Zmiany w funkcjonowaniu Narodowego Banku Polskiego w świetle wejścia Polski do strefy euro wybrane aspekty prawne

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów studia podyplomowe MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO Paulina Tyniec-Piszcz Zmiany w funkcjonowaniu Narodowego Banku Polskiego w świetle wejścia Polski do strefy euro wybrane aspekty prawne praca końcowa Praca została przyjęta Promotor dr Magdalena Bywalec Wrocław 2015

Spis treści Wstęp... 3 Rozdział 1: Prawne aspekty wejścia Polski do strefy euro... 5 1.1 Kryteria konwergencji prawnej... 6 1.2 Katalog niezbędnych zmian w polskim systemie prawnym... 8 1.3 Ustawa horyzontalna... 11 Rozdział 2: Podstawy prawne organizacji i funkcjonowania... 14 Narodowego Banku Polskiego... 14 2.1 Konstytucyjne ramy działalności NBP... 15 2.2 Ustawa o Narodowym Banku Polskim... 18 2.3 Ustawa prawo bankowe a działalność NBP... 25 Rozdział 3: Wpływ zmian w krajowym systemie prawnym po wejściu polski do strefy euro na działalność Narodowego Banku Polskiego wybrane aspekty... 27 3.1 Organizacja i funkcjonowanie NBP po przyjęciu przez Polskę wspólnej waluty europejskiej zarys zmian... 28 3.2 Zmiany w polskim systemie prawnym a niezależność NBP... 29 3.3 Integracja prawna NBP Z Eurosystemem wpływ zmian na zadania krajowego banku centralnego... 31 Podsumowanie... 36 Bibliografia... 37 Netografia... 38 Akty prawne... 38 Oświadczenia... 39 2

Wstęp Tematyka dotycząca sposobu funkcjonowania strefy euro w połączeniu ze specyfiką działania Narodowego Banku Polskiego i zmianami, jakim będzie podlegać krajowy bank centralny w związku z wejściem Polski do strefy euro, to niezwykle istotne zagadnienia w kontekście przyszłej przynależności Polski do strefy euro. Celem pracy jest analiza i prezentacja zmian w funkcjonowaniu Narodowego Banku Polskiego w świetle wejścia Polski do strefy euro. Tematyka pracy z uwagi na obszerny charakter zagadnienia, została zawężona wyłącznie do wybranych aspektów prawnych. Praca składać się będzie z trzech rozdziałów, o charakterze teoretycznym, z elementami analitycznymi odnoszącymi się do przepisów prawa krajowego i wspólnotowego dotyczącymi bankowości centralnej. Głównym źródłem informacji są akty prawne. Ponadto w pracy wykorzystana została literatura naukowa, opracowania Narodowego Banu Polskiego, raporty Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Centralnego i publikacje prasowe dostępne w internecie traktujące o tematyce pracy. W rozdziale pierwszym przedstawiono prawne aspekty wejścia Polski do strefy euro. Na początku rozdziału omówiono kryteria konwergencji prawnej, które są istotnym elementem procesu dostosowawczego polskiego porządku prawnego do wymogów wspólnotowych. Następnie zaprezentowany został katalog niezbędnych zmian w polskim prawie, uwzględniający w szczególności zmiany w ustawie zasadniczej z 1997 roku oraz ustawach zwykłych stanowiących podstawę działalności NBP. Na zakończenie rozdziału omówiono zagadnienia związane z wdrożeniem ustawy horyzontalnej. Rozdział drugi przybliża podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego. Analizie poddane zostały zapisy trzech najważniejszych aktów prawnych tj. Konstytucji RP z 1997 r., ustawy o Narodowym Banku Polskim oraz ustawy prawo bankowe. 3

W rozdziale trzecim, stanowiącym rozszerzenie i kompilację zagadnień omówionych w dwóch pierwszych rozdziałach, poruszono tematykę wpływu zmian w krajowym systemie prawnym, po wejściu Polski do strefy euro, na działalność Narodowego Banku Polskiego. Zaprezentowano prawdopodobny sposób organizacji i funkcjonowania NBP po przyjęciu wspólnej waluty w aspekcie prawnym. Następnie zaprezentowano wybrane obszary dotyczące dwóch najważniejszych wymogów KE i EBC tj. kwestię niezależności NBP i integracji prawnej NBP w kontekście wpływu zmian prawa na działalność NBP. 4

Rozdział 1. Prawne aspekty wejścia Polski do strefy euro Przystąpienie Polski do trzeciego etapu unii gospodarczej i walutowej planowane na najbliższe lata i w zasadzie przesądzone w momencie wstąpienia RP do Unii Europejskiej w 2004 r., wymaga spełnienia wielu przesłanek zarówno w sferze ekonomicznej, finansowej, jak i formalnoprawnej. Jest to proces skomplikowany i wielowymiarowy, wymagający szeregu zmian w Polskiej gospodarce, polityce pieniężnej i fiskalnej, reform na rynku pracy i wielu innych działań przygotowawczych. Wymaga to ogromnego zaangażowania po stronie organów władzy państwowej i licznych instytucji i podmiotów uczestniczących w życiu gospodarczym Polski. Przygotowania Polski do wprowadzenia na terytorium RP waluty europejskiej muszą dotyczyć również kwestii porządku prawnego i prawnych aspektów uczestnictwa w unii walutowej. Zmiany legislacyjne niezbędne do przeprowadzenia w Polsce, w związku z zamiarem wprowadzenia euro jako wspólnej waluty, koncentrować się będą na dwóch zasadniczych kwestiach, które powinny być realizowane w sposób spójny, a mianowicie: wypełnieniu kryteriów konwergencji ekonomicznej i prawnej, przygotowaniu Polski do wprowadzenia euro, zarówno od strony organizacyjnej i technicznej, jak i w sensie merytorycznym, odnoszącym się do licznych zmian w dotychczas obowiązujących przepisach prawa polskiego. Wypełnienie kryteriów konwergencji ekonomicznej następuje, przez podjęcie i realizowanie odpowiednich działań ekonomicznych i finansowych. Trudno byłoby je jednak prowadzić bez oparcia na prawie, które umożliwia i sprzyja temu celowi. 1 1 Cezary Kosikowski, Prawne aspekty wejścia Polski do strefy euro, Państwo i Prawo 2008/12/17-31, http://www.lex.pl/akt/-/akt/prawne-aspekty-wejscia-polski-do-strefyeuro (15.05.2015) 5

1.1 Kryteria konwergencji prawnej Poza wymaganiami ekonomicznymi wejścia Polski do strefy euro, określanymi jako ekonomiczne kryteria konwergencji, równie ważna jest konwergencja prawna. Konwergencja prawna polega przede wszystkim na zgodności ustawodawstwa krajowego z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) oraz ze Statutem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC), a w szczególności oznacza: niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową banku centralnego (art. 108 i 109 TWE, art. 7 i art. 14 ust. 2 Statutu), spójność celów banku centralnego z celami sformułowanymi w art. 105 (1) TWE i art. 2 Statutu. 2 Kryterium konwergencji prawnej dotyczy więc w głównej mierze przepisów prawa stanowiących podstawę funkcjonowania krajowego banku centralnego, a w zasadzie zgodności ustanowionych przez to prawo reguł ze standardami wyznaczonymi dla krajów uczestniczących w unii gospodarczej i walutowej. W polskim systemie prawnym praktycznie oznacza to konieczność zmiany ustawy zasadniczej tj. Konstytucji RP z 1997 r. oraz ustaw zwykłych, zwłaszcza ustawy o Narodowym Banku Polskim z 1997 r., czy też ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym z 1994 r. O szczegółach tych zmian będą traktować kolejne części niniejszej pracy. Zmiany dostosowawcze w systemie prawnym RP winny być, zgodnie z dotychczasową praktyką i wymaganiami instytucji unijnych, przeprowadzone wyprzedzająco, przed decyzją Rady o uchyleniu derogacji i wprowadzeniu wspólnej waluty europejskiej w Polsce. W zasadzie jest to obowiązek każdego z państw członkowskich, przyjęty z chwilą wejścia do 2 Praca zbiorowa, Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie unii gospodarczej i walutowej, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2013, s.42 6

UE, poprzedzony zgodą obywateli wyrażoną w referendum przedakcesyjnym. O ile samo przyjęcie wspólnej europejskiej waluty można uznać za przesądzone w krajach UE, o tyle moment przyjęcia euro jest kwestią decyzji i woli danego państwa. Sterowanie tym momentem wymaga również podjęcia przez kraj członkowski określonych działań przygotowawczych. Należy podkreślić raz jeszcze, że działania te mają na celu z jednej strony dostosować system prawny bezpośrednio zmierzający do spełnienia kryteriów konwergencji, zwłaszcza kryterium prawnego, służącego zapewnieniu krajowemu bankowi centralnemu wymaganego zakresu niezależności. Z drugiej zaś strony chodzi o dostosowanie prawa wewnętrznego (w tym przepisów konstytucyjnych) do nowej sytuacji, w której uprawnienie do formułowania i prowadzenia polityki pieniężnej oraz do emisji pieniądza będzie przeniesione do ESBC i (EBC). 3 Strategia wprowadzania zmian i wypełniania prawnych kryteriów konwergencji jest równie istotna, co sterowanie momentem wejścia do strefy euro, gdyż zależy nie tylko od stopnia przygotowania proceduralnego i zgodności prawa polskiego do prawa unijnego regulującego kwestie wspólnej waluty, ale też od uwarunkowań ustrojowych i politycznych. W Polskich realiach kwestie polityczne mogą stanowić istotną barierę wejścia do strefy euro, gdyż bez woli politycznej nie może być mowy o zmianie Konstytucji RP, a to z kolei warunkuje wprowadzenie wspólnej waluty europejskiej do polskiego obrotu prawnego. W praktyce więc to nic innego, jak wola polityczna, a nie argumenty prawne, może okazać się czynnikiem decydującym o prawnym aspekcie wejścia Polski do eurolandu. Wracając jednak do kwestii wypełnienia prawnego kryterium konwergencji, warto podkreślić, że o ile zmiana ustawy zasadniczej, zmiana a raczej uchwalenie nowej ustawy o Narodowym Banku Polskim oraz zmiana ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym uczynią zadość konwergencji prawnej w rozumieniu przepisów TWE, o tyle odrębnego 3 Artur Nowak-Far, Wprowadzenie euro w Polsce za i przeciw, pod red. Jolanty Adamiec, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2013, s. 33 7

unormowania wymaga także wprowadzenie euro w Polsce oraz uchylenie lub dokonanie licznych zmian przepisów innych ustaw. W nich bowiem znajdą odzwierciedlenie konsekwencje prawne wprowadzenia euro w Polsce. 4 1.2 Katalog niezbędnych zmian w polskim systemie prawnym Zdaniem wielu ekspertów polskie prawo przed datą przyjęcia euro czeka prawdziwa rewolucja, a zmiana waluty oznaczać będzie nowelizację kilkuset aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku prawnym. Przede wszystkim mowa o aktach prawnych kluczowych dla polskiej bankowości centralnej tj. Konstytucji RP, ustawie o NBP, ustawie prawo bankowe. Licznych zmian wymagać będą także ustawy zwykłe, w których podane są kwoty lub w inny sposób przepisy nawiązują do waluty narodowej. 5 Konieczność nowelizacji ustawy zasadniczej z 1997 roku obowiązującej w Polsce oraz innych ustaw wskazywana jest w Raportach o konwergencji sporządzanych przez KE i EBC, z których wynika nie zadowalający stopień dostosowania polskiego prawa, przede wszystkim Konstytucji RP do wymogów unijnych, i niewielkie postępy legislacyjne. Należy nadmienić, że ocena stopnia wypełniania przez Polskę kryteriów konwergencji prawnej odbywa się na podstawie określonych kryteriów i wydaje się być oceną adekwatną do sytuacji danego kraju. Pomimo wskazywania na konieczność zmiany zapisów konstytucji przez KE i EBC nie ma pełnej zgodności ekspertów co do zasadności takiej zmiany. W opiniach konstytucjonalistów dominuje pogląd zbieżny ze wskazaniami KE i EBC o tym, że zmiany ustawy zasadniczej są niezbędne i warunkują przyjęcie euro. Jednakże można się natknąć również na takie opinie części z ekspertów, w tym także ekspertów rządowych, którzy stawiają dość odważną tezę o zbędności zmiany konstytucji. Jednym z 4 Op cit. 1 5 Przyjęcie euro to zmiana setek ustaw http://prawo.rp.pl/artykul/4,197734-przyjecieeuro-to-zmiana-setek-ustaw--.html?referer=redpol (27.05.2015) 8

argumentów na poparcie tej tezy jest stwierdzenie, że godząc się przed paru laty na wstąpienie do Unii Europejskiej i akceptując jej dorobek normatywny, podjęliśmy zarazem decyzję o przyjęciu waluty europejskiej, a prawo europejskie ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. 6 Dlaczego jest to pogląd kontrowersyjny? Otóż zdaniem prof. Piotra Winczorka należy pamiętać, że żadna umowa międzynarodowa, także traktat europejski, nie góruje w Polsce nad konstytucją. 7 Przeważające grono ekspertów jest jednak zgodne, że ustawa zasadnicza musi ulec zmianie, choć z uwagi na procedury jej zmiany (2/3 głosów w Sejmie i większość bezwzględna w Senacie) i uwarunkowania polityczne, dokonanie takich zmian może być niezwykle trudne. Nie mniej, podstawowym celem tej zmiany winna być, wielokrotnie wspomniana, zgodność z postanowieniami TWE i Statutu ESBC i EBC. Główną przeszkodą konstytucyjną w przyjęciu wspólnej waluty są regulacje dotyczące NBP, przede wszystkim Art. 227 regulujący działalność i organy NBP oraz cel działalności banku centralnego RP, ale też Art. 198 traktujący o odpowiedzialności Prezesa NBP przed Trybunałem Stanu, czy Art. 203 odnoszący się do uprawnień NIK w stosunku do NBP. Wydaje się oczywiste, że kluczowe zmiany w Konstytucji RP dotyczyć będą ograniczenia uprawnień NBP jako jedynego emitenta środków płatniczych w Polsce oraz zmiany innych uprawnień wynikających z faktu, iż NBP stanie się elementem ESBC. Po wejściu do strefy euro funkcje te ma przejąć EBC, dlatego nieodzowna będzie zmiana konstytucji w tym zakresie. Ponadto KE i EBC oczekują od polskich władz w zakresie zmian w konstytucji wprowadzenia zapisów wskazujących w sposób wyraźny, że polski bank centralny stanowi element struktury ESBC, realizuje cele i zadania ESBC, działa na podstawie wytycznych i instrukcji EBC, a ponadto konsultuje projekty aktów prawnych z EBC. Ten ostatni wymóg nie jest możliwy do spełnienia, gdyż w przeciwieństwie do systemu 6 Do euro po trupie konstytucji http://prawo.rp.pl/artykul/9157,277966-do-euro-potrupie-konstytucji--.html?referer=redpol (27.05.2015) 7 Op cit. 6 9

wspólnotowego, NBP w polskim systemie prawnym nie posiada inicjatywy ustawodawczej. Szerzej o tych wymaganiach oraz zmianach w prawnych aspektach funkcjonowania NBP w kontekście wejścia polski do strefy euro będzie mowa w rozdziale 3. Oprócz zmiany konstytucji konieczna będzie zmiana ustaw zawierających umocowania w ustawie zasadniczej i bezpośrednie odwołania do niej, jak choćby ustawa o Narodowym Banku Polskim stanowiąca dopełnienie i rozszerzenie zapisów o bankowości centralnej zawartych w ustawie zasadniczej. Nowelizacji musi ulec zatem większość zapisów tej ustawy, począwszy od Art. 3 i 4 zawartych w rozdziale 1, poprzez zapisy odnoszące się do organów NBP (rozdział 2), relacji z władzą państwową (rozdział 3) i inne. Jak stwierdzają znawcy prawa warunkiem koniecznym przyjęcia euro jako waluty narodowej będzie nie tylko nowelizacja uprawnień NBP, ale i likwidacja Rady Polityki Pieniężnej. Zdaniem prof. Marka Chmaja w momencie wejścia Polski do strefy euro Rada Polityki Pieniężnej nie będzie miała żadnych uprawnień, w związku z tym będzie to organ konstytucyjny zbędny. 8 Nie wszyscy jednak podzielają ten pogląd i widzą inną rolę dla RPP, podobnie z resztą rozwiązano to w innych krajach przyjmujących euro, o czym będzie mowa w dalszej części pracy. Pobieżna analiza zakresu zmian w ustawie o NBP wskazuje, że praktycznie może to oznaczać potrzebę przygotowania i uchwalenia nowej ustawy odzwierciedlającej nową sytuację prawną i instytucjonalną, w jakiej Polska znajdzie się po wejściu do strefy euro. Utrata przez złotego funkcji waluty narodowej spowoduje konieczność uwzględnienia tego faktu w wielu innych ustawach. Wśród pozostałych ustaw zwykłych wymagających zmian należy wymienić: ustawę Prawo bankowe, ustawę o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli, 8 Konstytucjonaliści o przyjęciu euro potrzebna zmiana konstytucji http://prawo.rp.pl/artykul/778089,961535-konstytucjonalisci-o-przyjeciu-euro-- potrzebna-zmiana-konstytucji.html?referer=redpol (27.05.2015) 10

ustawę o Trybunale Stanu, Kodeks Spółek Handlowych i inne kodeksy, prawo konsumencie itp. Analizując potencjalne zmiany w polskim systemie prawnym w kontekście wejścia Polski do strefy euro na podkreślenie zasługuje następujący fakt: ani Traktat, ani Statut nie rozstrzygają o sposobie dostosowania aktów prawnych ustawodawstwa krajowego do przepisów unijnych. W konsekwencji proces dostosowawczy może polegać albo na wprowadzeniu odesłań do Traktatu i Statutu, albo na włączeniu do prawa krajowego odpowiednich postanowień tych aktów prawa pierwotnego ze wskazaniem miejsca ich pochodzenia, wreszcie na wyeliminowaniu istniejących niezgodności, albo łącznie na zastosowaniu wymienionych technik legislacyjnych. 9 1.3 Ustawa horyzontalna Oprócz zmian w przepisach istniejących już ustaw, czy to ustawy zasadniczej, czy ustaw zwykłych, wzorem państw, które proces przyjmowania waluty europejskiej mają już za sobą, może okazać się zasadne przygotowanie i wdrożenie w polskim systemie prawnym ustawy horyzontalnej, zwanej również ustawą parasolową od angielskiego umbrella law. Na potrzebę powstania takiej ustawy zwracają uwagę eksperci z zakresu prawa, przedstawiciele NBP, a także przemawia za tą opcją dotychczasowa praktyka innych państw UE. Ustawa horyzontalna pomaga rozwiązać problemy legislacyjne w państwach chcących spełnić prawne kryteria konwergencji i uregulować szereg kwestii problemowych w jednym akcie prawnym. Zakres regulacji przyjmowanych zazwyczaj w ustawie horyzontalnej nie jest jednorodny. Możliwe spektrum rozwiązań jest duże: od ustawy o charakterze ramowym, ogólnie nakreślającej zasady wdrażania przepisów 9 Marcin Olszak, Marek Porzycki, Prawne przygotowania do wejścia Polski do strefy euro na tle rozwiązań przyjętych bądź planowanych w innych państwach członkowskich z derogacją przewidzianą w art. 122 Traktatu, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2008, s. 98 11

wspólnotowych i odwołującej się do szeregu innych aktów prawnych, poprzez ustawę określającą ściśle techniczną stronę wprowadzania wspólnej waluty do obrotu prawnego, a na ustawie szczegółowej i kompleksowej kończąc. Najczęściej ustawa horyzontalna ma szeroki zakres regulacji, dotyczących trzech grup zagadnień tj.: 1. stricte związanych z wprowadzeniem euro, 2. nowelizujących przepisy o krajowym banku centralnym, 3. nowelizujących inne ustawy szczegółowe. 10 W zakresie zagadnień wymienionym w pkt. 1 zapisy ustawy horyzontalnej precyzują zazwyczaj kwestie: wprowadzenia euro jako środka płatniczego, ochrony banknotów i monet, zasad przeliczania kwot pieniężnych z waluty krajowej na euro, podwójnego podawania cen, zasady ciągłości umów i innych stosunków prawnych, nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów ustawy, określenia daty wejście w życie przepisów ustawy, czy strategii wprowadzania wspólnej waluty. Analizując kwestie zakresu regulacji prawnych zawartych w ustawie horyzontalnej należałoby stwierdzić, że wszystkie wynikają wprost z niezgodności pomiędzy prawem krajowym a Traktatem i Statutem ESBC i EBC, które są przedstawiane przez te instytucje we wspomnianych wcześniej Raportach o konwergencji dotyczących danego kraju. Z tego względu tak istotne jest respektowanie ustaleń tych raportów, co powinno usprawnić proces wymaganej nowelizacji prawa krajowego. Omawiając zagadnienie ustawy horyzontalnej warto również przedstawić różne podejścia dotyczące terminu jej wprowadzania do krajowego systemu prawnego. Stosowane są tu różne rozwiązania dopuszczalne przez Radę. Akceptowalne przez instytucje UE jest zarówno wdrożenie ustawy przed, jak i po decyzji Rady o uchyleniu derogacji. Druga opcja jednak uzależniona jest od wcześniejszego uspójnienia przepisów prawa wspólnotowego i przepisów krajowych z zakresu bankowości centralnej. 10 Op cit. 1 12

W warunkach polskich ustawa horyzontalna, jej rola i zakres jest pojęciem znanym w krajowym prawodawstwie, gdyż w zasadzie za taką ustawę można uznać ustawę o denominacji złotego z 7 lipca 1994 r. Właściwym przykładem jest także ustawa z dnia 25 maja 2001 r. o skutkach wprowadzenia w niektórych państwach członkowskich Unii Europejskiej wspólnej waluty euro. Korzystając zatem z dotychczasowych doświadczeń, a jednocześnie mając na względzie określone wymagania instytucji unijnych, w zakresie dostosowania prawa krajowego do regulacji wspólnotowych, uzasadnione wydaje się uregulowanie kluczowych zmian w polskim porządku prawnym, które pozostają w związku z wprowadzeniem euro, w drodze jednej, obszernej ustawy horyzontalnej. 11 Biorąc pod uwagę polskie uwarunkowania prawne, przyjęcie modelu ustawy horyzontalnej jako ustawy ramowej, nie tylko nie wydaje się być wskazane, ale i z punktu widzenia konstytucjonalistów prawnie niemożliwe. Ponadto pożądane jest uregulowanie szczegółowych zagadnień i wkomponowanie norm unijnych, czasem bardzo dosłowne, w polski porządek prawny. Zapewni to spójność i przejrzystość przepisów prawa krajowego po wprowadzeniu wspólnej waluty europejskiej na terytorium RP. 11 Op cit., str. 136 13

Rozdział 2. Podstawy prawne organizacji i funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego Narodowy Bank Polski jest krajowym bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej, którego funkcjonowanie i zadania uregulowane są w polskim systemie prawnym w trzech aktach prawnych: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. 1997 Nr 140 poz. 938), Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. 1997 Nr 140 poz. 939). Wymienione wyżej akty prawne stanowią fundament organizacji i funkcjonowania NBP oraz określają cele, zadania, obowiązki banku centralnego Polski, pozycję Prezesa NBP czy Rady Polityki Pieniężnej. Stanowią umocowanie prawne dla podstawowego zadania NBP, jakim jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. 12 Wskazane ustawy umożliwiają wypełnianie trzech podstawowych funkcji NBP, jakimi są: funkcja banku emisyjnego, funkcja banku banków funkcja centralnego banku państwa. Należy zaznaczyć, że NBP realizuje również zadania wynikające z innych ustaw zwykłych. Warto przytoczyć choćby ustawę o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, ustawę o finansach publicznych, czy ustawę prawo dewizowe. W dalszej części pracy omówione zostaną trzy wymienione wyżej filary prawne działalności NBP. Następnie dokonana zostanie analiza wpływu zmian w tych aktach prawnych po przyjęciu przez Polskę wspólnej waluty UE na funkcjonowanie NBP, przy czym najwięcej uwagi poświecone zostanie Konstytucji RP oraz ustawie o NBP. 12 http://www.nbp.pl/home.aspx?f=/o_nbp/o_nbp.html (20.05.2015) 14

2.1 Konstytucyjne ramy działalności NBP Ustawa zasadnicza z 1997 roku, zwana dalej Konstytucją 13, jest źródłem prawa w Polsce, najważniejszym aktem w systemie prawa polskiego, aktem prawa nadrzędnym w stosunku do ustaw zwykłych i innych przepisów prawa. Z tego względu oczywistym jest rozpoczęcie analizy prawnych podstaw działalności NBP zawartych właśnie w Konstytucji RP. Konstytucja RP w Rozdziale X Finanse publiczne, Art. 227, daje Narodowemu Bankowi Polskiemu mocne fundamenty instytucjonalne i należy ją uznać za podstawowy akt prawny polskiej bankowości centralnej. Należy nadmienić na marginesie, że umieszczenie w ustawie zasadniczej istotnych zapisów dotyczących banku centralnego nie jest standardowym rozwiązaniem w systemach prawnych innych krajów europejskich. Nie wszędzie bowiem to konstytucja reguluje zakres i organizację krajowego banku centralnego. Art. 227 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. 14 Przytoczony Art. 227, ust.1 określa również odpowiedzialność NBP za wartość polskiego pieniądza. To kluczowe uprawnienia krajowego banku centralnego, gwarantujące jego szczególną pozycję ustrojową i ustanawiające go centralnym bankiem państwa polskiego. W ten sposób praktycznie w jednym artykule Konstytucja przesądziła o kształcie polskiego banku centralnego i jego podstawowych zadaniach. Można także stwierdzić, że w ten sposób Sejm oraz organy władzy wykonawczej zostały pozbawione formalnego wpływu na kwestie określenia założeń polityki pieniężnej. 15 Tym samym, w przywołanym Art. 227 ust. 1 Konstytucja RP ustanawia ramy instytucjonalne i funkcjonalne działalności NBP. 13 Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) 14 Op cit 2 15 Ewa Myślak, Narodowy Bank Polski wobec transformacji ustrojowej: pozycja prawna organizacja funkcje, Uniwersytet Jagielloński, Kraków, SP 4, 2013, str. 122 15

Konstytucja precyzuje również organy NBP oraz ich rolę ustrojową, w tym rolę Prezesa NBP i Rady Polityki Pieniężnej. Rola organów NBP, w szczególności RPP, w kontekście rozważań na temat zmian prawnych po wejściu Polski do strefy euro, jest szczególnie interesująca i wzbudza liczne wątpliwości. Omawiany art. 227 ust. 2 Konstytucji RP określa trzy organy NBP, którymi są: Prezes, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd NBP. Przepis ten wskazuje na kolegialność w podejmowaniu decyzji dotyczących polityki pieniężnej państwa. Pracom wszystkich wymienionych organów przewodniczy Prezes NBP, którego pozycja i jednocześnie odpowiedzialność wyznaczona w Konstytucji RP jest niepodważalna. Warto zwrócić uwagę, że zapisy Konstytucji odnoszące się do Prezesa NBP określono dość szczegółowo, zarówno w zakresie jego powoływania, co zgodnie z ust. 3 odbywa się przez Sejm na wniosek Prezydenta RP na 6-letnią kadencję, jak i przynależności partyjnej i działalności publicznej ust. 4. Nie znajdziemy jednak w ustawie zasadniczej rozstrzygnięcia kwestii odwołania Prezesa NBP. W publikacjach traktujących o fundamentach prawnych NBP można znaleźć głosy krytyczne odnośnie tej szczegółowości zapisów, wskazujące że uszczegółowienia takie winny się znaleźć raczej w ustawie zwykłej, a nie w ustawie zasadniczej (jak choćby przywołana powyżej kwestia odwołania Prezesa NBP z pełnionej funkcji). Jednakże u podstaw takich zapisów zdaje się leżeć chęć zapewnienia stabilnych podstaw działalności organów NBP, odpornych na częste zmiany i zawirowania polityczne. Zapisy te również, a może przede wszystkim, miały za cel zapewnić niezależność instytucjonalną banku centralnego oraz jego organów, co w świetle wymagań stawianych przez instytucje UE, jest istotnym atutem systemu polskiej bankowości centralnej. Równie szczegółowe zapisy dotyczą Rady Polityki Pieniężnej, o której traktuje Art. 227 ust. 5 i 6. Konstytucja określa równy podział miejsc dla osób nominowanych do zasiadania w Radzie przez Prezydenta RP, Sejm i Senat. Znajdują się w niej zapisy odnośnie 6-letniej kadencyjności członków RPP (kadencja jest analogiczna do kadencyjności Prezesa NBP) 16

oraz sposób powoływania, a także podstawowe zadanie, jakim jest ustalenie corocznych założeń polityki pieniężnej i sprawozdawczość z wykonania założeń dokonywana przed Sejmem. W ust. 7, czyli w ostatnim ustępie omawianego Art. 227, Konstytucja wskazuje, że regulacje szczegółowe dotyczące organizacji i zasad działania NBP winny być ustanowione w drodze ustawy zwykłej. Z punktu widzenia funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego, a w zasadzie jego organu w postaci Prezesa NBP, istotne zapisy zawiera również Art. 198 ust. 1 Konstytucji RP, który określa krąg podmiotów, które mogą ponosić odpowiedzialność karną przed Trybunałem Stanu. W gronie podmiotów tych obecnie znajduje się Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli i inne podmioty wymienione w tym artykule. Przywołany Art. 198 ust. 1 wskazuje na odpowiedzialność konstytucyjną Prezesa NBP ponoszoną za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania, co nie jest zgodne z wymaganiami UE dotyczącymi niezależności krajowego banku centralnego. O tej kwestii będę pisać szerzej w Rozdziale 3 niniejszej pracy. Analizując zapisy konstytucyjne regulujące działalność NBP należy również wspomnieć o Art. 203 Konstytucji RP, który traktuje o zadaniach Najwyższej Izby Kontroli. Artykuł ten wprost deleguje uprawnienia do kontroli Narodowego Banku Polskiego przez Najwyższą Izbę Kontroli z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności 16. Są to szerokie uprawnienia kontrolne wobec banku centralnego, które podobnie jak kwestia odpowiedzialności konstytucyjnej nie wpisują się w standardy unijne określone w prawnym kryterium konwergencji. 17 Kończąc analizę zapisów ustawy zasadniczej nie można pominąć jeszcze jednego z przepisów, który stanowi bardzo ważną regulację odnoszącą się do niezależności banku centralnego. Mowa o Art. 220 ust 2, 16 Op. cit. 2 17 Artur Nowak-Far, Wprowadzenie euro w Polsce za i przeciw, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2013, s. 34 17

który zawiera zakaz finansowania deficytu budżetowego poprzez zobowiązania zaciągane w banku centralnym państwa. Zakaz ten z całą pewnością wyznacza wysokie standardy niezależności banku centralnego, tak preferowane w europejskim systemie prawnym. Omówione artykuły Konstytucji RP stanowią ramę funkcjonowania NBP w Polsce, który z tego względu można określić mianem konstytucyjnego organu państwa. Zdaniem znawców tematyki w przyjętych przez Konstytucję RP rozwiązaniach widoczny jest wpływ uwarunkowań europejskich oraz polskiej praktyki. Jest to zauważalne chociażby w kwestii kadencji Prezesa NBP, która zgodnie ze standardami europejskimi powinna wynosić nie mniej niż 5 lat. 18 Pomimo tego, wejście Polski do strefy euro będzie się wiązało z koniecznością dokonania zmian w Konstytucji RP, stąd jej ogromne znaczenie w procesie przyjmowania wspólnej waluty europejskiej. Znaczenie to będzie niebagatelne, zwłaszcza w kontekście gorącej dyskusji ustrojowej i politycznej, która z pewnością poprzedzi proces zmian. 2.2 Ustawa o Narodowym Banku Polskim Drugim z filarów prawnych funkcjonowania Narodowego Banku Polskiego jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim. 19 Ustawa ta poświęcona jest w całości uregulowaniu działalności NBP i jej organów oraz doprecyzowania celów i zadań nakreślonych w Konstytucji RP. Uchwalenie Konstytucji RP w 1997 roku oraz wejście w życie w tym samym roku nowej ustawy o NBP w istotny sposób zmieniło organizację polskiego banku centralnego oraz kompetencje poszczególnych organów NBP. Ustawę o NBP w zasadzie można uznać za dopełnienie Konstytucji RP w zakresie zapisów dotyczących banku centralnego Polski. Zawiera ona przepisy określające w sposób 18 Paweł Kłosiewicz, Włodzimierz Szpringer, Zarządzanie Bankiem Centralnym w świetle nowej ustawy o Narodowym Banku Polskim, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego nr 11/1997, s.278 19 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst ujednolicony Dz.U. z 2013 r. poz. 908, 1036) 18

szczegółowy organizację i zasady działania banku, tryb powoływania i odwoływania jego organów, funkcje i kompetencje przysługujące NBP oraz jego organom. 20 Ustawa podzielona została na jedenaście rozdziałów, odnoszących się do organizacji i działalności NBP oraz relacji pomiędzy NBP a władzami państwowymi: Rozdział 1 Przepisy ogólne, Rozdział 2 Organizacja NBP (A. Prezes NBP, B. Rada Polityki Pieniężnej, C. Zarząd NBP), Rozdział 3 NBP a władze państwowe, Rozdział 4 Nadzór bankowy (Art. 25-30 uchylone), Rozdział 5 Emisja znaków pieniężnych, Rozdział 6 Instrumenty polityki pieniężnej, Rozdział 7 Prowadzenie rachunków bankowych, Rozdział 8 Działalność dewizowa, Rozdział 9 Szczególne obowiązki i uprawnienia NBP, Rozdział 10 Gospodarka finansowa NBP, Rozdział 11 Przepisy przejściowe i końcowe. Istotne dla działalności NBP zapisy zawarte zostały w rozdziale 1, w którym w Art. 1 powielono zapisy konstytucyjne o NBP jako banku centralnym Rzeczypospolitej Polskiej. W istocie zapisy innych artykułów również stanowią powtórzenie zapisów z ustawy zasadniczej, jak choćby zapisy o wyłącznym prawie do emisji pieniądza w Polsce (Art. 4) czy o organach NBP (Art. 6), jednakże większość z nich nie tylko powiela zapisy konstytucyjne, ale je rozszerza i wprowadza większą szczegółowość. I tak w Art. 3 ust. 1 ustawy o NBP, niezwykle ważnym również w kontekście wprowadzenia euro w Polsce, określono, iż podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza 20 Op cit. 4 19

to podstawowego celu NBP. 21 To najważniejsze zadanie NBP, ale nie jedyne, gdyż wśród innych zadań określono w Art. 3 ust. 2 także: organizowanie rozliczeń pieniężnych, prowadzenie gospodarki rezerwami dewizowymi, prowadzenie działalności dewizowej, obsługę bankową budżetu państwa, regulowanie płynności banków oraz ich refinansowanie, kształtowanie warunków niezbędnych dla rozwoju systemu bankowego, w tym działanie na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, zadania związane ze statystyką, bilansem płatniczym oraz pozycją inwestycyjną Polski oraz wykonywanie innych zadań określonych ustawami. 22 Wymienione wyżej zadania wiążą się z wyłącznym prawem NBP do stosowania instrumentów polityki pieniężnej, określonych w dalszej części ustawy, w szczególności w Rozdziale 6. Ustawa wyposaża NBP w bardzo bogaty zestaw narzędzi, niezbędnych do realizacji celu zasadniczego, są to np. stopy procentowe NBP, operacje otwartego rynku, rezerwa obowiązkowa, polityka kursowa. Decyzja odnośnie tego, które z narzędzi zostanie wykorzystane, uzależniona jest od bieżącej sytuacji makroekonomicznej oraz od skuteczności podejmowanych działań. 23 W praktyce NBP przejawia się to poprzez opracowanie i realizację tzw. Strategii polityki pieniężnej, w której formułuje się określone zadania. W przyjętej w 2003 r. Strategii polityki pieniężnej po 2003 r. wskazano na zadanie władz monetarnych, którym jest utrzymywanie inflacji na odpowiednio niskim poziomie oraz koncentracja na działaniach niezbędnych do włączenia Polski do strefy euro w najbliższej przyszłości. 24 21 Op cit. 8 22 Op cit. 8 23 Bankowość na świecie i w Polsce. Stan obecny i tendencje rozwojowe, pod red. Oręziak Leokadia, Pietrzak Bogusław, Warszawa 2001, s.94 24 http://dspace.uni.lodz.pl:8080/xmlui/bitstream/handle/11089/5200/ii%20tom.137-142.pdf?sequence=1 (11.06.2015) 20

Istotnym w aspekcie przyszłych zmian niezbędnych dla dostosowania polskiego prawodawstwa do wymagań unijnych jest Rozdział 2 ustawy traktujący o organizacji NBP, w którym znajdują się zapisy spójne z konstytucyjnymi, tj. zapisy o organach NBP jakimi są Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej i Zarząd NBP. W Art. 6 20 zawarto regulacje odnoszące się do powoływania i odwoływania tychże organów, ich obowiązków i uprawnień. Regulacjom tym poświęcę nieco więcej uwagi. Prezes NBP jest powoływany i odwoływany przez Sejm na wniosek Prezydenta. Prezes NBP obejmuje obowiązki po złożeniu wobec Sejmu przysięgi, w której zobowiązuje się do przestrzegania porządku prawnego zawartego w konstytucji i innych ustawach, dążenia do rozwoju gospodarczego Polski i pomyślności obywateli. Kadencja Prezesa NBP, o czym wspominałam omawiając podstawy konstytucyjne, trwa 6 lat, przy czym ta sama osoba nie może być Prezesem NBP dłużej niż przez dwie kolejne kadencje (Art. 9 ust. 1 3). Ustawa wskazuje również na okoliczności wygaśnięcia kadencji i odwołania Prezesa NBP. Wygaśnięcie kadencji Prezesa NBP następuje po upływie okresu 6-letniego, w razie śmierci, złożenia rezygnacji i odwołania. Odwołanie natomiast może nastąpić, co dość oczywiste w skutek długotrwałej choroby i niemożności wywiązywania się z pełnionych obowiązków, skazania prawomocnym wyrokiem sądu, prawomocnego orzeczenia kłamstwa lustracyjnego. Warto zwrócić uwagę, że ostatnią, ale niezwykle ważną, z przesłanek odwołania Prezesa NBP jest stosowne orzeczenie o zakazie zajmowania stanowisk i pełnienia funkcji publicznych wydane przez Trybunał Stanu (Art. 9 ust. 4 pkt 3). Odpowiedzialność konstytucyjna Prezesa NBP przez Trybunałem Stanu jest jedną z kwestii, która będzie wymagała zmiany przed przyjęciem wspólnej waluty, gdyż ogranicza niezależność banku centralnego, tak istotną w europejskim systemie banków centralnych. Ustawa o NBP reguluje również czysto administracyjne kwestie związane z kierowaniem bankiem centralnym, zastępstwami na czas nieobecności Prezesa NBP, funkcje pracodawcy dla pracowników NBP. Jednak wśród tych funkcji na szczególną uwagę zasługują funkcje 21

określone w Art. 11 ust. 2, które wskazują, że Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi oraz reprezentuje NBP na zewnętrz, a także reprezentuje interesy RP w międzynarodowych instytucjach bankowych oraz finansowych (o ile Rada Ministrów nie postanowi inaczej). Ustawa nadaje również Prezesowi NBP inne uprawnienia związane z używaniem pieczęci, ustalaniem zasad przechowywania wartości pieniężnych czy realizacją zadań z zakresu obronności RP. W zakresie stosunków z władzami państwowymi, o czym jest mowa w Rozdziale 3, obowiązki Prezesa NBP mają charakter formalnoreprezentacyjny i dotyczą: możliwości uczestniczenia w posiedzeniach Sejmu, w imieniu RPP przedstawienia Sejmowi i Radzie Ministrów informacji o bilansie płatniczym i międzynarodowej pozycji inwestycyjnej oraz przekazywania Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów projektów założeń polityki pieniężnej, opinii w sprawie projektu ustawy budżetowej, prognozy bilansu płatniczego. 25 Omawiając uprawnienia Prezesa NBP należy wskazać również na te związane z emisją znaków pieniężnych, wyszczególnione w Rozdziale 5 ustawy. Należą do nich: ustalanie wzorów i wartości nominalnej banknotów, wzorów, wartości nominalnej, stopu, próby i masy monet oraz terminy wprowadzania ich do obiegu, a także decydowanie o wycofania znaków pieniężnych z obiegu oraz ustalania zasad i trybu wymiany środków płatniczych itp. Nie są to wyłączne uprawnienia Prezesa NBP, gdyż część z nich wymaga uzgadniania z właściwymi członkami Rady Ministrów. Należy również wspomnieć o uprawnieniach Prezesa NBP związanych z realizacją polityki pieniężnej, które jednak sprowadzają się do pełnienia przez Prezesa NBP funkcji Przewodniczącego Rady Polityki Pieniężnej. Kolejny niezwykle istotny problem to organizacja i funkcjonowanie Rady Polityki Pieniężnej, co do której istnienia, w momencie przyjęcia przez Polskę euro, toczy się intensywna dyskusja. RPP jest organem NBP 25 Op cit. 4 s. 130 22

umocowanym konstytucyjnie w omawianym już Art. 227, którego zadania określono również w Rozdziale 2 ustawy o NBP (Art. 12-16). Podstawowym zadaniem RPP jest ustalanie corocznie założeń polityki pieniężnej i przedkładanie jej Sejmowi, co odbywa się równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej, a także sprawozdawczość z wykonania założeń polityki pieniężnej w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego (Art. 12 ust. 1). Katalog szczegółowych zadań RPP wskazano w Art. 12 ust. 2, który formułuje te zadanie jako: ustalanie wysokości stóp procentowych NBP, ustalanie stopy rezerwy obowiązkowej banków oraz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wysokości jej oprocentowania, określenie górnych granic zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych, zatwierdzanie planu finansowego NBP oraz sprawozdania z działalności NBP, przyjmowanie rocznego sprawozdania finansowego NBP, ustalanie zasad operacji otwartego rynku, a także dokonywanie ocen działalności Zarządu NBP w zakresie realizacji założeń polityki pieniężnej (Art. 12 ust. 3). RPP jest organem kolegialnym, tworzonym przez Prezesa NBP pełniącego funkcje Przewodniczącego RPP i 9 członków powoływanych w równej liczbie przez Prezydenta RP, Sejm i Senat, spośród specjalistów z zakresu finansów (Art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2). Kadencja członków RPP jest analogiczna do kadencji Prezesa NBP, jednakże co różni oba organy funkcje członka RPP można zgodnie z ustawą pełnić tylko przez jedną kadencję. Art. 13 precyzuje również okoliczności powoływania i odwoływania członka RPP, słowa przysięgi składane przed organem powołującym, czy też wskazuje na ograniczenia członków RPP związane z zakazem zajmowania innych stanowisk i działalności zarobkowej lub publicznej (poza pracą naukową i dydaktyczną, twórczością autorską oraz 23

dopuszczalną za zgodą RPP działalnością w organizacjach międzynarodowych), a także zakazem działalności politycznej lub w organizacjach związkowych. Obecność w strukturze organizacyjnej NBP Rady Polityki Pieniężnej zdaniem wielu ekspertów, wpływa na zwiększenie niezależności funkcjonalnej banku centralnego w zakresie zasad tworzenia, realizacji i odpowiedzialności za wykonywanie polityki pieniężnej. 26 Ostatnim z konstytucyjnych organów NBP jest Zarząd, którego rolę i zadania wskazano, podobnie jak w przypadku Prezesa NBP i RPP, w Rozdziale 3. Zarząd jest przede wszystkim organem wykonawczym, który kieruje działalnością NBP, a w szczególności realizuje uchwały RPP, realizuje zadania z zakresu polityki kursowej, dokonuje okresowej oceny obiegu pieniężnego i rozliczeń pieniężnych oraz obrotu dewizowego, nadzoruje operacje otwartego rynku, dokonuje oceny funkcjonowania systemu bankowego oraz analiz stabilności krajowego systemu finansowego oraz sprawuje szereg funkcji zarządczych w NBP (Art. 17 ust 3 i 4). W skład Zarządu wchodzą: Prezes NBP jako Przewodniczący oraz 6-8 członków Zarządu, w tym 2 wiceprezesów NBP. Członków Zarządu powołuje i odwołuje Prezydent RP na wniosek Prezesa NBP, na okres 6- letniej kadencji. W przypadku Zarządu obowiązują analogiczne do innych organów NBP, uregulowania dotyczące okoliczności powoływania i odwoływania, zakazy działalności zarobkowej i publicznej itp. Podsumowując analizę zapisów ustawy o NBP, w szczególności organów banku centralnego i realizowanych przez te organy zadań, należy stwierdzić, że z trzech organów jedynie Prezes NBP ponosi odpowiedzialność za pełnione obowiązki i zadania ustawowe i jest to odpowiedzialność konstytucyjna. Ponadto warto zwrócić uwagę na ważną kwestię zapewnienia poprzez stosowne zapisy Konstytucji RP i ustawy o NBP niezależności banku centralnego i istotnego umocowania NBP jako 26 Op cit. 4, s. 134 24

organu państwowego w polskim systemie prawnym. Te dwie przywołane ustawy dają solidne podstawy prawne funkcjonowania NBP w Polsce. W uzupełnieniu analiz dotyczących ustawy o NBP należy wspomnieć, że obecnie procedowana jest zmiana tej ustawy. Przygotowane przez Radę Ministrów i przedłożone do Sejmu propozycje zmian zakładają m.in. wprowadzenie rotacyjności kadencji członków RPP, co ma korzystnie wpłynąć na zachowanie stabilności w składzie RPP, czy doprecyzowanie regulacji związanych z ograniczeniami dotyczącymi aktywności zawodowej i publicznej członków RPP. Zaproponowano również zmiany w kompetencjach RPP w zakresie sprawozdawczości, czy zastępowania Prezesa NBP podczas jego nieobecności. Nie są to jednak najważniejsze zmiany, gdyż istotą projektu nowelizacji ustawy o NBP wydaje się być umożliwienie kupna lub sprzedaży przez bank centralny (z ograniczeniami wynikającymi z regulacji unijnych) dłużnych papierów wartościowych na rynku wtórnym. 27 Takie propozycje w świetle zapisów konstytucyjnych (Art. 220) budzą spore wątpliwości i kontrowersje ekspertów. 2.3 Ustawa prawo bankowe a działalność NBP Trzecim ze wskazanych w początkowej części niniejszego rozdziału fundamentem prawnym działalności Narodowego Banku Polskiego jest Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. 28 Ustawa ta reguluje działanie systemu bankowego, przede wszystkim zaś określa zasady prowadzenia działalności bankowej, tworzenia i organizacji banków i innych instytucji funkcjonujących w systemie bankowym, a także reguluje kwestie sprawowania nadzoru bankowego i inne kwestie kluczowe z punktu widzenia działalności bankowej. Biorąc pod uwagę, że NBP prowadzi działalność bankową, jest bankiem w pewnym sensie wpisującym się w definicję zawartą w ustawie 27 http://www.bankier.pl/wiadomosc/rzad-przyjal-projekt-zalozen-zmiany-ustawy-o-nbp- 3147529.html (15.05.2015) 28 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. 1997 Nr 140 poz. 939, t.j. Dz.U. z 23.01.2015 r, poz 128) 25

prawo bankowe, wykonuje czynności bankowe, choć nie w standardowej formie i nie dla wszystkich klientów, a zatem pewna sfera jego funkcjonowania podlega regulacjom zawartym w tej ustawie. Chodzi przede wszystkim o tą działalność, dzięki której NBP realizuje funkcje banku banków oraz centralnego banku państwa, a także o relacje i obowiązki banków i innych instytucji o charakterze bankowym względem banku centralnego. Warto zwrócić uwagę, że ustawa prawo bankowe wprost odnosi się w swoich zapisach do ustawy o NBP i zasad polityki pieniężnej wprowadzanych przez NBP, które mają wpływ na funkcjonowanie całego systemu bankowego w Polsce. Analizowanie szczegółowo zapisów ustawy wydaje się być zbędnym elementem pracy, zwłaszcza że prawo bankowe jest obszernym zbiorem przepisów prawa, liczącym prawie 200 artykułów zgrupowanych w 14 rozdziałach. Jednakże należy wskazać, że ustawa prawo bankowe wzmacnia podstawy prawne funkcjonowania NBP i buduje określone relacje między podmiotami działającymi w sektorze bankowym. 26

Rozdział 3: Wpływ zmian w krajowym systemie prawnym po wejściu polski do strefy euro na działalność NBP wybrane aspekty W ciągu ostatnich kilkunastu lat Narodowy Bank Polski zyskał pełną podmiotowość i stał się jedną z najważniejszych instytucji państwa, z umocowaniem konstytucyjnym i dużą autonomią działania. Wyposażono go na mocy ustawy zasadniczej oraz ustawy o NBP w instrumenty pozwalające realizować właściwą, w przekonaniu jego władz, politykę pieniężną i wykonywać zadania zapewniające prawidłowe funkcjonowanie i rozwój systemu bankowego. 29 Wejście Polski do strefy euro wymusi daleko idące zmiany w działalności NBP. Przede wszystkim ulegnie transformacji rola polskiego banku centralnego. Cytując konstytucjonalistę, prof. Piotra Winczorka: NBP stanie się jedynie elementem tej całej europejskiej struktury i wiele jego zadań z chwilą przyjęcia euro będzie należało do Europejskiego Banku Centralnego 30. Bardzo interesująca wydaje się być analiza zmian w funkcjonowaniu NBP w zakresie spełnienia podstawowych wymagań prawnych Traktatu i Statutu ESBC i EBC gwarantujących: 1. niezależność Narodowego Banku Polskiego, 2. integrację prawną z Eurosystemem. Tym dwóm aspektom poświęcone zostanie więcej uwagi w dalszej części. 29 Cecylia Leszczyńska, Zarys historii polskiej bankowości centralnej, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2008, s. 75 30 http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/668953,do_przyjecia_euro_potrzebna_jest_zmi ana_konstytucji.html (20.05.2015) 27

3.1 Organizacja i funkcjonowanie NBP po przyjęciu przez Polskę wspólnej waluty europejskiej zarys zmian W wyniku wkroczenia Polski w III etap unii gospodarczej i walutowej zmianie będą musiały ulec zasadnicze elementy takie jak: podstawowy cel działalności NBP sformułowany w Konstytucji RP, uprawnienia NBP do realizowania polityki pieniężnej i wyłącznego prawa do emisji pieniądza, organy NBP i ich kompetencje oraz zakres ich odpowiedzialności, w tym odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP, uprawnienia kontrolne innych organów względem NBP i inne. Zmianie będzie musiał ulec fundament działania NBP czyli Art. 227 obowiązującej Konstytucji RP. Istotnie zmienione, bądź całkowicie usunięte powinny zostać, oprócz art. 227, wyszczególnione niżej zapisy: 1. art. 227 ust. 1 - z uwagi na fakt utraty przez NBP wyłącznego prawa do emisji pieniądza oraz kompetencji do ustalania i realizowania polityki pieniężnej, a ponadto utraty odpowiedzialności za polską walutę, gdyż waluta taka nie będzie istniała, 2. art. 227 ust. 2 i 5 w zw. z ust. 6 traktujące o organach NBP, ponieważ ustalanie założeń polityki pieniężnej należeć będzie do EBC, nie zaś do Rady Polityki Pieniężnej, 3. art. 203 ust. 1 odnoszący się do uprawnień kontrolnych w stosunku do NBP, ponieważ Najwyższa Izba Kontroli utraci kompetencje w zakresie kontroli działalności NBP w zakresie związanym z uczestnictwem w ESBC, a ponadto NBP powinien być kontrolowany z poszanowaniem niezależności, respektowaniem tajemnicy służbowej i bez kolizji z uprawnieniami rewidenta, o czym mowa w Statucie ESBC i EBC, 31 4. art. 198 ust. 1 ustanawiający odpowiedzialność konstytucyjną Prezesa NBP przez Trybunałem Stanu zmiana tego artykułu budzi pewne wątpliwości, gdyż istota rozbieżności pomiędzy prawem krajowym a 31 Op cit. 1 28

wspólnotowym tkwi w możliwości zaskarżenia decyzji o zwolnieniu z pełnionego urzędu do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Takiej możliwości, co oczywiste, nie daje ani Konstytucja RP, ani ustawa o Trybunale Stanu. Liczne spory i wątpliwości wzbudza kwestia funkcjonowania Rady Polityki Pieniężnej, jako jednego z konstytucyjnych organów NBP o ważnych uprawnieniach. Nie ma zgodności co do dalszego jej działania po wejściu Polski do strefy euro. Być może jako organ pozbawiony kluczowych uprawnień, przede wszystkim związanych z corocznym ustalaniem założeń polityki pieniężnej, będzie musiała ulec likwidacji bądź uzyska nowy status w polskim systemie prawnym i nowe kompetencje. Warto wspomnieć, że podobne organy w innych krajach uległy albo istotnemu przeobrażeniu, albo likwidacji, jak we Francji czy na Cyprze. Po dokonaniu zmian w konstytucji, należy dokonać fundamentalnych zmian w ustawie o NBP. Decydująca o zmianach wydaje się być kolejność wprowadzania nowelizacji: w pierwszej kolejności trzeba zmienić ustawę zasadniczą, w drugiej zaś zmienić bądź uchwalić nową ustawę o NBP. Dostosowanie regulacji o NBP do Traktatu i Statutu ESBC i EBC mogłoby być dokonane również w ustawie horyzontalnej. Generalnie w zakresie wprowadzanych zmian należy mieć na uwadze obowiązek uchylenia przepisów kwestionowanych przez instytucje unijne oraz uchwalenia takich postanowień, które wynikają z przynależności do strefy euro. 3.2 Zmiany w polskim systemie prawnym a niezależność NBP Status prawny banku centralnego w Polsce i jego pozycja ustrojowa wskazują, że mamy do czynienia z organem władzy państwowej niezależnym od innych organów państwa polskiego i mającym być z natury rzeczy instytucją apolityczną. Zatem można pokusić się o stwierdzenie, że NBP jest organem niezależnym instytucjonalnie i 29

politycznie od innych organów władzy państwowej w zakresie, jaki jest mu niezbędny do wykonywania powierzonych zadań, co jednak nie wynika wprost z zapisów konstytucyjnych ani z ustawy o NBP. Zalecenia EBC odnoszące się do niezależności banku centralnego dotyczą w głównej mierze niezależności instytucjonalnej i personalnej, sprecyzowanych w Raportach o konwergencji z 1998 roku i z lat następnych, ale też niezależności funkcjonalnej i finansowej. Stanowią one podstawę oceny stopnia konwergencji ustawodawstwa państw wspólnotowych objętych derogacją z Traktatem i Statutem ESBC i EBC. 32 W tym kontekście, dla zapewnienia oczekiwanego stopnia niezależności instytucjonalnej, w opinii KE i EBC winny zostać znowelizowane zapisy zarówno Konstytucji RP, jak i ustawy o NBP. Zmianie powinien ulec omawiany poprzednio art. 203 ust. 1 ustawy zasadniczej w zakresie uprawnień kontrolnych NIK względem NBP, art. 11 ust. 3, art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz z art. 21 ust. 1 ustawy o NBP. Wyszczególnione regulacje ustawy o NBP odnoszą się do uprawnienia Prezesa NBP do reprezentowania interesów RP w międzynarodowych instytucjach bankowych oraz, o ile Rada Ministrów nie postanowi inaczej, w międzynarodowych instytucjach finansowych (art. 11 ust. 3), przekazywania organom państwa założeń polityki pieniężnej oraz informacji dotyczących realizacji polityki pieniężnej i sytuacji w systemie bankowym (art. 21 ust. 1) a także obowiązków Prezesa NBP przedstawienia Radzie Ministrów i Ministrowi Finansów projektu założeń polityki pieniężnej (art. 23 ust. 1 pkt 2). Ponadto powinny zostać wprowadzone regulacje zakazujące przyjmowania lub zwracania się o polecenia do organów władzy państwowej oraz wpływania na członków organów NBP w związku z realizacją zadań w eurosystemie. Odnosząc się do tych kwestii trzeba zwrócić uwagę, że w istocie przepisy te już obowiązują w polskim porządku prawnym, na co wskazują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. 32 Op. cit. 9, s. 100 30