższej instancji; zgodnie z uprzednimi zaleceniami, należy ponownie rozważyć, w jaki sposób można zagwarantować automatyczne wdrażanie przez Parlament orzeczeń sądowych o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków członka Parlamentu; należy wdrożyć kontrole ex-ante dotyczące konfliktu interesów w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych za pośrednictwem programu Prevent ; należy podjąć kroki zapewniające przestrzeganie zasad etyki w trakcie wyborów lokalnych i wyborów parlamentarnych w 2016 r. 4. Walka z korupcją 15