Kompleksowa informacja na temat realizacji Wieloletniego programu promocji biopaliw lub innych paliw odnawialnych na lata 2008 2014 dokument przyjęty przez Radę Ministrów 26 stycznia 2010 r. Podsumowanie
1. W 2008 r. odnotowano znaczny wzrost zużycia biokomponentów w porównaniu do lat poprzednich. Na rynek biopaliw ciekłych i paliw ciekłych wprowadzono około 659 tys. ton biokomponentów, w tym około 185,6 tys. ton bioetanolu oraz około 473,4 tys. ton estrów. Niewątpliwie czynnikiem wpływającym na wykorzystanie biokomponentów (estry, bioetanol) na rynku paliwowym jest obowiązek, pod rygorem wysokich kar, ich stosowania przez podmioty wprowadzające paliwa do obrotu. Odnosząc się wyłącznie do ilości, a nie źródeł pochodzenia biokomponentów wprowadzonych do obrotu w 2008 roku, można uznać, że przepisy nakładające obowiązek stosowania biopaliw są skuteczne i w praktyce wystarczają do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego - określającego minimalny udział biokomponentów w ilości paliw silnikowych wprowadzanych do obrotu. 2
2. Większość biokomponentów została wprowadzona do obrotu w paliwach ciekłych (benzyny i ON), a ich ceny z dodatkiem biokomponentów do 5%, nie różniły się od cen tych paliw bez dodatku biokomponentów. Pozwala to na wysunięcie wniosku, iż pomoc publiczna nie wpłynęła na cenę hurtową paliw z dodatkiem biokomponentów, a część potrzeb technologicznych branży paliwowej wpływających na jakość paliw ciekłych (zapewnienie właściwej smarności ON oraz liczby oktanowej w benzynach) finansowana była poprzez udzieloną pomoc publiczną. 3
3. Realizacja Narodowego Celu Wskaźnikowego nie przekłada się na wykorzystanie krajowego potencjału surowcowego i wytwórczego oraz nie gwarantuje realizacji pożądanych celów społecznych i gospodarczych, określonych w uzasadnieniu do Programu, w związku z czym zachodzi potrzeba pilnego zrewidowania mechanizmów wsparcia stosowanych na rynku biokomponentów i biopaliw 4
4. Istotna ilość biokomponentów (estrów oraz bioetanolu) pochodzi z przywozu wewnątrzwspólnotowego. Zbiorcze Raporty Kwartalne Prezesa URE jednoznacznie potwierdzają ustalenia w tym zakresie. Informacje Służb Celnych nie wskazują na pochodzenie biokomponentów z krajów trzecich (import). Należy jednak podkreślić, że kraje (przykładowo Szwecja, Holandia itp.) z których przywożony jest alkohol etylowy i bioetanol nie są jego producentami, co wskazuje na ich pośredniczenie w przywozie alkoholu etylowego z krajów trzecich (np. z Brazylii) do Polski. 5
5. Czynnikiem, który decyduje o wysokiej konkurencyjności bioetanolu brazylijskiego względem europejskiego jest jego cena. Niskie koszty produkcji bioetanolu w Brazylii wynikają z: niskich cen surowca (trzcina cukrowa) niskich kosztów pracy warunków klimatycznych umożliwiających całoroczną uprawę faktu, że produkcja odbywa się w dużych zakładach przetwarzających trzcinę cukrową na cele paliwowe możliwości wykorzystania efektów skali produkcji, zastosowania najnowocześniejszych technologii produkcji oraz rozwiniętej sieci dystrybucji i logistyki międzynarodowej 6
6. W trakcie analizy i monitorowania realizacji Programu, w wyniku porównania danych pochodzących z wielu źródeł ustalono, że na rynek biopaliw i paliw ciekłych wprowadzono o około 100 tys. ton bioetanolu i o co najmniej 200 tys. ton estrów więcej niż wynikałoby to z produkcji krajowej oraz przywozu wewnątrzwspólntowego i importu wykazywanego w informacjach Służb Celnych. Fakt, że powyższe dane nie bilansują się, jest wysoce niepokojący i wymaga natychmiastowej reakcji. Dokonanie pełnej oceny skali przywozu i importu biokomponentów jest utrudnione z powodu metodyki statystycznej stosowanej w systemie INTRASTAT, która nakłada obowiązek statystyczny jedynie na podmioty, których obrót przekracza określony próg statystyczny (obecnie 1 mln zł rocznie). Tak więc, część podmiotów gospodarczych (tych mniejszych) nie podlega obowiązkowi statystyki, dlatego też dane w tym zakresie nie są rejestrowane przez Służbę Celną. Różnice pomiędzy wielkością produkcji alkoholu, powiększoną o wielkość przywozu i importu oraz zmniejszoną o wielkość wywozu i eksportu, a wielkością rozdysponowania nie wystąpiły w 2008 r. po raz pierwszy. Podobne przypadki notowano również w latach poprzednich. 7
7. Z przekazywanych informacji wynika, że deklaracje statystyczne składane przez podmioty gospodarcze (realizujące przywóz w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego) nie podlegają weryfikacji. Na podstawie tych deklaracji niemożliwe jest również określenie końcowego przeznaczenia deklarowanych towarów. Wdrożony sposób gromadzenia i przekazywania informacji, znacząco utrudnia bieżące monitorowanie rynku oraz podejmowanie niezbędnych decyzji. Zdaniem Prezesa URE obecny system przekazywania danych uniemożliwia prawidłowe wykonywanie jego zadań wynikających z przepisów ustawy oraz może mieć negatywny wpływ na realizację postanowień Programu. 8
8. Obowiązujące przepisy w zakresie międzynarodowego obrotu biokomponentami i biopaliwami powodują, iż nie można wykluczyć, że z krajowej pomocy publicznej korzystają biokomponenty i biopaliwa, które z takiej pomocy korzystały w kraju wytworzenia (przykładowo: B-99 estry wytwarzane w USA, korzystające z pomocy w wysokości 300 USD/tonę) oraz alkohol etylowy, który nie jest wytwarzany z biomasy, dla którego taka pomoc nie przysługuje. 9
9. Pomoc publiczna udzielona w 2008 r., dla podmiotów odpowiedzialnych za realizację NCW (branża paliwowa) w formie ulgi w podatku akcyzowym, wg informacji Ministra Finansów wyniosła 879,5 mln zł i była około 3,5 krotnie wyższa niż w roku 2007. 10
10. Wykorzystanie zgłoszonych do rejestru, prowadzonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, krajowych mocy wytwórczych wyniosło dla: Wytwórni bioetanolu - 18,58% Wytwórni estrów - 24,63% Wytwórni oleju rzepakowego na cele paliwowe - 33,13% Zarejestrowana przez czynne gorzelnie zdolność wytwórcza alkoholu etylowego została wykorzystana (uwzględniając produkcję ogółem w tym na cele paliwowe) w 29,3% (dane ze sprawozdań RRW-28). Odnotowuje się stałe zmniejszanie liczby podmiotów wytwarzających alkohol etylowy oraz ilości wytwarzanego alkoholu etylowego ogółem, w tym dla celów paliwowych. Systematycznie pogarsza się sytuacja ekonomiczna wytwórców biokomponentów, a zwłaszcza bioetanolu. 11
11. Trudno dostrzec pozytywny wpływ realizacji Programu na rynki rolne oraz aktywizację obszarów wiejskich. Maleje ilość zakładów wytwarzających biokomponenty i półprodukty do ich wytwarzania (alkohol etylowy) oraz nie jest wykorzystywany ich potencjał wytwórczy, co wiąże się ze spadkiem zatrudnienia, a nie zakładanym przyrostem nowych miejsc pracy. Odnotowany został regres w wykorzystaniu surowców rolnych do produkcji alkoholu etylowego, w porównaniu do efektów osiąganych w latach poprzednich. Do produkcji alkoholu etylowego ogółem, w tym na cele paliwowe, wykorzystano około 370 tys. ton zbóż 1,3% ich produkcji oraz około 87 tys. ton ziemniaków około 0,82 % ich produkcji. 12
12. Polska dysponuje wystarczającym dla zapewnienia realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego potencjałem produkcyjnym bioetanolu, zarówno na poziomie produkcji spirytusu surowego, jak i wytwarzania bioetanolu 13
13. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi konsekwentnie prezentuje stanowisko, że realizacja dyrektywy 2003/30/WE w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych winna opierać się w pierwszej kolejności na unijnych zasobach surowcowych i wytwórczych. 14
14. Niezbędne są szybkie działania aktywizujące, poprzez udzielaną pomoc publiczną, krajową produkcję biokomponentów i biopaliw ciekłych 15
15. Osłabienie kursu złotówki do dolara i euro (podstawowych walut w obrocie biokomponentami) winno pozytywnie wpłynąć na wykorzystanie krajowego potencjału wytwórczego i surowcowego, który jest wystarczający dla realizacji NCW. Nie mniej decydować będzie przede wszystkim konkurencyjność cenowa w porównaniu do cen oferowanych przez unijnych wytwórców biokomponentów podmiotom działającym na rynku biopaliw. Napływające sygnały z przebiegu, rozstrzyganych przez branżę paliwową, przetargów na dostawy biokomponentów w 2009 r., w dalszym ciągu są niepokojące. Informacje zawarte w Zbiorczych Raportach Kwartalnych Prezesa URE za rok 2008 oraz za I i II kwartał 2009 r. (tabele 7, 16 i 17) jednoznacznie wskazują, że średnie ceny zakupu bioetanolu (uwzględniające zakup krajowy, przywóz wewnątrzwspólnotowy oraz import) w analizowanym okresie są znacznie wyższe od średnich kosztów wytworzenia tego biokomponentu w kraju. Informacje te nie potwierdzają opinii, że mały udział bioetanolu wytworzonego w kraju w rynku paliw ciekłych wynika z wysokich kosztów wytwarzania i braku konkurencyjności ze strony wytwórców krajowych. 16
16. Należy liczyć się ze skutkami wdrożenia przepisów nowej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r., w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. WE L140 z 05.06.2009, t.52, str.16, która zobowiązuje producentów paliw do wykazania efektywności redukcji emisji gazów cieplarnianych. Oznacza to przyspieszony rozwój nowych technologii, między innymi paliw II i ewentualnie III generacji, co spowoduje istotne zmiany w zapotrzebowaniu na surowce niezbędne do wytwarzania biokomponentów, a nowe technologie znacząco ograniczą liczbę ich wytwórców. 17
17. Opracowana przez Sekretarza Urzędu Integracji Europejskiej informacja na temat zakresu dozwolonych środków pomocy publicznej promujących krajowych producentów surowców rolniczych i ich przetwarzanie na biokomponenty i biopaliwa, powinna stanowić dokument wyjściowy do dalszej dyskusji na temat poszukiwania rozwiązań wspierających krajowych rynek biopaliw, w przypadku podjęcia takiej decyzji przez Radę Ministrów 18
18. Przygotowany przez Ministra Gospodarki materiał na temat przyczyn braku konkurencyjności krajowych przedsiębiorców wytwarzających biokomponenty w porównaniu do przedsiębiorców unijnych oraz z krajów trzecich: nie potwierdza tezy o słabej konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw w porównaniu do większości zakładów działających w innych państwach członkowskich, które są głównymi producentami w Europie wskazuje na brak konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw z przedsiębiorcami z krajów trzecich głównie z uwagi na niższe koszty surowców oraz pracy w krajach trzecich co potwierdza ogólne tezy zawarte w Kompleksowej informacji. 19
19. Przekazana przez Ministra Zdrowia ekspertyza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, wykonana w oparciu o dostępne dane literaturowe wskazuje, że nie jest możliwa, jednoznaczna interpretacja wyników badań w aspekcie toksyczności spalin z paliw ciekłych z dodatkiem biokomponentów i biopaliw, ponieważ zastosowanie w mieszankach niektórych biopaliw lub biokomponentów powodowało obniżenie poziomów niektórych substancji klasyfikowanych jako niebezpieczne, przy jednoczesnym wzroście poziomu innych związków niebezpiecznych. Przeprowadzane badania nie dają jednoznacznych wyników, co związane jest ze zmiennością składu emitowanych spalin. 20
20. Docierające do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sygnały od wytwórców biokomponentów wskazują na utrudnienia prawne w rozwoju rynku biopaliw w Polsce oraz potrzebę przeanalizowania czy wdrożone i notyfikowane instrumenty prawne są wystarczająco skuteczne dla realizacji celów określonych w Wieloletnim programie promocji biopaliw lub innych paliw odnawialnych na lata 2008-2014. 21
21. Odrębnej analizy wymagają również obowiązujące przepisy dotyczące obrotu i nadzoru nad produktami akcyzowymi jakimi są biokomponenty mając na uwadze możliwość szybkiej reakcji na zmienną sytuację rynkową oraz obowiązek zbierania i przekazywania danych niezbędnych dla monitorowania i egzekwowania realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego przez podmioty zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Kolejny raz podnosi ten problem Prezes URE w Zbiorczym Raporcie Kwartalnym za II kwartał 2009 r. 22
22. Informacje zawarte w zbiorczych raportach kwartalnych Prezesa URE za rok 2008 oraz za I i II kwartał 2009 r. (tabele 7, 16 i 17) wskazują na pilną potrzebę przeanalizowania czy stosowana pomoc publiczna w formie ulgi w podatku akcyzowym (zwłaszcza dla bioetanolu stosowanego jako dodatek do benzyn) nie przekroczyła progu nadkompensaty. Komisja Europejska pismem z dnia 18.09.2009 r., znak K(2009)7140 w sprawie Pomocy państwa N 57/2008 Polska Pomoc operacyjna dla biopaliw między innymi w pkt 53 jak też w pkt 64 podkreśla: W tym względzie Komisja przypomina, że władze polskie podjęły zobowiązanie w ramach modyfikowanego środka N 580/2005, że będą monitorować koszty produkcji biopaliw i ceny paliw kopalnych i jeżeli to będzie konieczne, dostosowywać obniżki stawki podatku akcyzowego tak aby uniknąć jakiejkolwiek nadkompenstaty kosztów produkcji biopaliw przez całość obowiązywania środka oraz to zobowiązanie stosuje się do zmian wprowadzonych do programu N580/2005. Takie dane zostały pokazane w tabeli 3. 23
pkt 22, cd. Analiza oparta na ww. Raportach Prezesa URE, zawierająca zagregowane dane, przeprowadzona w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje na duże prawdopodobieństwo wystąpienia nadkompensaty (przez cały okres realizacji NCW to jest co najmniej od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r.) w zakresie zwolnień w podatku akcyzowym stosowanych do bioetanolu jako dodatku dla benzyn. 24