ANALIZA STANU I UWARUNKOWAŃ PRAC PLANISTYCZNYCH W GMINACH W 2013 ROKU

P O L S K A A K A D E M I A N A U K INSTYTUT GEOGRAFII I PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA im. S. Leszczyckiego 00-818 Warszawa, ul. Twarda 51/55, http://www.igipz.pan.pl/ tel. (22 ) 6 978 841, fa x (22) 620 622 1, e -ma il : ig ipz@twarda.pan.pl, http:/ /www.igipz.pan.p l/ ANALIZA STANU I UWARUNKOWAŃ PRAC PLANISTYCZNYCH W GMINACH W 2013 ROKU Zespół autorski: Przemysław Śleszyński (koordynacja) Tomasz Komornicki Aleksandra Deręgowska Beata Zielińska Opracowanie wykonane dla Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Praca wykonana w Etapie I i II Warszawa 13 lutego 2015 r.

Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2013 roku została opracowana w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przez Zespół: dr hab. prof. PAN PRZEMYSŁAW ŚLESZYŃSKI (kierownik projektu) dr hab. prof. PAN TOMASZ KOMORNICKI, mgr ALEKSANDRA DERĘGOWSKA, BEATA ZIELIŃSKA W opracowaniu wykorzystano dane uzyskane w ramach badania PP-1 Planowanie przestrzenne w gminie realizowane i zlecone przez MIiR w 2014 r. zgodnie z Programem Badań Statystycznych Statystyki Publicznej (GUS) W przypadku cytowania prosimy o podanie źródła w następujący sposób: Śleszyński P., Komornicki T., Deręgowska A., Zielińska B., 2015, Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2013 roku, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, 121 s. 1

Spis zawartości 1. WPROWADZENIE (P. Śleszyński)... 4 2. ANALIZA OGÓLNOKRAJOWA (P. Śleszyński)... 5 2.1. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin... 5 2.2. Obowiązujące plany miejscowe... 11 2.3. Plany miejscowe w trakcie sporządzania... 28 2.4. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu... 34 2.5. Podsumowanie i wnioski... 43 3. SKUTKI FINANSOWE OBOWIĄZUJĄCYCH PLANÓW MIEJSCOWYCH (P. Śleszyński)... 44 3.1. Wprowadzenie... 44 3.2. Dochody prognozowane... 47 3.3. Prognozowane wydatki... 49 3.4. Zrealizowane wpływy... 51 3.5. Zrealizowane koszty (poniesione wydatki)... 53 3.6. Wpływy i wydatki prognozowane a zrealizowane... 55 3.7. Podsumowanie... 59 4. KLASYFIKACJA FUNKCJONALNA GMIN DLA POTRZEB MONITORINGU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO (P. Śleszyński, T. Komornicki)... 61 4.1. Wprowadzenie... 61 4.2. Klasyfikacja dedukcyjno-indukcyjna... 63 4.3. Szczegółowa metodyka badawcza... 64 4.4. Szczegółowe kryteria klasyfikacyjne... 67 4.5. Wyniki klasyfikacji funkcjonalnej... 68 5. ZAAWANSOWANIE PRAC PLANISTYCZNYCH WEDŁUG TYPÓW FUNKCJONALNYCH GMIN (T. Komornicki)... 73 5.1.Wprowadzenie... 73 5.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie sporządzania)... 74 5.3. Presja inwestycyjna na grunty rolne... 81 5.4. Wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy... 86 5.5. Ocena sytuacji w zakresie prac planistycznych dla poszczególnych typów gmin... 92 5.5.1. Miejskie obszary funkcjonalne ośrodków wojewódzkich... 92 5.5.2. Miejskie obszary funkcjonalne miast subregionalnych... 93 5.5.3. Miasta ośrodki wielofunkcyjne... 93 5.5.4. Gminy o funkcjach transportowych... 94 5.5.5. Gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (w tym turystyka oraz funkcje wielkopowierzchniowe)... 94 5.5.6. Gminy z funkcjami rolniczymi... 95 5.5.7. Gminy ekstensywnie zagospodarowane... 95 5.6. Podsumowanie... 96 6. CHŁONNOŚĆ DEMOGRAFICZNA W GMINNYCH DOKUMENTACH PLANISTYCZNYCH (P. Śleszyński)... 98 6.1. Założenia i cele... 98 6.2. Szacunek chłonności demograficznej według studiów gminnych... 99 6.3. Szacunek chłonności demograficznej według planów miejscowych... 107 6.4. Szacunek na podstawie zmian przeznaczenia gruntów w planach miejscowych... 114 6.5. Szacunek na podstawie zasobów gruntów rolnych w miastach... 115 6.6. Podsumowanie... 117 7. PODSUMOWANIE (P. Śleszyński)... 120 LITERATURA... 124 2

ZAŁĄCZNIK STATYSTYCZNY (B. Zielińska na podstawie materiałów GUS) 1. Województwa w 2013 r.... 125 2. Miasta powyżej 100 tys. mieszkańców w 2013 r.... 136 ZAŁĄCZNIK KARTOGRAFICZNY (P. Śleszyński, A. Deręgowska) Plansza 1 Posiadanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium uikzp) (31.12.2013 r.) Plansza 2 Ustalenia studium uikzp odnośnie planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 3 Ustalenia studium uikzp odnośnie zmian przeznaczenia gruntów rolnych (31.12.2013 r.) Plansza 4 Ustalenia studium uikzp odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje (31.12.2013 r.) Plansza 5 Obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (plany miejscowe) (31.12.2013 r.) Plansza 6 Liczba i powierzchnia obowiązujących planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 7 Ustalenia planów miejscowych odnośnie zmian przeznaczenia gruntów rolniczych (31.12.2013 r.) Plansza 8 Ustalenia planów miejscowych odnośnie zabudowy mieszkaniowej (31.12.2013 r.) Plansza 9a Ustalenia planów miejscowych odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje (31.12.2013 r.) Plansza 9b Ustalenia planów miejscowych odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje (31.12.2013 r.) Plansza 10 Ustalenia planów miejscowych odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców (31.12.2013 r.) Plansza 11 Plany miejscowe w trakcie sporządzania (31.12.2013 r.) Plansza 12 Udział powierzchni gmin objętej planami miejscowymi w trakcie sporządzania (31.12.2013 r.) Plansza 13 Udział powierzchni gmin objętej obowiązującymi i sporządzanymi planami miejscowymi (31.12.2013 r.) Plansza 14 Decyzje lokalizacyjne w stosunku do powierzchni gmin (w 2013 r.) Plansza 15 Udział powierzchni działek w decyzjach lokalizacyjnych (w 2013 r.) Plansza 16 Przeciętna wielkość działek w decyzjach lokalizacyjnych (w 2013 r.) Plansza 17 Decyzje o warunkach zabudowy jednorodzinnej (w 2013 r.) Plansza 18 Struktura decyzji lokalizacyjnych w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców (w 2013 r.) Plansza 19 Zmiany w pokryciu planistycznym (2006-2013 r.) Plansza 20 Prognozowane wpływy w budżetach gmin ujęte w prognozach skutków finansowych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 21 Zrealizowane wpływy w budżetach gmin wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 22 Saldo wpływów prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 23 Prognozowane wydatki w budżetach gmin ujęte w prognozach skutków finansowych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 24 Zrealizowane wydatki w budżetach gmin wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 25 Saldo wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 26 Salda wpływów zrealizowanych i prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych według kategorii wpływów (do 31.12.2013 r.) Plansza 27 Salda wydatków zrealizowanych i prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych według kategorii wydatków (do 31.12.2013 r.) Plansza 28 Saldo wpływów i wydatków prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 29 Saldo wpływów i wydatków zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2013 r.) Plansza 30 Wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych w relacji do 1 ha planu (do 31.12.2013 r.) Plansza 31 Wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych w relacji na 1 mieszkańca (do 31.12.2013 r.) 3

1. WPROWADZENIE Przedstawiane opracowanie stanowi coroczną kontynuację badań realizowanych w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN od 2006 roku na zlecenie ministra odpowiedzialnego za gospodarkę przestrzenną. Takie podejście umożliwia śledzenie zachodzących zmian na obszarach o różnej specyfice i intensywności zagospodarowania przestrzennego oraz procesów inwestycyjnych. Jest to metodyka stosowana konsekwentnie od 2006 r., zapewniając porównywalność analiz. Główne cele opracowania są następujące: 1) otrzymanie uporządkowanej informacji na temat stanu zaawansowania prac planistycznych w gminach według najnowszych dostępnych danych (koniec 2013 roku); 2) porównanie zmian, jakie zaszły w ostatnich latach w gminach w zakresie stanu prac planistycznych (ze względu na zmianę pytań ankiety w latach 2005-2013, w zakresie porównywalnych danych); 3) aktualizacja załącznika statystycznego i kartograficznego, obrazujących stan zawansowania prac planistycznych w gminach; 4) propozycja nowej klasyfikacji (typologii) funkcjonalnej gmin oraz przeliczenie wstecz danych i wskaźników będących podstawą analiz; 5) analiza uwarunkowań i zaawansowania prac planistycznych na obszarach o różnej specyfice funkcjonalnej według nowego podziału na typy gmin w latach 2004-2013; 6) analiza prognozowanych i zrealizowanych dochodów i kosztów samorządów gminnych związanych z uchwaleniem obowiązujących planów miejscowych do roku 2013 w Polsce i różnych typach gmin wraz z analizą statystyczną i kartograficzną; 7) szacunek chłonności mieszkaniowej i demograficznej oraz ich skutków dla planowania przestrzennego na podstawie obowiązujących studiów uikzp oraz planów miejscowych. Analiza w części dotyczącej całego kraju bazuje na danych statystycznych GUS pochodzących z badania 1.02.04(16) Planowanie przestrzenne w gminie przeprowadzonego w 2014 r. Jako uzupełniające zostały wykorzystane dane z Banku Danych Lokalnych (udostępniane również przez GUS) oraz własne bazy IGiPZ PAN (m.in. podkłady kartograficzne). 4

2. ANALIZA OGÓLNOKRAJOWA 2.1. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin W końcu 2013 r., podobnie jak w latach poprzednich, niemal wszystkie gminy w Polsce posiadały obowiązujące studia gminne (tabela 2.1). Jedynie w 15 samorządach (głównie w gminach wiejskich) brakowało tego dokumentu, w tym w 6 gminach studium było w trakcie sporządzania. W porównaniu z rokiem 2010 nieco spadła liczba dokumentów aktualizowanych (z 830 do 818), co w perspektywie jeszcze wcześniejszych danych w sumie oznacza utrzymanie się aktualizacji dokumentów na dość stabilnym poziomie około 30-35%. Warto zwrócić uwagę, że odsetek ten kolejny rok z rzędu jest znacznie wyższy w miastach na prawach powiatu (w roku 2013 na 66 miast tej kategorii, w 38 studium uikzp było w trakcie zmiany). Tak wysoki odsetek w miastach na prawach powiatu utrzymuje się drugi rok z rzędu. Ponadto wszystkie miasta na prawach powiatu posiadały ważne studium uikzp. Według danych uzyskanych z badania statystycznego w gminach można ocenić aktualność studiów uikzp. Spośród 1628 gmin, które w końcu 2013 r. nie były w trakcie aktualizacji tych dokumentów, studia z lat 1995-2000 posiadało już tylko 199 samorządów (trzy lata wcześniej było to 335), z lat 2001-2005 257 (442), z lat 2006-2010 429 (888), a z lat 2011-2013 aż 761 (z tego z 2013 r. 327). Tabela 2.1. Stan realizacji studiów gminnych w latach 2011-2013 Posiadanie studium gminnego Ogółem W tym miasta na prawach powiatu 2011 2012 2013 2011 2012 2013 liczba % liczba % Tak oraz dokument nie jest w trakcie zmiany 1 640 1 628 1646 66,4 35 32 28 42,4 Tak oraz dokument jest w trakcie zmiany 806 830 818 33,0 30 33 38 57,6 Nie, ale dokument jest sporządzany 21 11 6 0,2 Nie i dokument nie jest sporządzany 12 10 9 0,4 Razem 2 479 2 479 2 479 100,0 65 65 66 100,0 Koszty sporządzenia zmian studiów gminnych w 2013 r. wyniosły 10,9 mln zł. Była to wartość podobna, jak w ostatnich kilku latach, wskazująca na stabilność tych kosztów i stosunkowo nieduże obciążenie dla większości samorządów. Tylko w 15 gminach koszt sporządzenia dokumentów był wyższy niż 100 tys. zł, a w 47 poniżej 10 tys. zł. W stosunku do roku poprzedniego odnotowano w zasadzie utrzymanie się średniego kosztu aktualizacji (40,3 tys., 5

podczas gdy np. w 2009 40,9 tys. zł, 2011 36,0 tys. zł, 2013 40,9 tys. zł). Obliczenia te nie obejmują jednak informacji o bezkosztowych zmianach studiów uikzp, tj. takich, dla których gminy wpisały wartość zerową (w 2013 r. 31 gmin, m.in. miasta na prawach powiatu Olsztyn i Chełm). Według zapisów studiów gminnych przewidywana powierzchnia gmin do objęcia planami miejscowymi zmieniła się w całym kraju w minimalnym stopniu (tabela 2.2). W 2013 r. planowano, że 22,8% powierzchni Polski (w 2012 r. 22,8%, w 2011 r. 22,4%), powinno być objęte szczegółową dokumentacją. Przy tym wcześniejsze Analizy i Raporty wskazywały, że w większości gminy przewidują sporządzanie planów miejscowych na podstawie obowiązku planistycznego (są to tzw. plany obowiązkowe, inaczej obligatoryjne ). Co istotne, po znacznym wzroście w 2012 r. w miastach na prawach powiatu, powierzchnia ta spadła z 194,8 do 144,4 tys. ha. Trudno jednoznacznie wskazywać na przyczyny tak dużego spadku. Powodem może być zarówno zmiana polityki przestrzennej miast, wyrażająca się w aktualizacjach dokumentów, jak też zmiany obowiązujących przepisów, mających związek z planowaniem przestrzennym. Aby to wyjaśnić, potrzebne byłyby bardziej szczegółowe analizy. Tabela 2.2. Wskazania studiów gminnych odnośnie przewidywanego, docelowego pokrycia planami miejscowymi w latach 2011-2013 W tym miasta Ogółem Wskaźnik, jednostka miary na prawach powiatu 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Powierzchnia ogółem (tys. ha) 6 994,6 7 133,8 7 094,9 165,8 194,8 144,4 % powierzchni (cały kraj lub wszystkie miasta na prawach powiatu) 22,4 22,8 22,7 23,4 27,5 20,4 % powierzchni (tylko gminy, które udzieliły odpowiedzi) 34,7 35,3 35,2 43,0 45,5 39,6 Powyższy wskaźnik, podobnie jak w latach poprzednich, jest poważnie (około dwukrotnie) zaniżony z powodu niepodania informacji przez część gmin, a zwłaszcza przez te samorządy, które dokonują aktualizacji dokumentów. Jeśli uwzględnić tylko te gminy, które udzieliły odpowiedzi na to pytanie (było ich 1644, czyli 66,3%), okazuje się, że tak obliczony wskaźnik wzrasta do 35,7%. Równocześnie w stosunku do miast na prawach powiatu, które udzieliły odpowiedzi (28 miast), jest to 39,6% powierzchni przewidzianej do pokrycia planami. W obydwu przypadkach (wszystkie gminy w kraju i miasta na prawach powiatu) jest to w zasadzie poziom z lat ubiegłych. Powyżej obliczony i korzystniejszy wskaźnik w przypadku części regionów jest nadal zaniżony, gdyż gminy często z zasady nie sporządzają planów miejscowych dla niektórych terenów, np. będących własnością Lasów Państwowych. W tych przypadkach część samorządów obszary te klasyfikuje, jako wymagające sporządzenia planów miejscowych (ale nie na podstawie tzw. obowiązku planistycznego, tylko fakultatywnie), a część nie. Dotyczy to szczególnie zachodniej i północnej Polski, charakteryzującej się wysoką lesistością i niskim 6

udziałem prywatnej własności gruntów leśnych (lubuskie, zachodniopomorskie, dolnośląskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie). Zróżnicowanie regionalne wskazań dotyczących pokrycia planistycznego zawartych w studiach gminnych jest konsekwentnie bardzo duże. Od wielu lat w Raportach i Analizach wskazuje się, że nie nawiązuje ono ani do hierarchii administracyjno-osadniczej, ani też do uwarunkowań społeczno-gospodarczych, takich jak zwłaszcza intensywność użytkowania. Widać to wyraźnie na planszy 2 w załączniku kartograficznym. Przykładowo bardzo często zdarza się, że położone peryferyjnie gminy wiejskie mają znacznie wyższe przewidywane udziały pokrycia planistycznego, niż nawet niektóre duże miasta i ogólnie tereny silnie zurbanizowane. Może to nawet stawiać pod znakiem zapytania sensowność obecnych zapisów prawnych w tym zakresie, które powinny być bardziej sprecyzowane, a nade wszystko bardziej skłaniać gminy położone na obszarach o silniejszej presji inwestycyjnej do sporządzania planów miejscowych i przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy. Powyższa uwaga nabiera dodatkowego znaczenia w zestawieniu z trendami obserwowanymi w zakresie przewidywanych w studiach gminnych zmian przeznaczenia gruntów (tabela 2.3). Według danych uzyskanych z ankiety w porównaniu z poprzednim rokiem powierzchnia przewidywanych odrolnień wzrosła do 420,6 tys. ha (2010 393,6 tys. ha, 2011 429,6 tys. ha, 2012 403,3 tys. ha), ale pamiętać należy, że dane te nie dotyczą gmin ze zmienianym dokumentem studium oraz że nie wszystkie gminy podały stosowne informacje. Dokonując odpowiednich proporcjonalnych obliczeń dla samorządów, dla których pozyskano dane, w przypadku kraju otrzymujemy wskaźnik udziału powierzchni odrolnień w wysokości 2,1%, czyli na poziomie analogicznym w stosunku do roku ubiegłego (obydwa warianty obliczeń przedstawiono w tabeli 2.3). Ten sam wskaźnik dla miast na prawach powiatu wyniósł 2,1%, ale trzeba wspomnieć, że pozyskane dane dotyczyły tylko 7 miast. Trzeba jednak pamiętać, że zgodnie z nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obowiązującej od 1 stycznia 2009 r.), wszystkie grunty rolne w granicach administracyjnych miast zostały automatycznie odrolnione. Dla właściwiej oceny wielkości rzeczywistych udziałów odrolnień sprawę komplikuje fakt, że przeważająca część tych terenów w istniejących planach miejscowych nie podlegała zmianie przeznaczenia. Tabela 2.3. Powierzchnie terenów przewidzianych do zmiany użytkowania według wskazań studiów gminnych w latach 2011-2013 W tym miasta Ogółem Wskaźnik na prawach powiatu 2011 2012 2013 2011 2012 2013 Zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, tzw. odrolnienia (tys. ha) 429,6 403,4 420,6 7,9 7,3 7,6 % powierzchni (cały kraj lub wszystkie miasta na prawach powiatu) 1,4 1,3 1,3 1,1 1,0 1,1 % powierzchni (proporcjonalnie do powierzchni gmin, które podały odpowiedzi) 3,5* 2,1 2,1 8,6* 1,8 2,1 *w roku 2011 w obliczeniach ze względu na brak rozróżnienia pominięto dane dla gmin, w których wystąpiła wartość 0. Gdyby podobnie postąpić w okresie 2012-2013, wskaźnik w obydwu latach wyniósłby 9,2%. 7

Dokładniejsza analiza regionalna wykonana dla ostatnich posiadanych danych (plansza 3 w załączniku kartograficznym) pokazuje, że dla większości gmin przewidywane w studiach zmiany przeznaczenia gruntów na ogół nie przekraczają poziomu 1,0-1,5%, sporadycznie osiągając poziom kilkuprocentowy. Zwiększona presja inwestycyjna występuje jednak nie tylko w strefach podmiejskich miast, ale w wielu innych gminach, zwłaszcza środkowej Polski, a także np. na Pomorzu oraz pojezierzach. Co istotne, obszar podwyższonego wskaźnika występuje też w dużej odległości od stolicy, co jest zdecydowanie niekorzystne, gdyż świadczy o tendencji do rozpraszania zabudowy w dużej odległości. Obserwowano to już we wcześniejszych latach 1. Strukturę funkcjonalną terenów, zapisanych w studiach gminnych, przedstawiono w tabeli 2.4 oraz ryc. 2.1. Otrzymano dane dla 1533 gmin (w poprzednich latach dla 1401-1523), czyli dla ponad 60% ich liczby, obejmujących około 60% ludności i powierzchni kraju. Podawane dalej dane uwzględniają tę 60-procentową proporcję, tzn. udziały procentowe dla poszczególnych kategorii obliczano tylko dla tych gmin, dla których posiadano dane. Szczegółowy podział na kategorie użytkowania ujawnia kilka istotnych zróżnicowań. Tabela 2.4. Wskazania studiów gminnych odnośnie struktury przeznaczenia terenów w latach 2009-2013 r. Dane dla około 60% gmin (rok 2009 1401, rok 2010 1487, rok 2011 1520, rok 2012 1523, rok 2013 1533 samorządy) Rok Usługowe Produkcyjne Komunikacyjne Infrastruktury technicznej Zabudowa mieszkaniowa w tym ogółero- wielodzinna ogółem Rolnicze w tym zabudowa zagrodowa Zieleni i wód Inne i niesklasyfikowane Razem % 2009 13,6 1,3 3,0 3,0 2,8 1,6 46,0 18,4 11,3 100,0 2010 14,2 1,6 3,2 2,9 2,9 1,6 45,9 19,1 10,3 100,0 2011 13,7 1,3 3,1 2,8 2,9 1,6 45,9 19,5 10,6 100,0 2012 13,1 1,3 3,0 3,0 2,8 1,3 46,4 8,5 19,7 10,8 100,0 2013 12,5 1,3 3,0 2,9 2,8 1,5 47,5 8,3 19,7 10,1 100,0 Uwaga: nie wszystkie wiersze sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych W całym kraju wciąż bardzo dużo, bowiem 12,5% powierzchni gmin (2012 13,1%) przeznaczano pod zabudowę, głównie jednorodzinną 11,3% (11,8%). Odsetek ten był znacznie wyższy dla miast (po 24,7% w miastach na prawach powiatu i w pozostałych gminach miejskich). W innych kategoriach gmin udział terenów tego typu jest już mniejszy, choć biorąc pod uwagę specyfikę tych jednostek, nadal wysoki w stosunku do rzeczywistego zapotrzebowania (gminy wiejskie 12,5%). 1 W świetle innych, bardziej szczegółowych badań zauważono, że w strefie podmiejskiej Warszawy obserwuje się wyraźne przesunięcie zwiększonego odsetka odrolnień w stosunku do istniejącej zabudowy w kierunku zewnętrznym (Śleszyński P., 2012, Obszar Metropolitalny Warszawy a rozwój Mazowsza, Trendy Rozwojowe Mazowsza, 8, Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego, Warszawa). Podobne procesy obserwuje się też w innych dużych aglomeracjach. 8

POLSKA OGÓŁEM MIASTA NA PRAWACH POWIATU GMINY MIEJSKIE GMINY MIEJSKO-WIEJSKIE GMINY WIEJSKIE Ryc. 2.1. Wskazania studiów gminnych odnośnie struktury przeznaczenia terenów w studiach gminnych według stanu na koniec 2013 r. Uwaga: nie wszystkie wartości na diagramach kołowych sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych 9

Łącznie tereny pod zabudowę mieszkaniową przewidziane w 1533 studiach gminnych zajmowały 2334 tys. ha, z czego na zabudowę jednorodzinną przypadło 2101 tys. ha. Gdyby przyjąć w tym ostatnim przypadku chłonność demograficzną na poziomie 40 osób/ha, daje to tereny pod osadnictwo w wysokości 84 mln osób. Jest to oczywiście zgrubny szacunek (który będzie przedmiotem uszczegółowienia w kolejnym etapie opracowania), ale który pokazuje skalę przeszacowania potrzeb inwestycyjnych. Funkcje usługowe w studiach gminnych zajmowały 3,0% (podobnie jak rok wcześniej), przy czym w miastach było to około 10%. Rozkład wartości procentowych udziałów tych powierzchni był zgodny z hierarchią funkcjonalną, tj. występowała prawidłowość, że im większe miasto, tym odsetek ten na ogół był większy. Na przykład w Warszawie takich terenów było 13,2%, Wrocławiu 12,1%, w Gdańsku 15,0%, podczas gdy w Nowym Sączu 8,1%, Zamościu 6,0%, Grudziądzu 4,0%, Sandomierzu 2,7%, Bielsku Podlaskim 1,8%. W przypadku funkcji produkcyjnych, komunikacyjnych i technicznych ich udziały nie przekraczały każdorazowo poziomu 10%. Natomiast tereny rolnicze w studiach gminnych zajmowały blisko połowę powierzchni (47,5%). Ich udział jest stosunkowo wysoki także w niektórych mniejszych miastach (często 20-30% powierzchni). Wśród miast na prawach powiatu dostępne dane wskazują zwłaszcza na Dąbrowę Górniczą (37,4%) oraz Jastrzębie-Zdrój (35,7%). Oznacza to istnienie potencjalnie dużych rezerw terenowych, np. dla lokalizacji nowej zabudowy. Od roku 2012 są dostępne dane, jaka część terenów rolniczych przewidywana jest pod zabudowę zagrodową. Dane wskazują na bardzo duży odsetek w skali całego kraju w wysokości 8,3% (rok wcześniej 8,5%). Natomiast w miastach na prawach powiatu było to 0,7% (0,9%), w innych gminach miejskich 3,0% (3,1%), w gminach miejsko-wiejskich 6,8% (7,2%) i w gminach wiejskich 9,3% (9,5%) ich powierzchni. Tak wysoki odsetek może to być kolejną przyczyną postępującego rozpraszania zabudowy. Tereny zieleni i wód zajmowały 19,7% (tak samo rok wcześniej). Co może wydać się dziwne, ich udział był wyższy w większych miastach, niż na terenach wiejskich (miasta na prawach powiatu 34,3%, natomiast gminy wiejskie 17,7%). Oznacza to, że w dużych miastach istnieje stosunkowo dobre zabezpieczenie terenów zielonych z punktu widzenia jakości życia. Z drugiej strony może to również wskazywać, że obszary tych miast są stosunkowo ekstensywnie zagospodarowane. Warto też zwrócić uwagę na niewielki wzrost tego wskaźnika w kolejnych latach (zatrzymany jednak w 2013 r.). Pozostałe tereny we wszystkich kategoriach gmin stanowiły małą część zarezerwowanych powierzchni (w Polsce ogółem 10,1%). Część z nich to jednak obszary, które w ankiecie zostały wpisane bez bardziej szczegółowej klasyfikacji, tj. do jednego z wcześniej wymienionych typów, prawdopodobnie ze względu na zapisy w studiach o funkcjach mieszanych lub dopuszczeniu innych funkcji do istniejących (ma to miejsce powszechnie w przypadku funkcji mieszkaniowych i usługowych i część gmin po prostu nie poradziła sobie z rozszacowaniem 10

przewidywanych terenów). Jeśli tak byłoby rzeczywiście, to wysokie wskaźniki przewidywania terenów mieszkaniowych należałoby jeszcze zweryfikować w górę. Korzystny jest zaobserwowany trend spadku udziału terenów przewidywanych pod zabudowę. Od 2010 r., kiedy odnotowano najwyższą wartość (14,2%) wskaźnik ten spadł o 1,7 punktu procentowego (p.p.). Daje to rocznie około pół p.p. Warto zwrócić uwagę, że jeśli weźmie się dane ze studiów według lat ich uchwalenia bądź ostatniej zmiany, trend spadkowy jest wyraźniejszy (ryc. 2.2), jakkolwiek w ostatnich dwóch latach mamy do czynienia z niewielkim wzrostem (w przypadku zabudowy jednorodzinnej z 9,3 do 9,7% powierzchni gmin; dane dla odpowiednio 264 i 304 dokumentów). Ryc. 2.2. Udział terenów pod zabudowę jednorodzinną w obowiązujących studiach gminnych według dat ich uchwalenia (w tym ostatniej zmiany). Gwiazdką oznaczono lata, w których prezentowane dane dotyczą mniej niż 50 gmin Podsumowując, udział terenów wskazywanych pod zabudowę w studiach gminnych jest dosyć zgodny w stosunku do hierarchii administracyjno-osadniczej, czyli że w większych ośrodkach tego typu tereny zajmują większą powierzchnię. Potwierdzono jednak kolejny (czwarty) rok z rzędu bardzo niepokojące zjawisko związane z dopuszczaniem stosunkowo dużych powierzchni pod budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza jednorodzinne. Warto też zwrócić uwagę na rejestrowany (po raz drugi w ankiecie gminnej) stosunkowo wysoki udział terenów pod zabudowę zagrodową, przewidywany w studiach uikzp. Wszystkie wymienione elementy sprzyjają rozpraszaniu zabudowy i ogólnie oznaczają wysoką ekstensywność osadnictwa. 2.2. Obowiązujące plany miejscowe W końcu 2013 r. w Polsce plany miejscowe posiadały 2289 gminy, czyli 92,3%. Liczba ta wzrasta w niewielkim stopniu. Wprawdzie od roku 2004, od kiedy istnieją porównywalne 11

dane, odsetek gmin mających plany miejscowe wzrósł o ponad 10 punktów procentowych (p.p.), ale w ostatnich kilku latach tempo to spada (2010 2246 gmin). Ponadto w 2013 r. 336 samorządów (rok wcześniej 357) posiadało tylko jeden plan, 509 (513) od 2 do 5, 806 (800) od 6 do 20, 580 (556) od 21 do 100 oraz 58 (53) 101 i więcej. Największą liczbę obowiązujących dokumentów odnotowano w Gdańsku (531, wzrost w ciągu roku o kolejne 25), Żukowie (457, bez zmian) oraz Wrocławiu (335, wzrost o 23 dokumenty). Łącznie w końcu 2013 r. odnotowano 43 628 planów, czyli o 1880 więcej, niż rok wcześniej (tabela 2.5). Warto zwrócić uwagę, że był to większy wzrost, niż w 2012 r. (1454). Z tego już 22 061 dokumentów (wobec 19 841 w 2012 roku i 15 152 w 2010 r.) było opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r. A zatem udział nowych planów po ponad 10 latach obowiązywania nowej ustawy w końcu przekroczył 50%. Ten symboliczny fakt w miastach na prawach powiatu nastąpił już w 2011 roku. Tabela 2.5. Liczba obowiązujących planów miejscowych w latach 2004-2013 Liczba planów miejscowych w tym w miastach Polska na prawach powiatu Rok w tym na podstawie w tym na podstawie ogółem ogółem ustawy z 2003 r. ustawy z 2003 r. % obowiązujących planów cych planów % obowiązują- liczba liczba 2004 28 567 1 375 4,8 2 613 129 4,9 2005 29 642 3 407 11,5 2 788 349 12,5 2006 31 620 5 640 17,8 3 084 636 20,6 2007 33 360 7 797 23,4 3 350 989 29,5 2008 35 885 10 410 29,0 3 883 1 326 34,1 2009 36 302 12 662 34,9 3 864 1 655 42,8 2010 38 184 15 152 39,7 4 028 1 961 48,7 2011 40 171 17 510 43,6 4 272 2 371 55,5 2012 41 748 19 841 47,5 4 546 2 786 61,3 2013 43 628 22 061 50,6 4 875 3 134 64,3 Wyraźniejszy postęp w pracach planistycznych, tak jak w latach poprzednich, odnotowano właśnie w przypadku miast na prawach powiatu. Liczba planów miejscowych opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r. w ciągu roku wzrosła z 2786 do 3134, a więc o ponad 12%. Natomiast łączna liczba planów (z obydwu ustaw) wzrosła z 4546 do 4875, czyli o około 7%. Warto jednak pamiętać, że ponad 10% tej liczby dotyczy samego Gdańska, a 15% Trójmiasta). Bardziej miarodajną informację na temat postępów w pracach planistycznych daje porównanie powierzchni gmin pokrytej obowiązującymi planami miejscowymi (tabela 2.6, ryc. 2.3). Podczas gdy w końcu roku 2012 planami pokryte było 28,0% powierzchni kraju, to w 2013 r. wskaźnik ten osiągnął 28,6%. Oznacza to wzrost w ciągu roku zaledwie o 0,6 p.p., czyli mniej, niż nawet w ocenionych jako bardzo słabe poprzednich trzech latach (0,7-0,9 12

p.p.). Umiarkowanie poprawia tę statystykę fakt, że pokrycie planami uchwalanymi a podstawie ustawy z 2003 r. 2 wzrosło o 1,1 p.p. Przedstawione wyżej liczby wskazują na trwałe już wyhamowanie prac planistycznych. O ile jeszcze w latach 2005-2007 średni roczny przyrost powierzchni pokrytej planami powiększał się w skali kraju średniorocznie o ponad dwa punkty procentowe, to po 2008 roku miało miejsce znaczne osłabienie dynamiki. Tabela 2.6. Powierzchnia kraju, w tym miast na prawach powiatu objęta obowiązującymi planami miejscowymi (2004-2013). Dane mogą się różnić od podawanych w poprzednich opracowaniach ze względu na aktualizację danych GUS w kolejnych latach Polska W tym miasta na prawach powiatu Rok powierzchnia objęta na podstawie obydwu ustaw ogółem w tym na podstawie ustawy z 2003 r. powierzchnia objęta na podstawie obydwu ustaw ogółem w tym na podstawie ustawy z 2003 r. tys. ha % tys. ha % tys. ha % tys. ha % 2004 5 390,8 17,2 830,5 2,7 127,7 18,1 20,9 3,0 2005 6 167,7 19,7 1 632,0 5,2 148,7 21,1 36,7 5,2 2006 6 872,4 22,0 2 355,5 7,5 194,3 27,5 73,9 10,5 2007 7 557,1 24,2 2 920,6 9,3 222,2 31,5 107,2 15,2 2008 8 007,9 25,6 3 302,8 10,6 243,9 34,5 120,0 17,0 2009 7 962,4 25,5 3 813,3 12,2 235,1 33,3 118,3 16,8 2010 8 242,5 26,4 4 161,5 13,3 258,4 36,4 144,2 20,4 2011 8 496,3 27,2 4 449,7 14,2 279,4 39,4 166,1 23,4 2012 8 744,3 28,0 4 694,8 15,0 301,1 42,5 196,8 27,7 2013 8 951,0 28,6 5 035,2 16,1 315,8 44,0 226,0 31,5 W sumie powierzchnia pokryta planami miejscowymi w końcu 2013 r. wzrosła do blisko 9 mln ha (przyrost o 207 tys. ha), w tym na podstawie ustawy z 2003 r. do 5,0 mln ha. Udział powierzchni pokrytej planami sporządzonymi na jej podstawie wzrósł do 16,1% powierzchni kraju (rok wcześniej 15,0%). 2 tj. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717). 13

Ryc. 2.3. Zmiany pokrycia planistycznego w latach 2004-2013 w różnych kategoriach gmin W miastach na prawach powiatu pokrycie planistyczne osiągnęło 44,0% (rok wcześniej 42,5%). Jest to znacznie lepszy wskaźnik, niż dla Polski ogółem, ale biorąc pod uwagę, że w zasadzie całe obszary tych miast powinny być objęte planami, wysokość tego wskaźnika, jak się wydaje, należy ocenić jeszcze mniej korzystnie, niż dla całego kraju. W ciągu 10 lat wskaźnik ten ledwo podwoił się. Warto jednak odnotować, że po okresie zastoju około 2008 r. lub nawet spadku (który, jak się okazało w poprzednich badaniach, po części wynikał z przyczyn statystycznych), ostatni okres przyniósł wzrost powierzchni pokrytej planami miejscowymi, w latach 2009-2013 o blisko 11 punktów procentowych. Dane o liczbie i powierzchni planów pozwalają obliczyć przeciętną powierzchnię planu miejscowego w gminach (ryc. 2.4). Okazuje się, że we wszystkich czterech ostatnich przekrojach czasowych najwięcej gmin jest dla przedziału 30-100 ha, a następnie 10-30 ha. Widać też korzystną tendencję do zmniejszania liczby gmin mających plany o średniej małej powierzchni (poniżej 3 ha). Natomiast największe wzrosty, podobnie jak w roku ubiegłym, obserwowano dla gmin o średnich powierzchniach dokumentów (100-300 ha, 300-1000 ha). Spada też liczba planów największych, o powierzchni powyżej 10 000 ha, obejmujących zazwyczaj obszar całej gminy. Podczas gdy w roku 2009 takich gmin było 109, to w 2013 już tylko 85. 14

Ryc. 2.4. Liczba gmin pod względem przeciętnej powierzchni planów miejscowych w latach 2009-2013 Zróżnicowania regionalne pokrycia planistycznego nie zmieniają się zasadniczo od czasu, od którego posiadane są dane z ankiety 1.02.04 (Program Badań Statystycznych Statystyki Publicznej). Najwyższe wskaźniki pokrycia, w niektórych województwach powyżej 50%, w tym w niektórych powiatach powyżej 75%, charakteryzują południową i wschodnią część kraju, w tym wzdłuż korytarza transportowego A4 (tabela 2.7, ryc. 2.5). Natomiast w regionach północnych i zachodnich pokrycie jest zdecydowanie niższe i nie osiąga niekiedy nawet 10%. W tej sytuacji od lat znajdują się dwa województwa: kujawsko-pomorskie i lubuskie, w których na koniec 2013 r. pokrycie nie przekroczyło odpowiednio 5,2% i 8,0% (choć w tym drugim w ostatnich latach odnotowano dwukrotny wzrost pokrycia). Tak niskich wartości nie usprawiedliwia fakt, że ostatnie z wymienionych województw charakteryzuje się najwyższym w kraju udziałem powierzchni leśnych zarządzanych przez Lasy Państwowe, na których sporządzanie planów miejscowych nie jest wymagane. Ponadto niskie pokrycie planistyczne cechuje województwo podkarpackie (8,1%) i warmińsko-mazurskie (12,3%). 15

Tabela 2.7. Wskaźniki pokrycia planistycznego obowiązującymi planami miejscowymi w województwach w 2013 r. Województwo ogółem Liczba planów w tym na podstawie ustawy z 2003 r. % planów ogółem ogółem (tys. ha) % powierzchni (pokrycie planistyczne) Powierzchnia planów % powierzchni zajętej przez plany według ustawy z 2003 r. przeciętna powierzchnia planu (ha) ogółem w tym plany na podstawie ustawy z 2003 r. Zmiana pokrycia planistycznego w ciągu roku (w p.p.) Dolnośląskie 5 056 2 909 57,5 1172,8 58,8 35,4 232 243 1,9 Kujawsko-Pomorskie 3 204 1 197 37,4 93,0 5,2 3,5 29 53 0,3 Lubelskie 1 228 645 52,5 1460,3 58,1 19,7 1189 766 0,5 Lubuskie 1 385 745 53,8 112,3 8,0 5,9 81 111 0,7 Łódzkie 1 668 895 53,7 544,1 29,9 11,8 326 240 1,0 Małopolskie 2 164 1 408 65,1 1001,3 66,0 52,5 463 566 0,5 Mazowieckie 3 798 1 744 45,9 1061,6 29,9 14,0 280 285 0,4 Opolskie 1 015 555 54,7 366,6 38,9 21,3 361 361 1,5 Podkarpackie 3 744 966 25,8 143,7 8,1 5,9 38 109 0,2 Podlaskie 1 145 618 54,0 312,9 15,5 9,7 273 316 0,6 Pomorskie 4 935 2 734 55,4 327,7 17,9 12,4 66 83 1,1 Śląskie 2 786 1 869 67,1 797,5 64,7 50,1 286 330 1,3 Świętokrzyskie 645 354 54,9 317,7 27,1 25,0 493 825 3,0 Warmińsko-Mazurskie 2 143 1 234 57,6 296,1 12,3 7,7 138 150 0,1 Wielkopolskie 6 889 3 260 47,3 530,3 17,8 7,0 77 64 0,5 Zachodniopomorskie 1 823 928 50,9 413,0 18,0 6,4 227 158 0,4 Polska ogółem 43 628 22 061 50,6 8951,0 28,6 16,1 205 228 0,7 W skali całego kraju niski na ogół wskaźnik pokrycia planami miejscowymi jest rekompensowany sytuacją we wschodnich, południowych i środkowopolskich województwach, gdzie duże obszarowo gminy wiejskie i miejsko-wiejskie są pokryte w całości szczegółowymi dokumentami planistycznymi. Często jest to jeden dokument sporządzony dla całej gminy. W końcu 2013 r. cztery województwa miały pokrycie w wysokości powyżej połowy powierzchni gmin: małopolskie (66,0%, rok wcześniej 65,5%), śląskie (64,7 i 63,4%), dolnośląskie (58,8 i 56,9%) oraz lubelskie (58,1 i 57,6%). W województwach wzrost pokrycia był powolny, tylko w jednym (świętokrzyskie) osiągnęła 3 punkty procentowe. Najniższy przyrost odnotowano w województwie świętokrzyskim (zaledwie 0,1 p.p.). Bardzo zróżnicowana była przeciętna powierzchnia planu. Wahała się ona od 53 ha (kujawsko-pomorskie) do 766 ha (lubelskie). Ten ostatni wynik był spowodowany uchwaleniem swego czasu w wielu samorządach planów miejscowych dla całej powierzchni gmin. 16

Ryc. 2.5. Pokrycie obowiązującymi planami miejscowymi w powiatach w końcu 2013 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym) 17

Ryc. 2.6. Zmiany pokrycia planistycznego według powiatów w pięcioleciu 2008-2013 (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym) Porównanie bardziej szczegółowych zmian, jakie zaszły w pięcioleciu 2008-2013 przedstawiono na ryc. 2.6 (według danych zagregowanych w powiatach). Generalnie, w większości powiatów nie odnotowano większych zmian. Zwraca natomiast uwagę stosunkowo duże zróżnicowanie przyrostów i spadków pokrycia w różnych częściach kraju, na ogół nie skorelowane regionalnie. Pozytywnie przedstawia się województwo dolnośląskie, opolskie i świętokrzyskie, a częściowo śląskie, małopolskie, wielkopolskie, pomorskie i zachodniopomorskie. Generalnie oznacza to dużą indywidualność prac planistycznych. Niepokojący jest fakt wystąpienia stosunkowo dużej liczby powiatów, w których wskaźnik objęcia powierzchni planami miejscowymi spadł o ponad 10 punktów procentowych, m.in. w różnych miejscach w województwie mazowieckim. Nie jest to jednak zjawisko powszechne obszarowo, gdyż wynika na ogół z faktu, że uchylano plany w tych powiatach, w których tylko niektóre gminy miały większe pokrycie planistyczne. 18

Podobnie jak rok i dwa lata wcześniej, pozytywnie należy odnotować przyrost powierzchni pokrytych planami miejscowymi w największych miastach Polski (ryc. 2.7), ale nie było to już tak szybkie tempo, jak obserwowane w poprzednich latach (zwłaszcza w okresie 2008-2010). W grupie 10 największych miast w 2013 r. było to średnio 2,6 punktu procentowego (p.p.), podczas gdy w 2012 r. 1,8 p.p. (2010 r. 4,2 p.p.). W wartościach procentowych w Warszawie osiągnięto 31,6% (rok wcześniej 29,7%), Krakowie 48,2 (37,7%), Poznaniu 40,1% (34,6%), Wrocławiu 54,6% (50,9%) oraz Gdańsku 68,0% (67,3%). Szczególnie warto odnotować szybki przyrost powierzchni pokrytej planami w Krakowie (od 2009 r. niemal trzykrotny przyrost, z pułapu około 17%). Bardzo niskie wskaźniki obserwowano m.in. w Łodzi (6,2%) i Radomiu (10,2%). Natomiast pełne lub prawie pełne (co najmniej 95%) pokrycie w miastach na prawach powiatu odnotowano (w kolejności alfabetycznej) w Chełmie, Chorzowie, Jastrzębiu-Zdroju, Koninie, Rudzie Śląskiej, Rybniku, Siemianowicach Śląskich, Zamościu oraz Żorach, czyli tak samo, jak w poprzednich latach. W miastach na prawach powiatu w ciągu roku najwyższe przyrosty odnotowano we wspominanym już w podobnym kontekście Krakowie (10,5 p.p.), a także Białej Podlaskiej i Jeleniej Górze (10-12 p.p.). Wałbrzychu (wzrost o 16,8 p.p.). Ponadto w 4 miastach miał miejsce wzrost o 5-8 p.p. (Poznań, Suwałki, Grudziądz, Kielce, Krosno). Silniejszy spadek wskaźnika pokrycia nastąpił w Tarnobrzegu (8,8 p.p.). Sytuacja nie zmieniła się lub oscylowała wokół pół punktu procentowego w kilkunastu innych miastach na prawach powiatu. 19

Ryc. 2.7. Zmiany pokrycia planistycznego w największych miastach Polski w latach 2004-2013 Problem spadku pokrycia planistycznego, obserwowany już wcześniej (w roku 2012), na szczęście nie okazał się znaczący. W skali całego kraju, tylko w 5 gminach (rok wcześniej w 11) powierzchnia objęta planami miejscowymi spadła o więcej niż 10 punktów procentowych. Były to następujące gminy: Ostrów Mazowiecka, Lesznowola (mazowieckie), Żegocina (małopolskie), Krzepice (śląskie). Bolesławiec, Przeworno (dolnośląskie) i Kolbudy (pomorskie). W niektórych z tych gmin przystąpiono do opracowywania nowych planów miejscowych. Przeciętna powierzchnia planu w całym kraju wyniosła 205 ha (rok wcześniej 210 ha, dwa lata wcześniej 212 ha, a trzy lata wcześniej 216 ha). Oznacza to słabe, ale dość wyraźne utrzymanie się tendencji spadkowej. W poszczególnych kategoriach gmin i województwach wskaźnik ten był bardzo zróżnicowany. W miastach na prawach powiatu i pozostałych gminach miejskich plany były najmniejsze (65 i 70 ha, rok wcześniej odpowiednio 72 i 81 ha). Największe powierzchniowo plany odnotowano w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich (190 i 283 ha, rok wcześniej odpowiednio 203 i 364 ha). Warto zwrócić uwagę, że plany uchwalane na podstawie nowej ustawy (2003) są pod względem przeciętnej powierzchni większe, niż dokumenty obowiązujące na podstawie ustawy wcześniejszej (1994). Przeciętna powierzchnia obowiązującego planu na podstawie ustawy z 2003 r. wyniosła 228 ha, podczas gdy dla ustawy z 1994 r. 182 ha. Prawidłowość ta utrzymuje się już kolejny rok z rzędu, co jest zjawiskiem korzystnym, jednak wartości te w kolejnych latach zmniejszają się (np. w 2005 roku dla dokumentów uchwalonych na podstaawie ustawy z 2003 r. było to jeszcze 479 ha, a w 2012 237 ha). Na koniec 2013 r. w planach miejscowych przewidziano przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych obejmujących powierzchnię 578,1 tys. ha (2012 r. 609,9 tys. ha, 2011 r. 599,2 tys. ha, 2010 r. 598,8 tys. ha, 2009 r. 528,0 tys. ha), co stanowiło 1,85% powierzchni kraju (tabela 2.8). Według tych zbiorczych danych można byłoby sądzić, że w ciągu ostatnich lat nastąpiła pewna stabilizacja zmian przeznaczenia gruntów. Dokładniejsza analiza danych pokazuje, że wiele gmin nie wypełniło tych danych w ankiecie, zatem faktyczny wskaźnik jest z pewnością wyższy. Według danych za 2012 r., na 2279 gmin w Polsce, w których obowiązywał co najmniej 1 plan miejscowy, aż w 386 nie podano bowiem informacji o powierzchni odrolnień. Dotyczy to informacji statystycznej o 6,7 tys. planów (16% całkowitej ich liczby) o łącznej powierzchni 1,5 mln ha (17% ich całkowitej powierzchni). Na tej podstawie można przypuszczać, że odsetek zmian przeznaczenia gruntów jest wyższy o około 10%. Prawdopodobnie jednak i ten szacunek faktycznego udziału zmian przeznaczenia gruntów jest też zaniżony, ze względu na fakt, że nie wszystkie gminy podały jakiekolwiek dane. 20

Tabela 2.8. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne, zapisane w obowiązujących planach miejscowych w końcu 2013 r. Obszar Powierzchnia (tys. ha) ogółem w tym odrolnienia w tym odlesienia ogółem % powierzchni gmin w tym odrolnienia w tym odlesienia % powierzchni obowiązujących planów w tym w tym ogółem odrolnienia odlesienia Polska 578,1 510,9 67,2 1,85 1,63 0,21 5,7 0,8 578,1 Miasta na prawach powiatu 17,0 15,2 1,8 2,37 2,12 0,25 4,8 0,6 17,0 Gminy miejskie 29,2 26,0 3,2 4,27 3,80 0,47 7,2 0,9 29,2 Gminy miej.- wiej. 193,8 169,0 24,9 1,90 1,66 0,24 6,8 1,0 193,8 Gminy wiejskie 338,1 300,8 37,3 1,72 1,53 0,19 5,2 0,6 338,1 Dolnośląskie 50,7 48,1 2,7 2,54 2,41 0,13 4,1 0,2 50,7 Kujawsko-Pom. 15,2 14,1 1,1 0,85 0,79 0,06 15,2 1,2 15,2 Lubelskie 41,8 39,6 2,2 1,67 1,58 0,09 2,7 0,2 41,8 Lubuskie 12,9 11,8 1,1 0,92 0,84 0,08 10,5 1,0 12,9 Łódzkie 30,1 27,8 2,2 1,65 1,53 0,12 5,1 0,4 30,1 Opolskie 64,8 58,2 6,6 4,27 3,83 0,44 5,8 0,7 64,8 Małopolskie 96,2 91,1 5,1 2,70 2,56 0,14 8,6 0,5 96,2 Mazowieckie 14,8 13,4 1,4 1,57 1,42 0,15 3,7 0,4 14,8 Podkarpackie 20,7 20,4 0,4 1,16 1,14 0,02 14,2 0,3 20,7 Podlaskie 27,5 14,3 13,3 1,36 0,71 0,66 4,6 4,2 27,5 Pomorskie 42,3 41,1 1,2 2,31 2,24 0,07 12,5 0,4 42,3 Śląskie 31,6 27,7 3,9 2,56 2,25 0,31 3,5 0,5 31,6 Świętokrzyskie 11,8 10,5 1,3 1,01 0,90 0,11 3,3 0,4 11,8 Warmińsko- Maz. 22,3 19,5 2,9 0,92 0,81 0,12 6,6 1,0 22,3 Wielkopolskie 47,8 46,6 1,1 1,60 1,56 0,04 8,8 0,2 47,8 Zachodniopom. 47,5 26,8 20,7 2,07 1,17 0,91 6,5 5,0 47,5 Uwaga: nie wszystkie kolumny sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych W miastach na prawach powiatu wskaźnik udziału zmian przeznaczenia gruntów w powierzchni wszystkich gmin w Polsce wyniósł 1,85%. W miastach na prawach powiatu było to 2,37% (w roku 2012 2,26%), w innych gminach miejskich 4,27% (3,85%), w miejskowiejskich 1,90% (1,74%), a w wiejskich 1,72% (1,65%). Ponadto obserwowano duże zróżnicowanie udziału zmian przeznaczenia gruntów w poszczególnych regionach. W przypadku odrolnień szczególnie wysokie wartości dotyczyły województwa opolskiego (3,8%) i małopolskiego (2,6%). Dane po raz kolejny wskazują zarówno na presję inwestycyjną, jak też nadpodaż gruntów. Jeśli wartości zmian udziałów odnieść do powierzchni planów miejscowych, to okaże się, że średnio w kraju 5,7% ich powierzchni miało zapisaną zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a dalsze 0,8% z gruntów leśnych na nieleśną. Jak wskazują dodatkowe, bardziej szczegółowe analizy kartograficzne, przedstawione w załączniku kartograficznym (plansza nr 7) i w zgeneralizowanej formie na ryc. 2.8, największa presja inwestycyjna i (lub) podaż gruntów na cele inwestycyjne występuje w rejonie dużych aglomeracji, zwłaszcza Warszawy. W przypadku regionu stołecznego, w niektórych gminach w planach miejscowych, poziom uchwalonych wyłączeń gruntów rolnych przekroczył 20%, a 21

niekiedy nawet 30% powierzchni gmin. Działo się to nie tylko w ścisłej strefie podmiejskiej (Stare Babice, Marki, Nadarzyn, Ożarów Mazowiecki, Lesznowola, Radzymin), ale także w dalszej odległości od Warszawy (Tarczyn, Różan, Nasielsk). Jak pokazują dane z ankiet gminnych, w gminie Nadarzyn do końca 2013 r. odrolniono aż 84% powierzchni gminy, w Piastowie 58%, w Lesznowoli 47%, w Radziejowicach 44%, w Ożarowie Mazowieckim 41%, Michałowicach 34%, w Markach 30%. Ryc. 2.8. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w powiatach w końcu 2013 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym). Mapa została opracowana na podstawie oryginalnych, nieweryfikowanych danych W innych regionach szczególnie dużo zmian przeznaczenia gruntów odnotowano m.in. w Międzyrzeczu Podlaskim (76%) i Sieprawiu (74%). Wysokie udziały odrolnień występują w rejonie trójmiejskim, poznańskim, krakowskim, wrocławskim i lubelskim. Po raz kolejny można formułować wniosek, że jest to sytuacja już alarmistyczna, w której wręcz pewna jest dalsza intensyfikacja procesów i tak już pogłębionego rozpraszania zabu- 22

dowy na terenach słabo zaludnionych. Tereny te są znacznie przeszacowane pod względem rzeczywistych potrzeb popytowych. Gdyby zakładać, że tylko połowa z odrolnionych terenów może być zabudowana w budownictwie jednorodzinnym, tak zgrubnie obliczoną chłonność demograficzną (przy założeniu 40 osób na 1 ha) oszacować można na 12 mln osób. Przy obecnym poziomie migracji (zakładając, że wszyscy migrują do tych nowych obszarów osiedleńczych), terenów pod zabudowę wystarczyłoby na około 50 lat. W praktyce jest to poziom zabezpieczenia gruntów na około 300-400 lat. Na ryc. 2.9 zestawiono na jednym wykresie tempo przyrostu powierzchni obejmowanej planami miejscowymi wraz z analogicznymi w tym czasie przyrostami powierzchni, dla których w tychże planach zmieniono przeznaczenie. Okazuje się, że tempo rozwierania nożyc było znacznie szybsze w przypadku odrolnień. Jeśli stan początkowy w 2004 r. przyjmować za 100%, to w 2013 r. zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze osiągnęły 206%, podczas gdy powierzchnia obowiązujących planów zaledwie 166%. Na wykresie widać też poważną niezgodność pomiędzy danymi oryginalnymi, a zweryfikowanymi (do 2012 r., gdyż weryfikację przeprowadzono w ubiegłym roku). Wymaga to dokładniejszego wyjaśnienia w przyszłości (w tym zwrócenia uwagi na kwestie związane z wypełnianiem danych przez gminy). W chwili obecnej można ostrożnie oceniać, że tempo przyrostu terenów, dla których zmieniono przeznaczenie gruntów nieco osłabło i może być proporcjonalnie wysokie w stosunku do uchwalania planów miejscowych. Ryc. 2.9. Porównanie tempa przyrostu powierzchni obejmującej obowiązujące plany miejscowe z tempem przyrostu powierzchni, dla których zmieniono przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w latach 2004-2013 (2004=100) W przypadku wyłączania gruntów leśnych na cele nieleśne wartości bezwzględne były znacznie niższe i w 2013 r. tereny te w skali kraju osiągnęły 67,2 tys. ha (rok wcześniej 64,9 23

tys. ha). Było to zaledwie 0,21% powierzchni kraju. Działania tego typu były dość rozproszone, choć miały miejsce w stosunkowo dużej liczbie gmin (881). Najwięcej przekształceń tego typu odnotowano w gminach Borne Sulinowo (zachodniopomorskie; 18,6 tys. ha) i Nowinka (podlaskie; 11,8 tys. ha) co stanowiło blisko połowę wszystkich odlesień. Tak więc w pozostałych częściach kraju odlesienia są minimalne i w zdecydowanej większości gmin zazwyczaj nie przekraczają kilku, kilkunastu ha. Podobnie jak w latach ubiegłych, trzeba zwrócić uwagę na zaawansowaną realizację wskaźników planistycznych zawartych w planach miejscowych w stosunku do zapisów w studiach gminnych lub coraz częstsze ich przekroczenia. Chociaż zadania tego nie ułatwia brak znacznej części danych w przypadku gmin, które aktualizują studia gminne, można wskazywać, że w około 60% samorządów przewidywania zostały przekroczone w stosunku do obecnej realizacji. Można kolejny raz powtórzyć, że stawia to pod znakiem zapytania sensowność formułowania takich zapisów w studiach gminnych, skoro nie jest to przestrzegane. Mało pocieszające jest to, że takie niepożądane przypadki nie zdarzają się na ogół w większych miastach, ale tu sytuacja jest odwrotna ambitne (i na ogół słuszne) zamierzenia studiów napotykają na trudności w sporządzaniu planów miejscowych. Podobnie jak w przypadku studiów gminnych, możliwe jest po raz kolejny szczegółowe prześledzenie struktury przeznaczenia terenów w planach miejscowych (tabela 2.9, ryc. 2.10). Warto zauważyć, że struktura ta w skali kraju w dużym stopniu nawiązuje do ustaleń zawartych w studiach gminnych. Poniższe dane pochodzą z 1987-2234 gmin (w zależności od roku), reprezentujących około 80-90% całkowitej ich liczby, powierzchni oraz ludności kraju. Warto zwrócić uwagę, że w tym przypadku reprezentatywność jest znacznie wyższa, niż dla studiów gminnych, gdyż otrzymano dane dla około 95% gmin, w których istniał chociaż jeden plan miejscowy. Szczegółowy bilans terenów przeznaczonych przez różne funkcje przedstawiono w tabeli 2.10. Na zabudowę mieszkaniową przeznaczano 1254 tys. ha (o 29 tys. więcej, niż w roku 2012), w tym wielorodzinną 109 tys. ha (wzrost o 7 tys. ha). Ponadto w roku 2013 po raz drugi uzyskano dane na temat dopuszczonej w planach powierzchni zabudowy zagrodowej było to według ankiet gminnych 425 tys. ha, najwięcej, co zrozumiałe, w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich. 24

Tabela 2.9. Struktura przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych w latach 2009-2013. Dane dla około 80-90% liczby gmin, powierzchni kraju i ludności Rok ogółem w tym wielorodzinna ogółem Usługowe w tym usług publicznych Zabudowa mieszkaniowa Techniczno-produkcyjne, komunikacji i infrastruktury technicznej Użytkowanych rolniczo ogółem w tym zabudowy zagrodowej Zieleni i wód Razem 2009 14,6 1,2 3,9 1,0 8,5 50,4 22,6 100,0 2010 14,6 1,2 4,0 1,0 9,2 49,7 22,5 100,0 2011 14,7 1,2 4,1 1,0 9,3 49,1 22,8 100,0 2012 14,6 1,2 4,3 1,0 10,3 48,9 6,6 21,9 100,0 2013 14,6 1,3 4,4 1,0 9,9 49,1 6,6 22,0 100,0 Uwaga: nie wszystkie wiersze sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych oraz różnice w klasyfikacji (m.in. w roku 2009 była wyróżniania kategoria inne ). Tabela 2.10. Bilans przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych w 2013 roku. Dane dla około 80-90% liczby gmin, powierzchni kraju i ludności, w tym około 95% gmin, w których obowiązywał chociaż jeden plan miejscowy Kategoria gmin Powierzchnia planów miejscowych w tym tereny zabudowy zagrodowej Kierunki przeznaczenia terenów w planach miejscowych zabudowy mieszkaniowej zabudowy usługowej użytkowanych rolniczo zabudowy w tym w tym techniczno- zieleni ogółem wielorołem publi- zabudowy ogó- usług produkcyj- nej i wód ogółem komunikacji infrastruktury technicznej dzinnej cznych Polska ogółem 8 595 1 254 109 376 85 4 224 570 376 1 887 328 145 Miasta na prawach powiatu 280 62 17 41 8 27 1 31 77 36 6 Gminy miejskie 346 92 18 34 9 63 12 34 82 28 13 Gminy miejsko-wiejskie 2 434 376 41 116 25 1 142 132 114 555 89 41 Gminy wiejskie 5 535 724 33 185 43 2 992 425 197 1 173 175 86 Udziały procentowe poszczególnych kategorii przeznaczenia terenów przedstawiono na ryc. 2.10. Zabudowa ogółem w planach miejscowych zajmowała w końcu 2013 r. przeciętnie 14,6% i był to w zasadzie poziom z lat ubiegłych (w tym tyle samo, co w 2012 r.). Najwięcej tego typu terenów plany miejscowe oferowały w miastach na prawach powiatu 22,1% (2012 21,9%, 2011 23,6%) oraz w pozostałych gminach miejskich 26,5% (2012 26,5%, 2011 26,6%). W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich wskaźnik ten był niższy, ale utrzymywał się w obydwu latach na poziomie około 13-15%. W zabudowie najmniejsza część przypadała za zabudowę wielorodzinną (w kraju 1,3% w 2013 r., dość podobnie w stosunku do wcześniejszych lat), z czego najwięcej w miastach na prawach powiatu (6,1%). Generalnie, wskaźnik ten był zgodny z hierarchią funkcjonalną sieci osadniczej. Podobna prawidłowość cechowała tereny usług, których w planach miejscowych było w Polsce 4,4% (2012 4,3%, 2011 4,1%), najwięcej w miastach na prawach powiatu 14,8% (2012 14,4%, 2011 12,6%). Natomiast zabudowy zagrodowej (nie wliczanej do terenów zabudowy ogółem), najwięcej było w gminach wiejskich (7,7%) oraz w gminach miejsko-wiejskich (5,4%). 25

POLSKA OGÓŁEM MIASTA NA PRAWACH POWIATU GMINY MIEJSKIE GMINY MIEJSKO-WIEJSKIE GMINY WIEJSKIE Ryc. 2.10. Struktura przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych w końcu 2013 r. 26

Pod funkcje komunikacyjne, techniczno-produkcyjne i infrastruktury technicznej przeznaczano w planach łącznie 9,9% powierzchni (2012 10,3%). W poszczególnych kategoriach gmin odsetek ten był zróżnicowany. Najbardziej wyróżniający się pod względem udziału był odsetek terenów komunikacyjnych w miastach na prawach powiatu, który wynosił 12,7%. Łącznie w tej kategorii gmin udział funkcji komunikacyjnych, techniczno-produkcyjnych i infrastruktury technicznej wyniósł 25,8%, podczas gdy w gminach wiejskich 8,3%. Największą część powierzchni planów zajmowały funkcje terenów użytkowanych rolniczo (42,5%, bez zabudowy zagrodowej 7,7%), przy czym największy odsetek wiązał się w dosyć oczywisty sposób z gminami wiejskimi (46,4%). Obserwacja danych z poprzednich trzech lat pokazuje powolną tendencję spadkową, od 2009 r., od kiedy zbierane są dane o około 1,5 punktu procentowego. Ta charakterystyczna prawidłowość, w powiązaniu z bezwzględnym wzrostem terenów zabudowy mieszkaniowej, świadczy o rozgęszczaniu struktury osadniczej. Powyższa analiza, a szczególnie ustalenie odnośnie wysokich udziałów terenów pod zabudowę, wskazują, że plany miejscowe są opracowywane po pierwsze w celu porządkowania sytuacji osadniczo-urbanistycznej. Jest to stwierdzane po raz kolejny, od kiedy otrzymywane są odpowiednie dane dotyczące struktury funkcjonalnej terenów. Równocześnie jest bardzo niepokojące, że w planach w bardzo nikłym stopniu odnajdują się przestrzenie publiczne. Funkcje usług publicznych w planach miejscowych w skali kraju zajmowały niezmiennie i zaledwie 1,0% powierzchni obowiązujących planów miejscowych, przy wzroście terenów dla usług komercyjnych w latach 2009-2013 z 2,9 do 3,4%. Koszty sporządzenia planów miejscowych, które uchwalono w roku 2013, wyniosły 63,5 mln zł, czyli mniej, niż w latach ubiegłych (2012 72,6 mln zł, 2011 76,9 mln zł, 2010 80,6 mln zł). Można zatem sądzić o pewnej wyraźnej tendencji spadkowej, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę nie tylko inflację, ale co może istotniejsze, znacznie wyższy wzrost kosztów usług. Przy tym dane te obejmują cały okres uchwalania planów, niezależnie od roku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania. W poszczególnych gminach rozrzut przeciętnego kosztu uchwalenia planu w przeliczeniu na 1 ha był bardzo duży i według danych z ankiet (dane dla 826 gmin) wahał się od symbolicznego 1 zł do aż 167 tys. zł. Przedstawia to histogram na ryc. 2.11, z którego wynika, że najwięcej było gmin, w których koszty w przeliczeniu na 1 ha planu zamykały się w granicach od 300 zł do 10 tys. zł, z dominantą w przedziałach 0,3-1 i 1-3 tys. zł. Można tu jeszcze uzupełnić, że mediana kosztów w gminach (nieważona powierzchnią planów) wyniosła w roku 2013 1000 zł, 2012 983 zł, 2011 1021 zł, w 2010 1000 zł, a w 2009 r. 916 zł, a zatem jest to sytuacja dość stabilna. Przeciętny koszt uchwalenia planu miejscowego wyniósł 3641 zł i był to spadek w porównaniu z 2012 rokiem (4050 zł). 27

Ryc. 2.11 Rozkład liczby gmin z przeciętnymi kosztami planów miejscowych, uchwalonych w latach 2009-2013. Dla wyznaczenia klas kosztów zastosowano przedziały logarytmiczne. Dane obejmują w 2009 r. 587 gmin, w 2010 r. 802 gminy, a w 2011 r. 848 gmin, w 2012 r. 826 gmin, w 2013 r. 826 gmin Utrzymująca się od lat wysoka różnica pomiędzy medianą a średnią wskazuje na istnienie małej liczby planów o bardzo wysokich kosztach. Dotyczy to różnych gmin, nie tylko miejskich. Powyżej 30 tys. w przeliczeniu na 1 ha wydano w takich samorządach, jak m.in. Rogów (łódzkie), Łękawica (śląskie), Bogoria (świętokrzyskie) i Wydminy (warmińsko-mazurskie), Ponadto powyżej 1 mln zł na plany miejscowe wydano w Krakowie (3,4 mln zł), Warszawie (2,9 mln zł), Szczecinie (1,5 mln zł), Radomiu i Suwałkach (po 1,0 mln zł). Można w sumie wnioskować, że bariera finansowa jest zatem wciąż poważną przeszkodą w uzyskaniu bardziej zadowalających postępów w pracach planistycznych. W jednym z wcześniejszych raportów dotyczących sytuacji planistycznej szacowano, że koszty uchwalenia planów w całym kraju mogą wynosić 15-40 mld zł, w zależności od metody szacunku. 2.3. Plany miejscowe w trakcie sporządzania W końcu 2013 r. w trakcie sporządzania było 8348 planów (tabela 2.11), czyli kolejny rok z rzędu mniej (2012 8468, 2011 8535). Oznacza to zahamowanie nieprzerwanego wzrostu, notowanego od kilku lat, czego zresztą oznaki było już widać w ubiegłym roku. Potwierdza to osiągnięcie sygnalizowanego w ubiegłym roku maksymalnego pułapu liczby projektowanych dokumentów. W roku 2013 projektowane plany zajmowały 2411,8 tys. ha, czyli o 194,9 tys. ha mniej, niż w poprzednim roku. Natomiast dla terenów niepokrytych jeszcze obowiązującymi dokumentami było to już tylko 994,3 tys. ha (35,8 tys. ha mniej, niż w 2012 r.). Stanowiło to w sumie 7,7% powierzchni kraju, czyli o 0,6 punktu procentowego mniej, niż rok wcześniej. 28

Równocześnie nowa powierzchnia stanowiła 3,2% (o 0,1 p.p. mniej). Widać zatem wyraźny spadek w projektowaniu dokumentów. Najwyższy odsetek powierzchni zajmowanej przez plany w trakcie sporządzania charakteryzował miasta na prawach powiatu 21,5% (w poprzednim roku 22,9%), a następnie pozostałe gminy miejskie (14,0% wobec 14,2% w roku poprzednim). Pracami planistycznymi było też objętych około 7-8% powierzchni gmin miejsko-wiejskich i wiejskich. Ponadto najwięcej projektów planów prowadzono w województwie małopolskim (18,8% powierzchni województwa), śląskim (18,6%), dolnośląskim (15,2%) i świętokrzyskim (13,2%). Dosyć podobnie było też rok wcześniej, z tymże odsetki obszarów były nieco wyższe (poza województwem śląskim, gdzie odnotowano wzrost). Dane statystyczne wskazują, że stosunkowo duża część planów sporządzana jest dłużej, niż 3 lata. W końcu 2013 r. dotyczyło to 2692 dokumentów, czyli już niemal ponad 30% ich liczby (ten niekorzystny wskaźnik wzrósł o kilka punktów procentowych). Dotyczyło to w szczególności miast na prawach powiatu (aż 45,4%). W pozostałych kategoriach gmin odsetek ten wahał się na poziomie 27-32%. Utrzymywanie się tendencji do rosnącego wydłużania się procedury planistycznej świadczy wyraźnie o postępujących problemach z uchwalaniem planów miejscowych. Ponad trzyletni okres sporządzania planu miejscowego jest z pewnością zbyt długi, aby sprostać potrzebom porządkowania sytuacji prawno-planistycznej. Co więcej, zachodzi ryzyko, że uchwalone po tak długim czasie plany mogą się dezaktualizować. Również dosyć znaczna część planów obejmuje tereny już objęte obowiązującym planem. W zależności od kategorii gmin lub województwa, odpowiedni udział waha się w granicach 0,3-13,7% powierzchni uchwalonych wcześniej planów. Oznacza to, że taka część planów staje się nieaktualna już po kilkunastu, a niekiedy nawet po kilku latach od ich uchwalenia. Przy tym odsetek ten jest dosyć różny w poprzednich latach i nie daje się wykryć jakichś istotniejszych prawidłowości, związanych z regionem kraju lub charakterem gmin. 29

Tabela 2.11. Podstawowe informacje o planach miejscowych w trakcie sporządzania w końcu 2013 r. Kategoria obszarów Liczba projektów planów ogółem w tym planów, których sporządzanie trwa dłużej niż 3 lata liczba % tys. ha ogółem % powierzchni gmin Powierzchnia w tym dla terenów już objętych obowiązującym planem miejscowym tys. ha % powierzchni planów % powierzchni gmin Przeciętna powierzchnia planu (ha) Polska (2013 rok) 8 348 2 692 32,2 2 411,8 7,7 994,3 41,2 3,2 289 Polska (2012 rok) 8 468 2 505 29,6 2 606,6 8,3 1 030,1 39,5 3,3 308 Polska (2011 rok) 8 535 2 515 29,5 2 461,9 7,9 781,6 31,7 2,5 288 Miasta na prawach pow. 1 575 715 45,4 154,0 21,5 39,4 25,6 5,5 98 Gminy miejskie 859 252 29,3 95,8 14,0 54,5 56,9 8,0 112 Gminy miejsko-wiejskie 2 440 766 31,4 781,8 7,7 313,8 40,1 3,1 320 Gminy wiejskie 3 474 959 27,6 1380,2 7,0 586,5 42,5 3,0 397 Dolnośląskie 960 266 27,7 302,9 15,2 144,3 47,6 7,2 316 Kujawsko-Pomorskie 539 127 23,6 62,0 3,5 6,0 9,7 0,3 115 Lubelskie 296 80 27,0 228,8 9,1 100,2 43,8 4,0 773 Lubuskie 179 53 29,6 74,8 5,3 4,2 5,7 0,3 418 Łódzkie 440 152 34,5 137,6 7,6 47,7 34,7 2,6 313 Małopolskie 457 116 25,4 285,7 18,8 207,8 72,7 13,7 625 Mazowieckie 1 225 582 47,5 305,3 8,6 109,2 35,8 3,1 249 Opolskie 181 36 19,9 89,8 9,5 43,6 48,6 4,6 496 Podkarpackie 411 150 36,5 69,9 3,9 17,6 25,2 1,0 170 Podlaskie 171 56 32,7 52,0 2,6 8,5 16,4 0,4 304 Pomorskie 684 145 21,2 121,3 6,6 17,8 14,7 1,0 177 Śląskie 541 156 28,8 230,0 18,6 150,3 65,4 12,2 425 Świętokrzyskie 217 101 46,5 154,4 13,2 68,1 44,1 5,8 712 Warmińsko-Mazurskie 410 124 30,2 73,4 3,0 14,3 19,5 0,6 179 Wielkopolskie 1 075 327 30,4 125,5 4,2 28,1 22,4 0,9 117 Zachodniopomorskie 562 221 39,3 98,3 4,3 26,5 26,9 1,2 175 Obserwacja trendu od początku monitoringu planowania przestrzennego, czyli począwszy od danych według stanu na koniec 2004 r. (ryc. 2.12) wskazuje, że obecnie ma miejsce bardzo powolny wzrost projektowanej powierzchni planów, przy coraz wyraźniejszym wyhamowywaniu prowadzonych prac projektowych. W związku z tym w najbliższych kilku latach jest raczej przesądzone, że nie nastąpi bardziej wyraźny przyrost powierzchni objętych planami miejscowymi. Dodatkowo negatywnie wpływają tutaj stwierdzane wcześniej wysokie koszty uchwalania planów. 30

Ryc. 2.12. Liczba i powierzchnia planów projektowanych w latach 2004-2013 Warto zwrócić uwagę, że o ile w ubiegłym roku tego nie obserwowano, to w 2013 r. ujawniła się korelacja pomiędzy obowiązującym pokryciem planistycznym, a powierzchnią objętą planami w trakcie sporządzania (ryc. 2.13). Świadczyć to może, o ile prawidłowość ta utrzyma się w kolejnych latach, o podobnych uwarunkowaniach planowania przestrzennego, jak też podobieństwach polityki przestrzennej w poszczególnych regionach i województwach. W miastach na prawach powiatu liczba sporządzanych planów miejscowych spadła po raz drugi z rzędu (2013 1575, 2012 1611, 2011 1669), ale nie spadł udział ich powierzchni (25,6%, 23,2%, 26,0% obszaru tej kategorii miast odpowiednio w tych latach). W sumie nie jest to korzystna tendencja, gdyż wskazuje na załamanie się obserwowanych jeszcze w 2010 r. pewnych symptomów wzrostowych. Analiza zróżnicowania regionalnego (plansza 11 w załączniku kartograficznym oraz zgeneralizowana na jej podstawie ryc. 2.14) wskazuje na kilka obszarów podwyższonej aktywności w zakresie sporządzania planów miejscowych (Dolny Śląsk, Małopolska, niektóre aglomeracje, w tym warszawska, krakowska, poznańska i kielecka). Za szczególnie korzystne należy uznać utrzymanie się wysokiego zaangażowania planistycznego w kilku największych ośrodkach, w tym w Warszawie, Łodzi, Katowicach, Poznaniu i Szczecinie (ryc. 2.15), a ponadto w wielu średnich miastach (mapa na ryc. 2.14). 31

Ryc. 2.13. Korelacja pomiędzy udziałem powierzchni województw objętych obowiązującymi i projektowanymi planami miejscowymi w 2013 r. Skróty literowe nazw województw: DLN Dolnośląskie; KPM Kujawsko-Pomorskie; LBL Lubelskie; LBS Lubuskie; ŁDZ Łódzkie; MAŁ Małopolskie; MAZ Mazowieckie; OPO Opolskie; PDK Podkarpackie; PDL Podlaskie; POM Pomorskie; ŚLĄ Śląskie; ŚWT Świętokrzyskie; WMA Warmińsko-Mazurskie; WLK Wielkopolskie; ZPO Zachodniopomorskie. 32

Ryc. 2.14. Pokrycie projektowanymi planami miejscowymi w powiatach w końcu 2013 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym) 33

Ryc. 2.15. Udział powierzchni głównych miast objętych planami w trakcie sporządzania w latach 2004-2013 2.4. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W roku 2013 wydano 21 788 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ulicp), wobec 22 569 decyzji tego typu w roku poprzednim. Odnotowano zatem kilkuprocentowy spadek, który potwierdził obserwowaną od kilku z rzędu lat tendencję spadkową. W porównaniu do okresu sprzed 5-10 lat, oznacza to jednak w sumie osłabienie akcji inwestycyjnej w odniesieniu do tych inwestycji (ryc. 2.16). Może to być również uwarunkowane podejmowaniem tego typu działań na podstawie planów miejscowych, co jest korzystne. W miastach na prawach powiatu nastąpił wzrost liczby wydawanych decyzji z 4268 do 4381. Można to interpretować jako ożywienie inwestycyjne związane m.in. z wydatkowaniem funduszy unijnych. W pozostałych kategoriach gmin nastąpił mniej lub bardziej wyraźny spadek. 34

Tabela 2.12. Podstawowe informacje o wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w latach 2012-2013 Kategoria Rok Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (tys.) ogółem (tys.) Decyzje o warunkach zabudowy na 1000 ha obszarów nie objętych planami w tym dotyczące zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jednorodzinnej usługowej % Polska ogółem 2013 21,8 129,4 5,8 2,5 58,2 10,3 28,8 2012 22,6 141,5 6,3 2,2 60,6 10,1 27,0 Miasta na prawach 2013 4,4 17,9 44,5 11,2 42,5 19,5 25,6 powiatu 2012 4,3 19,9 47,8 9,5 44,0 19,3 27,1 Gminy miejskie 2013 2,0 8,4 25,8 3,5 52,1 19,7 24,8 2012 2,2 9,3 27,9 3,7 53,5 19,9 22,9 Gminy miejsko- 2013 6,4 39,6 5,2 1,3 59,4 10,0 29,3 wiejskie 2012 6,6 42,9 5,5 1,3 62,1 9,4 27,2 Gminy wiejskie 2013 9,0 63,5 4,6 0,7 62,7 6,6 29,9 2012 9,6 69,4 4,9 0,5 65,5 6,6 27,5 innej Najwięcej decyzji o ulicp odnotowano w Warszawie 546 (w 2012 r. 651) oraz Gdyni 400 (46), Krakowie 340 (400) i Rzeszowie 222 (165). Ponadto, jak wynika z dodatkowych analiz, najwyższe wartości w odniesieniu do liczby mieszkańców notowano m.in. w gminach w strefach podmiejskich oraz niektórych regionach turystycznych. Na planszy nr 14 w załączniku kartograficznym widać też dość wyraźnie, że podwyższone natężenie decyzji o ulicp związane jest przede wszystkim z obszarami silniej zurbanizowanymi. Ta prawidłowość utrzymuje się od lat. W roku 2013 wydano też 129,4 tys. pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (wz), czyli kolejny rok z tendencją malejącą (2012 142,7 tys., 2011 155,2 tys., 2010 163,6 tys., 2009 167,5 tys.). Zmiany te zaprezentowano na ryc. 2.17. Liczba decyzji o warunkach zabudowy w przeliczeniu na 1000 ha powierzchni była najwyższa w miastach na prawach powiatu (44,5) 3. Istniała duża rozpiętość, w gminach wiejskich wskaźnik ten osiągnął tylko 4,6, a więc niemal dziesięciokrotnie mniej. Analiza struktury rodzajowej decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że największa ich część dotyczyła zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W 2013 r. w Polsce było to średnio 58,2% (2012 60,6%). Obserwuje się jednak wyraźną tendencję malejącą. w 2011 roku udział ten bowiem wynosił 63,3%, w 2010 r. 64,2%, a w 2009 r. 65,2%. Opisywany wskaźnik jest wyższy w gminach wiejskich, a niższy w ośrodkach najsilniej zurbanizowanych. Od- 3 Wskaźnik ten, odmiennie niż w latach poprzednich obliczono w stosunku do powierzchni gmin, od której odjęto powierzchnię terenów pokrytych planami w końcu 2012 r. Jest to wartość przybliżona, a błąd wynosi tyle, ile wynosi różnica pomiędzy pokryciem planistycznym w odstępie roku (2012-2013) z uwzględnieniem faktu pokrycia nowymi planami na obszarze starych planów, czyli około 3% 35

wrotnie dzieje się w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, które zgodnie z hierarchią funkcjonalną koncentrują się w większych ośrodkach osadniczych. W kategorii innej zabudowy (głównie obiekty produkcyjne, techniczne i rzadziej komunikacyjne) nie widać, podobnie jak w poprzednich latach, większych zróżnicowań w zależności od typu administracyjnego gminy i odpowiednie wskaźniki stabilizują się na dosyć podobnym poziomie, ulegając nieznacznym fluktuacjom. Ryc. 2.16. Liczba wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w latach 2004-2013 (*rok 2004 obejmuje również dane z ostatnich miesięcy 2003 r.) Rok 2013 był zatem czwartym z kolei, w którym odnotowano spadek liczby wydanych decyzji o warunkach zabudowy (ryc. 2.16). W roku 2005 było to 80,2 tys., w 2006 79,1 tys., w 2007 103,4 tys., w 2008 111,4 tys., w 2009 112,5 tys., w 2010 108,0 tys., w 2011 101,1 tys. oraz w 2012 89,8 tys. dokumentów. Warto zwrócić uwagę, że wcześniejszy wzrost w poprzednich latach odbywał się pomimo ciągłego przyrostu powierzchni pokrytej planami i dlatego dosyć trwałe już odwrócenie tej niekorzystnej tendencji należy obserwować ze szczególnym zadowoleniem. Niemniej trzeba podkreślić, że pomimo tego spadku skala inwestycji mieszkaniowych realizowanych poza planami jest nadal bardzo wysoka i może obejmować około 40-50% wszystkich tego typu budów (dokładne oszacowanie nie jest możliwe, ze względu na nieznany okres trwania procesu inwestycyjnego, jak też nieznany odsetek decyzji lokalizacyjnych niekończących się budową domu). Zróżnicowanie regionalne natężenia decyzji lokalizacyjnych odnośnie ustalenia warunków zabudowy przedstawiono na ryc. 2.17, a wskaźniki dla województw obliczono w tabeli 2.13. Przy tym niektóre dane zestawiono dla dwóch lat (2012 i 2013) w celach porównaw- 36

czych. Na mapie zastosowano syntetyczny wskaźnik, w którym liczba decyzji została podzielona przez iloczyn liczby mieszkańców i pierwiastka powierzchni. Wskaźnik ten jest często stosowany w badaniach osadniczych i pokazuje, jakie jest natężenie zjawiska w odniesieniu do umownej gęstości zaludnienia. Pozwala to m.in. porównywać obszary o różnym stopniu zurbanizowania. Okazuje się, że przy tak skonstruowanym wskaźniku, największa presja dotyczy nie największych miast, ale bardziej ośrodków średnich oraz niektórych regionów peryferyjnych, w tym turystycznych. Uzyskany obraz przestrzennego zróżnicowania jest w sumie bardzo mozaikowy i świadczy o różnorodności uwarunkowań, wpływających na składanie i wydawanie decyzji lokalizacyjnych. Generalnie można jednak wyróżnić grupę województw o najniższych wskaźnikach, tj. lubelskie, opolskie oraz dużą część dolnośląskiego i małopolskiego. Są to tereny na ogół dobrze wyposażone w plany miejscowe. Odsetek odmownych decyzji lokalizacyjnych był niewielki. W roku 2013 było to 1,0% w przypadku ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz 4,0% w przypadku warunków zabudowy. Nieco wyższy odsetek negatywnych decyzji był w miastach na prawach powiatu (6,5%), a ponadto w województwie dolnośląskim (7,0%). Ryc. 2.17. Natężenie liczby wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy w powiatach w końcu 2013 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym) 37

Mapy przedstawiające bardziej proste wskaźniki natężenia decyzji lokalizacyjnych zamieszczono w załączniku kartograficznym na planszach 14-18. Również na ich podstawie można wnioskować, że struktura przestrzenna decyzji lokalizacyjnych nie jest prostą funkcją odległości od najbardziej rozwiniętych ośrodków miejskich. Jest to pozytywny sygnał z punktu widzenia rozwoju regionalnego, który można obserwować kolejny rok z rzędu. Tabela 2.13. Podstawowe informacje o wydanych pozytywnych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 2013 r. według województw Decyzje o warunkach zabudowy Kategoria ogółem na 1000 ha powierzchni nie objętej planem na 1000 mieszk. w tym dotyczące zabudowy mieszkaniowej usługowej wielorodzinnej jednorodzinnej Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego innej 2012 2013 % Dolnośląskie 3 027 16 348 7,3 6,6 3,1 4,5 57,0 9,4 29,0 Kujawsko-Pomorskie 1 504 7 140 6,8 13,8 2,1 5,4 58,8 11,3 24,4 Lubelskie 992 6 064 4,9 13,9 1,3 2,7 55,0 17,1 25,2 Lubuskie 653 4 401 4,1 4,2 2,0 1,6 49,0 10,3 39,1 Łódzkie 2 161 10 815 8,5 6,6 5,1 1,7 70,0 9,7 18,7 Małopolskie 936 5 061 14,3 3,0 4,2 2,8 48,5 8,4 40,3 Mazowieckie 614 4 981 7,9 5,8 3,9 1,3 62,7 11,1 24,9 Opolskie 1 052 4 801 3,6 3,7 4,7 2,6 56,0 11,5 30,0 Podkarpackie 2 473 19 345 7,3 7,9 5,6 1,8 58,0 10,2 30,1 Podlaskie 1 269 7 208 3,6 3,8 4,2 2,4 55,2 11,2 31,2 Pomorskie 778 5 073 5,5 6,2 1,7 3,2 60,2 9,6 27,0 Śląskie 295 2 062 15,3 3,6 2,1 0,8 60,2 11,3 27,6 Świętokrzyskie 1 319 10 836 6,4 6,4 5,2 1,7 60,5 8,9 26,9 Warmińsko-Mazurskie 2 131 8 054 3,2 5,4 3,5 2,9 61,8 9,8 25,6 Wielkopolskie 1 016 6 335 8,2 3,0 4,4 1,5 51,3 7,5 39,7 Zachodniopomorskie 3 027 16 348 4,0 6,6 3,1 4,5 57,0 9,4 29,0 Polska ogółem 21 788 129 412 6,3 5,8 3,4 2,5 58,2 10,3 28,8 Przeprowadzona ankieta po raz kolejny pozwoliła uzyskać informacje na temat powierzchni terenów, dla których wydano decyzje lokalizacyjne. Uzyskano informacje na temat decyzji o ulicp w roku 2013 otrzymano taką informację z 1578 gmin, a w przypadku decyzji wz 1773 (w poprzednich latach był to nieco niższy poziom, np. z 1575 gmin dla roku 2012 w przypadku dokumentów wz). Biorąc pod uwagę, że w ponad 500 gminach występowało pełne lub niemal pełne pokrycie planistyczne, stopień reprezentacji wyniósł około 80%, jeśli chodzi o powierzchnię i około 75% w przypadku ludności, co należy uznać za bardzo dobry rezultat, ze względu na uciążliwość zestawienia odpowiednich danych w samorządach. Niestety, wciąż nie otrzymano danych dla największych miast, m.in. dla Warszawy, Łodzi, Kra- 38

kowa czy Wrocławia. Ogólnie, w kategorii miast na prawach powiatu, dane zebrano dla 37 miast z 66. Charakterystyki dla całego kraju zestawiono w tabelach 2.14 i 2.15 oraz na ryc. 2.18. Tabela 2.14. Charakterystyka powierzchniowa dla wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w latach 2009-2013. Dane w roku 2013 dla 1580 gmin, w 2012 r. dla 1575 gmin, w 2011 r. dla 1539 gmin, w 2010 r. dla 1392 gmin oraz w 2009 r. dla 1431 gmin Kategoria gmin Rok Powierzchnia gmin, dla których zebrano dane (tys. ha) Wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ulicp) przeciętna powierzchnia działki powierzchnia (ha) gmin % pow. liczba w gminie (ha) Polska ogółem 2013 21 576 17 881 50 073 2,80 0,23 2012 21 590 18 696 53 630 2,87 0,25 2011 19 254 17 280 46 980 2,72 0,24 2010 19 130 17 411 82 941 4,76 0,43 2009 19 590 19 929 64 790 3,25 0,33 Miasta na prawach 2013 357 2 083 2 931 1,41 0,82 powiatu 2012 305 1 803 3 893 2,16 1,28 2011 239 1 365 1 554 1,14 0,65 2010 263 1 366 1 662 1,22 0,63 2009 293 2 190 4 078 1,86 1,39 Gminy miejskie 2013 441 1 931 3 281 1,70 0,74 2012 431 2 038 2 765 1,36 0,64 2011 428 1 875 2 886 1,54 0,67 2010 398 2 104 2 878 1,37 0,72 2009 411 2 584 3 849 1,49 0,94 Gminy miejskowiejskie 2013 7 777 5 597 17 759 3,17 0,23 2012 7 745 5 673 17 885 3,15 0,23 2011 6 969 6 005 16 408 2,73 0,24 2010 7 016 5 721 48 276 8,44 0,69 2009 7 083 6 151 22 888 3,72 0,32 Gminy wiejskie 2013 13 001 8 270 26 102 3,16 0,20 2012 13 110 9 182 29 087 3,17 0,22 2011 11 618 8 035 26 132 3,25 0,22 2010 11 453 8 220 30 125 3,66 0,26 2009 11 803 9 004 33 975 3,77 0,29 39

Tabela 2.15. Charakterystyka powierzchniowa dla wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy w latach 2009-2013. Dane w 2013 r. dla 1786 gmin, w 2012 r. dla 1771 gmin, w 2011 r. dla 1753 gmin, w 2010 r. dla 1694 gmin oraz w 2009 r. dla 1601 gmin Kategoria gmin Rok Powierzchnia gmin, dla których zebrano dane (tys. ha) liczba Wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy (wz) przeciętna powierzchnia działki powierzchnia (ha) w gminie (ha) % powierzchni gmin Polska ogółem 2013 19 907 84 417 48 532 0,57 0,24 2012 23 796 124 655 87 950 0,71 0,37 2011 22 974 133 053 76 123 0,57 0,33 2010 22 602 133 952 104 027 0,78 0,46 2009 21 082 123 088 47 219 0,38 0,22 Miasta na prawach 2013 85 888 198 0,22 0,23 powiatu 2012 328 9 017 7 642 0,85 2,33 2011 239 7 865 2 734 0,35 1,14 2010 279 9 097 2 969 0,33 1,06 2009 205 7 008 1 140 0,16 0,56 Gminy miejskie 2013 338 5 580 1 489 0,27 0,44 2012 480 8 900 3 092 0,35 0,64 2011 474 10 268 3 638 0,35 0,77 2010 440 11 438 3 634 0,32 0,83 2009 417 10 865 3 202 0,29 0,77 Gminy miejskowiejskie 2013 4 788 17 933 5 632 0,31 0,12 2012 8 243 39 621 29 698 0,75 0,36 2011 7 997 44 564 27 336 0,61 0,34 2010 7 732 43 043 50 035 1,16 0,65 2009 7 219 39 634 15 701 0,40 0,22 Gminy wiejskie 2013 14 695 60 016 41 213 0,69 0,28 2012 14 745 67 117 47 518 0,71 0,32 2011 14 264 70 356 42 415 0,60 0,30 2010 14 151 70 374 47 389 0,67 0,33 2009 13 240 65 581 27 177 0,41 0,21 W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeciętna powierzchnia działki w kraju, której to dotyczyło, wyniosła 2,80 ha, podczas gdy np. rok wcześniej było to 2,87 ha, ale trzy lata wcześniej 4,76 ha, czyli niemal dwukrotnie więcej. Średnio dotyczyło to 0,23% powierzchni gmin (mniej więcej podobnie jak w trzech ostatnich latach), najwięcej w miastach powiatowych grodzkich i gminach miejskich (odpowiednio 0,82 i 0,74%). Można wnioskować, że w poszczególnych latach istnieje stosunkowo duże zróżnicowanie, natomiast trudniej jest wnioskować o jakichś trendach. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, przeciętna powierzchnia działki, której to dotyczyło, wyniosła 0,57 ha (rok wcześniej 0,71 ha, a np. w 2009 r. 0,38 ha), natomiast najwyższy wskaźnik udziału całkowitej powierzchni w powierzchni gmin wiązał się z gminami miejskimi (0,44%). Wskaźniki te były zróżnicowane w poszczególnych kategoriach gmin i również w tym przypadku nie widać wyraźniejszych trendów. 40

Na ryc. 2.18 i 2.19 porównano liczbę gmin według przeciętnej powierzchni działki dla trzech lat, dla których są posiadane dane. Widać tutaj duże rozpiętości, które jednak dla analizowanych trzech lat zostały w zasadzie utrzymane, przez co rozkłady oraz dominanty nawiązują do siebie. We wszystkich latach istnieje też dosyć pokaźna liczba gmin, w których powierzchnie związane z decyzjami o ulicp były bardzo duże (powyżej 100 gmin dla przeciętnej powierzchni powyżej 10 ha, w tym w roku 2013 około 130 gmin). Zwraca uwagę wzrost liczby gmin, w których przeciętna powierzchnia dotycząca decyzji o ulicp była niewielka (zwłaszcza poniżej 0,3 ha), ale także powyżej 10 ha (trend z ostatnich 5 lat). Świadczy to o rosnącym udziale najmniejszych i największych inwestycji. Generalnie dane wskazują, że w bardzo wielu gminach ma miejsce silne rozproszenie powierzchni działek, dla których wydawane są decyzje lokalizacyjne dotyczące zabudowy komercyjnej. W roku 2013 w 76 gminach przeciętna powierzchnia pozytywnych decyzji o wz była mniejsza niż 500 m 2, a w kolejnych 141 zawierała się w granicach 500-1000 m 2. W poprzednich latach były to dość podobne wartości. Ze względu na różne liczby gmin w poszczególnych latach, dla których otrzymano dane, warto porównać mediany i średnie dla ustaleń warunków zabudowy. W przypadku pierwszego wskaźnika wartości w poszczególnych latach były bardzo wyrównane i zawierały się w przedziale 0,30-0,33 ha (wskaźnik ten oznacza, że w połowie gmin przeciętna powierzchnia działek była większa, a w drugiej połowie mniejsza od tej wartości). Bardziej zróżnicowana jest zwykła średnia arytmetyczna, która w roku 2009 wyniosła 0,55 ha, w 2010 wzrosła do 1,12 ha, w 2011 r. spadła do 0,62 ha, w 2012 r. ponownie wzrosła do 1,16 ha i w 2013 r. spadła do 0,86 ha. Dane te wskazują na stosunkowo duże zróżnicowanie wielkości działek, których dotyczyły pozytywne decyzje o warunkach zabudowy i braku (na bazie posiadanych danych obserwacyjnych) wyraźniejszych tendencji. Najprawdopodobniej duży udział w wahaniach tego wskaźnika mają pojedyncze, duże inwestycje. 41

Ryc. 2.18. Struktura liczby gmin z przeciętną powierzchnią działek, dla których wydano pozytywne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w latach 2009-2013 Ryc. 2.19. Struktura liczby gmin z przeciętną powierzchnią działek, dla których wydano pozytywne decyzje o warunkach zabudowy w latach 2009-2013 42

2.5. Podsumowanie i wnioski Dane za 2013 r. potwierdzają obserwowane w ostatnich latach tendencje, świadczące o stagnacji lub wyhamowaniu (w zależności od wskaźników i kategorii gmin) prac planistycznych na stosunkowo niskim poziomie. Następuje to przy równoczesnym osłabieniu presji inwestycyjnej, zwłaszcza ze strony sektora komercyjnego. Można zatem wnioskować, że w chwili obecnej nie ma wyraźniejszych bodźców, mogących pozytywnie wpłynąć na przyśpieszenie prac planistycznych. Zdecydowanie lepsza sytuacja występuje w zakresie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które posiadają niemal wszystkie gminy, a znaczna część jest aktualizowana. Natomiast plany miejscowe uchwalane są dla coraz mniejszych powierzchni i wciąż coraz wolniej. Nie wróży to dobrze dla osiągania celów polityki przestrzennej na szczeblu lokalnym. Konieczne są bardziej wyraźne działania legislacyjne, mogące przyczynić się do porządkowania przestrzeni i osiągania zadowalającego ładu przestrzennego, jak też ograniczające negatywne skutki, związane z brakiem lub nawet złą niekiedy zawartością planów miejscowych, z rozpraszaniem zabudowy na czele. Brak działań grozi postępującym obniżaniem i tak już niezadowalającej efektywności systemów społeczno-gospodarczoprzestrzennych, a w konsekwencji osłabianiem konkurencyjności ekonomicznej i pogarszaniem jakości życia. 43

3. SKUTKI FINANSOWE OBOWIĄZUJĄCYCH PLANÓW MIEJSCOWYCH 3.1. Wprowadzenie W roku 2014 po raz drugi zrealizowano badanie sytuacji planistycznej w gminach w oparciu o rozszerzoną ankietę na temat skutków finansowych obowiązujących planów miejscowych. W zależności od grupy pytań, uzyskano odpowiedzi od odsetka gmin w kraju: 58,0% (dochody prognozowane), 46,3% (dochody zrealizowane), 52,1% (koszty prognozowane), 42,7% (koszty zrealizowane) ryc. 3.1. Był to zatem poziom odpowiedzi dosyć podobny, jak rok wcześniej. Rozkład terytorialny gmin, z których otrzymano odpowiedzi, przedstawiono też na mapie (ryc. 4.2). Spośród 2280 gmin, w których istniały plany miejscowe, w 783 (34,3%; rok wcześniej 33,3%) udzielono odpowiedzi na wszystkie 4 grupy pytań (tj. dano wszystkie odpowiedzi na pytania o wpływy prognozowane razem, wydatki prognozowane razem, wpływy zrealizowane razem i wydatki zrealizowane razem), w kolejnych 294 (12,9%) na 3 odpowiedzi, w kolejnych 393 (17,2%) na 2 odpowiedzi oraz w 162 (7,1%) na 1 odpowiedź. W sumie w 1632 gminach (71,6%) udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi; przy tym rok wcześniej było to 1590 gmin. Tym samym zmiany są niewielkie, przykładowo tylko w 70 gminach odnotowano różnice w wartościach uzyskiwanych dochodów, przy czym tylko w 10 z nich odnotowano wzrost powyżej 1 mln zł w stosunku do roku poprzedniego. Na wykresie na ryc. 4.2 pokazano wskaźnik reprezentatywności dla roku 2012 i 2013, skąd wyraźnie widać, że chociaż we wszystkich kategoriach gmin odnotowano wzrost, to jednak jest on stosunkowo niewielki. Z tych powodów sumy poszczególnych kwot dla lat 2012 i 2013 niewiele się różnią maksymalnie o 2% (tabela 3.1). Tabela 3.1. Prognozowane i zrealizowane dochody i koszty w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych w 2012 i 2013 r. Prognozowane Zrealizowane Saldo Rok dochody koszty dochody koszty prognoz realizacji mln zł 2012 34 747 66 257 6 460 9 906-31 509-3 446 2013 34 854 66 799 6 610 10 103-31 945-3 493 Różnica (mln zł) 107 543 151 197-436 -47 Różnica (%) 0,3 0,8 2,3 2,0 1,4 1,4 44

Ryc. 3.1. Reprezentatywność, w tym procent odpowiedzi niezerowych na poszczególne pytania związane ze skutkami finansowymi obowiązujących planów miejscowych. Uwaga: na niektóre pytania nie było odpowiedzi, ponieważ nie we wszystkich gminach występowały poszczególne rodzaje skutków. Kolorem czerwonym i pomarańczowym oznaczono dane reprezentujące sumy cząstkowych wskaźników odpowiednio dla lat 2012 i 2013 (kolor ciemno- i jasnoniebieski dla wskaźników cząstkowych dla lat 2012 i 2013). Tym samym kolor czerwony/pomarańczowy oznacza reprezentatywność i udział odpowiedzi niezerowych, a kolor niebieski tylko udział odpowiedzi niezerowych. W sumie statystyki te oznaczają bardzo zbliżony poziom odpowiedzi w stosunku do roku ubiegłego, stąd też należy podkreślić, że prezentowane wyniki finansowe i wnioski są bardzo podobne. W kolejnych latach należy dążyć do zachęcania kolejnych gmin, z których nie ma odpowiedzi, aby podawały dane dotyczące prognoz skutków finansowych (o ile je posiadają). W innym razie coroczna szczegółowa analiza będzie traciła sens z powodu niewielkich różnic w pokryciu danymi. Pomimo wielu wątpliwości zgłaszanych przez gminy w związku z niejasnościami nasuwającymi się przy interpretacji dokumentów gminnych, jest to jednak dosyć wyczerpujący materiał, pozwalający w zadowalający sposób analizować i oceniać skutki finansowe związane z planowaniem miejscowym. Szczególnie ważna jest tu możliwość weryfikacji wcześniejszych szacunków na ten temat, wykonanych m.in. przez Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN w poprzednich latach dla potrzeb Analizy stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach. 45

Oprócz wyników analiz zilustrowanych mapami, przedstawionych w niniejszej części opracowania, podobnie jak w przypadku analizy ogólnokrajowej sytuacji planistycznej (rozdział 2) przygotowano obszerny załącznik kartograficzny. Zawiera on kilkanaście plansz dokumentujących główne wskaźniki związane z analizą skutków finansowych, w tym przeliczeń konkretnych zmiennych w stosunku do powierzchni planów miejscowych i liczby ludności. Ryc. 3.2. Stopień wypełnienia odpowiedzi przez gminy na pytanie o skutki finansowe obowiązujących planów miejscowych w 2013 r. Liczby 0-4 w legendzie oznaczają liczbę odpowiedzi na pytania w możliwych 4 grupach odpowiedzi, tj. odpowiedź na pytanie o wpływy prognozowane razem, wydatki prognozowane razem, wpływy zrealizowane razem i wydatki zrealizowane razem. 46

3.2. Dochody prognozowane Według danych zebranych z gmin, uzyskanych według jednolitej metodologii dla 1439 gmin (63,1% tych, które posiadały obowiązujące plany miejscowe), na koniec 2013 r., prognozowane wpływy zostały wykazane na 34,9 mld zł (w 2012 r. 34,7 mld zł). Największą pozycję stanowiły wpływy z tytułu inne (13,4 mld zł) oraz ze wzrostu podatku od nieruchomości (12,5 mld zł), a następnie opłata planistyczna (8,2 mld zł) tabela 3.2., ryc. 3.3. W stosunku do 2012 r. w większym stopniu wzrosły jedynie przewidywane wpływy z opłaty planistycznej (o 61 mln zł). Dokładniejszy podział na typy gmin ujawnia, że największe spodziewane wpływy wiązały się zwłaszcza z największymi ośrodkami miejskimi. W miastach na prawach powiatu przewidywano, że wpływy ogółem wyniosą 15,2 mld zł, z czego niemal 1/3 (4,9 mld zł) powinien zapewnić wzrost podatku od nieruchomości. W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich wyraźnie wyższy był udział opłaty planistycznej (26-33%) oraz wzrostu podatku od nieruchomości (39-45%), kosztem kategorii innych wpływów. Te ostatnie w miastach na prawach powiatu i innych gminach miejskich stanowiły blisko połowę prognozowanych wpływów. Najwyższe prognozowane wpływy odnotowano w Szczecinie 2,6 mld zł, a powyżej 1 mld zł ponadto w Sosnowcu i Gdyni. Co interesujące, w dół zweryfikowano prognozę katowicką (z ponad 1 do 0,7 mld zł). Generalnie, obserwować można bardzo wysoką koncentrację tych kwot w stosunkowo niedużej liczbie gmin. Pierwsze 10 gmin pod względem największych prognozowanych wpływów osiągnęło aż 10,6 mld prognozowanych wpływów ogółem we wszystkich gminach (czyli 30,4%), pierwsze 50 19,4 mld zł (55,6%), a pierwsze 100 24,2 mld zł (69,6%). Jeszcze inaczej licząc, połowa prognozowanych wpływów z tytułu obowiązujących planów miejscowych była skoncentrowana zaledwie w 2,6% z samorządów, które wykazały jakiekolwiek kwoty (w 37 z 1439 samorządów). Nawet biorąc pod uwagę, że oczywistym jest zróżnicowanie prognozowanych wpływów pomiędzy dużymi ośrodkami miejskimi, a gminami peryferyjnymi, to pomimo tego taka drastyczna nieproporcjonalność może dowodzić niekonsekwencji i różnych podejść metodologicznych w sporządzaniu prognoz. Możliwe jest tu zarówno zawyżanie spodziewanych wpływów, jak też ich zaniżanie. Możliwa jest wreszcie bardzo niespójnie prowadzona, często nieefektywna gospodarka finansowa. 47

Tabela 3.2. Prognozowane wpływy według kategorii gmin i województw na koniec 2013 r. Kategoria gmin lub województwo Prognozowane wpływy ogółem opłata planistyczna w tym wzrost podatku od nieruchomości podatek od czynności cywilnoprawnych w mln zł Polska ogółem 34 854 8 155 12 453 852 13 393 miasta na prawach powiatu 15 173 2 842 4 871 99 7 360 inne gminy miejskie 6 017 1 306 1 808 149 2 754 gminy miejsko-wiejskie 7 295 1 916 3 258 392 1 729 gminy wiejskie 6 369 2 091 2 516 212 1 550 Dolnośląskie 2 925 980 885 95 965 Kujawsko-Pomorskie 1 132 280 293 35 524 Lubelskie 496 100 224 14 158 Lubuskie 1 193 119 257 14 804 Łódzkie 1 427 281 744 25 377 Małopolskie 2 027 800 615 44 568 Mazowieckie 4 730 898 2 224 326 1 283 Opolskie 602 121 245 12 224 Podkarpackie 1 326 149 767 25 386 Podlaskie 742 119 384 6 232 Pomorskie 3 446 951 820 44 1 630 Śląskie 6 565 1 842 2 551 44 2 129 Świętokrzyskie 686 144 374 71 98 Warmińsko-Mazurskie 1 436 342 327 9 758 Wielkopolskie 2 548 594 517 70 1 366 Zachodniopomorskie 3 573 437 1 226 18 1 891 inne Ryc.3.3. Struktura prognozowanych wpływów z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2013 r. 48

3.3. Prognozowane wydatki Wydatki prognozowane wykazane zostały na koniec 2013 r. na kwotę 66,8 mld zł, z czego połowa (33,4 mld zł) przypadła na miasta na prawach powiatu (tabela 3.3). Wśród wydatków wskazywano przede wszystkim na budowę dróg gminnych (32,5 mld zł), a następnie innej infrastruktury technicznej (19,6 mld zł). Wykup gruntów pod budowę dróg gminnych był prognozowany na 8,7 mld zł, ale prawdopodobnie kwota ta jest zaniżona poprzez ujęcie tych wydatków częściowo w pozycji budowa dróg gminnych. Prognozowane wydatki były skoncentrowane szczególnie w dwóch województwach mazowieckim i zachodniopomorskim (po 11,7 mld zł). Gdyby przeliczyć je w stosunku do liczby ludności, daje to kwotę na jednego mieszkańca w wysokości 2,2 tys. zł w tym z pierwszych z województw oraz aż 6,8 tys. zł w drugim (średnia dla kraju 1,7 tys. zł). Przy tym przeliczenia te nie uwzględniają faktu, że nie uzyskano danych dla około połowy gmin. Widać zatem wyraźnie, że obciążenia wskutek uchwalenia planów miejscowych mogą być istotne 4. W niektórych gminach prognozowane kwoty przekroczyły 1 mld zł, zwłaszcza w Szczecinie (10,7 mld zł), Warszawie (5,3 mld zł) i Poznaniu (3,0 mld zł). Tabela 3.3. Prognozowane wydatki według kategorii gmin i województw na koniec 2013 r. Kategoria gmin lub województwo Prognozowane wydatki ogółem wykup gruntów pod budowę dróg gminnych w tym budowa dróg gminnych budowa infrastruktury technicznej w mln zł Polska ogółem 66 799 8 677 32 464 19 564 6 096 miasta na prawach powiatu 33 399 5 729 16 707 6 280 4 683 inne gminy miejskie 9 484 852 4 766 3 309 557 gminy miejsko-wiejskie 10 789 998 5 053 4 317 422 gminy wiejskie 13 127 1 098 5 938 5 657 434 Dolnośląskie 3 750 159 2 115 1 268 208 Kujawsko-Pomorskie 1 878 204 674 945 56 Lubelskie 1 137 112 575 373 78 Lubuskie 1 496 60 761 589 87 Łódzkie 4 009 338 2 315 1 264 92 Małopolskie 5 595 925 2 708 1 785 177 Mazowieckie 11 651 3 925 4 309 2 702 716 Opolskie 1 307 55 704 515 33 Podkarpackie 1 421 88 615 413 305 Podlaskie 1 761 113 1 136 303 210 Pomorskie 4 214 537 1 846 1 562 269 Śląskie 6 973 681 3 768 1 975 548 Świętokrzyskie 1 780 113 891 722 54 Warmińsko-Mazurskie 2 506 79 1 198 831 398 Wielkopolskie 5 604 707 2 959 1 480 459 Zachodniopomorskie 11 715 581 5 890 2 838 2 407 inne 4 Dodatkowe obliczenia wykonane w ubiegłej edycji raportu na podstawie danych na koniec 2013 r. wskazują, że w 49 gminach kwoty te przekraczały 10 tys. zł na mieszkańca, najwięcej w Lutomiersku (61,9 tys. zł), Lesznowoli (48,6 tys. zł), Kobylnicy (44,6 tys. zł) i Świeradowie-Zdroju (44,0 tys. zł). Spośród miast na prawach powiatu najwyższe prognozowane wydatki odnotowano w Szczecinie (26,2 tys. zł) i Elblągu (5,1 tys. zł). 49

Również w przypadku prognozowanych wydatków zaobserwowano wysoką koncentrację kwot w stosunkowo niewielkiej liczbie gmin. Pierwsze 10 gmin skupiało aż 38,5% prognozowanych wydatków w całej Polsce, a pierwsze 50 59,6%. Generalnie rozrzut ten pokazuje, że trudno jest wyciągać jednoznaczne wnioski, co do możliwych w przyszłości kosztów planowania miejscowego, bez bardziej pogłębionych badań, weryfikujących metodykę sporządzania prognoz finansowych do uchwalanych planów miejscowych, w tym powiązanie z pokryciem planistycznym i zawartością dokumentów pod względem struktury przeznaczenia terenów. Biorąc pod uwagę medianę prognozowanych kosztów w gminach (6,9 mln zł) i mnożąc ją przez około 2 tys. gmin, wykazany dla całej Polski, otrzymany z ankiet sumaryczny wynik (66,8 mld zł) może być nawet czterokrotnie zawyżony. Z drugiej strony nie można wykluczyć, że znaczna część gmin nie doszacowała kosztu skutków finansowych. Ryc. 3.4. Struktura prognozowanych wydatków z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2013 r. Struktura prognozowanych wydatków, podobnie jak w poprzednim roku, nie różniła się znacząco w typach administracyjnych gmin (ryc. 3.4). We wszystkich z nich na budowę dróg gminnych przypadało około połowy przewidywanych do wydania środków. Jedynie wykup gruntów pod te drogi był znacząco wyższy w większych ośrodkach. W miastach na prawach powiatu wydatki te stanowiły 17,2% kwot, podczas gdy w gminach wiejskich tylko 8,4%. Różnice te są większe, jeśli z gmin wiejskich wyłączyć strefy podmiejskie największych miast. 50

3.4. Zrealizowane wpływy Zrealizowane wpływy wyniosły do końca 2013 r. (dla 1148 gmin spośród 2280, w których istniał co najmniej jeden obowiązujący plan miejscowy i które podały odpowiednie dane) 6,6 mld zł (tabela 3.7). Najwyższe wpływy uzyskał Włocławek (684 mln zł), Koszalin (370 mln zł), Piaseczno (338 mln zł) i Zagnańsk (321 mln zł). Najbardziej znaczącą pozycję zajmowały wpływy ze wzrostu podatku od nieruchomości (4,3 mld zł, czyli 64,7%). W podziale na administracyjne kategorie gmin nie widać poważniejszych prawidłowości (ryc. 3.5). Udziały poszczególnych rodzajów wpływów nie zmieniają się wraz z wielkością gminy, tj. na przykład od miast powiatowych w kierunku gmin wiejskich, zgodnie z rangą administracyjną i poziomem urbanizacji. Podobnie nie widać wyraźniejszych różnic w rozkładzie wpływów względem tych kategorii: miasta na prawach powiatu koncentrowały 21,6% wszystkich zrealizowanych wpływów (1428 mln zł), inne gminy miejskie 30,1% (2011 mln zł), gminy miejsko-wiejskie 22,5% (1486 mln zł), a gminy wiejskie 25,5% (1685 mln zł). Udziały te były zbliżone do stanu z roku poprzedniego i nawiązywały mniej więcej do rozkładu ludności. Tabela 3.4. Zrealizowane wpływy według kategorii gmin i województw na koniec 2013 r. Kategoria gmin lub województwo Zrealizowane wpływy ogółem opłata planistyczna W tym wzrost podatku od nieruchomości podatek od czynności cywilnoprawnych w mln zł Polska ogółem 6 610 427 4 274 681 1 229 miasta na prawach powiatu 1 428 72 953 185 217 inne gminy miejskie 2 011 31 1 249 227 505 gminy miejsko-wiejskie 1 486 76 1 182 114 114 gminy wiejskie 1 685 248 890 155 393 Dolnośląskie 524 24 346 60 94 Kujawsko-Pomorskie 834 12 726 50 46 Lubelskie 38 4 15 9 10 Lubuskie 101 6 17 1 77 Łódzkie 499 14 279 32 174 Małopolskie 262 30 184 36 12 Mazowieckie 792 34 622 115 21 Opolskie 47 2 10 5 30 Podkarpackie 56 7 32 1 16 Podlaskie 252 3 174 5 69 Pomorskie 654 104 258 52 241 Śląskie 810 112 321 135 243 Świętokrzyskie 401 18 275 45 64 Warmińsko-Mazurskie 228 15 174 14 26 Wielkopolskie 595 26 417 61 91 Zachodniopomorskie 516 15 426 60 15 inne 51

Realizacja wpływów była stosunkowo bardziej zróżnicowana w poszczególnych regionach kraju (tabela 3.4). Największe wpływy przypadły na województwa kujawsko-pomorskie (834 mln zł), śląskie (810 mln zł) i mazowieckie (792 mln zł). Nie było to jednak zasługą szczególnej polityki w tym zakresie odnośnie wszystkich lub większości gmin, ale raczej sporadycznymi przypadkami jednego lub kilku samorządów. W przypadku województwa kujawskopomorskiego był to zwłaszcza wspomniany już Włocławek (684 mln zł), a mazowieckiego Piaseczno (338 mln zł). Wśród zrealizowanych wpływów zwraca uwagę, podobnie jak w roku ubiegłym niewielka, wręcz w wielu przypadkach śladowa kwota wynikająca z renty planistycznej. Opłata ta jest skutkiem wzrostu wartości od nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego i zazwyczaj zmiany przeznaczenia terenu na inwestycyjny, w tym mieszkaniowy. Przy ewentualnej sprzedaży danej nieruchomości w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie planu miejscowego, powstaje obowiązek zapłaty ustalonej stawki procentowej od wartości wzrostu wartości. Z zestawień zamieszczonych w załączniku statystycznym dosyć jednoznacznie wynika, że zwłaszcza w przypadku miast na prawach powiatu, przepisy te praktycznie nie mają zastosowania. Brak pobierania opłat w wyniku sprzedaży i wzrostu wartości nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bardziej złożonym problemem. Po części wynika on z ustalania przez gminy zerowej stawki tej opłaty (przy maksymalnej dopuszczalnej w wysokości 30%), jak też różnego orzecznictwa. W efekcie kwoty przypadające na 1 mieszkańca z tytuły opłaty planistycznej, jak też łącznych wpływów w poszczególnych gminach są bardzo różne. Mediana dla zbioru wszystkich gmin wynosiła w roku 2012 zaledwie 21 zł. Ryc. 3.5. Struktura zrealizowanych wpływów z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2013 r. 52

3.5. Zrealizowane koszty (poniesione wydatki) Łączne wydatki z tytułu obowiązujących planów miejscowych do końca 2013 r. wyniosły 10 103 mln zł (do końca 2012 r. 9921 mln zł) i rozłożyły się w następujących proporcjach (tabela 3.5): wykup gruntów pod budowę dróg gminnych 712 mln zł (7,0%), budowa dróg gminnych 4262 mln zł (42,2%), budowa infrastruktury technicznej 4515 mln zł (44,7%) oraz inne wydatki 615 mln zł (6,1%). W przypadku kategorii administracyjnych gmin, najwięcej wydatków pochłonęły inwestycje w gminach miejsko-wiejskich (3559 mln zł), następnie wiejskich (2617 mln zł), a najmniej w miastach na prawach powiatu (1446 mln zł) i gminach miejskich (2482 mln zł). Struktura wydatków w kategoriach gmin pokazuje, że w gminach mniej zurbanizowanych największe wydatki dotyczą budowy infrastruktury technicznej (poza drogami). W gminach wiejskich udział tego typu wydatków wyniósł 45,0%, a w miejsko-wiejskich aż 63,5% (ryc. 4.6). Równocześnie w gminach miejskich, w tym w miastach na prawach powiatu najwięcej środków pochłonęła budowa dróg gminnych (odpowiednio 54,3 i 57,8%). Koszty wykupu gruntów, co zrozumiałe, istotniejszą pozycję stanowiły zwłaszcza w miastach powiatowych (18,1%). Tabela 3.5. Zrealizowane wydatki według kategorii gmin i województw na koniec 2013 r. Kategoria gmin lub województwo Zrealizowane wydatki ogółem wykup gruntów pod budowę dróg gminnych w tym budowa dróg gminnych budowa infrastruktury technicznej w mln zł Polska ogółem 10 103 712 4262 4515 615 miasta na prawach powiatu 1 446 262 836 232 116 inne gminy miejskie 2 482 194 1348 845 95 gminy miejsko-wiejskie 3 559 117 970 2261 210 gminy wiejskie 2 617 139 1107 1177 194 Dolnośląskie 642 20 405 172 45 Kujawsko-Pomorskie 421 39 189 182 11 Lubelskie 224 7 107 84 26 Lubuskie 104 9 51 37 7 Łódzkie 786 36 383 358 10 Małopolskie 2 299 51 449 1740 58 Mazowieckie 1 263 151 464 593 55 Opolskie 200 2 92 75 30 Podkarpackie 159 9 54 88 7 Podlaskie 374 40 235 83 16 Pomorskie 911 127 454 300 30 Śląskie 923 56 418 375 75 Świętokrzyskie 445 6 328 49 62 Warmińsko-Mazurskie 323 14 79 108 123 Wielkopolskie 773 120 410 192 51 Zachodniopomorskie 255 25 143 80 8 inne 53

Odnosząc dane o poniesionych wydatkach w podanych kategoriach gmin do liczby ludności otrzymamy potwierdzenie prawidłowości, że im mniej zurbanizowana gmina, tym koszty uchwalenia planów miejscowych są wyższe. Podczas gdy w miastach powiatowych wydatki te wyniosły w 2012 r. zaledwie 194 zł na 1 mieszkańca, to w innych miastach było to już 498 zł, w gminach miejsko-wiejskich 730 zł, a w gminach wiejskich 613 zł. Takie zróżnicowania z jednej strony niewątpliwie pokazują wyrównywanie opóźnień infrastrukturalnych, ale z drugiej świadczą o wysokich kosztach dokonywanych przekształceń. Ryc. 3.6. Struktura zrealizowanych wydatków z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2013 r. Zrealizowane wydatki znacznie się różniły w poszczególnych województwach (tabela 3.9). W świetle otrzymanych danych, najwięcej kosztów poniesiono w województwie małopolskim (2299 mln zł), a następnie w mazowieckim (1263 mln zł). W pozostałych regionach wydatki każdorazowo nie przekraczały 1 mld zł. Najmniejsze kwoty odnotowano w województwie lubuskim (104 mln zł) i podkarpackim (159 mln zł). Był to w zasadzie ten sam poziom, co według danych do końca 2012 r. W podziale na poszczególne gminy zdecydowanie najwięcej wydatków poniesiono w Myślenicach (1326 mln zł), a następne w kolejności samorządy odnotowały znacznie mniejsze kwoty (Zagnańsk 271 mln zł, Pruszcz Gdański 265 mln zł, Piaseczno 260 mln zł identyczne kwoty, jak w roku poprzednim). Widać też dość wyraźnie, że wyniki w tych miastach wyraźnie wpłynęły na globalny wynik województw, przyczyniając się nieraz do połowy lub 54

nawet więcej wydatków zagregowanych dla całych województw (świętokrzyskie 60%, małopolskie 56%, warmińsko-mazurskie 53%). W całym kraju, pierwsze 10 gmin pod względem najwyższych wydatków generowało około 30% wszystkich wydatków. Oznacza to bardzo wysoką koncentrację i tym samym utrudnia jednoznaczną interpretację wyników, powodując, że wnioski dla całego kraju powinny być ostrożne. 3.6. Wpływy i wydatki prognozowane a zrealizowane Bilans skutków finansowych planów jest ujemny, zarówno, jeśli się weźmie pod uwagę prognozowane wpływy w stosunku do prognozowanych wydatków, jak też wyniki faktycznie zrealizowane. (tabela 3.6, 3.7; ryc. 3.7). Porównanie dochodów (wpływów) i kosztów (wydatków) pokazuje w sumie kilka prawidłowości. Po pierwsze, zarówno spodziewane, jak też zrealizowane dotychczas dochody nie równoważą kosztów, w skali kraju jest to 52-65% wykazywanych kwot (podobnie jak rok wcześniej). Lepsza sytuacja występuje jedynie w największych miastach na prawach powiatu w przypadku faktycznej realizacji do końca roku (99%). Warto tu zwrócić uwagę, że rok wcześniej wskaźnik ten był nieco niższy (96%), a więc można ostrożnie wnioskować, że sytuacja uległa pewnemu polepszeniu. Tabela 3.6. Bilans prognozowanych i zrealizowanych wpływów i wydatków ujętych w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2013 r. Skrót n oznacza liczbę gmin, dla których uzyskano dane. Uwaga: nie wszystkie kwoty dokładnie sumują się, ze względu na zaokrąglenia. Prognozowane (mln zł) Zrealizowane (mln zł) Kategoria wpływy wydatki wpływy wydatki saldo (n=1439) (n=1291) (n=1148) (n=1058) saldo Polska 34 854 66 799-31 945 6 610 10 103-3 493 Miasta na prawach powiatu 15 173 33 399-18 226 1 428 1 446-18 Inne gminy miejskie 6 017 9 484-3 467 2 011 2 482-470 Gminy wiejsko-miejskie 7 295 10 789-3 494 1 486 3 559-2 073 Gmin wiejskie 6 369 13 127-6 758 1 685 2 617-931 Dolnośląskie 2 925 3 750-825 524 642-118 Kujawsko-Pomorskie 1 132 1 878-747 834 421 414 Lubelskie 496 1 137-641 38 224-186 Lubuskie 1 193 1 496-303 101 104-3 Łódzkie 1 427 4 009-2 583 499 786-287 Małopolskie 2 027 5 595-3 568 262 2 299-2 036 Mazowieckie 4 730 11 651-6 922 792 1 263-471 Opolskie 602 1 307-705 47 200-153 Podkarpackie 1 326 1 421-94 56 159-103 Podlaskie 742 1 761-1 020 252 374-123 Pomorskie 3 446 4 214-769 654 911-257 Śląskie 6 565 6 973-407 810 923-113 Świętokrzyskie 686 1 780-1 094 401 445-44 Warmińsko-Mazurskie 1 436 2 506-1 070 228 323-95 Wielkopolskie 2 548 5 604-3 057 595 773-178 Zachodniopomorskie 3 573 11 715-8 142 516 255 261 55

Znacznie gorzej prezentują się salda w pozostałych kategoriach gmin, zwłaszcza realizacja w gminach miejsko-wiejskich (42%, nieznaczny wzrost w ciągu roku z poziomu 41%). Ponadto jest nieco szybsze tempo uzyskiwania wpływów realizowanych do prognozowanych (19%) w porównaniu do wydatków (15%). Jest to jednak mało pocieszające, biorąc pod uwagę zaledwie kilkunastoprocentową wielkość tych udziałów. Na tej podstawie można wysnuć wniosek, że zarówno pozyskiwanie środków, jak i ponoszenie wydatków wskutek uchwalenia planów miejscowych, jest znacznie rozciągnięte w czasie. W dwóch województwach odnotowano dodatnie saldo wpływów i wydatków (kujawskopomorskie i zachodniopomorskie, odpowiednio plus 414 i 261 mln zł). Natomiast w województwie lubuskim ujemne saldo w wysokości około 3 mln zł było nieznaczne w stosunku do kwot wpływów i wydatków (nieco ponad 100 mln zł). Można też uznać, że w miarę zrównoważona gospodarka finansowa charakteryzowała też kategorię miast na prawach powiatu: ujemne saldo w wysokości 18 mln zł stanowiło około 3% wszystkich wydatków. Tabela 3.7. Prognozowane i zrealizowane wpływy i wydatki ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2013 r. Skrót n oznacza liczbę gmin, dla których uzyskano dane. Uwaga: nie wszystkie kwoty dokładnie sumują się, ze względu na zaokrąglenia. Kategoria Wpływy (dochody) (mln zł) % Wydatki (koszty) (mln zł) % Wpływy/wydatki (%) prognozowane (n=1439) zrealizowane (n=1148) prognozowane (n=1291) zrealizowane (n=1058) prognozowane zrealizowane Polska ogółem 34 854 6 610 19,0 66 799 10 103 15,1 52,2 65,4 Miasta na prawach powiatu 15 173 1 428 20,0 33 399 1 446 16,1 45,4 98,7 Gminy miejskie 6 017 2 011 21,0 9 484 2 482 17,1 63,4 81,1 Gminy miejsko-wiejskie 7 295 1 486 22,0 10 789 3 559 18,1 67,6 41,7 Gminy wiejskie 6 369 1 685 23,0 13 127 2 617 19,1 48,5 64,4 Dolnośląskie 2 925 524 24,0 3 750 642 20,1 78,0 81,7 Kujawsko-Pomorskie 1 132 834 25,0 1 878 421 21,1 60,2 198,4 Lubelskie 496 38 26,0 1 137 224 22,1 43,6 16,9 Lubuskie 1 193 101 27,0 1 496 104 23,1 79,7 96,7 Łódzkie 1 427 499 28,0 4 009 786 24,1 35,6 63,5 Małopolskie 2 027 262 29,0 5 595 2 299 25,1 36,2 11,4 Mazowieckie 4 730 792 30,0 11 651 1 263 26,1 40,6 62,7 Opolskie 602 47 31,0 1 307 200 27,1 46,0 23,5 Podkarpackie 1 326 56 32,0 1 421 159 28,1 93,4 35,3 Podlaskie 742 252 33,0 1 761 374 29,1 42,1 67,2 Pomorskie 3 446 654 34,0 4 214 911 30,1 81,8 71,8 Śląskie 6 565 810 35,0 6 973 923 31,1 94,2 87,8 Świętokrzyskie 686 401 36,0 1 780 445 32,1 38,6 90,0 Warmińsko-Mazurskie 1 436 228 37,0 2 506 323 33,1 57,3 70,6 Wielkopolskie 2 548 595 38,0 5 604 773 34,1 45,5 77,0 Zachodniopomorskie 3 573 516 39,0 11 715 255 35,1 30,5 202,0 56

mld zł PROGNOZOWANE mld zł ZREALIZOWANE Ryc. 3.7. Prognozowane i zrealizowane wpływy i wydatki gmin wskutek uchwalenia planów miejscowych według kategorii gmin (stan na koniec 2013 r.) Aby zweryfikować podobieństwo prognoz w stosunku do ich realizacji, na ryc. 3.8, zestawiono odpowiednie salda według danych za 2012 rok 5. Wynik obliczeń podstawowej regresji liniowej wskazuje na zasadniczo bardzo słabe podobieństwo obydwu zmiennych, a jeśli już, to wyłącznie w przypadku tylko w grupie dodatnich wartości (oznaczonych na rycinie linią 5 Posłużono się gotowymi, przeliczonymi danymi z ubiegłego roku ze względu na dużą czasochłonność obliczeń. Wynik korelacyjny danych z dwóch lat jest jednak wysoko zbieżny (+0,9994), stąd wnioski z analizy mają zastosowanie dla roku 2013. Więcej analiz tego typu, w tym porównania z pokryciem planistycznym i budżetami gmin wykonano w roku ubiegłym i również te wnioski pozostają aktualne. 57

przerywaną). To dość istotne odkrycie, mogące sugerować, że w gminach o dobrej polityce przestrzennej (w sensie uzyskiwania przychodów), polityka ta nie tylko jest skuteczna, ale także prawdopodobieństwo spełnienia oczekiwań jest największe. Niestety, prawidłowość ta dotyczy tylko kilkudziesięciu gmin w skali kraju. O ile do kwot prognozowanych należy z założenia podchodzić z ostrożnością, to wpływy i wydatki zrealizowane wskazują na realne bardzo duże zróżnicowanie kwestii finansowych. Identyfikowane kwoty, rzędu kilku tysięcy złotych na mieszkańca (czyli kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu tysięcy złotych na rodzinę lub gospodarstwo domowe) wydają się w przekonujący sposób ukazywać negatywne zjawisko wysokich kosztów w dużej części samorządów. Ryc. 3.8. Porównanie sald prognozowanych i zrealizowanych wynikających ze skutków uchwalonych planów miejscowych w 2012 r. Obcięto 10% gmin o skrajnych wartościach wskaźników sald na 1 mieszkańca (5% po stronie sald prognozowanych i 5% po stronie sald zrealizowanych). Na zakończenie porównań zestawiono jeszcze kwoty wpływów i wydatków przypadające na 1 mieszkańca według typów gmin (tabela 3.8). We wszystkich typach stwierdzona kwota wydatków przewyższała kwotę wpływów, a zatem odnotowano salda ujemne. W przypadku prognozowanych skutków finansowych, w miastach na prawach powiatu saldo to wyniosło minus 1426 zł, w innych gminach miejskich 586 zł, w gminach miejsko-wiejskich 397 zł oraz w gminach wiejskich 615 zł, przy średniej dla Polski w wysokości minus 830 zł. Widać, zatem dość wyraźnie rosnące obciążenie w gminach mniej zurbanizowanych. Tej prawidłowości nie odnotowano w przypadku wartości faktycznie zrealizowanych, gdzie poszczególne 58

kwoty przypadające na 1 mieszkańca były bardziej wyrównane i wahały się w granicach minus 1-235 zł, przy średniej dla całego kraju wynoszącej minus 91 zł. Tabela 3.8 Kwoty wpływów i wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca według kategorii administracyjnych gmin (stan na koniec 2013 r.). Kategoria Prognozowane (zł na 1 mieszkańca) Zrealizowane (zł na 1 mieszkańca) wpływy wydatki saldo wpływy wydatki saldo Miasta na prawach powiatu 1 187 2 614-1 426 112 113-1 Gminy miejskie 1 017 1 603-586 340 419-79 Gminy miejsko-wiejskie 829 1 225-397 169 404-235 Gminy wiejskie 579 1 194-615 153 238-85 Polska ogółem 905 1 735-830 172 262-91 3.7. Podsumowanie Przeprowadzone analizy wskazują na kilka istotnych prawidłowości, związanych ze skutkami finansowymi obowiązujących planów miejscowych. Przy tym w roku 2013 są one kontynuacją z poprzedniego okresu (2012), ze względu na dużą zbieżność danych. Po pierwsze, występuje wysoka koncentracja najwyższych obrotów finansowych w stosunkowo niewielkiej części gmin, zarówno w przypadku skutków prognozowanych, jak i zrealizowanych. Po drugie, wpływy i wydatki są wysokie w stosunku do całkowitych dochodów i wydatków budżetów gmin. Po trzecie stosunkowo trwały i charakterystyczny jest ujemny wynik skutków planów miejscowych. Po czwarte zwraca uwagę bardzo zróżnicowana, heterogeniczna polityka przestrzenna gmin. Po piąte mamy do czynienia niemal z brakiem występowania typowych mechanizmów dochodowych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związanych zwłaszcza z opłatą planistyczną. Po szóste charakterystyczne jest na ogół słabe wykonanie prognoz, zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. Generalnie, uzyskany materiał z gmin pozwolił po raz pierwszy tak szczegółowo rozpoznać sytuację w zakresie skutków finansowych obowiązujących planów miejscowych. Równocześnie stosunkowo wysoki odsetek odpowiedzi na pytania ankiety związane z prognozami i realizacją tych skutków finansowych mógłby skłaniać do odpowiednio reprezentatywnych wniosków. Ponieważ jednak zaobserwowano wysoką koncentrację wyników (wartości) finansowych w niewielkiej grupie gmin, do wyników, szczególnie prognostycznych, należy podchodzić z ostrożnością. Niezależnie od wyników, należy wskazać też na bardzo duże rozwarstwienia sytuacji dochodowo-kosztowej samorządów w wyniku uchwalenia planów miejscowych. Zaobserwowano bardzo dużą koncentrację wysokich wpływów i wydatków, zarówno prognozowanych, jak i zrealizowanych. Potwierdza to wcześniejsze wnioski, ale też implikuje wielką niejedno- 59

rodność i generalnie różną politykę gmin w zakresie planowania przestrzennego. Ten częsty brak prawidłowości statystycznych, funkcjonalnych i przestrzennych, każe wciąż krytycznie oceniać lokalną politykę przestrzenną, która często w podobnych sytuacjach społecznogospodarczych, lokalizacji geograficznej, itp. jednym samorządom przynosi korzyści, a innym (w większości przypadków) straty. Bardzo wysokie kwoty w stosunku do budżetów gmin wskazują, że planowanie przestrzenne mogłoby być swego rodzajem kołem zamachowym lokalnych gospodarek, a tymczasem w wielu przypadkach grozi destabilizacją finansów publicznych. Jest to także jeden z najbardziej niedocenianych endogenicznych impulsów wzrostowych w Polsce. 60

4. KLASYFIKACJA FUNKCJONALNA GMIN DLA POTRZEB MONITORINGU PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO 4.1. Wprowadzenie Klasyfikacja dowolnego zbioru ze względu na właściwości jego poszczególnych elementów jest podstawowym zadaniem systematycznym. W badaniach przestrzennych, w tym geograficznych, głównym celem jest takie uporządkowanie jednostek danego obszaru oraz ewentualnie powiązań między nimi, które pozwala na uchwycenie właściwości różnego typu, takich jak morfologicznych, strukturalnych, funkcjonalnych, genetycznych, itd. Celem klasyfikacji jest zatem nie tylko opis systematyzujący, ale pośrednio również danie narzędzia dla wyjaśniania procesów rozwojowych i występujących tutaj związków przyczynowoskutkowych. Dzieląc dany obszar na kategorie jednostek, względnie łącząc te jednostki w grupy, otrzymujemy bardziej heterogeniczne agregaty, w których na ogół łatwiej jest badać i interpretować zachodzące procesy, niż gdy ma to miejsce dla całego zbioru lub zbioru podzielonego według narzuconych podziałów. Typowym przykładem jest tu podział administracyjny gmin na miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie, nie pozwalający często na uzyskanie satysfakcjonujących interpretacji i porównań. To właśnie te uwarunkowania interpretacyjno-porównawcze stały się bezpośrednim powodem rezygnacji w wielu częściach analiz planistycznych ze stosowania podziału na gminy administracyjnie miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie, na rzecz własnej klasyfikacji (nazwanej typologią funkcjonalną). Warto tu podkreślić, że działania klasyfikacyjne, oprócz poznawczego, mogą mieć również istotny walor praktyczny, gdyż pozwalają na efektywniejsze zarządzanie obszarem, związane z wykorzystaniem jego cech charakterystycznych, decydujących o rozwoju społeczno-gospodarczym. Szczególne znaczenie ma to z punktu widzenia monitoringu rozwoju społeczno-gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego w różnych skalach terytorialnych. Jednak przeprowadzona w 2005 r. typologia funkcjonalna 6 opracowana dla wszystkich gmin w kraju w postaci 16 kategorii i jej zastosowanie w analizie prac planistycznych w gminach, wskazywało na stopniową dezaktualizację przyjętego podziału. Z punktu widzenia procesów planistycznych, niektóre typy gmin ulegają z upływem czasu wyraźnemu upodobnieniu, a inne się różnicują. Wynika to ze zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, w tym 6 Po raz pierwszy została ona wykonana na potrzeby Raportu o stanie i uwarunkowaniach prac planistycznych w gminach w 2005 r., a następnie opublikowana w kwartalniku Studia Regionalne i Lokalne (Komornicki i Śleszyński 2006). 61

szczególnie intensyfikacji zjawisk urbanizacyjnych w strefach podmiejskich, a także rozwoju sieci komunikacyjnej, głównie drogowej, o wysokich parametrach technicznofunkcjonalnych. Od sporządzenia typologii funkcjonalnej, stosowanej do potrzeb analiz planowania przestrzennego w gminach minęło już prawie 10 lat, podczas których jedyną wprowadzoną zmianą było przyporządkowanie nowoutworzonej gminy Jaśliska (województwo podkarpackie) do typu E (gminy tzw. ekologiczne o ekstensywnym użytkowaniu, z dużą ilością obszarów prawnie chronionej przyrody). Przeprowadzane badania skłaniają też do wniosku, że niektóre wydzielone wcześniej typy wydają się zbyt małe liczebnie. Wydatnie utrudniało to niekiedy możliwości porównawcze, związane z obserwacją wskaźników w różnych przekrojach czasowych. Dotyczyło to zwłaszcza tych zjawisk, które wiązały się ze stosunkowo dużą niezależnością i małą liczbą zdarzeń jednostkowych, na przykład w odniesieniu do wydawanych decyzji lokalizacyjnych w gminach o już stosunkowo wysokim pokryciu planistycznym lub projektowanych planach miejscowych. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, najlepszym rozwiązaniem wydaje się przeprowadzenie nowej klasyfikacji funkcjonalnej gmin, która lepiej oddawałaby zmieniającą się ich strukturę funkcjonalną oraz zmieniającą się specyfikę zagospodarowania przestrzennego. Klasyfikację przeprowadzono w oparciu o generalne założenia koncepcyjno-teoretyczne wypracowane w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN (Śleszyński 2012), pod względem szczegółowej metodyki nawiązując jednak do wspomnianej, używanej dotychczas typologii funkcjonalnej (Komornicki i Śleszyński 2006). Ze względu na przyjęte założenia metodologiczne i szczegółowe rozwiązania metodyczne, przyjętą drogę postępowania można zdefiniować jako klasyfikację dedukcyjno-indukcyjną. Po uwzględnieniu powyższych uwarunkowań, przystępując do nowej klasyfikacji przyjęto następujące założenia wstępne: liczba klas powinna być mniejsza, niż we wcześniejszej klasyfikacji (nie powinna przekraczać 10 typów); klasyfikacja powinna opierać się na danych łatwo dostępnych w polskim systemie statystyki publicznej lub w innych ogólnie dostępnych bazach; klasyfikacja powinna zachować, w mniej lub bardziej zmodyfikowanej formie, wydzielenia dotyczące tych typów funkcjonalnych jednostek, które w poprzednich badaniach uznano za problemowe z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego i procesu planowania; klasyfikacja powinna uwzględniać wydzielenia dotyczące kategorii lub typów funkcjonalnych, w których dokonują się przekształcenia zagospodarowania przestrzennego, związane z inwestycjami o wymiarze makroprzestrzennym. 62

4.2. Klasyfikacja dedukcyjno-indukcyjna Proponowana klasyfikacja gmin w pierwszej kolejności polega na kilku założeniach dedukcyjno-indukcyjnych, tj. sprecyzowaniu i ustaleniu hierarchii kategorii jednostek, będącej jej podstawą, wyborze cech wiodących lub reprezentatywnych, a także szczegółowych wartości kryteriów decydujących o przynależności do danej kategorii. Proponowane podejście najogólniej sprowadza się zatem do (1) dedukcyjnego wyboru kategorii jednostek pod względem określonych cech lub właściwości; (2) podziału tych kategorii jednostek na subkategorie według ich zróżnicowania wewnętrznego na podstawie metod indukcyjnych. Uzasadnienie dedukcyjnej hierarchii czynników, decydujących o charakterze klasyfikacji, wiąże się z założeniem, że organizacja przestrzenna systemów społeczno-gospodarczych nie jest przypadkowa lub chaotyczna, ale wiąże się z określonym porządkiem. Porządek ten lub ściślej pewien charakterystyczny typ występowania elementów w przestrzeni jest odbiciem stosunków politycznych, gospodarczych i społecznych, uwarunkowanych historycznie i kulturowo, a często także umocowanych prawnie. Wybór cech wiodących lub reprezentatywnych jest trudniejszym zadaniem, gdyż wiąże się z ryzykiem subiektywizmu, czyli indywidualnego ich doboru. Jego dopuszczalność w podejściu dedukcyjnym wydaje się nieunikniona, ale jeśli hierarchia poszczególnych kategorii została ułożona logicznie, ryzyko to zostaje znacznie pomniejszone. Wybór cech reprezentatywnych sprowadza się do wyboru tych elementów, które decydują o specyfice danej kategorii jednostek. Wyznaczenie szczegółowych kryteriów, decydujących o podziale na subkategorie, w proponowanej metodzie również może przebiegać w mniej sformalizowany sposób. W większości dotychczasowych sposobów klasyfikacji zazwyczaj wykorzystywana jest duża liczba zmiennych (redukowanych na ogół analizą korelacyjną). 63

4.3. Szczegółowa metodyka badawcza Podział gmin Polski oparto na procedurze klasyfikacyjnej, składającej się z czterech zasadniczych części, następujących kolejno po sobie (ryc. 4.1): 1) Wybór i ustalenie hierarchii kategorii. Zastosowana jest dedukcyjna hierarchia czynników, powodujących zróżnicowanie gmin i podział na kategorie, to znaczy z góry przyjmuje się, że jedne z ustalonych na początku procedury klasyfikacyjnej kategorii gmin województwa mają większą rangę i znaczenie, niż pozostałe. Czynnikiem decydującym o ważności w tym przypadku jest znaczenie w organizacji przestrzennej. 2) Wybór kryteriów właściwych dla danej kategorii. Każda z kategorii jest opisywana na podstawie kryteriów odpowiadających jej specyfice, np. administracyjnej, gospodarczej itd. Również w tym przypadku postępowanie ma charakter dedukcyjny. 3) Przyporządkowanie gmin na podstawie szczegółowych kryteriów. Gminy są włączane do poszczególnych kategorii, jeśli są spełnione określone kryteria. Ponadto w tym miejscu następuje wyłączenie z dalszych etapów klasyfikacji gmin, które już zostały przyporządkowane do kategorii na wyższych poziomach hierarchicznych. Innymi słowy, w procedurze klasyfikacyjnej nie są brane pod uwagę jednostki, które już spełniły stawiane warunki podczas wcześniejszych kroków. 4) Indukcyjne różnicowanie wewnętrzne. Kategorie gmin w miarę potrzeby dzielone są na subkategorie na podstawie cech szczegółowych, związanych z ich indywidualną specyfiką. Przyporządkowanie gmin do danej subkategorii następuje poprzez szukanie podobieństw, wynikających ze wskaźników opisujących cechy rozwojowe i morfologiczne gmin. Ta część analiz ma charakter typowej klasyfikacji rozłącznej, polegającej na ewentualnym podziale kategorii na subkategorie według określonych cech i kryteriów. Dedukcyjna hierarchia czynników, decydujących o wyróżnieniu poszczególnych kategorii, objęła funkcje administracyjno-osadnicze, powiązania funkcjonalne, funkcje gospodarcze i charakter morfologiczny gmin. Taka kolejność ma swoje uzasadnienie, wynikające z organizacji systemów społeczno-gospodarczych. Funkcje administracyjne decydują o pozycji danej gminy w systemie osadniczym, w tym o sposobie organizacji przestrzennej. Przy tym najpowszechniej wykorzystywanym jest albo dychotomiczny podział na miasto i wieś, jak też kilkustopniowy podział na stolice poszczególnych szczebli administracyjnych (kraj, województwo, powiat, gmina). Gminy na wyższych poziomach organizacji terytorialno-osadniczej, wraz z łączącymi je korytarzami transportowymi, tworzą swego rodzaju szkielet zagospodarowania przestrzennego, dominujący w strukturze regionalnej oraz decydujący o kierunkach i natężeniu przepływów międzygminnych. Stąd też rola funkcji administracyjnych lub szerzej administracyjno-osadniczych w prezentowanej klasyfikacji wydaje się być najważniejsza. A zatem w procedurze klasyfikacyjnej jako pierwsze zostają wydzielone główne miasta ośrodki administracyjno-osadnicze. 64

wybór i ustalenie hierarchii kategorii jednostek (gmin) wybór kryteriów właściwych dla danej kategorii gmin przyporządkowanie gmin na podstawie szczegółowych kryteriów podział (różnicowanie wewnętrzne) kategorii gmin na subkategorie Ryc. 4.1. Schemat ogólnej procedury klasyfikacyjnej gmin Polski. Źródło: Śleszyński, 2012. Według takich założeń istnieją węzły aktywności, wpływające na sposób i miejsce występowania innych kategorii gmin. Przykładowo duże miasto decyduje, że sąsiadujące z nim gminy są silnie z nim związane i na tej podstawie wyróżnić można strefę podmiejską. Dlatego w drugiej kolejności brane są pod uwagę powiązania funkcjonalne. Są one formą relacji o charakterze wpływu pomiędzy poszczególnymi elementami zbioru i obrazują związki przestrzenne, decydujące o tym, że na jakimś obszarze mamy do czynienia z mniej lub bardziej spójnym regionem funkcjonalnym (np. węzłowym według klasycznego ujęcia). Stąd, po głównych miastach ośrodkach administracyjno-osadniczych, zostają wydzielone ich strefy podmiejskie. Miasta i ich strefy zewnętrzne (podmiejskie) tworzą miejskie obszary funkcjonalne (MOF). W przypadku największych polskich miast stolic województw (ośrodków wojewódzkich) istnieje odpowiednia delimitacja, która może być tu wykorzystana. Została ona wykonana dla potrzeb Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w 2012 r. (Śleszyński 2013) w celu m.in. lepszego programowania rozwoju i zarządzania w związku ze Zintegrowanymi Inwestycjami Terytorialnymi. Tym samym proponowana w tym miejscu klasyfikacja uzyskuje walor przystawalności (kompatybilności) do już istniejących podziałów. Jeśli chodzi o funkcje transportowe, to rozwój infrastruktury tego typu (szczególnie po roku 2004) spowodował, że ich rola na terenie kraju uległa silnemu różnicowaniu przestrzennemu, nie zawsze proporcjonalnemu do pozycji ośrodków w systemie osadniczym. Wcześniejsze badania pokrycia planistycznego wykazały zwłaszcza związek nowych inwestycji drogowych z presją na grunty. Dlatego przyjęto, że funkcja komunikacyjna jest najważniejszym uzupełnieniem funkcji administracyjno-osadniczej. Zdecydowano, że w przyjętej hierarchii kategorii jednostek będzie ona postawiona wyżej niż inne funkcje. Wynika to także z faktu, że to funkcje transportowe najczęściej nakładają się na funkcje wcześniej wykształcone, a 65

nie odwrotnie. Następują wtedy wtórne przekształcenia zagospodarowania przestrzennego (wraz z realizacją nowych inwestycji), zwłaszcza na obszarach peryferyjnych). W przeciwieństwie do wcześniejszej klasyfikacji przyjęto, że funkcja transportowa ma charakter punktowy, a nie liniowy. O jej istnieniu nie decyduje sam fakt dokonywania przewozów osób lub towarów przez teren gminy, ale raczej elementy węzłowe (węzły drogowe, terminale, lotniska, przejścia graniczne), generujące koncentrację działalności gospodarczej. Na terenie miejskich obszarów funkcjonalnych efekt ten jest trudny do wydzielenia z ogółu procesów ekonomiczno-przestrzennych. Dlatego do kategorii gmin związane z funkcją transportową zaliczono tylko jednostki położone poza podstawową siecią osadniczą (typy A-E). W kolejnym kroku wszystkie pozostałe gminy są klasyfikowane na podstawie pełnionych funkcji, głównie gospodarczych. Przy tym funkcje tego typu (a szerzej, funkcje społecznogospodarcze) są najpowszechniej stosowanym indykatorem, pozwalającym na rozróżnienie gmin o różnym charakterze gospodarowania i tym samym występującej aktywności ludzkiej, w postaci np. zatrudnienia. Zakłada się a priori (czyli dedukcyjnie), że klasyfikacja powinna uwzględniać koncentrację różnych rodzajów powszechnie przyjmowanych działalności, czyli funkcji pełnione przez gminy, tj. (a) rolnictwa, (b) wybranych usług, np. turystyki i rekreacji, przemysłu, (c) innych istotnych funkcji, decydujące o specyfice gmin (np. ochrony przyrody). W ostatniej kolejności, w miarę potrzeby, następuje różnicowane wewnętrzne poszczególnych kategorii gmin na subkategorie. Do tego celu przyjmowane są głównie cechy wynikające ze specyfiki danej funkcji oraz cechy morfologiczne gmin. W przypadku funkcji administracyjnych jest to podział na trzy stopnie hierarchiczne (stolica kraju/województwa, ośrodek subregionalny będący stolicą dawnego województwa, a obecnie najczęściej miasto grodzkie, inne miasto). W przypadku innych kategorii brane są pod uwagę zróżnicowania wynikające z cech charakterystycznych rozwoju społeczno-gospodarczego. Na przykład duża część samorządów to gminy wiejskie z wiodącą funkcją rolniczą. Logiczne wydaje się zatem większe różnicowanie tego zbioru pod względem intensywności gospodarowania. Ze względu na występowanie dużej liczby miast małych, pełniących najczęściej funkcje lokalnej obsługi, konieczne było ich oddzielenie od większych ośrodków. Uznano, że cezurą jest spełnianie następujących warunków: pełnienie funkcji administracyjnych (stolica powiatu) lub kryterium ludnościowe: 10 tys. mieszkańców w przypadku gmin miejskich oraz 15 tys. dla miast w gminach miejsko-wiejskich. Pozostałym gminom funkcje przypisano na podstawie otoczenia, tj. przeważających funkcji gmin sąsiadujących. W opisany wyżej sposób, proponowana klasyfikacja ma charakter kompleksowy, starając się wykorzystać zwłaszcza te właściwości gmin, które dotyczą funkcji administracyjnoosadniczych oraz gospodarczych, a także powiązań funkcjonalnych i związanych ze stopniem intensywności użytkowania terenu. Z tego względu nadaje się do tych zastosowań i badań, które wymagają uwzględnienia specyfiki związanej z dużą heterogenicznością systemów społeczno-gospodarczych. Można zatem sądzić, że jest szczególnie przydatna do monitoringu zagospodarowania przestrzennego. 66

4.4. Szczegółowe kryteria klasyfikacyjne Przyjęto szczegółowe kryteria jak w tabeli 4.1. Tabela 4.1. Podstawy delimitacji typów (kategorii) funkcjonalnych gmin. Kod Nazwa Delimitacja A Rdzenie Miejskich Obszarów Funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego (stolic województw) Według delimitacji P. Śleszyńskiego (2013) wykonanej w 2012 r. dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego B Strefy zewnętrzne Miejskich Obszarów Funkcjonalnych Jak wyżej (Śleszyński 2013) ośrodka wojewódzkiego (stolic województw) C Rdzenie obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych 55 miast na prawach powiatu, byłych stolic województw (z podziału sprzed 1999 r.) lub o liczbie mieszkańców powyżej 50 tys. mieszkańców D Strefy zewnętrzne obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych Według delimitacji ESPON 1.4.2 (Study on urban function; opublikowane: P. Śleszyński i P. Korcelli 2010) E Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 1) Gminy administracyjnie miejskie powyżej 10 tys. mieszkańców (102 miasta); 2) gminy administracyjnie miejsko-wiejskie z miastem o liczbie ludności powyżej 20 tys. mieszkańców (20 gmin); 3) gminy miejsko-wiejskie o liczbie mieszkańców 15-20 tys. mieszkańców i udziale ludności miejskiej powyżej 50%; 4) gminy miejskie poniżej 10 tys. mieszkańców sąsiadujące z innymi wyróżnionymi w typie F Gminy z rozwiniętą funkcją transportową 1) gminy na których terenie znajdują się węzły na autostradach i drogach ekspresowych istniejących lub znajdujących się w budowie w ramach obecnej perspektywy finansowej (termin zakończenia do końca 2015 r.), pod warunkiem, że odcinek autostrady lub drogi ekspresowej przekracza 10 km (121 gmin); 2) gminy na terenie których funkcjonują porty lotnicze obsługujące połączenia rejsowe (tylko Babimost, pozostałe mieszczą się w MOF); 3) przejścia graniczne drogowe na granicy wschodniej obsługujące ruch ponadlokalny (Gronowo, Grzechotki, Bezledy, Kuźnica Białostocka, Bobrowniki, Kukuryki, Terespol, Dorohusk, Hrebenne, Korczowa, Medyka) oraz punkty przecięcia głównych dróg międzynarodowych na granicach w ramach układu Schengen (Słubice, Trzebiel, Zgorzelec, Jabłonka, Dukla, Szypliszki); gminy na terenie których znajdują się terminale intermodalne (obecnie Brzeg Dolny, pozostałe są położone na terenie MOF, lub miast wielofunkcyjnych); 5) gminy miejskie poniżej 10 tys. mieszkańców sąsiadujące z innymi wyróżnionymi w typie G Gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (turystyka oraz funkcje wielkopowierzchniowe, w tym przemysł wydobywczy) 1) funkcja turystyczna: 2 z 2 warunków: a) miejsca noclegowe na 100 mieszkańców >2; b) udzielone noclegi na 100 mieszkańców >150 oraz miasta: Augustów, Giżycko, Kołobrzeg, Mrągowo, Ostróda, Zakopane; 3) funkcja rekreacyjna (powyżej 100 domów zbudowanych lub zmodernizowanych w latach 2005-2013); 3) funkcja przemysłowa (duże powierzchniowo wydobycie kopalin): Szczerców, Puchaczów, Bogatynia, Rudna, Pilawa Górna; 4) gminy miejskie poniżej 10 tys. mieszkańców, sąsiadujące z innymi wyróżnionymi w typie H Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą 2 z 4 warunków: 1) udział użytków rolnych w dobrej kulturze >50% powierzchni gminy, 2) udział sadów >5% powierzchni gminy, 3) udział gospodarstw domowych z gospodarstwem rolnym otrzymujących co najmniej połowę dochodów z działalności rolniczej powyżej 50%, 4) przeciętna powierzchnia gospodarstwa rolnego powyżej 2-krotności średniej w Polsce (2 x 8 ha = 16 ha) I Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą 1) Pozostałe gminy z funkcją rolniczą i nie wchodzące do kategorii J J Gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne, ochrony przyrody) 1 z 3 warunków: 1) lesistość > 50%; 2) obszary chronione ogółem > 80%; 3) obszary ściśle chronione (rezerwaty i parki narodowe) >20% 67

4.5. Wyniki klasyfikacji funkcjonalnej Uzyskany obraz przestrzenny przeprowadzonej klasyfikacji przedstawiono na ryc. 4.2. W stosunku do klasyfikacji stosowanej wcześniej, charakteryzuje się on większa spójnością. Wyraźnie widoczne są zwarte obszary należące do tych samych kategorii funkcjonalnych. Dotyczy to przede wszystkim miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF; rdzenie i otaczające je strefy zewnętrzne), obszarów rolniczych (zwłaszcza użytkowanych intensywnie), gmin zagospodarowanych ekstensywnie (funkcje ochrony przyrody), a także jednostek o innych funkcjach, które w większości są gminami turystycznymi. W rozproszeniu na terenie kraju znajdujemy w pierwszej kolejności małe miasta wielofunkcyjne oraz gminy o funkcjach transportowych. Te ostatnie układają się wprawdzie w korytarzach autostrad i dróg ekspresowych, ale z uwagi na rozmieszczenie węzłów oraz przecinanie się miejskich obszarów funkcjonalnych, nie stanowią na ogół terytoriów zwartych przestrzennie. W układzie geograficznym gminy typu G (inne funkcje, w tym zwłaszcza turystyka) oraz J (ekstensywne zagospodarowanie, ochrona środowiska) skupione są na szeroko rozumianych peryferiach, w tym zwłaszcza w Polsce północnej, na pograniczu niemieckim, czeskim i słowackim oraz w województwie świętokrzyskim. W Polsce centralnej i wschodniej występują zwarte duże obszary koncentracji gmin rolniczych (typy H i I). Najwięcej gmin zaliczono do obu typów rolniczych (łącznie ponad 1150, czyli blisko 47%; tabela 4.2). Kolejnych ponad 10% jednostek stanowią gminy zagospodarowane ekstensywnie, w których istotną rolę odgrywają funkcje ochrony środowiska. Spośród innych typów liczny jest także zbiór gmin o funkcjach innych (w tym turystycznych). W układzie podstawowej miejskiej sieci osadniczej na strefy zewnętrzne miejskich obszarów funkcjonalnych przypada odpowiednio po blisko 11 i ponad 8% jednostek. Ze zrozumiałych względów mniej liczne są miasta wielofunkcyjne, gminy o funkcjach transportowych oraz oba rodzaje obszarów rdzeniowych. Liczebność jednostek w grupach jest generalnie skorelowana z ich udziałem w powierzchni kraju. Udział powierzchni jest zauważalnie większy w przypadku typów obejmujących gminy rolnicze, zagospodarowane ekstensywnie oraz o innych funkcjach (w tym turystyczne). Jednocześnie w przypadku miast i obszarów rdzeniowych miejskich obszarów funkcjonalnych występuje sytuacja odwrotna, co wynika z zazwyczaj mniejszej powierzchni gmin miejskich. Jeśli przyjmiemy, że intensywne zagospodarowanie przestrzeni prezentują gminy zaliczane do podstawowej miejskiej sieci osadniczej (typy A-E) oraz jednostki o funkcjach transportowych (F) to ich udział w populacji gmin wynosi 33,5%, zaś w powierzchni kraju nieco ponad 27%. 68

Ryc. 4.2. Klasyfikacja funkcjonalna gmin Polski. A rdzenie miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (stolic województw); B strefy zewnętrzne miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (stolic województw); C rdzenie miejskich obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych; D strefy zewnętrzne miejskich obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych; E miasta-ośrodki wielofunkcyjne; F gminy z rozwiniętą funkcją transportową; G gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (turystyka oraz funkcje wielkopowierzchniowe, w tym przemysł wydobywczy); H gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą; I gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą; J gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne, ochrony przyrody). Uwaga: w tekście i w tabelach w celu większej przejrzystości stosowane są skrócone nazwy. Szczegółowe kryteria klasyfikacji w tabeli 4.1. 69

Tabela 4.2. Ludność i powierzchnia według typów funkcjonalnych gmin Typ A B C D Typy funkcjonalne Rdzenie miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (stolic województw)* Strefy zewnętrzne miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (stolic województw)* Rdzenie miejskich obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych Strefy zewnętrzne miejskich obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych Liczba jednostek Powierzchnia Liczba ludności ogółem w % tys. ha % tys. % 33 1,3 472 1,5 9 557 24,8 266 10,7 2 787 8,9 4 625 12,0 55 2,2 339 1,1 4 446 11,6 201 8,1 2 138 6,8 2 409 6,3 E Miasta ośrodki wielofunkcyjne 147 5,9 1 039 3,3 3 938 10,2 F G H I J Gminy z rozwiniętą funkcją transportową Gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (turystyka oraz funkcje wielkopowierzchniowe, w tym przemysł wydobywczy) Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą Gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne, ochrony przyrody) 138 5,6 2 006 6,4 1 448 3,8 222 9,0 3 375 10,8 1 840 4,8 411 16,6 5 559 17,8 2 665 6,9 749 30,2 9 383 30,0 5 688 14,8 257 10,4 4 159 13,3 1 878 4,9 Polska ogółem 2 479 100,0 31 259 100,0 38 495 100,0 * według delimitacji P. Śleszyńskiego (2013) Inna sytuacja ma miejsce w przypadku rozmieszczenia liczby mieszkańców i w poszczególnych typach jednostek. Mamy do czynienia z dużą koncentracją ludności w miejskich obszarach funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (typ A i B; blisko 25% ludności kraju w rdzeniach oraz kolejne 12% w strefach zewnętrznych) i obszarach funkcjonalnych miast subregionalnych (typ C i D; odpowiednio 11,5 i ponad 6,3%) oraz w wielofunkcyjnych gminach miejskich (10%). Z gmin określonych wyżej jako intensywnie zagospodarowane, wyraźnie mniejsza koncentracja ludności ma miejsce tylko w jednostkach o funkcjach transportowych. Łącznie na terenie gmin zaliczonych do typów A-F mieszka blisko 25 mln osób, czyli ponad 2/3 ludności Polski. Spośród pozostałych typów największym zaludnieniem ogólnym charakteryzują się mniej zainwestowane gminy rolnicze (5,7 mln osób). Spośród wszystkich typów relatywnie najmniej mieszkańców (każdorazowo w granicach 4-5%) mieszka w gminach o funkcjach transportowych, innych (w tym turystycznych) oraz zagospodarowanych ekstensywnie (z funkcjami ochrony przyrody). 70

Tabela 4.3. Wybrane charakterystyki wykorzystywane w klasyfikacji, według typów funkcjonalnych Typ A B C D E F G H I J Typy funkcjonalne Powierzchnia użytków rolnych (2010) Powierzchnia obszarów chronionych (2013) Powierzchnia obszarów ochrony ścisłej (2013) Powierzchnia zalesiona (2013) Udzielone noclegi (2011-2013) tys. ha % tys. ha % tys. ha % tys. ha % mln % Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich (stolic województw) 262 1,7 58 0,6 3,0 0,6 83 0,9 17,5 28,8 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich (stolic województw) 1 228 7,9 897 8,8 52,6 10,9 834 8,9 3,2 5,3 Rdzenie MOF miast subregionalnych 154 1,0 42 0,4 2,1 0,4 58 0,6 3,3 5,5 Strefy zewnętrzne MOF miast subregionalnych 969 6,3 692 6,8 22,1 4,6 627 6,7 4,7 7,7 Miasta ośrodki wielofunkcyjne 604 3,9 196 1,9 6,4 1,3 236 2,5 3,4 5,6 Gminy z rozwiniętą funkcją transportową 999 6,4 595 5,9 12,1 2,5 590 6,3 1,3 2,1 Gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (turystyka oraz funkcje wielko powierzchniowe, w tym przemysł wydobywczy) 1 178 7,6 1 880 18,5 182,5 38,0 1 463 15,7 25,1 41,2 Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą 3 923 25,3 942 9,3 24,6 5,1 939 10,1 0,5 0,8 Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą 4 789 30,9 2 086 20,5 46,5 9,7 2 500 26,8 1,3 2,1 Gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne, ochrony przyrody) 1 392 9,0 2 778 27,3 128,6 26,8 1 999 21,4 0,6 1,1 Polska ogółem 15 498 100,0 10 165 100,0 480,4 100,0 9 329 100,0 60,9 100,0 W tabeli 4.3. przedstawiono wybrane charakterystyki, które były wykorzystane do wydzielenia poszczególnych typów funkcjonalnych. Zestawiono je według tychże typów, co pozwala na dodatkową weryfikację trafności dokonanej procedury. Z punktu widzenia typów o funkcjach rolniczych warto podkreślić, że łącznie skupiają one ponad 56% areału polskich użytków rolnych. Poza tymi typami relatywnie dużo użytków rolnych skoncentrowane jest w gminach zagospodarowanych ekstensywnie, w gminach o innych funkcjach (w tym turystycznych), a także w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych. Oba ostatnie typy, właśnie z tego powodu należą do najbardziej konfliktowych w sensie zagospodarowania przestrzennego (presja urbanizacyjna na tereny rolne). Gminy typu J (ekstensywnie zagospodarowane z funkcjami ochrony środowiska) wydzielane zostały na podstawie powierzchni obszarów chronionych oraz lesistości. Koncentrują one jednak tylko po 27% powierzchni chronionej oraz ściśle chronionej oraz 21% powierzchni leśnej kraju. Jednocześnie we wszystkich wymienionych charakterystykach występuje bardzo silne skupienie w gminach typu G (inne z funkcjami turystycznymi). Koncentruje się tam aż 38% obszarów ściśle chronionych. Jest to równocześnie przejawem silnej presji urbanizacyj- 71

no-turystycznej na tereny najcenniejsze przyrodniczo. Charakterystyczna jest również koncentracja obszarów chronionych w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych oraz na niektórych terenach rolniczych. W przypadku typu G (inne funkcje, w tym przede wszystkim turystyka), jedną z podstaw wydzielenia była liczba udzielonych noclegów. W tej kategorii jednostek udzielanych jest aż 41% wszystkich noclegów, co potwierdza trafność zastosowanej metodologii. Innymi typami, w których koncentruje się turystyka pobytowa, są rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich (typ A i B; blisko 29% noclegów, w pierwszej kolejności noclegi udzielone w Krakowie i Warszawie). Analogicznej koncentracji nie obserwujemy już w typie C, jak też w strefach zewnętrznych (typ D). Podsumowując, charakterystyka wydzielonych typów funkcjonalnych potwierdza trafność przyjętej procedury, wskazując jednocześnie wstępnie na potencjalne pola konfliktów przestrzennych, występujących w jednostkach zaliczonych do silniej zagospodarowanych, w których jednocześnie koncentrują się atrybuty obszarów wiejskich i wymagających ochrony. Świadczą o tym m.in. takie problemy, jak: - duży udział użytków rolnych oraz obszarów chronionych w strefach zewnętrznych miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich, - duży udział obszarów chronionych w gminach o funkcjach innych (w tym turystycznych). Równocześnie na uwagę zasługuje relatywny brak tego rodzaju pól konfliktowych w przypadku gmin transportowych. 72

5. ZAAWANSOWANIE PRAC PLANISTYCZNYCH WEDŁUG TYPÓW FUNKCJONALNYCH GMIN 5.1. Uwagi wstępne We wcześniejszych badaniach pokrycia planistycznego wyniki analizowane były również według typów funkcjonalnych. Pozwalało to na ocenę postępu i charakteru prac w gminach o zróżnicowanych funkcjach gospodarczych. W obecnym opracowaniu zdecydowano się na zaproponowanie nowej metodologii wydzielenia typów funkcjonalnych. Było to podyktowane przede wszystkim dezaktualizacją dotychczasowego podziału funkcjonalnego oraz większą adekwatnością nowej propozycji do porównań z innymi zagadnieniami społecznoekonomicznymi (szczegóły omówiono w opracowaniu Śleszyński, Komornicki i in., 2014). Tym samym analizę wykonano dla nowych 10 typów (określonych umownie literami od A do J): A - rdzenie Miejskich Obszarów Funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (stolic województw), B - strefy zewnętrzne Miejskich Obszarów Funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich (stolic województw), C - rdzenie obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych, D - strefy zewnętrzne obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych, E - miasta - ośrodki wielofunkcyjne, F - gminy z rozwiniętą funkcją transportową, G - gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (turystyka oraz funkcje wielkopowierzchniowe, w tym przemysł wydobywczy), H - gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą, I - gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą, J - gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne, ochrony przyrody). Badanie przeprowadzono w ujęciu dynamicznym przeliczając na nowe grupy także dane o planowaniu przestrzennym z lat wcześniejszych. Pozwoliło to na zestawienie pełnych szeregów czasowych 2004-2013. Ich interpretacja musi być jednak w niektórych miejscach ostrożna, z uwagi na aktualizacje dokonywane w badaniach bazowych GUS (zwłaszcza w odniesieniu do powierzchni podlegających tzw. odrolnieniu). Dokonując analizy wg typów funkcjonalnych zachowano jednocześnie prawie wszystkie stosowane wcześniej wskaźniki. Analogicznie, jak w latach poprzednich badano pokrycie planami gotowymi i w opracowaniu, 73

skalę zmian przeznaczenia gruntów oraz liczbę wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie jak wcześniej prawidłowość procesów planistycznych oceniono sprawdzając poziom korelacji między pokryciem planistycznym i liczbą wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo zastosowano wskaźnik powierzchni terenów odrolnionych (w ha) na 1000 mieszkańców. Pozwala on na oszacowanie koncentracji nadwyżki terenów kierowanych pod zabudowę w poszczególnych typach gmin. W zestawieniach tabelarycznych, oprócz 10 typów podstawowych, wprowadzono kategorię pomocniczą URB (obszary zurbanizowane) odpowiadającą sumie typów A-E, stanowiących podstawowy obszar zurbanizowany kraju. Pozwoliło to na zbiorcze porównanie sytuacji planistycznej tak zdefiniowanego obszaru oraz reszty terytorium Polski. 5.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie sporządzania) Analizą objęto pokrycie planami obowiązującymi oraz w trakcie sporządzania. Ich powierzchnię odnoszono każdorazowo do całkowitego obszaru gmin w obrębie typu funkcjonalnego (oraz analogicznie dla kategorii URB). Oceniono dynamikę wskaźników w okresie 2004-2013, w ostatnim analizowanym roku (2012-2013) oraz stan objęcia powierzchni jednostek planami miejscowymi w roku 2013. Dynamika zmian w pokryciu planistycznym (tabela 5.1., rycina 5.1) wskazuje na wyraźniejszą dynamikę na szeroko rozumianych terenach zurbanizowanych (URB). W początkowym okresie (po uchwaleniu nowej Ustawy i unieważnieniu dużej części wcześniejszych dokumentów) pokrycie na tych obszarach było tylko 3 punkty procentowe wyższe niż średnio w kraju. W roku 2013 różnica ta wzrosła do ponad 9 punktów. W obrębie terenów zurbanizowanych możliwe jest jednak rozróżnienie typów, których dynamika wzrostu utrzymuje się w całym badanym okresie na konsekwentnie wysokim poziomie oraz takich, gdzie po roku 2008 przyrost powierzchni objętej gotowymi planami miejscowymi wyraźnie spowolnił. W pierwszej kategorii znajdą się tereny rdzeniowe zarówno miast wojewódzkich, jak i subregionalnych oraz (choć przy niższych poziomach wartości wskaźnika) innych miast ośrodków wielofunkcyjnych (typy A i C oraz E). Do drugiej kategorii zaliczyć należy strefy zewnętrzne obszarów funkcjonalnych (typy B i D). Może to prowadzić do wniosku, że przez pierwsze lata procesy planistyczne podążały za trendami suburbanizacyjnymi. Tendencja ta uległa jednak wyhamowaniu. Jednocześnie porządkowanie sytuacji planistycznej w samych rdzeniach miast dużych i średnich było i jest kontynuowane. Świadczy o tym także konsekwentnie najwyższy w obu tych kategoriach (względem innych typów) odsetek terenów, dla których plany znajdują się w opracowaniu. Przedstawione fakty dowodzą zatem, że z biegiem czasu, w obszarach funkcjonalnych dużych i średnich ośrodków, czynnikiem różnicującym sytuację planistyczną stał się raczej podział na rdzeń i strefę zewnętrzną, a nie (jak to miało miejsce wcześniej) sama wielkość miasta. 74

Długookresowa dynamika pokrycia planistycznego w pozostałych wydzielonych typach funkcjonalnych po roku 2008 jest również relatywnie słaba. Dotyczy to zarówno gmin rolniczych, jak też jednostek o funkcjach transportowych lub turystycznych i innych wielkopowierzchniowych. W obu ostatnich przypadkach poziom pokrycia planistycznego jest wprawdzie relatywnie większy, ale jest to głównie wynikiem szybkiego przyrostu w latach 2004-2008, a nie tendencji bieżących. Dynamika zmian w pokryciu planistycznym w samym tylko ostatnim okresie 2012-2013 (tabela 5.1.; rycina 5.2) była już odmienna. Odznaczała się ona wyraźnie najwyższą wartością wskaźnika (blisko 7%) w pozostałych miastach ośrodkach wielofunkcyjnych (typ E). Można to interpretować pozytywnie jako hierarchiczną dyfuzję innowacji systemowego planowania przestrzennego ku mniejszym ośrodkom. Jednocześnie może być to także odpowiedź na popyt jaki generowany jest w tych ośrodkach przez niekontrolowaną presję na grunty budowlane. Szybka poprawa pokrycia planami miejscowymi (rzędu 4-5%) miała też w ostatnim badanym roku miejsce w rdzeniach MOF ośrodków wojewódzkich (typ A; co jest kontynuacją wcześniejszych trendów) oraz na intensywnie wykorzystywanych terenach rolniczych (typ H). Jednocześnie najmniejsze przyrosty odsetka terenów objętych planami wystąpiły w latach 2012-2013 w jednostkach typu F (funkcje transportowe) oraz typu G (turystyka i inne funkcje o charakterze powierzchniowym). Nie wiele wyższy wskaźnik zanotowały oba rodzaje stref zewnętrznych obszarów funkcjonalnych (typy B i D). Dowodzi to, że na terenach diagnozowanych wcześniej jako problemowe (w ujęciu wcześniej stosowanych typów funkcjonalnych) postęp procesów planistycznych jest slaby. Na szczególną uwagę zasługują tu gminy o funkcjach transportowych. Ich ponowna i alternatywna delimitacja pozwoliła na wyeliminowanie jednostek wielofunkcyjnych. Zabieg ten spowodował, że postęp prac planistycznych w tych jednostkach zmuszeni jesteśmy ocenić bardziej krytycznie niż wcześniej. Wiele jednostek pozostaje najprawdopodobniej planistycznie nieprzygotowanych do potencjalnej presji związanej z uruchamianiem autostrad i dróg ekspresowych. Dokonując ogólnej oceny dynamiki prac planistycznych w okresie 2004-2013 należy stwierdzić, że w większości wydzielonych typów (podobnie jak to miało miejsce przy wcześniejszej delimitacji) okresem większej aktywności w zakresie przyrostu gruntów objętych planami miejscowymi były lata 2004-2008 (rycina 5.1). Spadki odnotowywane w roku 2008 były po części efektem korekt w zbieranym materiale. Niezależnie od tego, w kolejnych latach prawie we wszystkich nowych typach funkcjonalnych przyrosty uległy spowolnieniu. Wyjątkiem były wspomniane wyżej obszary rdzeniowe miast wojewódzkich i subregionalnych (typu A i C) oraz inne miasta ośrodki wielofunkcyjne (typ E). Potwierdza to stawiane wcześniej tezy, że większość typów gmin prowadziło pragmatyczna polityką przestrzenną (zmniejszenie aktywności planistycznej po zaspokojeniu najpilniejszych potrzeb oraz po ujawnieniu się skutków ubocznych w postaci tzw. długu planistycznego ). Samo pokrycie planistyczne w końcu roku 2013 najwyższe było w jednostkach zaliczonych do typu C (obszary rdzeniowe obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych). Zbliży- 75

ło się on tam do 50% i było o blisko 8 punktów procentowych wyższe niż w rdzeniach miast wojewódzkich. Nie jest to wynik zaskakujący, m.in. z uwagi na wysoki poziom wyjściowy pokrycia planistycznego już w roku 2004. Jednocześnie rdzenie miast wojewódzkich odznaczają się (zwłaszcza po roku 2009) znacznie wyższym poziomem wskaźnika pokrycia dokumentami w opracowaniu. Dowodzi to, że aktywność planistyczna w ośrodkach dużych jest w większym stopniu spowodowana zmianami i korektami, podczas gdy w miastach drugiej kategorii stanowi ona bardziej konsekwentne i trwałe porządkowanie sytuacji. W przypadku stref zewnętrznych obszarów funkcjonalnych sytuacja jest odwrotna. Wyższy poziom pokrycia (aczkolwiek tylko o około 3 punkty procentowe) charakteryzuje jednostki otaczające miasta wojewódzkie, zaś niższy ośrodki subregionalne. Odsetek gruntów dla których plany są opracowywane jest w tych wypadkach podobny. Przedstawione liczby świadczą zatem, że sytuacja planistyczna ośrodków pierwszego i drugiego rzędu jest względem siebie odmienna wewnątrz ich rdzeni, a relatywnie podobna w strefach podmiejskich. Z pozostałych analizowanych typów na szczególną uwagę zasługują gminy z umiarkowanie rozwinięta funkcja rolniczą. Odznaczają się one relatywnie bardzo wysokim odsetkiem gruntów dla których istnieją plany miejscowe (prawie 33%, a więc niewiele mniej niż w strefach zewnętrznych miast subregionalnych). Co istotniejsze notowany w nich poziom jest zdecydowanie wyższy (o 12 punktów procentowych) niż w gminach o intensywnie rozwiniętej funkcji rolniczej. Tego typu dysproporcja wynika najprawdopodobniej z różnic regionalnych na terenie Polski. Wysoki stopień pokrycia planistycznego w Polsce południowej, w tym zwłaszcza w Małopolsce i na Podkarpaciu dotyczy w dużej mierze gmin wiejskich o rozdrobnionym rolnictwie, które zaliczone zostały do typu I. Alternatywnie możliwa jest jednak także inna interpretacja. Gminy o wykształconym intensywnym rolnictwie (typ H) w mniejszym stopniu poszukują rozwoju innych funkcji, a tym samym odznaczają się mniejszym popytem na nowe tereny, mniejszym zapotrzebowaniem na zmianę przeznaczenia gruntów i w konsekwencji niższymi potrzebami w zakresie planowania miejscowego. Gminy wiejskie o umiarkowanie rozwiniętej funkcji rolniczej (typ I) pełnią niekiedy funkcje mieszkaniowe (strefy rozpraszania zabudowy poza obszarami funkcjonalnymi dużych i średnich ośrodków), a także poszukują zewnętrznych inwestorów, dla których ważną przesłanką lokalizacyjną jest uregulowana sytuacja planistyczna. Taka interpretacja może być pośrednim dowodem, sygnalizowanej w latach poprzednich, wzrastającej racjonalności procesów planistycznych na terenach wiejskich. 76

Tabela 5.1. Plany obowiązujące wg typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2013. Typ Powierzchnia objęta planami zatwierdzonymi w % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Przyrost 2012-2013 2012=100 A 15,7 18,2 25,1 28,0 32,0 30,9 34,7 37,6 39,9 41,9 105,2 B 23,3 25,8 31,0 33,3 34,4 34,7 36,1 37,3 38,3 39,2 102,4 C 25,0 29,7 35,1 38,8 40,2 40,2 43,1 45,0 48,3 49,6 102,6 D 17,8 23,5 29,1 31,0 32,5 32,8 33,8 34,4 35,5 36,3 102,2 E 16,2 15,8 18,0 20,7 21,5 21,3 23,0 26,3 26,8 28,6 106,8 F 19,5 25,1 25,8 25,6 26,7 25,7 26,7 27,6 29,2 29,3 100,6 G 16,0 17,7 19,1 20,7 23,9 22,1 24,0 24,6 25,3 25,7 101,6 H 14,2 14,9 15,7 17,7 18,2 17,9 18,7 19,2 19,8 20,5 103,6 I 20,4 23,5 25,6 29,1 30,3 30,2 30,8 31,5 32,0 32,9 102,6 J 9,8 11,4 12,3 13,2 15,3 16,1 16,6 16,8 17,1 17,5 102,5 Ogółem 17,3 19,8 21,9 24,1 25,6 25,4 26,4 27,2 27,9 28,6 102,6 URB 20,0 23,2 28,2 30,6 32,0 32,1 33,6 35,1 36,2 37,4 103,1 Stosunkowo wysoki poziom pokrycia planami miejscowymi charakteryzuje także gminy o funkcjach transportowych oraz mniejsze miasta ośrodki wielofunkcyjne. Gorsza sytuacja ma miejsce w gminach o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (w tym turystycznych; typ G). Najniższe wartości wskaźnika zanotowano we wspomnianych wyżej gminach intensywnego rolnictwa (H) oraz, co naturalne, w gminach zagospodarowanych ekstensywnie (z funkcjami leśnymi i ochrony przyrody; typ J). W ostatnim przypadku poziom pokrycia wynosił w roku 2013 zaledwie 17,5%. Może on być interpretowany w kategoriach negatywnych, zważywszy, że gminy typu J są jednostkami potencjalnych konfliktów różnych funkcji społecznogospodarczych (zwłaszcza funkcji mieszkaniowej) z funkcjami ochrony środowiska naturalnego. Bardziej zróżnicowana i trudniejsza w interpretacji wydaje się zmienność wartości wskaźnika udziału terenów dla których plany zagospodarowania są aktualnie sporządzane (tabela 5.2, rycina 5.3). Duży odsetek gruntów, w takiej sytuacji (2013) jest charakterystyczny dla całej szeroko rozumianej przestrzeni zurbanizowanej (URB). Dla typów A-E wynosił on łącznie 13,5%, podczas gdy średnio w kraju tylko 7,7%. Jak już wspomniano, zdecydowanie największa bieżąca aktywność planistyczna ma miejsce w rdzeniach miast wojewódzkich (ponad 23%). Od kilku lat w bardzo niewielkim stopniu przekłada się ona jednak na przyrost ogólnego pokrycia planistycznego. W roku 2013 dokumenty w przygotowaniu obejmowały tam 23,2% powierzchni gmin, zaś dwa lata wcześniej nawet 27,2%. Jednocześnie odsetek terenów, dla których istnieje zatwierdzony dokument wzrósł w latach 2011-2013 zaledwie z 37,6 do 41,9%. W rdzeniach obszarów funkcjonalnych miast subregionalnych, przyrosty są nieco większe, a skala dokumentów w opracowaniu mniejsza. Jednocześnie w strefach zewnętrznych obszarów funkcjonalnych obu kategorii od kilku lat utrzymuje się podobny poziom pokrycia planami w opracowaniu (11-14%), który także tylko w niewielkim stopniu przekłada się na przyrost powierzchni objętej dokumentami gotowymi. W tym kontekście relatywnie wysoką efektywnością bieżących działań planistycznych wykazują się inne miasta (typ E), 77

gdzie przy stałym 10% poziomie terenów objętych planami opracowywanymi, na przestrzeni ostatnich 5 lata odnotowano wzrost ogólnego pokrycia rzędu 4 punktów procentowych. Przedstawione fakty potwierdzają, że im wyższa ranga ośrodka w hierarchii sieci osadniczej, tym bardziej bieżące prace w zakresie planowania miejscowego ukierunkowane są na zmiany wcześniejszych zapisów, a nie na obejmowanie nowych terenów. Bieżąca aktywność planistyczna, we wszystkich pozostałych typach funkcjonalnych jest zdecydowanie słabsza. Relatywnie najwyższa występuje w jednostkach typu F (funkcje transportowe; 7,2%), co można, po części, wiązać ze wzmożonym procesem inwestycyjnym w drogownictwie (podjęcie, choćby z opóźnieniem, prac nad planami w gminach sąsiadujących z węzłami na autostradach i drogach ekspresowych). Jest charakterystyczne, że w zdecydowanej większości wydzielonych typów funkcjonalnych od roku 2008 obserwujemy bardzo ustabilizowany poziom odsetka gruntów objętych dokumentami w opracowaniu. Wahania nie przekraczają na ogół 1-2 punktów procentowych. Oznacza, to, że najczęściej przyjęto w nich określoną, jednoznaczną, politykę w zakresie planowania, która (niezależnie od jej merytorycznej oceny) jest dość konsekwentnie realizowana. Wyjątkami w tym zakresie są typy A i C (w których intensywność bieżących prac planistycznych powoli spada) oraz typ B (gdzie ulega ona wzrostowi). Biorąc pod uwagę wcześniejsze wnioski o relatywnie niskim przełożeniu tejże intensywności na przyrost powierzchni objętej nowymi dokumentami, interpretacja tych faktów musi być jednak ostrożna. Mogą być one także odzwierciedleniem sytuacji finansowej dużych i średnich miast w okresie podejmowania dużych inwestycji wspieranych ze środków Unii Europejskiej. % 35 30 25 20 15 10 5 A B C D E F G H I J 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ryc. 5.1. Dynamika zmian w pokryciu planami obowiązującymi 2004-2013 według typów funkcjonalnych gmin. 78

E A H I C J B D G F 96 98 100 102 104 106 108 Ryc. 5.2. Dynamika zmian w pokryciu planami obowiązującymi 2012-2013 według typów funkcjonalnych (rok 2012=100). Tabela 5.2. Plany w opracowaniu według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2013. Typ Powierzchnia objęta planami w opracowaniu w % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A 25,9 22,9 23,4 25,7 27,1 23,9 30,5 27,2 24,3 23,2 B 16,5 13,1 9,4 9,1 10,0 10,4 11,6 12,7 14,0 12,9 C 23,6 19,6 19,1 14,9 16,8 21,4 18,3 18,6 16,8 17,5 D 16,3 11,9 7,8 7,8 7,5 11,1 11,0 10,2 12,7 13,2 E 8,7 8,9 7,9 8,1 8,7 11,5 10,9 9,6 10,0 10,0 F 9,2 7,2 4,4 4,9 7,0 7,2 7,2 8,1 6,9 7,2 G 9,6 6,8 6,1 5,4 5,1 6,1 6,4 6,6 7,2 6,3 H 7,5 4,4 3,0 3,1 4,3 5,5 4,5 5,4 6,2 5,7 I 14,8 10,9 8,3 6,4 7,3 7,3 7,8 7,5 8,0 6,7 J 9,7 5,7 5,1 4,3 4,6 5,0 4,9 5,1 5,2 4,6 Ogółem 12,2 8,8 6,9 6,1 6,8 7,6 7,8 7,9 8,4 7,7 URB 16,2 13,1 10,2 10,0 10,6 12,3 13,0 12,7 13,8 13,5 Z uwagi na opisaną specyfikę wskaźnika pokrycia planami w opracowaniu, bardzo ostrożnie należy podchodzić do interpretacji wartości łącznych odsetka planów gotowych i w opracowaniu (tabela 5.3. i rycina 5.4). Ukazują nam one potencjalnie bardzo dobrą sytuację obszarów rdzeniowych (typy A i C). Dotychczasowe doświadczenie i omówiona wyżej analiza dynamiczna, nie pozwalają jednak na optymistyczne założenia o przewidywanej skokowej poprawie sytuacji planistycznej. Jako pozytywną można natomiast, w oparciu o te dane, ocenić sytuację w miastach mniejszych - ośrodkach wielofunkcyjnych (typ E), gdzie wyrów- 79

nany na przestrzeni lat poziom łącznej wartości planów zatwierdzonych i w opracowaniu, przekłada się na systematyczny przyrost powierzchni tych pierwszych. Dowodzi to konsekwentnej polityki przestrzennej, realizowanej na miarę własnych możliwości finansowych oraz ujawniającego się popytu. Tabela 5.3. Plany obowiązujące i w opracowaniu według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2013. Typ Powierzchnia objęta planami zatwierdzonymi i w opracowaniu w % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A 41,5 41,1 48,5 53,7 59,1 54,8 65,3 64,8 64,2 65,2 B 39,7 38,9 40,5 42,4 44,4 45,1 47,7 50,0 52,3 52,2 C 48,7 49,3 54,2 53,7 57,0 61,6 61,4 63,6 65,2 67,0 D 34,1 35,4 36,9 38,9 40,1 43,9 44,8 44,6 48,1 49,4 E 24,8 24,6 25,9 28,8 30,2 32,8 33,9 35,9 36,8 38,7 F 28,7 32,4 30,2 30,5 33,6 32,9 33,9 35,6 36,1 36,5 G 25,5 24,4 25,3 26,2 28,9 28,2 30,4 31,3 32,5 32,0 H 21,8 19,3 18,8 20,8 22,5 23,4 23,2 24,6 25,9 26,2 I 35,2 34,4 33,9 35,5 37,6 37,5 38,6 39,0 40,1 39,6 J 19,6 17,2 17,4 17,5 19,9 21,2 21,5 21,9 22,3 22,2 Ogółem 29,5 28,6 28,8 30,3 32,4 33,0 34,2 35,0 36,3 36,3 URB 36,2 36,3 38,3 40,6 42,5 44,4 46,6 47,8 50,1 50,9 % 60 50 A B 40 30 20 10 C D E F G H I J 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ryc. 5.3. Dynamika zmian w pokryciu planami w opracowaniu 2004-2012 według typów funkcjonalnych gmin. 80

C A B D I F E G H J 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% plany obowiązujące plany w przygotowaniu pozostałe tereny Ryc. 5.4. Pokrycie planami obowiązującymi i znajdującymi się opracowaniu w roku 2013 według typów funkcjonalnych gmin. 5.3. Presja inwestycyjna na grunty rolne Zakres presji na grunty rolne oceniono za pomocą wskaźnika odnoszącego powierzchnię przewidzianą do odrolnienia do całkowitej powierzchni użytków rolnych w obrębie jednostek danego typu. W roku 2012 dokonano weryfikacji danych w tym zakresie. Analizę przeprowadzono w oparciu o dane zweryfikowane. Pomimo to, w niektórych nowych typach gmin dochodziło do zmniejszania udziału użytków rolnych przewidzianych do odrolnienia. W pierwszych latach, objętych badaniem, dotyczyło to typów B i C oraz miało charakter skokowy. Należy to tłumaczyć jakością zebranych wówczas danych, co wyklucza głębszą interpretację. Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w ostatnich badanych przekrojach czasowych (od roku 2011), kiedy to w kilku typach nastąpiło powolne zmniejszanie się wartości wskaźnika. Trzeba je wiązać z uchwalaniem nowych planów dla terenów już wcześniej objętych dokumentami. W tym kontekście jest to przejaw pewnej racjonalizacji planowania i rosnącej świadomości władz samorządowych odnośnie nadpodaży gruntów, szczególnie budowlanych. Może to być także efektem sytuacji na rynku nieruchomości, która zmniejszyła presję na grunty mieszkaniowe ze strony deweloperów i inwestorów indywidualnych. Takie potencjalnie korzystne zmiany zaszły w strefach zewnętrznych obszarów funkcjonalnych miast wo- 81

jewódzkich (spadek z 9,5% w 2011 do 8,1 w 2013), ale już nie wokół miast subregionalnych. Spadek odrolnień miał także miejsce na terenie typów peryferyjnych (I oraz J), co można interpretować jako racjonalizację procesów planistycznych. Spadki w rdzeniach obszarów funkcjonalnych oraz w miastach wielofunkcyjnych mają w tym wypadku mniejsze znaczenie, gdyż, w ujęciu bezwzględnym, dotyczą relatywnie małych powierzchni i mogą mieć charakter przypadkowy. Ponadto zatrzymanie tendencji wzrostowej odrolnień w niektórych typach funkcjonalnych trzeba też wiązać z samym wolniejszym tempem prowadzenia prac planistycznych. W tym kontekście nie zawsze muszą być one wyrazem bardziej racjonalnego podejścia władz lokalnych. Niezależnie od opisanych zmian, konsekwentnie najwyższą wartością wskaźnika odrolnień (8,1%; tabela 5.4, ryciny 5.5 i 5.6) charakteryzują się strefy zewnętrzne obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich (typ B) oraz rdzenie obu kategorii MOF (typy A i C). Zakres przewidzianych w planach odrolnień jest natomiast wyraźnie niższy w strefach zewnętrznych ośrodków subregionalnych (typ D) oraz w mniejszych miastach wielofunkcyjnych (odpowiednio 4,5 i 3,7%). Ogólna skala presji na grunty rolne jest na terenach zurbanizowanych (URB) ponad dwukrotnie większa niż średnio w kraju, co samo w sobie jest zjawiskiem naturalnym (niezależnie od uwag do nadmiernej skali zjawiska). Charakterystyczny jest spadek skali odrolnień w gminach typu G (turystyka i inne funkcje wielko powierzchniowe). Potwierdza to wcześniejsze tezy, że gminy tego typu (wydzielane także we wcześniejszym podziale funkcjonalnym) charakteryzują się znaczną niestabilnością sytuacji planistycznej. Należy przy tym pamiętać, że specyfika funkcji turystycznej powoduje, iż w jednostkach typu G mamy częściej do czynienia z odlesianiem, niż z odrolnianiem. W pozostałych typach funkcjonalnych odsetek gruntów rolnych przewidzianych do odrolnienia w roku 2012 nadal powoli wzrastał lub pozostał stabilny. Uwagę zwraca nieco podwyższona wartość wskaźnika w gminach o funkcjach transportowych. Nowy podział na typy funkcjonalne pozwala w tym wypadku na stwierdzenie istnienia presji na grunty w sąsiedztwie ważnych węzłów transportowych (szczególnie drogowych). Jako interesującą uznać należy także sytuację w typach o charakterze wyraźnie wiejskim. Zakres odrolnień jest wyjątkowo niski (1,2%) w jednostkach zaliczonych do typu H (z intensywnie rozwiniętą funkcja rolniczą), a prawie dwa razy wyższy w gminach z umiarkowanie rozwiniętą funkcja rolnicza oraz w gminach zagospodarowanych ekstensywnie. Dowodzi to, wspomnianej już wcześniej, racjonalności działań na szeroko rozumianych terenach wiejskich. Jednostki o ugruntowanej pozycji rolnictwa (szczególnie rolnictwa towarowego) nie odnotowują znaczącej presji na grunty. Władze innych gmin, bądź to mają z taką presją do czynienia (np. tereny sąsiadujące z obszarami chronionymi), bądź też same, poszukując nowych funkcji i inwestorów, dążą do zmian przeznaczenia gruntów. 82

Tabela 5.4. Zakres odrolnień według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2013 (po weryfikacji). Typ Grunty odrolnione jako % powierzchni użytków rolnych w gminie 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A 3,7 3,8 3,7 4,7 5,9 5,9 6,9 6,5 6,6 6,6 B 4,6 4,3 6,2 6,6 7,1 8,2 9,1 9,5 8,3 8,1 C 16,9 13,1 7,1 6,8 7,5 7,5 8,1 8,2 7,8 7,0 D 3,6 3,4 3,1 3,2 3,4 3,9 4,1 4,2 4,7 4,5 E 9,5 8,5 3,4 3,2 3,3 3,5 4,1 3,7 3,7 3,7 F 1,9 2,1 2,1 2,8 2,3 3,0 2,7 2,7 3,1 2,9 G 2,0 2,1 2,0 3,0 3,2 2,5 2,8 2,9 2,9 2,5 H 1,5 1,9 0,7 0,8 1,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2 I 1,4 1,5 1,5 1,7 1,7 2,5 2,3 2,6 2,4 2,2 J 2,4 2,4 1,4 2,2 3,1 3,3 2,9 2,2 2,3 2,3 Ogółem 3,0 3,0 2,0 2,4 2,5 2,9 3,0 3,1 3,0 2,8 URB 7,0 6,6 4,6 4,8 5,2 5,9 6,5 6,6 6,2 6,0 B C A D E F G J I H 0 2 4 6 8 10 % Ryc. 5.5. Grunty przewidziane do odrolnienia, jako odsetek całości użytków rolnych w 2013 r. (po weryfikacji). W ogólnym obrazie porównawczym skala odrolnień, tak jak w badaniach wcześniejszych, odzwierciedla presję na grunty proporcjonalną do skali istniejącego zainwestowania terenów. Wyjątkiem od tej reguły pozostaje wyższy poziom wskaźnika na terenach podmiejskich miast wojewódzkich, aniżeli w samych takich ośrodkach. Odstępstwem jest również wspomniany wyżej najniższy poziom odrolnień w gminach o intensywnej funkcji rolniczej. Opisany układ jest w znacznej mierze stabilny w całym badanym okresie 2004-2012 (rycina 5.6). 83

% 18 16 14 12 10 8 6 4 2 A B C D E F G H I J 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ryc. 5.6. Dynamika odrolnień (2004-2012) według typów funkcjonalnych gmin (po weryfikacji) Odmienny obraz sytuacji obserwujemy analizując skalę odrolnień nie w ujęciu procentowym, ale, w wielkościach bezwzględnych (tabela 5.5, rycina 5.7) oraz po przeliczeniu na 1000 mieszkańców. Takie podejście pozwala nam na precyzyjniejsze określenie skali problemu oraz poziomu zagrożenia nieprawidłowościami planistycznymi. O ile wskaźniki względne wykazywały logicznie wyższy poziom na terenach zurbanizowanych (URB), o tyle wartości wyrażone w hektarach, dowodzą, że z ogólnej liczby ponad 0,5 mln hektarów jakie przewidziano do odrolnienia, w miejscowych planach na terenie całej Polski, aż blisko 300 tys. ha znajduje się poza terenami zurbanizowanymi. Udział obu kategorii obszarów rdzeniowych (A i C) jest przy tym bardzo niewielki. Połowę wszystkich odrolnień generują w niemal równym stopniu dwa typy funkcjonalne: strefy zewnętrzne obszarów funkcjonalnych (typ B) i gminy z umiarkowanie rozwinięta funkcją rolniczą (typ I). Jest to potwierdzeniem tezy, że niekorzystne tendencje w zakresie nadmiernych zmian przeznaczenia gruntów oraz, w konsekwencji, nadpodaży terenów budowlanych i rozpraszaniu zabudowy, zachodzą zarówno na terenach zurbanizowanych, jak i na obszarach wiejskich (zwłaszcza tych o mniej intensywnym rolnictwie). 84

Tabela 5.5. Grunty przewidziane do odrolnienia na 1000 mieszkańców (2013) Typ Skrócony opis Odrolnienia w ha (2013) na 1000 ogółem w ha mieszk. w ha A Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 9 041 0,9 B Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 124 860 27,0 C Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 9 559 2,2 D Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 55 309 23,0 E Miasta ośrodki wielofunkcyjne 22 069 5,6 F Funkcje transportowa 35 662 24,6 G Inne funkcje pozarolnicze (w tym turystyka) 36 477 19,8 H Intensywne funkcje rolnicze 49 388 18,5 I Umiarkowane funkcje rolnicze 128 922 22,7 J Funkcje ekologiczne i leśne 39 595 21,1 Polska ogółem 510 882 13,3 URB Tereny zurbanizowane 220 838 8,8 Po odniesieniu odrolnionej powierzchni do liczby mieszkańców uzyskujemy obraz zaskakująco wyrównanych wartości wskaźnika. Wielkość te są bardzo małe tylko dla obszarów rdzeniowych i miast wielofunkcyjnych (typy A, C i E), co jest zrozumiałe z uwagi na generalnie małą powierzchnię terenów, które mogą podlegać odrolnieniu wewnątrz tych jednostek. We wszystkich pozostałych typach na 1000 mieszkańców do odrolnienia przewidziano między 19 a 27 ha. Jest to bardzo silne potwierdzenie tezy, że zmiany przeznaczenia gruntów oraz rozpraszania zabudowy zachodzą w sposób proporcjonalny do gęstości zaludnienia, zarówno na obszarach już dziś zurbanizowanych, jak też na terenach wiejskich i peryferyjnych. Nie jest on tym samym procesem selektywnym przestrzennie, lecz stanowi problem o charakterze ogólnokrajowym. Relatywnie największe zagrożenia w tym zakresie występują, zgodnie z oczekiwaniami, w strefach zewnętrznych obszarów funkcjonalnych miast wojewódzkich (27 ha) oraz w gminach o funkcjach transportowych (blisko 25 ha). Są to wielkości odpowiadające 250-270 działek budowlanych o powierzchni 1000 m2 na 1000 mieszkańców, co oznacza, że na samych tylko dawnych terenach rolnych (pomijając inne grunty budowlane) może osiedlić się drugie tyle mieszkańców ile wynosi obecna ludność jednostek (przy założeniu wykorzystania działki przez rodzinę czteroosobową). Tak samo obliczona wielkość dla terenów peryferyjnych (typy I i J) będzie jednak tylko nieznacznie mniejsza. Co więcej, na terenach peryferyjnych, wielkości takie są w jeszcze większym stopniu nieuzasadnione, nawet najbardziej optymistycznymi, założeniami odnośnie popytu. 85

Ryc. 5.7. Grunty przewidziane do odrolnienia na 1000 mieszkańców w ha (2013) 5.4. Wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy Miernik liczby wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (bardzo bliski liczebnie do liczby złożonych wszystkich wniosków), obrazuje aktywność inwestycyjną na terenach nieobjętych planami. Jak już zaznaczano we wcześniejszych opracowaniach, powinna ona wygasać wraz z postępem prac planistycznych. Proces taki zachodzi systematycznie. Od roku 2007 liczba pozytywnych decyzji (a zarazem złożonych wniosków) maleje (tabela 5.6, 5.7, rycina 5.8, 5.9, 5.10). Obniżka nie jest jednak równomierna we wszystkich badanych typach funkcjonalnych. Najszybsza poprawa sytuacji (zmniejszenie bezwzględnej liczby inwestycji powstających poza planami miejscowymi) ma w ostatnich latach miejsce w uważanych skądinąd za problemowe gminach typu B (strefy zewnętrzne miast wojewódzkich z 32,7 tys. w roku 2009 do 20,7 tys. w roku 2013). Ponadto dość szybki spadek wyrażony w liczbach bezwzględnych wystąpił również w strefach zewnętrznych ośrodków subregionalnych (typ D), w rdzeniach tych obszarów (C) oraz w gminach o funkcjach rolniczych (H i I). Wolniejsze tempo spadku bezwzględnego obserwujemy natomiast w gminach o funkcjach transportowych oraz turystycznych i innych wielkopowierzchniowych. Zmiany wskaźnika wydanych decyzji przeliczone na 1000 mieszkańców (tabela 5.7 i rycina 5.10), są analogiczne jak w ujęciu bezwzględnym. Odmienny charakter przyjmuje jednak znaczenie zjawiska w poszczególnych typach funkcjonalnych. Jego skala w obszarach rdzeniowych (typy A i C, a po części także E) jest ograniczona. Jednocześnie poziom wskaźnika w pozostałych typach jest ponownie zaskakująco wyrównany i wynosi od 4,5 decyzji na 1000 86

mieszkańców w strefach zewnętrznych ośrodków wojewódzkich (typ B) do 5,7 na terenach o intensywnej funkcji rolniczej (typ H). Ponownie potwierdza to tezę o rozproszonym w sensie przestrzennym i strukturalnym charakterze problemów planowania miejscowego. Jako wyraźnie najbardziej zagrożone kształtowaniem przestrzeni na mocy decyzji o warunkach zabudowy ujawniają się: - gminy o intensywnych funkcjach rolniczych (typ H); - gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne i ochrony przyrody; typ J) - strefy podmiejskie ośrodków subregionalnych (typ D); Ogólna analiza dynamiki w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wykazywała dotąd zaskakującą stabilność badanego zjawiska. Większość typów charakteryzowała się wzrostem liczby decyzji do roku 2007 i powolnym spadkiem lub stagnacją w latach kolejnych. Tylko niektóre typy odznaczały się większą zmiennością pod względem liczby wydanych decyzji (pomiędzy następującymi po sobie latami). Może to dowodzić niestabilnej polityki planistycznej lub zmiennej przestrzennie presji na grunty inwestycyjne. Sytuacja taka miała miejsce w jednostkach o funkcjach transportowych (impulsy ze strony nowych inwestycji drogowych) oraz turystycznych i innych wielkopowierzchniowych. Po roku 2011 także w tych dwóch typach obserwujemy jednak stopniowy spadek liczby wydawanych decyzji. Tabela 5.6. Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 2004-2013 według typów funkcjonalnych gmin. Typ Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A 20 956 23 739 22 493 21 842 20 712 16 626 15 795 14 697 14 548 13 273 B 29 602 28 188 26 785 31 424 30 530 32 697 29 744 27 983 23 862 20 678 C 14 349 11 154 11 177 10 904 10 835 9 409 8 843 8 271 7 094 6 312 D 13 632 12 816 13 654 14 907 15 700 14 826 14 408 14 140 13 202 12 045 E 16 041 14 198 13 465 13 901 13 481 12 644 12 964 11 873 10 647 9 410 F 7 429 8 367 8 111 8 676 8 491 8 605 8 153 8 172 7 606 7 008 G 10 938 11 536 11 316 11 458 10 643 12 654 13 211 10 632 9 674 8 904 H 12 083 15 384 22 750 17 476 16 371 17 537 17 069 18 138 15 499 15 188 I 27 731 27 798 28 626 29 581 31 582 32 229 32 202 31 059 29 557 26 921 J 9 697 9 841 10 636 10 786 10 603 11 395 11 136 11 289 11 015 9 673 Ogółem 162 458 163 021 169 013 170 955 168 948 168 622 163 525 156 254 142 704 129 412 URB 94 580 90 095 87 574 92 978 91 258 86 202 81 754 76 964 69 353 61 718 87

Tabela 5.7. Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców (2004-2012) według typów funkcjonalnych gmin. Typ Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A 2,2 2,4 2,3 2,3 2,1 1,7 1,6 1,5 1,5 1,4 B 7,1 6,7 6,3 7,3 7,1 7,5 6,7 6,2 5,2 4,5 C 3,1 2,4 2,5 2,4 2,4 2,1 2,0 1,8 1,6 1,4 D 5,9 5,6 5,9 6,4 6,8 6,3 6,1 5,9 5,5 5,0 E 4,1 3,6 3,4 3,5 3,4 3,2 3,3 3,0 2,7 2,4 F 5,2 5,9 5,7 6,1 5,9 6,0 5,7 5,6 5,2 4,8 G 6,1 6,4 6,3 6,3 5,9 7,0 7,3 5,8 5,2 4,8 H 4,5 5,8 8,5 6,6 6,2 6,6 6,4 6,8 5,8 5,7 I 4,9 4,9 5,1 5,3 5,6 5,7 5,7 5,4 5,2 4,7 J 5,2 5,3 5,7 5,8 5,7 6,1 6,0 6,0 5,9 5,2 Ogółem 4,3 4,3 4,4 4,5 4,4 4,4 4,3 4,1 3,7 3,4 URB 3,8 3,6 3,5 3,8 3,7 3,5 3,3 3,1 2,8 2,5 H J D F G I B E C A 0 1 2 3 4 5 6 na 1000 mieszk. Ryc. 5.8. Pozytywne decyzje o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców w roku 2013. 88

Tysiące 35 30 25 20 15 10 5 A B C D E F G H I J 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ryc. 5.9. Dynamika zmian w zakresie liczby pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2013. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 A B C D E F G H I J Ryc. 5.10. Dynamika zmian w zakresie liczby pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2013. 89

Wzajemna relacja pomiędzy pokryciem planistycznym i liczbą pozytywnych decyzji pozwala na pośrednią analizę rzeczywistej sytuacji w zakresie polityki planistycznej prowadzonej w gminach należących do poszczególnych typów funkcjonalnych. W tym celu, przeprowadzono analizę korelacji pomiędzy obydwoma wskaźnikami (pokrycie obowiązującymi planami miejscowymi w % oraz liczba decyzji o WZ na 1000 mieszkańców). Wykonano ją oddzielnie dla każdego typu funkcjonalnego i dla każdego z przekrojów czasowych (lata 2004-2012). W tabeli 5.8 kolorem żółtym zaznaczono poziomy współczynnika korelacji niższe od wartości dla całego kraju W ostatniej kolumnie przedstawiono ogólny współczynnik korelacji dla całego badanego okresu. Tabela obrazuje nam stopniową poprawę sytuacji w obrębie większości typów funkcjonalnych. W skali kraju ujemna wartość korelacji zwiększyła się z poziomu zaledwie 0,317 w roku 2004 do poziomu 0,641 w 2013. Wzrost zależności można interpretować jako normalizacje stosunków planistycznych. Jednocześnie odnosząc uzyskane wartości dla typów funkcjonalnych do korelacji na poziomie ogólnopolskim dostrzegamy relatywnie gorszą sytuację (wskazówka możliwych nieprawidłowości w systemie planowania; decyzje wydawane dla innych obszarów niż te gdzie uchwalane są plany miejscowe) w przypadku gmin zagospodarowanych ekstensywnie (typ J), stref zewnętrznych obszarów funkcjonalnych ośrodków subregionalnych (typ D) oraz, co charakterystyczne, gmin o intensywnych funkcjach rolniczych (typ H). Jednocześnie rok 2013 odznacza się skokowa poprawą (wzrost poziomu korelacji ujemnej) w gminach podmiejskich ośrodków wojewódzkich (typ B). Na przestrzeni całego badanego okresu (zbiorcze współczynniki korelacji; rycina 5.11), jako potencjalnie najbardziej patologiczna ujawnia się ponownie sytuacja w gminach typu D i J, a w drugiej kolejności G i H. W tym sensie wykonane badanie potwierdza wcześniejsze wnioski odnośnie koncentracji domniemanych problemów planistycznych w strefach podmiejskich oraz w jednostkach o funkcjach turystycznych, a także funkcjach ochrony przyrody. Jednocześnie skala odnotowanej poprawy jest duża i dotyczy de facto wszystkich spośród nowych wydzielonych typów funkcjonalnych. Skłania to do wniosku, że liczba wydanych decyzji o warunkach zabudowy nie tylko maleje, ale także że procesowi ich wydawania towarzyszy coraz mniej wątpliwości. 90

Tabela 5.8. Korelacja pomiędzy pokryciem obowiązującymi planami miejscowymi i liczbą pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (2004-2013) według typów funkcjonalnych gmin. Typ 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2004-2013 A -0,368-0,513-0,620-0,717-0,661-0,618-0,603-0,647-0,794-0,734-0,638 B -0,503-0,501-0,562-0,565-0,564-0,518-0,532-0,528-0,520-0,682-0,531 C -0,346-0,611-0,592-0,633-0,703-0,700-0,712-0,678-0,667-0,740-0,641 D -0,142-0,181-0,380-0,515-0,485-0,603-0,652-0,661-0,635-0,614-0,409 E -0,551-0,602-0,671-0,753-0,724-0,751-0,740-0,744-0,720-0,780-0,709 F -0,450-0,286-0,605-0,653-0,625-0,684-0,723-0,705-0,729-0,733-0,555 G -0,374-0,439-0,564-0,562-0,606-0,478-0,456-0,610-0,609-0,647-0,516 H -0,434-0,498-0,506-0,595-0,544-0,501-0,547-0,476-0,629-0,625-0,513 I -0,410-0,480-0,590-0,621-0,571-0,619-0,610-0,645-0,694-0,709-0,585 J -0,296-0,487-0,506-0,498-0,499-0,479-0,593-0,606-0,335-0,635-0,462 Ogółem -0,317-0,356-0,494-0,515-0,498-0,495-0,525-0,553-0,537-0,641-0,484 0,000-0,100 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013-0,200-0,300-0,400-0,500-0,600-0,700-0,800 A B C D E F G H I J -0,900 Ryc. 5.11. Zmiana poziomu korelacji pomiędzy pokryciem obowiązującymi planami miejscowymi i liczbą pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (2004-2012) w gminach różnego typu 91

5.5. Ocena sytuacji w zakresie prac planistycznych dla poszczególnych typów gmin 5.5.1. Miejskie obszary funkcjonalne ośrodków wojewódzkich Strefy zewnętrzne otaczające miasta wojewódzkie odznaczają się wysokim stanem zaawansowania prac planistycznych. Z kolei w rdzeniach MOF ma miejsce duża aktywność w zakresie sporządzania dokumentów, nie przekłada się ona jednak na szybki ogólny przyrost pokrycia obowiązującymi planami. Oznacza to koncentrację na licznych działaniach aktualizacyjnych (choć ich skala powoli maleje względem lat poprzednich). Mimo to wzrost powierzchni objętej planami rośnie dość systematycznie (także po roku 2008), a w latach 2012-2013 był bardzo znaczący (ponad 5%). Analogiczny przyrost w strefach otaczających jest konsekwentnie wolniejszy. W efekcie w roku 2013 po raz pierwszy odnotowano wyższe pokrycie planistyczne w rdzeniach niż na terenach zewnętrznych. Różnica ta nie jest jednak duża i można przyjąć, że całe strefy zewnętrzne miast wojewódzkich charakteryzuje obecnie odsetek gruntów z planami miejscowymi na poziomie około 40%. Skala odrolnień jest duża, zwłaszcza w strefach zewnętrznych, gdzie wynosi ona ponad 8%, stanowiąc jednocześnie ponad jedną czwartą wszystkich gruntów rolnych, które zmieniły swoje przeznaczenie (około 125 tys. ha). Współczynnik dla rdzeni jest także wysoki, ale odpowiada mu niska powierzchnia bezwzględna takich terenów. Strefy podmiejskie stref zewnętrznych miast wojewódzkich przez wiele lat charakteryzowały się wysoka liczbą wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie niskim ujemnym współczynnikiem korelacji liczby tych decyzji i pokrycia planistycznego. Było to interpretowane jako wskaźnik nieprawidłowości, lub nawet patologii systemu planowania na tych terenach. W ostatnich latach sytuacja ta uległa jednak znacznej poprawie. Szybko zmalała bezwzględna liczba wydawanych decyzji, zaś współczynnik korelacji wzrósł. Liczba decyzji wydawanych w rdzeniach jest konsekwentnie niższa i nadal maleje. Reasumując należy uznać, że strefy zewnętrzne miast wojewódzkich odznaczają się nadal najwyższą dynamiką w odniesieniu do procesu planowania przestrzennego. Ma tam miejsce duża aktywność w zakresie uchwalania dokumentów oraz ogromna skala odrolnień. Jednocześnie proces ten ulega stopniowemu porządkowaniu, co wydaje się już obecnie tendencją trwałą. Nie zmienia to faktu, że to właśnie tutaj ma miejsce największa nadpodaż gruntów, które zmieniły swoje przeznaczenie. Nawet jeżeli obecnie ich przyrost jest wolniejszy, to skala odrolnień, względem liczby mieszkańców powoduje, że gminy zagrożone są z tego powodu problemem długu planistycznego oraz zwiększonymi wydatkami na infrastrukturę komunalną. 92

5.5.2. Miejskie obszary funkcjonalne miast subregionalnych W ogólnym zarysie sytuacja planistyczna obszarów funkcjonalnych otaczających miasta subregionalne jest podobna do tej odnotowanej w strefach zewnętrznych miast wojewódzkich. Czynnikiem wyróżniającym jest w tym wypadku bardzo wysokie (najwyższe spośród wszystkich wydzielonych typów funkcjonalnych) pokrycie planistyczne w rdzeniach (ponad 50%). Podobnie jak w największych miastach, odsetek powierzchni objętej planami wzrasta tam dość konsekwentnie, i to pomimo niższej bieżącej aktywności planistycznej. Oznacza to, że w rdzeniach obszarów funkcjonalnych drugiego rzędu prowadzi się bardziej konsekwentną politykę przestrzenną, w mniejszym (niż w największych miastach) stopniu nastawioną na zmiany wcześniejszych dokumentów. Skala odrolnień w strefach zewnętrznych jest tu wyraźnie słabsza, zarówno w ujęciu procentowym, jak i bezwzględnym. Jednocześnie relatywnie wysoka pozostaje liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Niski jest natomiast wskaźnik korelacji ujemnej pokrycia planistycznego i wydawanych decyzji (zarówno w roku 2013, jak dla całego badanego okresu). Oznacza to, ze w obrębie stref podmiejskich ośrodków subregionalnych zachodzą te same procesy, co w okolicach miast największych. Ich ogólna skala jest wprawdzie mniejsza, ale zagrożenie nieprawidłowościami pozostaje duże i nie maleje już tak spektakularnie. Miasta średnie wydają się być zatem ośrodkami prowadzącymi stabilną politykę przestrzenna w rdzeniach, ale jednocześnie strefach zewnętrznych pozostają odporne na pozytywne przekształcenia procesu planistycznego notowane w Polsce. 5.5.3. Miasta ośrodki wielofunkcyjne Miasta ośrodki wielofunkcyjne charakteryzują się konsekwentnie stabilną sytuacją w zakresie planowania miejscowego. Pokrycie dokumentami obowiązującymi jest tam stosunkowo niskie, ale stale wzrasta. Plany znajdujące się w przygotowaniu, w kolejnych latach przekładają się na wzrost dokumentów obowiązujących. W latach 2012-2013 nastąpił szczególnie szybki wzrost powierzchni terenów objętych planami miejscowymi (o ponad 7% - najwięcej spośród wszystkich wydzielonych typów funkcjonalnych). Skala odrolnień jest relatywnie niewielka. Mała pozostaje także liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej liczba ta konsekwentnie maleje, a poziom korelacji ujemnej wydawanych decyzji i pokrycia dokumentami obowiązującymi jest od wielu lat konsekwentnie wysoki. Wymienione fakty skłaniają do wniosku, że miasta wielofunkcyjne charakteryzują się jedną z najlepiej uporządkowanych sytuacji planistycznych (w ujęciu typów funkcjonalnych) oraz, że na miarę swoich możliwości starają się prowadzić w tym zakresie politykę odpowiadająca na aktualne zapotrzebowanie. W tym kontekście wspomniany spektakularny wzrost pokrycia w roku 2013 można rozumieć jako zwiększenie zapotrzebowania na grunty w takich jednostkach. 93

5.5.4. Gminy o funkcjach transportowych W nowym podziale funkcjonalnym gminy o funkcjach transportowych (delimitowane nieco inaczej niż wcześniej) ujawniły się jako jednostki o relatywnie niskim poziomie pokrycia planami miejscowymi. Jednocześnie, na tle innych typów, stosunkowo wysoki jest tam odsetek obszarów dla których dokumenty te znajdują się aktualnie w przygotowaniu. Może to świadczyć o ujawnieniu się popytu na uporządkowanie planistyczne, wynikającego z nowych inwestycji drogowych oraz zainteresowania inwestorów. Potwierdzeniem tej tezy są wahania w poziomie odrolnień, mogące być efektem zmian w dokumentach uchwalonych wcześniej. Sam odsetek gruntów rolnych, których przeznaczenie ma ulec zmianie nie jest wprawdzie bardzo wysoki, ale po odniesieniu do liczby mieszkańców wartość wskaźnika należy do najwyższych spośród wszystkich typów funkcjonalnych. Dowodzi to, że pomimo często peryferyjnego położenia na terenach słabiej zaludnionych w gminach transportowych (czyli np. w sąsiedztwie nowych węzłów na autostradach i drogach ekspresowych) ujawnia się presja inwestycyjna. Także liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, ogólnie mała, okazuje się dość znaczna po przeliczeniu na 1000 mieszkańców (wartości zbliżone do podmiejskich stref suburbanizacji). Współczynnik korelacji między pokryciem planistycznym i wydawanymi decyzjami jest silnie ujemny, co wskazuje na ogólną poprawność działań planistycznych. Duże inwestycje transportowe mogą być czynnikiem zmuszającym władze lokalne do prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej (chęć przyciągnięcia inwestorów). 5.5.5. Gminy o innych rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (w tym turystyka oraz funkcje wielkopowierzchniowe) Największą grupę gmin w typie jednostek o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych stanowią gminy turystyczne. Tym samym ich specyfika determinuje uzyskany obraz. Wcześniejsze badania często wskazywały, że są to jednostki z nieprawidłowościami w systemie planowania przestrzennego. Nowe ujęcie częściowo potwierdza te przypuszczenia, wskazując jednocześnie na stopniową poprawę sytuacji. Poziom pokrycia planistycznego jest ogólnie niski, a dynamika jego zmian od lat słaba. Stosunkowo mała powierzchnia gmin objęta jest też planami w opracowaniu. Co więcej nowe dokumenty często stanowią tylko aktualizacje wcześniejszych, czego dowodem są zmiany w powierzchni gruntów przewidzianych do odrolnienia (w tym spadek tej powierzchni). Liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, przez wiele lat należała do najwyższych, ale obecnie wyraźnie spadła (a w ślad za nią wzrósł współczynnik korelacji między pokryciem planistycznym a liczbą decyzji). Nadal jednak zarówno skala odrolnień, jak i liczba wydawanych decyzji po przeliczeniu na 1000 mieszkańców są wyższe niż średnio w kraju. 94

5.5.6. Gminy z funkcjami rolniczymi Sytuacja planistyczna gmin wiejskich z funkcjami rolniczymi okazała się silnie zdeterminowana intensywnością tychże funkcji. Gminy o intensywnym (najczęściej towarowym) rolnictwie, charakteryzują się bardzo niskim poziomem pokrycia planistycznego. Także obszar objęty dokumentami w opracowaniu nie jest tam szczególnie duży. Zdecydowanie lepsze pokrycie, a także większa aktywność bieżąca, występuje na terenach, gdzie rola gospodarki rolnej jest wyraźnie mniejsza. Ma to swoje źródła m.in. w uwarunkowanym historycznie układzie regionalnym (np. rozdrobnienie rolne Polski Południowo-Wschodniej). Znajduje to swoje odzwierciedlenie także w skali przewidywanych odrolnień, która jest dość wysoka w gminach o mniejszym znaczeniu funkcji rolniczej, a mała w tych, które taką funkcje posiadają. Różnice maleją wyraźnie po odniesieniu do liczby ludności, kiedy skala zmian przeznaczenia gruntów rolnych okazuje się dość wysoka w obu omawianych typach. Dowodzi, to że przyczyny różnić w ogólnej sytuacji planistycznej leżą raczej w specyfice społecznogospodarczej jednostek wiejskich obu rodzajów, niż w odmiennościach ich polityki przestrzennej. W gminach o umiarkowanie rozwiniętych funkcjach rolniczych do odrolnienia przeznaczono dotąd 128 tys. ha, co stanowi około ¼ wszystkich użytków rolnych, które maja zmienić przeznaczenie. W tym samym typie, w liczbach bezwzględnych, wydaje się także najwięcej decyzji o warunkach zabudowy. Ich ilość wprawdzie maleje, ale relatywnie wolniej niż w innych typach. Tym samym gminy wiejskie, bez intensywnego rolnictwa ujawniają się jako tereny o poważnych zagrożeniach dla ładu przestrzennego, wyrażającego się w rozpraszaniu zabudowy wiejskiej. Jednocześnie w przypadku jednostek z intensywnym rolnictwem wyższa jest relatywna (przeliczona na 1000 mieszkańców) liczba wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Nie musi być to jednak traktowane jako nieprawidłowość. Niższe pokrycie planistyczne, przy jednoczesnej ochronie stanowiących zasób gospodarczy gruntów rolnych powoduje, że np. rozbudowa siedlisk następuje na mocy decyzji, nie koniecznie naruszając strukturę sieci osadniczej. Poziom korelacji między wydawanymi decyzjami oraz pokryciem planami obowiązującymi jest wyraźnie ujemny i nie wskazuje na nieprawidłowości planistyczne. 5.5.7. Gminy ekstensywnie zagospodarowane W typie gmin zagospodarowanych ekstensywnie znajduje się znaczna grupa jednostek położonych na terenach o istotnych funkcjach ochrony środowiska (m.in. tereny chronione i ich otuliny), gdzie mogą występować konflikty z innymi funkcjami. Jednocześnie duża część innych jednostek to gminy leśne, gdzie realne zapotrzebowanie na plany miejscowe jest ograniczone. W efekcie typ odznacza się konsekwentnie najniższym pokrycie planistycznym, 95

a także najniższymi wartościami odsetka terenów dla których dokumenty są opracowywane. Skala przewidywanych odrolnień jest umiarkowana, choć po odniesieniu do liczby mieszkańców już wyraźnie wyższa. Jednocześnie zaskakująco wysoka okazuje się liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy (zwłaszcza względem ludności), zaś współczynnik korelacji między decyzjami o pokryciem planistycznym utrzymuje się od lat na poziomie mniej ujemnym niż w innych typach. Liczby te wskazują, że pomimo pozornie uzasadnionego niższego pokrycia planistycznego, gminy zagospodarowane ekstensywnie borykają się z problemami w zakresie poprawności procesu planowania. 5.6. Podsumowanie Analiza wykonana wg ponownie wydzielonych typów funkcjonalnych (dla lat 2004-2013) spełniła swoje zadanie, pokazując w nowym świetle obraz zaawansowania pokrycia planistycznego w Polsce oraz związanych z nim zagrożeń przestrzennych. Badania wykonywane w poprzednich latach wskazywały na stopniowe porządkowanie procesów planistycznych w większości wydzielanych wówczas typów funkcjonalnych. Obecna opracowanie generalnie potwierdziło te wnioski. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji na terenie stref podmiejskich ośrodków różnej wielkości, a także miast ośrodków wielofunkcyjnych. Jednocześnie nowe ujęcie typologiczne wskazało na niektóre niediagnozowane wcześniej obszary potencjalnych nieprawidłowości. Z punktu widzenia bezwzględnej wielkości zagrożenia rozpraszaniem zabudowy jako obszary najbardziej krytyczne ujawniły się strefy zewnętrzne miast wojewódzkich oraz równolegle, co zaskakujące, gminy wiejskie o umiarkowanie rozwiniętych funkcjach rolniczych. Jest to przesłanka do ostrożniejszego formułowania tez o koncentracji nieprawidłowości w obszarach najbardziej zurbanizowanych. W sensie czysto przestrzennym ogromna część zmian przeznaczeń gruntów oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczy obszarów wiejskich, w szczególności tych, dla których rolnictwo nie jest podstawą rozwoju społecznogospodarczego. Potwierdziła się teza, że im wyższa ranga ośrodka w hierarchii sieci osadniczej, tym bardziej bieżące prace w zakresie planowania miejscowego ukierunkowane są na zmiany wcześniejszych zapisów, a nie na obejmowanie nowych terenów. Jednocześnie skala presji na grunty w ośrodkach subregionalnych, pod pewnymi względami wydaje się nawet silniejsza niż w otoczeniu największych miast. Same ośrodki subregionalne, a także miasta mniejsze (ośrodki wielofunkcyjne) charakteryzują się ustabilizowaną sytuacja planistyczną. W przeciwieństwie do wielu innych typów funkcjonalnych, porządkowanie tej sytuacji w samych rdzeniach miast dużych i średnich było i jest kontynuowane. Z biegiem czasu, w obszarach funkcjonalnych dużych i średnich ośrodków, czynnikiem różnicującym sytuację planistyczną stał się raczej podział na rdzeń i strefę zewnętrzną, a nie (jak to miało miejsce wcześniej) sama wielkość miasta. 96

Jako wyraźnie najbardziej zagrożone kształtowaniem przestrzeni na mocy decyzji o warunkach zabudowy ujawniają się obecnie: a) gminy o intensywnych funkcjach rolniczych; b) gminy ekstensywnie zagospodarowane (funkcje leśne i ochrony przyrody); c) strefy podmiejskie ośrodków subregionalnych. Na oddzielną uwagę zasługują tu gminy o funkcjach transportowych. Ich ponowna i alternatywna delimitacja pozwoliła na wyeliminowanie jednostek wielofunkcyjnych. Zabieg ten spowodował, że postęp prac planistycznych w gminach transportowych należy ocenić bardziej krytycznie niż wcześniej. Wiele takich jednostek pozostaje najprawdopodobniej planistycznie nieprzygotowanych do potencjalnej presji związanej z uruchamianiem autostrad i dróg ekspresowych. Dotychczasowe badania skali odrolnień wskazywały ich logicznie wyższy poziom na terenach zurbanizowanych (URB). Zastosowane obecnie wartości wyrażone w hektarach, dowodzą, że z ogólnej liczby ponad 0,5 mln hektarów jakie przewidziano do odrolnienia, w miejscowych planach na terenie całej Polski, aż blisko 300 tys. ha znajduje się poza terenami zurbanizowanymi. Dowodzi to, że problem zmian przeznaczenia gruntów oraz rozpraszania zabudowy zachodzi w sposób proporcjonalny do gęstości zaludnienia, zarówno na obszarach już dziś zurbanizowanych, jak też na terenach wiejskich i peryferyjnych. Nie jest on tym samym selektywny przestrzennie, lecz stanowi zagrożenie o charakterze ogólnokrajowym. Analiza procesów planistycznych według typów funkcjonalnych potwierdziła także wcześniejsze oceny prowadzonej przez samorządy polityki przestrzennej. Politykę tę możemy uważać za w rosnącym stopniu pragmatyczną. Pragmatyzm ten nie prowadzi jednak do rozwiązania problemów ukształtowanych w latach poprzednich, a jedynie zmniejsza narastanie nowych zagrożeń. 97

6. CHŁONNOŚĆ DEMOGRAFICZNA W GMINNYCH DOKUMENTACH PLANISTYCZNYCH 6.1. Założenia i cele W kraju trwa szeroka dyskusja związana z nadpodażą terenów mieszkaniowych w dokumentach planistycznych. Dzięki danym statystycznym z ankiety nt. planowania przestrzennego możliwe jest wykonywanie szacunków dla całego kraju. Dotychczas w raportach nie zajmowano się szczegółowo tym problemem. Do 2010 r. były możliwe orientacyjne obliczenia na podstawie danych ze zmian przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przewidywanej zabudowy mieszkaniowej, bez jej podziału na wielorodzinną i jednorodzinną. Zmiana ankiety w 2009 r. umożliwiła zestawienia według bardziej szczegółowych agregatów. Ujawniona następnie skala nadpodaży, sięgająca przeznaczanych pod zabudowę mieszkaniową znacznie powyżej 10% powierzchni gmin w studiach uikzp oraz 4% w planach miejscowych, spowodowała żywy, uzasadniony spór o sensowność zapisów dokumentów. Na podstawie powyższych danych prezentowano publicznie kilka szacunków, wykonanych według różnej metodologii. Obliczano m.in., że na podstawie zapisów dokumentów w kraju jest możliwe zasiedlenie nawet 600-700 mln osób. Wydaje się, że tego typu szacunki są znacznie zawyżone, niemniej nawet wartości o rząd wielkości (dziesięciokrotnie) niższe napawają poważną obawą. Bardziej realne wydają się obliczenia, przedstawione w Raporcie o ekonomicznych kosztach i społecznych stratach niekontrolowanej urbanizacji 7, w którym oszacowano chłonność demograficzną na około 60 mln osób (plany miejscowe) lub 180-220 mln osób (studia uikzp). Celem niniejszego opracowania jest zatem możliwe rzetelne obliczenie chłonności demograficznej. Szacunek ten powinien stać się wzorcowym, wiarygodnym źródłem dla innych, pochodnych analiz i dokumentów związanych z krajową i regionalną polityką przestrzenną. W analizach posłużono się dostępnymi danymi za 2013 r. Osobno obliczono wartości chłonności według studiów uikzp i planów miejscowych. Dodatkowo zestawiono alternatywne sposoby obliczenia chłonności na podstawie danych o zmianach przeznaczeniach gruntów. Szczegółowa metodyka obliczeń została podana w odpowiednich podrozdziałach. Podstawową kwestią związaną z dokładnością szacunku jest pokrycie danymi dla gmin. W przypadku danych ze studiów uikzp za rok 2013 otrzymano dane z 1501 gmin, czyli 60,5% 7 Kowalewski A., Mordasewicz J., Osiatyński J., Regulski J., Stępień J., Śleszyński P., 2014, Ekonomiczne straty i społeczne koszty niekontrolowanej urbanizacji w Polsce wybrane fragmenty raportu, Samorząd Terytorialny, 25, 4 (280), s. 5-21. 98

wszystkich w kraju, a w przypadku planów miejscowych z 2324 gmin (93,7%). Dlatego też w przypadku studiów uikzp sięgnięto po starsze dane z lat 2009-2012, uzyskując pokrycie do poziomu 1976 gmin (71,1%). Dokładny szacunek obliczono zatem dla tych jednostek, a następnie w studiach uikzp, gdzie była nadal mniejsza reprezentatywność, oszacowano dodatkową chłonność dla pozostałych jednostek w kategoriach funkcjonalnych (miasta, strefy podmiejskie, itd.). Przy tym z oczywistych względów szacunek dla planów miejscowych jest wiarygodniejszy, niż dla studiów gminnych, ale równocześnie plany miejscowe pokrywają tylko część kraju. Szacunek posiada jedną dosyć zasadniczą niedogodność, związaną z tym, że nie wiadomo, jaka część oszacowanej przez gminy powierzchni dotyczy już istniejącej zabudowy. Nie wiadomo też, jaka jest struktura tej istniejącej zabudowy. Stąd należy podkreślić, że obliczenia o ile tego inaczej nie oznaczono, wskazują nie na nowe możliwe osadnictwo, ale na łączną wartość bezwzględną już istniejącej zabudowy, jak też planowanej. Innymi słowy, jest to dopuszczalna chłonność demograficzna. 6.2. Szacunek chłonności demograficznej według studiów gminnych Najbardziej orientacyjny szacunek łatwo jest wykonać na podstawie danych o udziale zabudowy mieszkaniowej przewidzianej i wyrysowanej w załącznikach graficznych do studiów uikzp gmin. Według stanu na koniec 2013 r., dysponowano danymi dla 1976 gmin, reprezentujących 71% ich liczby oraz 78% powierzchni i 80% ludności kraju. Według tych danych, w studiach uikzp pod zabudowę wielorodzinną przewidywano 264 tys. ha, pod zabudowę jednorodzinną 3005 tys. ha, a pod zabudowę zagrodową 1748 tys. ha. Przyjmując wskaźniki chłonności demograficznej na poziomie odpowiednio 200, 40 i 10 mieszkańców na 1 ha, otrzymujemy łączną wartość bezwzględną chłonności w wysokości 191 mln osób. Jeśli wartości wskaźników uzupełnić o brakujące dane dla około 21% powierzchni oraz zaludnienia gmin, otrzymujemy łączną wartość bezwzględną chłonności w wysokości 231 mln osób. Powyższy szacunek w praktyce napotyka na problem interpretacji zapisów studiów, związanych z dopuszczalnością zabudowy na terenach przewidzianych pod funkcje mieszane, np. usługowo-mieszkaniowe 8. Przykładowo gmina Lidzbark (województwo warmińskomazurskie) podała, że na 99,9% jej powierzchni (25,5 tys. ha) dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna, co przy wskaźniku 40 osób na 1 ha daje 1,0 mln mieszkańców. Problem ten dotyczy kilkudziesięciu gmin w całym kraju, które w ten sposób znacznie zawyżają szacunek chłonności (ryc. 6.1). 8 W komentarzu metodycznym GUS wskazywano, że gminy miały wiele problemów z odpowiedziami na pytania o charakterze zamkniętym, dotyczącymi m.in. powierzchni terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę mieszkaniową. Wiązała się z tym bowiem potencjalnie duża niedokładność z powodu zapisywanej często w planach ich wielofunkcyjności. Zwracano uwagę, że w praktyce decyzja co do ostatecznej funkcji dla konkretnej zabudowy zapada przy procedurze wydania pozwolenia na budowę. 99

Dlatego konieczna była weryfikacja gmin pod względem faktycznych udziałów procentowych zabudowy. Wykonano to w ten sposób, że porównano te udziały z powierzchnią gmin pomniejszoną o tereny lasów i wód oraz połowę powierzchni użytków rolnych (według danych z Powszechnego Spisu Rolnego 2010; poza miastami). Przyjęcie takiego progu było związane z faktem, że na terenach tego typu zabudowa nie jest na ogół możliwa, chyba że nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów. Następnie, jeżeli powierzchnia zabudowy była większa od tej nowej pomniejszonej powierzchni, proporcjonalnie ją obniżano. Końcowe udziały zabudowy w przeliczeniu na wartości bezwzględne nie mogły być większe, niż powierzchnia gminy pomniejszona o tereny, na których zabudowa całkowicie lub z dużym prawdopodobieństwem nie jest możliwa lub bardzo utrudniona. Zweryfikowany udział zabudowy w stosunku do powierzchni gmin bez lasów i wód przedstawiono na ryc. 6.2. Mapa pokazuje, że występują umiarkowane prawidłowości przestrzenne i regionalne. Można wskazywać, że większe odsetki dotyczą dużych aglomeracji miejskich i gmin turystycznych. Nieco wyższy udział powierzchni charakteryzuje północną Polskę. Charakterystyczny jest też wysoki udział w wielu gminach rolniczych w różnych częściach kraju (dopuszczanie zabudowy nawet powyżej 50% powierzchni). Ryc. 6.1. Histogram rozkładu gmin według przedziałów udziału zabudowy różnych typów w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. 100

Ryc. 6.2. Udział powierzchni gmin (bez lasów i wód), na których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa według zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (2013). Wartości bezwzględne chłonności demograficznej obliczono odrębnie dla 10 kategorii funkcjonalnych gmin, wyróżnionych na potrzeby analizy w poprzednim rozdziale. Szacunek wykonano stosując różne przeliczniki liczby osób na 1 ha. Różnicowano je w ten sposób, aby zachować większą gęstość zaludnienia w największych miastach, a najniższą na peryferyjnych obszarach wiejskich. Innymi słowy zakładano wskaźniki chłonności demograficznej (liczba mieszkańców na 1 ha) proporcjonalnie malejące wraz ze spadkiem stopnia urbanizacji funkcjonalnej (tabela 6.1). 101

Tabela 6.1. Przyjęte wskaźniki chłonności demograficznej w przypadku studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (liczba mieszkańców/ha). Wskaźnik chłonności demograficznej Kategoria gmin (nazwy skrócone) (liczba mieszkańców na 1 ha) wielorodzinna jednorodzinna zagrodowa Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 230 45 22 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 140 30 15 Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 200 40 20 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 130 30 15 Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 160 35 18 Gminy z funkcją transportową 110 30 15 Gminy o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (gł. turystyka) 130 30 15 Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą 120 25 10 Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą 110 20 10 Gminy ekstensywnie zagospodarowane (lasy, ochrona przyrody) 100 15 7 Wyniki szacunku zestawiono w tabeli 6.2 (według kategorii gmin) i 6.3 (według województw), a ponadto na ryc. 6.3 i 6.4. Obliczenia wskazują na chłonność terenów mieszkaniowych przewidzianych w studiach gminnych w wysokości 117,3 mln mieszkańców, czyli o 39% mniej, niż w przypadku zgrubnego początkowego szacunku. Wynika to z faktu, że większość gmin w kraju stanowią obszary wiejskie, dla których założono niższe wskaźniki chłonności. Ponieważ dane o udziale chłonności demograficznej obliczono dla 1976 gmin, wykonano też hipotetyczny szacunek dla całego kraju. Założono, że w grupie gmin dla których nie posiadano danych, cząstkowe wskaźniki chłonności są takie same, jak dla grupy dane posiadające. Obliczenia wykonano zarówno dla poszczególnych kategorii, jak też województw. Gdyby zatem uwzględnić gminy, z których nie udało się pozyskać danych i doliczyć wartości chłonności proporcjonalnie do powierzchni (tabela 6.5 i 6.6), otrzymujemy dodatkowe 26,1 mln mieszkańców, a zatem łączna bezwzględna wartość chłonności demograficznej dla całego kraju wyniesie 143,4 mln mieszkańców. 102

Tabela 6.2. Szacunek chłonności terenów mieszkaniowych w 2013 r. według kategorii gmin i charakteru zabudowy przewidzianej w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (dane dla 1976 gmin). Kategoria gmin (nazwy skrócone) Chłonność demograficzna (tys. mieszkańców) wielorodzinna jednorodzinna zagrodowa ogółem Krotność chłonności przez liczbę zameldowanej ludności Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 8 753 2 616 75 11 444 1,20 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków 4 506 10 848 1 247 16 601 3,59 wojewódzkich Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 4 139 2 279 155 6 573 1,48 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków 1 393 5 871 1 595 8 859 3,67 subregionalnych Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 3 527 3 519 326 7 371 1,83 Gminy z funkcją transportową 1 503 4 510 1 573 7 587 5,25 Gminy o rozwiniętych funkcjach 3 078 6 433 1 430 10 942 5,95 pozarolniczych (gł. turystyka) Gminy z intensywnie rozwiniętą 2 816 11 457 4 038 18 311 5,87 funkcją rolniczą Gminy z umiarkowanie rozwiniętą 4 937 13 647 4 848 23 432 4,52 funkcją rolniczą Gminy ekstensywnie zagospodarowane 1 322 3 617 1 227 6 165 3,34 (lasy, ochrona przyr.) Polska ogółem 35 975 64 798 16 513 117 285 3,05 Tabela 6.3. Szacunek chłonności terenów mieszkaniowych w 2013 r. według województw i charakteru zabudowy przewidzianej w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (dane dla 1976 gmin). Kategoria gmin Chłonność demograficzna (tys. mieszkańców) Krotność chłonności przez liczbę zameldowanej wielorodzinna jednorodzinna zagrodowa ogółem ludności Dolnośląskie 4 085 3 631 580 8 297 2,85 Kujawsko-Pomorskie 2 407 4 826 1 101 8 334 3,98 Lubelskie 1 533 3 452 2 183 7 167 3,32 Lubuskie 1 560 2 075 499 4 134 4,05 Łódzkie 2 697 4 426 1 418 8 541 3,40 Małopolskie 577 4 573 916 6 065 1,80 Mazowieckie 3 975 9 820 2 236 16 031 3,02 Opolskie 1 910 1 930 477 4 317 4,30 Podkarpackie 653 4 005 666 5 324 2,50 Podlaskie 576 2 374 912 3 862 3,23 Pomorskie 1 952 3 269 428 5 650 2,46 Śląskie 3 376 4 527 547 8 449 1,84 Świętokrzyskie 753 2 446 574 3 773 2,98 Warmińsko-Mazurskie 3 245 3 732 1 905 8 883 6,14 Wielkopolskie 2 689 5 822 1 575 10 086 2,91 Zachodniopomorskie 3 986 3 890 497 8 373 4,87 Polska ogółem 35 975 64 798 16 513 117 285 3,05 103

Ryc. 6.3. Chłonność demograficzna w 2013 r. na podstawie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego według kategorii funkcjonalnych gmin (dane z 1976 gmin). Ryc. 6.4. Chłonność demograficzna w 2013 r. na podstawie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego według województw (dane z 1976 gmin). 104

Tabela 6.4. Szacunek całkowitej chłonności demograficznej w 2013 r. według kategorii gmin (po doszacowaniu brakujących danych dla gmin). Kategoria gmin Powierzchnia terenów zabudowy w studiach uikzp (tys. ha) Chłonność demograficzna (tys. osób) Reprezentatywność danych względem powierzchni (%) Doszacowanie chłonności (tys. osób) Chłonność całkowita (tys. osób) Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 100 11 444 79,4 2 362 13 805 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków 547 16 601 73,9 4 336 20 937 wojewódzkich Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 85 6 573 85,0 983 7 556 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków 356 8 859 74,1 2 291 11 150 subregionalnych Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 139 7 185 79,4 1 478 8 664 Gminy z funkcją transportową 305 7 587 84,1 1 206 8 793 Gminy o rozwiniętych funkcjach 474 10 942 73,4 2 913 13 856 pozarolniczych (gł. turystyka) Gminy z intensywnie rozwiniętą 901 16 098 77,8 3 581 19 679 funkcją rolniczą Gminy z umiarkowanie rozwiniętą 1 581 25 831 80,8 4 949 30 780 funkcją rolniczą Gminy ekstensywnie zagospodarowane 528 6 165 74,6 1 569 7 734 (lasy, ochrona przyr.) Polska ogółem 5 016 117 285 77,8 26 089 143 375 Tabela 6.5. Szacunek całkowitej chłonności demograficznej w 2013 r. według województw (po doszacowaniu brakujących danych dla gmin). Kategoria gmin Powierzchnia terenów zabudowy w studiach uikzp (tys. ha) Chłonność demograficzna (tys. osób) Reprezentatywność danych względem powierzchni (%) Doszacowanie chłonności (tys. osób) Chłonność całkowita (tys. osób) Dolnośląskie 269 8 297 79,9 1 664 9 961 Kujawsko-Pomorskie 376 8 334 80,6 1 613 9 947 Lubelskie 387 7 167 83,3 1 196 8 363 Lubuskie 173 4 134 78,3 895 5 029 Łódzkie 357 8 541 81,0 1 621 10 162 Małopolskie 296 6 065 78,7 1 291 7 356 Mazowieckie 714 16 031 81,2 3 006 19 037 Opolskie 140 4 317 88,6 491 4 808 Podkarpackie 257 5 324 76,5 1 249 6 573 Podlaskie 217 3 862 62,7 1 442 5 303 Pomorskie 236 5 650 69,7 1 713 7 363 Śląskie 232 8 449 85,3 1 246 9 695 Świętokrzyskie 198 3 773 77,3 855 4 628 Warmińsko-Mazurskie 399 8 883 76,9 2 056 10 938 Wielkopolskie 466 10 086 76,2 2 404 12 490 Zachodniopomorskie 299 8 373 73,9 2 186 10 559 Polska ogółem 5 016 117 285 77,8 26 089 143 375 Z punktu widzenia celów szacunku, warto bliżej przeanalizować dane i porównać oszacowaną chłonność w stosunku do aktualnej zameldowanej liczby mieszkańców (ryc. 6.5, 6.6). 105

We wszystkich typach gmin i województwach wystąpiła znaczna nadwyżka podaży gruntów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową. Największe krotności występują w tych kategoriach gmin, które przewidziały wysokie udziały swej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową. W niektórych gminach mniej zurbanizowanych wartości możliwej do uzyskania chłonności są nawet ponad 5-krotnie większe w stosunku do aktualnej liczby mieszkańców. Spośród województw najwyższą krotność charakteryzowało województwo warmińskomazurskie (ponad 6). Mapa krotności chłonności ujawnia (ryc. 6.5), że w niektórych gminach wskaźnik ten przekracza 10, a nawet 20. Ryc. 6.5. Krotność chłonności demograficznej według zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w stosunku do zameldowanej liczby mieszkańców (2013). 106

Ryc. 6.6. Chłonność demograficzna według zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (2013). 6.3. Szacunek chłonności demograficznej według planów miejscowych Według najnowszych danych, na koniec 2013 r. w Polsce było 43 628 planów miejscowych o powierzchni 9 951 tys. ha (28,6 powierzchni kraju). Przewidziana łączna powierzchnia przeznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej wyniosła 2399 tys. ha, z tego na zabudowę o charakterze wielorodzinnym 109 tys. ha, jednorodzinnym 1151 tys. ha, a zagrodowym 1140 tys. ha. Przyjmując wskaźniki chłonności na poziomie 200 osób na 1 ha (zabudowa wielorodzinna), 40 osób na 1 ha (zabudowa jednorodzinna) oraz 10 osób na 1 ha (zabudowa zagrodowa), otrzymujemy łączną wartość chłonności na poziomie 79 mln osób. Ocena powyższego zgrubnego szacunku jest trudna i niejednoznaczna, gdyż dokładnie nie wiadomo, ile osób mieszka na obszarach pokrytych planami, a ile poza nimi. Po drugie, nie wiadomo też, jaki procent terenów mieszkaniowych w planach dotyczy obszarów niezabudowanych. 107

Szacunek jest zatem najbardziej ogólny oraz wstępny i podobnie jak w przypadku studiów gminnych, powinien być pogłębiony, w tym różnicowany kategoriami funkcjonalnymi gmin. Jest on prostszy, niż w przypadku studiów uikzp, gdyż charakter tego planu jako aktu prawa miejscowego powoduje bardziej rygorystyczne ustalenia związane z planowaniem obszarów zabudowy mieszkaniowej. Wskaźniki chłonności dla poszczególnych kategorii gmin można zatem różnicować bez potrzeby ich weryfikacji w stosunku do powierzchni gmin, lasów i wód, itp. Przyjęto następujące wskaźniki (tabela 6.7): Tabela 6.7. Przyjęte wskaźniki chłonności demograficznej w przypadku planów miejscowych (liczba mieszkańców/ha). Wskaźnik chłonności demograficznej Kategoria gmin (nazwy skrócone) (liczba mieszkańców na 1 ha) wielorodzinna jednorodzinna zagrodowa Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 260 50 25 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 160 35 18 Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 220 45 22 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 140 35 18 Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 180 40 20 Gminy z funkcją transportową 120 35 18 Gminy o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (gł. turystyka) 140 35 18 Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą 130 25 12 Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą 120 20 10 Gminy ekstensywnie zagospodarowane (lasy, ochrona przyrody) 110 15 8 Wyniki tych bardziej dokładnych obliczeń przedstawiono w tabeli 6.8. Oszacowana łączna chłonność na poziomie 58,4 mln mieszkańców, przy przyjętych założeniach, w niemal dwukrotnie większym stopniu dotyczy zabudowy jednorodzinnej (33,7 mln), niż wielorodzinnej (17,1 mln). Okazuje się też znacznie wyższa od liczby ludności kraju według kryterium urzędowego zameldowania (38,0 mln osób). Przy tym trzeba podkreślić, że plany pokrywają niecałe 30% powierzchni kraju i w oczywisty sposób nie obejmują wszystkich obecnie zagospodarowanych terenów osadniczych, a zatem faktyczna chłonność jest znacznie wyższa. Nie ma jednak podstaw, aby to dokładnie ustalić, gdyż nie wiadomo, jaki procent ludności mieszka na obszarach pokrytych planami, a jaki poza nimi. Dlatego wykonano dodatkowy szacunek, obejmujący tylko te gminy, które posiadają całkowite lub niemal całkowite pokrycie planistyczne (592 gminy w Polsce o wskaźniku pokrycia >95%). Wyniki przedstawiono w tabeli 6.10. Z danych tych wynika, że rezerwy inwestycyjne również przewyższają liczbę ludności tych gmin: wskaźnik krotności chłonności przez liczbę zameldowanej ludności waha się od 1,4 (rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich) do około 6 (gminy rolnicze, turystyczne). Reprezentatywność tych wyników jest różna (od 3 gmin dla kategorii rdzeni MOF, do 207 gmin o umiarkowanie rozwiniętej funkcji rolniczej. Szczególnie istotny jest wynik, informujący o skali problemu w całym kraju. Obliczono bowiem, na podstawie danych z 592 gmin (czyli dla 27% posiadających dokumenty mpzp), że w planach miejscowych tereny mieszkaniowe nieco ponad czterokrotnie (4,1) przewyższają liczbę zameldowanych mieszkańców. 108

Tabela 6.8. Szacunek chłonności terenów mieszkaniowych w 2013 r. na podstawie planów miejscowych według kategorii gmin. Kategoria gmin (nazwa skrócona) Liczba gmin Pokrycie planistyczne (% pow. gmin objętych planami) Powierzchnia pod zabudowę mieszkaniową przewidziana w planach miejscowych (tys. ha) ogółem Chłonność demograficzna (tys. mieszkańców) wielorodzinna jednorodzinna zagrodowa wielorodzinna jednorodzinna zagrodowa ogółem Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 31 43,1 11,0 25,6 0,8 37,5 2 866 1 281 21 4 168 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 256 39,4 15,9 229,6 61,7 307,3 2 552 8 036 1 111 11 699 Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 54 48,4 9,9 29,8 1,8 41,5 2 181 1 339 41 3 561 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 189 38,4 8,6 119,4 53,8 181,8 1 201 4 178 969 6 349 Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 148 28,8 9,2 51,7 10,8 71,7 1 647 2 070 215 3 933 Gminy z funkcją transportową 127 30,4 3,2 65,3 37,4 106,0 388 2 286 673 3 347 Gminy o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (gł. turystyka) 205 26,7 6,3 104,4 46,3 157,0 882 3 653 834 5 369 Gminy z intens. rozwiniętą funkcją rolniczą 322 23,7 6,3 105,1 86,1 197,5 811 2 596 1 019 4 426 Gminy z umiarkowanie rozw. funkcją rolniczą 594 38,5 23,5 342,0 227,0 592,4 2 894 7 120 2 380 12 394 Gminy ekstensywnie zagospodarowane (lasy, ochrona przyrody) 194 20,0 14,9 77,6 45,4 137,8 1 638 1 167 363 3 168 Polska ogółem 2 120 31,7 108,8 1 150,5 571,2 1 830,5 17 062 33 726 7 626 58 414 Tabela 6.9. Szacunek chłonności terenów mieszkaniowych w 2013 r. na podstawie planów miejscowych według województw. Kategoria gmin (nazwa skrócona) Liczba gmin Pokrycie planistyczne (% pow. gmin objętych planami) Powierzchnia pod zabudowę mieszkaniową przewidziana w planach miejscowych (tys. ha) 109 Chłonność demograficzna (tys. mieszkańców) wielorodzinnrodzinndowrodzinnrodzinndowa jedno- zagro- wielo- jedno- zagro- ogółem ogółem Dolnośląskie 158 59,4 16,9 120,4 48,5 185,8 2 616 3 427 614 6 657 Kujawsko-Pomorskie 126 5,6 3,7 21,3 3,6 28,7 815 717 52 1 584 Lubelskie 182 68,3 13,0 134,0 117,5 264,5 1 906 3 465 1 606 6 976 Lubuskie 78 8,4 2,4 16,0 3,6 22,0 389 463 61 912 Łódzkie 142 35,4 5,0 79,5 34,7 119,2 795 2 296 479 3 570 Małopolskie 154 70,4 4,0 146,4 79,2 229,6 683 4 071 1 010 5 763 Mazowieckie 252 36,1 7,3 196,5 105,9 309,7 1 134 5 690 1 421 8 244 Opolskie 69 39,7 5,0 40,3 14,9 60,2 802 1 183 215 2 200 Podkarpackie 136 8,6 1,4 20,2 4,3 25,9 258 581 64 903 Podlaskie 91 20,0 2,0 23,5 14,9 40,4 380 751 205 1 336 Pomorskie 114 18,9 6,6 48,3 8,0 63,0 1 018 1 574 130 2 722 Śląskie 156 65,6 12,3 118,0 60,3 190,5 2 290 4 016 753 7 059 Świętokrzyskie 64 36,3 2,1 27,3 16,6 46,0 292 735 161 1 188 Warmińsko-Mazurskie 105 12,9 3,6 41,0 8,7 53,3 535 1 281 130 1 947 Wielkopolskie 201 18,6 7,8 71,1 34,2 113,1 1 194 2 180 507 3 882 Zachodniopomorskie 92 20,5 15,3 46,8 16,3 78,5 1 954 1 296 219 3 469 Polska ogółem 2 120 31,7 108,8 1 150,5 571,2 1 830,5 17 062 33 726 7 626 58 414

Tabela 6.10. Szacunek chłonności terenów mieszkaniowych w 2013 r. na podstawie planów miejscowych, które w 2013 r. posiadały całkowite lub prawie całkowite (powyżej 95%) pokrycie planistyczne według kategorii gmin. Powierzchnia Krotność terenów pod Chłonność demograficzndowanej lud- przez liczbę Liczba zamel- chłonności Kategoria gmin według stopnia Liczba zabudowę urbanizacji funkcjonalnej gmin mieszkaniową (tys. mieszk.) ności zameldowanej (tys. ha)* ludności Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 3 2,8 321 450 1,4 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 82 152,0 1 467 5 742 3,9 Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 7 13,9 565 1 049 1,9 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 69 120,0 894 4 056 4,5 Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 36 30,7 767 1 465 1,9 Gminy z funkcją transportową 32 69,2 373 2 113 5,7 Gminy o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (gł. turystyka) 49 76,4 398 2 458 6,2 Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą 64 108,5 363 2 183 6,0 Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą 207 410,6 1 578 8 242 5,2 Gminy ekstensywnie zagospodarowane (lasy, ochrona przyrody) 43 74,0 316 1 050 3,3 Polska ogółem 592 1 058,1 7 042 28 809 4,1 * ogółem zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna i zagrodowa. 110

Ryc. 6.7. Udział powierzchni gmin (bez lasów i wód), na których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa według zapisów planów miejscowych gmin (2013). 111

Ryc. 6.8. Chłonność demograficzna w 2013 r. na podstawie planów miejscowych według kategorii funkcjonalnych gmin (dane z 1976 gmin). Ryc. 6.9. Chłonność demograficzna w 2013 r. na podstawie planów miejscowych według województw (dane z 1976 gmin). 112

Ryc. 6.10. Krotność chłonności demograficznej według zapisów planów miejscowych w stosunku do zameldowanej liczby mieszkańców (2013). 113

Ryc. 6.11. Chłonność demograficzna według zapisów planów miejscowych (2013). 6.4. Szacunek na podstawie zmian przeznaczenia gruntów w planach miejscowych Jako uzupełnienie szacunku na podstawie twardych danych można wykonać obliczenia dotyczące przewidywanych w planach miejscowych zmian przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Według danych na koniec 2013 r., było to 510,9 tys. ha (dane te nie obejmują terenów odrolnionych automatycznie w miastach na podstawie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 10 października 2008 r.). Szacunek wykonano również według kategorii funkcjonalnych gmin. Ponieważ nie wiadomo, jaki procent terenów zostanie przeznaczony pod różne funkcje ustalono, że w 50-75% będzie to zabudowa jednorodzinna (najwięcej w strefach podmiejskich miast). Równocześnie pominięto zabudowę wielorodzinną, wychodząc z założenia, że i tak może się ona koncentrować w zasadzie głównie w miastach. Następnie przyporządkowano różne wskaźniki chłonności najwyższe w strefach podmiejskich, najniższe na terenach wiejskich, podobnie 114

jak w szacunku na podstawie struktury przeznaczenia terenów w planach miejscowych (tabela 6.7). Wyniki obliczeń przedstawiono w tabeli 6.11. Pokazują one, że według ostrożnie przyjętych założeń, na odrolnionych terenach jest możliwe zasiedlenie 11,5 mln mieszkańców. Tabela 6.11. Szacunek chłonności demograficznej w zabudowie jednorodzinnej na podstawie odrolnień w planach miejscowych do końca 2013 r. Kategoria gmin Liczba ludności (tys.) Powierzchnia odrolnień (tys. ha) Założony udział zabudowy jednorodzinnej (%) Wskaźnik chłonności (liczba osób na 1 ha) Oszacowana chłonność (tys. osób) Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 9 557 9 50 50 226 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 4 625 125 75 35 3 278 Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 4 625 125 50 45 2 809 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 2 411 55 75 35 1 452 Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 2 411 55 50 40 1 107 Gminy z funkcją transportową 1 446 36 50 35 624 Gminy o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (gł. turystyka) 1 446 36 50 35 624 Gminy z intensywnie rozwiniętą funkcją rolniczą 2 665 49 50 25 617 Gminy z umiarkowanie rozwiniętą funkcją rolniczą 2 665 49 50 20 494 Gminy ekstensywnie zagospodarowane (lasy, ochrona przyrody) 1 880 40 50 15 297 Polska ogółem 33 732 579 11 528 6.5. Szacunek na podstawie zasobów gruntów rolnych w miastach 1 stycznia 2009 r. w całym kraju na podstawie Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmieniono zasady gospodarowania gruntami rolnymi położonymi w granicach administracyjnych miast. Polegały one na zniesieniu procedury wyłączenia z produkcji rolnej w razie potrzeby prowadzenia inwestycji, np. budowlanej. Tym samym uruchomione zostały pod inwestycje grunty, których przekwalifikowanie wymagało uzyskania dość skomplikowanych zgód, np. ministra rolnictwa lub wojewody (w przypadku użytków rolnych najlepszych klas bonitacyjnych). Można zatem zakładać, że tereny rolne w miastach stanowią zasób inwestycyjny, który w dużej części może być przeznaczony pod zabudowę. Według dostępnych danych z ostatniego spisu powszechnego, w miastach Polski znajduje się 873 tys. ha gruntów rolnych. Gdyby tereny te przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową, okazuje się, że jest z tym związana bardzo wysoka chłonność demograficzna. Przyjmując, że tylko 50% tych terenów można wykorzystać pod zabudowę mieszkaniową i tylko jednoro- 115

dzinną, zakładając wskaźnik chłonności w wysokości 40 osób na 1 ha, otrzymujemy łączną wartość chłonności na poziomie 17,5 mln osób. W praktyce sytuacja jest zróżnicowana, bowiem po pierwsze część terenów w miastach jest pokryta planami miejscowymi, a po drugie w różnych typach gmin istnieją różne możliwości i potrzeby związane z inwestowaniem o charakterze mieszkaniowym. Dlatego w szacunku tym należy uwzględnić tylko te tereny, które są położone poza planami miejscowymi. Założono, że tylko 50% tych terenów rolnych poza planami miejscowymi może być (z różnych względów, np. przyrodniczych) wykorzystane pod zabudowę mieszkaniową. Trudno prognozować, jaki może być udział zabudowy wielo-i jednorodzinnej, ale ponieważ są to na ogół tereny poza ścisłymi centrami i dużymi osiedlami, można tam się spodziewać głównie osadnictwa jednorodzinnego. Przyjęto zatem 80% zabudowy jednorodzinnej i 20% zabudowy wielorodzinnej. Ze względu na duże uproszczenia, nie różnicowano dalej wskaźnika chłonności dla różnych typów gmin i przyjęto go jednakowo w wysokości 40 osób na 1 ha (zabudowa jednorodzinna) i 200 osób ha (zabudowa wielorodzinna). Wyniki obliczeń przedstawiono w tabeli 6.12. oraz na mapie (ryc. 6.12). Szacunek wykonano tylko dla gmin miejskich, ze względu na brak dezagregacji danych dotyczących planów miejscowych w gminach miejskowiejskich. Tabela 6.12. Szacunek chłonności demograficznej w miastach Polski w 2013 r. na podstawie zasobów gruntów rolnych. Kategoria gmin Liczba gmin Powierzchnia gruntów rolnych poza planami Chłonność w zabudowie wielorodzinnej jednorodzinnej razem Krotność w stosunku do zameldowanej liczby mieszkańców Rdzenie MOF ośrodków wojewódzkich 33 319 6 378 5 102 11 480 1,2 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków wojewódzkich 45 33 658 527 1 185 0,9 Rdzenie MOF ośrodków subregionalnych 55 190 3 802 3 042 6 844 1,5 Strefy zewnętrzne MOF ośrodków subregionalnych 14 6 111 88 199 1,0 Miasta - ośrodki wielofunkcyjne 107 204 4 074 3 259 7 334 2,8 Gminy z funkcją transportową 6 7 133 107 240 2,6 Gminy o rozwiniętych funkcjach pozarolniczych (gł. turystyka) 28 20 407 325 732 1,9 Polska ogółem 288 778 15 563 12 550 28 114 1,5 116

Ryc. 6.12. Szacunek chłonności demograficznej w miastach Polski w 2013 r. na podstawie zasobów gruntów rolnych. 6.6. Podsumowanie Wszystkie szacunki pokazują, że istnieje poważny problem nadpodaży terenów mieszkaniowych w Polsce. Ich zestawienie zawiera tabela 6.13. W zależności od metodologii, chłonność terenów mieszkaniowych waha się w granicach 11,5-143,7 mln osób, przy czym najlepiej udokumentowane są szacunki związane z planami miejscowymi mówiące o podaży w wysokości 58,4 mln osób. Należy jednak podkreślić, że te ostatnie są danymi tylko dla terenów objętych planami, a w praktyce istnieje dużo terenów poza nimi, dostępnych na podstawie decyzji lokalizacyjnych. 117