USPRAWNIENIE REALIZACJI INWESTYCJI INFRASTRUKTURY ENERGETYCZNEJ Teresa Laskowska, Jan Anysz Towarzystwo Rozwoju Infrastruktury ProLinea I. Potrzeby inwestycyjne i modernizacyjne infrastruktury energetycznej Podstawowe załoŝenia polityki energetycznej Polski to poprawa efektywności energetycznej, wzrost bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz ograniczenie oddziaływania energetyki na środowisko. Cele te wynikają m.in. z polityki energetycznej Unii Europejskiej, która zakłada stworzenie konkurencyjnego i wydajnego rynku energii, zapewniającego dobrobyt oraz wzrost konkurencyjności Europy, warunek wstępny dla rozwiązania problemu zmian klimatu a takŝe zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii. Realizacja w/w zamierzeń polityki energetycznej wymaga od państw członkowskich UE, w tym Polski, podjęcia działań inwestycyjnych oraz modernizacyjnych zwłaszcza w zakresie infrastruktury energetycznej (energii elektrycznej, gazu, ropy naftowej, ciepła). Infrastruktura stanowi bowiem krytyczny element prawidłowego funkcjonowania całego rynku energii, a takŝe wpływa w największym stopniu na wydajność oraz skuteczność tego rynku. Podjęcie działań inwestycyjnych i modernizacyjnych w zakresie infrastruktury energetycznej zdeterminowane jest w głównej mierze przez jej niski stan techniczny. Większość obiektów infrastruktury wybudowanych zostało w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku, co oznacza, Ŝe okres uŝytkowania wielu obiektów wynosi kilkadziesiąt lat i niejednokrotnie przekracza planowany okres eksploatacji. W szczególności dotyczy to obiektów infrastruktury liniowej (przesyłowej i dystrybucyjnej) energii elektrycznej i gazu ziemnego, gdzie % udział obiektów (i ich elementów) starszych niŝ ich planowany okres eksploatacji stanowi znaczącą część wszystkich uŝytkowanych obiektów (rys.1 i rys.2). Eksploatacja obiektów infrastrukturalnych ponad planowany okres uŝytkowania, przy jednoczesnym braku bądź niewystarczających przedsięwzięciach modernizacyjnych lub odtworzeniowych, skutkuje znaczącym pogorszeniem stanu technicznego tych obiektów i zwiększonym ryzykiem wystąpienia awarii. Ogólny poziom obecnego stanu technicznego infrastruktury energetycznej dodatkowo obniŝa niejednokrotnie niewystarczająca jakość materiałów uŝytych do budowy poszczególnych obiektów infrastruktury, przestarzałe technologie czy teŝ zwiększony wpływ czynników środowiskowych (np. wpływ działań korozyjnych na stalową infrastrukturę liniową przy przejściach drogowych, przejściach przez przeszkody wodne). 70% 60% SIECI PRZESYŁOWE 50% SIECI DYSTRYBUCYJNE 40% 30% 20% 10% Rys.1 Udział obiektów liniowych starszych niŝ planowany okres eksploatacji 0% SIECI ELEKTROENERGETYCZNE SIECI GAZOWE SIECI PALIWOWE CIEPŁOWNICTWO
100% 80% 60% 40% 1-9 lat 10-19 lat 20-29 lat 30-39 lat powyŝej 40 lat 20% 0% linie 400 kv transformatory linie 220 kv Rys.2 Struktura wieku obiektów sieci przesyłowej w 2008 roku Konieczność podjęcia działań inwestycyjnych dotyczących infrastruktury energetycznej wynika takŝe m.in. z niskiego stopnia jej rozbudowy. Jest to szczególnie widoczne w przypadku infrastruktury przesyłowej (energii elektrycznej i gazu), gdzie dostrzega się jej nierównomierny stopień rozbudowy na terenie kraju - największa gęstość sieci przesyłowych występuje na południu kraju, najmniejsza na północnym wschodzie (rys. 4 i rys.5). Gęstość polskiej sieci przesyłowej na tle sieci europejskiej takŝe wskazuje na skalę koniecznej rozbudowy (rys.6 i rys.7). Rys.4 Infrastruktura przesyłowa gazu ziemnego w Polsce (źródło: Gazoprojekt S.A.)
Rys.5 Infrastruktura przesyłowa energii elektrycznej w Polsce Rys. 7. Infrastruktura przesyłowa gazu ziemnego w Europie
Rys. 7. Infrastruktura przesyłowa energii elektrycznej w Europie. Potrzeba poniesienia wydatków inwestycyjnych i modernizacyjnych na infrastrukturę energetyczną wynika nie tylko z niewystarczającego stopnia jej rozbudowy, stanu technicznego czy teŝ wieku poszczególnych obiektów ale równieŝ z prognozowanego wzrostu zapotrzebowania odbiorców na energię oraz konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii. DuŜą rolę odgrywa równieŝ obowiązek realizacji zobowiązań Polski wynikających z pakietu klimatycznego w zakresie produkcji energii elektrycznej z Odnawialnych Źródeł Energii oraz z budowy nowych źródeł wytwórczych, w tym elektrowni jądrowych. Planowane na najbliŝsze lata przyłączenie jednostek wytwórczych do sieci determinuje potrzebę rozbudowy sytemu przesyłowego oraz dystrybucyjnego energii elektrycznej. II. Potrzeby i zamierzenia inwestycyjne Zamierzenia inwestycyjne dotyczące infrastruktury energetycznej muszą brać pod uwagę m.in.: konieczność pokrycia prognozowanego zapotrzebowania w przyszłości, rozbudowę połączeń transgranicznych, przyłączenie do sieci przesyłowej nowych źródeł, w tym elektrowni jądrowych, przyłączenie do sieci OZE, wypełniających wymagania pakietu klimatycznego, konieczność dywersyfikacji dostaw gazu i zbudowanie zbiorników do jego magazynowania, zmiany w strukturach zasilania poszczególnych regionów kraju.
Energetyka Program inwestycyjny operatorów sieci przesyłowej i dystrybucyjnej na lata 2010-2015 wynika z konieczności zapewnienia ciągłości i bezpieczeństwa dostaw energii przy załoŝeniu prognozowanego wzrostu zapotrzebowania na media. Do zrealizowania tego programu konieczne jest: wybudowanie ok. 2 200 km przesyłowych linii elektroenergetycznych najwyŝszych napięć (400 kv), zmodernizowanie ok. 1500 km linii przesyłowych o napięciu 220 kv, wybudowanie ok.4000 km linii o napięciu 110 kv, zmodernizowanie ok. 250 000 km linii oraz 95 000 stacji w sieciach dystrybucyjnych, wybudowanie 11 stacji najwyŝszych napięć oraz 163 stacje w sieci dystrybucyjnej, wybudowanie połączenia Polska-Litwa. Gazownictwo W zakresie sieci gazowej planowana jest dywersyfikacja źródeł dostaw gazu, zapewnienie bezpieczeństwa i ciągłości dostaw oraz poprawa warunków technicznych systemu. Plany te realizowane będą poprzez budowę terminalu LNG oraz gazociągu Balic Pipe (połączenie polskiego systemu przesyłowego gazu z systemem duńskim), a takŝe rozbudowanie i modernizacja połączeń z Niemcami. W systemie sieci gazowej konieczne jest: zbudowanie 1100 km gazociągów przesyłowych, zbudowanie 5k. 8 600 km sieci dystrybucyjnej, zmodernizowanie 2500 km sieci dystrybucyjnej, wybudowanie ok. 440 obiektów, wybudowanie połączenia Polska Czechy. III. Utrudnienia w terminowej realizacji inwestycji infrastrukturalnych Istniejące regulacje prawne dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji infrastrukturalnych nie tylko nie pomagają, a wręcz utrudniają realizacje procesu inwestycyjnego. Bariery i utrudnienia występujące podczas realizacji inwestycji infrastrukturalnych dotyczą aspektów prawnych, administracyjnych i społecznych. Bariery prawne Obowiązujące ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawa prawo budowlane, ustawa prawo ochrony środowiska oraz przepisy prawne w nich zawarte uniemoŝliwiają skuteczną realizację inwestycji liniowych infrastrukturalnych. NajwaŜniejszymi problemami nękającymi inwestorów są: uzyskanie prawa słuŝebności przesyłu, brak spójności przepisów umoŝliwiający członkom rad gmin, a takŝe pojedynczym właścicielom gruntu blokowanie inwestycji, uzyskanie zgody ze strony setek, a nawet tysięcy właścicieli działek (dla uzyskania prawa do dysponowania terenem,
uzyskanie pozytywnych uzgodnień i decyzji ze strony organów administracji samorządowej marszałków, rad gmin, wójtów, burmistrzów i starostów oraz organów administracji rządowej wojewodów, uzyskanie pozytywnych decyzji ze strony Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwa Środowiska na przekwalifikowanie gruntów leśnych i rolnych, Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska lub Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uzyskanie społecznej akceptacji na realizację inwestycji. Brak zgody którejkolwiek z wymienionych organów lub stron postępowania moŝe znacznie utrudnić, a nawet skutecznie zablokować realizację inwestycji. Zablokować realizację inwestycji mogą równieŝ protesty społeczności lokalnych lub organizacji ekologicznych. Osobny problem podczas prowadzenia eksploatacji, modernizacji i rozbudowy sieci stanowią nieuregulowane kwestie prawne dotyczące infrastruktury liniowej znajdującej się na cudzym gruncie. Szczególnie jest to waŝne podczas prowadzenia działań zmierzających do ograniczenia awarii, jak i likwidacji stanów awaryjnych (brak zgody właściciela na wejście na nieruchomość). Zmiana kodeksu cywilnego polegającą na wprowadzeniu uregulowania pozwalającego na ustanawianie słuŝebności przesyłu pozwala na ustanowienie słuŝebności przesyłu nieodpłatnie lub odpłatnie, na podstawie umowy między właścicielem nieruchomości a przedsiębiorcą; wymagana jest forma aktu notarialnego. W przypadku braku zgody właściciela nieruchomości na ustanowienie słuŝebności, a jest ona konieczna do korzystania z urządzeń, przedsiębiorca moŝe na drodze sądowej Ŝądać jej ustanowienia za wynagrodzeniem. Z podobnym Ŝądaniem moŝe wystąpić właściciel nieruchomości. Brak jednak czytelnych zasad dotyczących ustalania wysokości wynagrodzenia za ustanowienie słuŝebności przesyłu dla istniejących lub realizowanych inwestycji, zakresu korzystania z nieruchomości obciąŝanej słuŝebnością przesyłu, często powoduje konieczność kierowania sprawy o ustanowienie słuŝebności przesyłu na drogę sądową, a czas oczekiwania na prawomocny wyrok wynosi od kilku do kilkunastu lat. Znowelizowana w 2003 roku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przeprowadzenia czasochłonnych procedur formalno - prawnych koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę. Ich przeprowadzenie moŝe trwać od kilkunastu miesięcy do nawet kilku lat w przypadku wykorzystania przez właścicieli i uŝytkowników terenów procedur odwoławczych. Przepisy ustawy o ochronie przyrody i obszarów Natura 2000 dla realizacji planowanego przedsięwzięcia zaliczonego do grupy mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowią dla inwestycji infrastrukturalnych często barierę nie do pokonania. W skrajnych przypadkach kryterium środowiskowe, np. w przypadku zlokalizowania inwestycji na terenie obszaru chronionego, moŝe być przyczyną nie zrealizowania inwestycji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zgodnie z art. 124 i 126 pozwala na tzw. czasowe wywłaszczenie nieruchomości, na wyłączenie czasowe, zezwolenie na korzystanie z nieruchomości oraz na przeprowadzenie na nich prac o charakterze doraźnym. W przypadku realizacji prac modernizacyjnych (remontowych, budowlanych) na istniejącej linii wymagane jest więc kaŝdorazowego uzyskiwanie przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Istnieje co prawda zapis art. 305 w kodeksie cywilnym dotyczący słuŝebności przesyłu, umoŝliwiający inwestorowi przedsiębiorstwu na korzystanie tylko w określonym zakresie z nieruchomości, ale ponoszone z tego tytułu przez wiele lat opłaty są często wyŝsze niŝ jednorazowe odszkodowanie za wejście na nieruchomość w celu wykonania niezbędnych robót budowlanych.
Bariery administracyjne Wymienione poniŝej utrudnienia oraz moŝliwość ciągłego odwoływania się od wydawanych decyzji uniemoŝliwiają skutecznie zakończenie prac formalno-prawnych : długotrwała procedura lokalizacyjna, długotrwała procedura odwoławcza, brak uregulowanych stosunków właścicielskich, brak ksiąg wieczystych nieruchomości na trasie prowadzonych linii, trudności w ustaleniu faktycznych władających nieruchomościami nieaktualne dane w ewidencji gruntów mogą w późniejszych etapach skutkować istotnymi wadami wydawanych decyzji, brak aktualnych map. Usankcjonowana w prawie moŝliwość ciągłego odwoływania się od wydawanych decyzji uniemoŝliwia w praktyce zakończenie prac formalno-prawnych. Nowe inwestycje liniowe przebiegają zwykle przez kilkuset, a nawet kilka tysięcy nieruchomości. Zawsze istnieje ryzyko, a wręcz pewność, Ŝe pojawi się opór ze strony osób fizycznych. Wystarczy sprzeciw nawet jednego właściciela nieruchomości, aby uniemoŝliwić w sposób szybki i zgodny z prawem uzyskanie stosownych decyzji. Bariery społeczne Pierwszym czynnikiem jest tzw. syndrom NIMBY (od ang. Not In My BackYard nie na moim podwórku). Jest to postawa, w której właściciele nieruchomości nie kwestionują konieczności i zasadności inwestycji, a jedynie jej lokalizację w swoim otoczeniu. Drugim jest czynnik ekonomiczny. Trzecim czynnikiem są zadawnione uprzedzenia wynikające z lokalizowania w minionych latach inwestycji bez porozumienia z właścicielami. Wiele lokalizacji urządzeń nie posiada uregulowanego statusu. Wielu właścicieli nieruchomości zgłasza wielomilionowe roszczenia za bezumowne korzystanie przez lata z ich nieruchomości, domagając się wysokiego odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości spowodowanego wybudowaniem na niej urządzenia przesyłowego. Spory dotyczące stanu prawnego urządzeń przesyłowych uniemoŝliwiają ich modernizację, a w skrajnych przypadkach ich funkcjonowanie lub usuwanie awarii. III. Usprawnienia realizacji inwestycji infrastruktury energetycznej Działania krótkoterminowe Konieczność dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego, wynikająca z Polityki Energetycznej Polski, były podstawa do uchwalenia przez Sejm RP w 2009 r. Ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. W ustawie uwzględniono równieŝ budowę najwaŝniejszych odcinków gazociągów wysokociśnieniowych. Istnienie barier prawnych dla budowy infrastrukturalnych obiektów liniowych zostało zdiagnozowane i potwierdzone poprzez uchwalenie specustawy EURO 2012, zmieniającą tryb realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych niezbędnych podczas organizacji Finałowego Turnieju Mistrzostw Europy w Piłce NoŜnej EURO 2012.
Po zakończeniu prac nad nowelizacją Prawa Energetycznego w 2010 r. w Ministerstwie Gospodarki podjęto inicjatywy, które mają na celu przyśpieszenie procedury planowania i realizacji inwestycji w rozwój infrastruktury energetycznej. Jedną z najwaŝniejszych inicjatyw było przygotowanie w 2009 roku projektu załoŝeń do projektu ustawy o korytarzach przesyłowych tzw. specustawa. Ustawa ta wprowadziłaby instytucjonalne oraz proceduralne ułatwienia dla szczególnych inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego. Projekt tej ustawy przewiduje wyłączenie stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja o ustaleniu lokalizacji liniowych inwestycji infrastrukturalnych wydawana byłaby w oderwaniu od istniejących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zostanie wprowadzone instrumentarium umoŝliwiające rozwiązanie problemów, wynikających z przeszłości - budowy urządzeń przesyłowych bez uregulowania tzw. prawa drogi. TakŜe w Ministerstwie Gospodarki prowadzone są aktualnie prace nad Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie programu zawierającego zadania rządowe słuŝące realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie rozwoju sieci przesyłowych elektroenergetycznych. Kolejna kwestia jest wykorzystanie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydania przez starostę decyzji udzielającej zezwolenia inwestorowi na prowadzenie prac, a jednocześnie zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania konserwacji urządzeń lub usunięcia awarii. Wydanie decyzji ograniczających prawa własności, z klauzulą ostatecznych, w przypadku realizacji inwestycji liniowych po bezskutecznych, określonych terminami negocjacjach z właścicielem, usunęłoby jedną z podstawowych barier realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Działania długoterminowe i docelowe Niezmiernie waŝną sprawą było uregulowanie problemów wynikających ze zlokalizowania obiektów infrastrukturalnych sieci przesyłowych i dystrybucyjnych na obszarach leśnych, naleŝących do Głównej Dyrekcji Lasów Państwowych. Znowelizowana we wrześniu 2010 r. ustawa o lasach oraz ustawa o ochronie przyrody umoŝliwia właścicielom obiektów infrastrukturalnych usytuowanych na terenach leśnych usuwanie uszkodzeń i awarii spowodowanych przez drzewa. W perspektywie długoterminowej i docelowej konieczne jest udroŝnienie procesu wydawania decyzji administracyjnych, niezbędnych do rozpoczęcia i niezakłóconej budowy obiektów liniowych, uregulowanie z mocy prawa i z poszanowaniem słusznych interesów właścicieli nieruchomości (np. poprzez antycypowanie w wypłacanych odszkodowaniach przyszłej wartości nieruchomości) słuŝebności przesyłu na nieruchomościach zabudowanych istniejącą infrastrukturą liniową. Wskazuje się równieŝ na potrzebę wprowadzenia mechanizmów hierarchicznego planowania: rząd - wojewoda powiat - gmina oraz wprowadzenia mechanizmów, poprzez które organy samorządowe oraz rządowe szczebla wojewódzkiego i powiatowego będą podejmowały działania na rzecz realizacji inwestycji ujętych w programach rządowych i resortowych. Nowelizacja aktów prawnych powinna iść w kierunku stworzenia odpowiednich i stabilnych ram regulacyjnych dla inwestycji oraz dla utrzymania i modernizacji infrastruktury liniowej. Na tej podstawie usprawnienia legislacyjne procesów inwestycyjnych powinny uwzględnić na poziomie Urzędów Marszałkowskich integrację wymogów prawa energetycznego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak, aby niezbędne zamierzenia ujęte w tworzonych zgodnie z ustawą planach rozwoju przedsiębiorstw były przenoszone do planów zagospodarowania przestrzennego województw i odpowiednio na plany gminne.
Niezbędna jest nowelizacja prawna umoŝliwiająca sprawne wprowadzenie inwestycji infrastrukturalnych do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na szczeblu województw przez Marszałków i obligatoryjne przeniesienie ich do studiów i planów zagospodarowania przestrzennego gmin. Ze względu na mnogość i niejednoznaczność obowiązujących przepisów oraz wielość stron mających wpływ na proces inwestycyjny, naleŝy dąŝyć do szybkiego uchwalenia przepisów usprawniających proces inwestycyjny. Mają mieć one za zadanie modyfikację procedur formalno-prawnych pozwalającą na usprawnienie i przyśpieszenie uzyskania decyzji i innych aktów z zakresu administracji publicznej niezbędnych dla przygotowania i realizacji inwestycji, w tym w szczególności dotyczących lokalizacji inwestycji i uzyskania pozwolenia na budowę, a takŝe umoŝliwiającą ograniczenie liczby i uprawnień stron uczestniczących w procesie przygotowania inwestycji, a takŝe obniŝenie kosztów inwestycji. Przy obecnie obowiązujących przepisach na koszt inwestycji w znacznej mają wpływ nadmierne Ŝądania finansowe właścicieli i uŝytkowników gruntu. Istniej pilna konieczność opracowania i przyjęcia radykalnych rozwiązań prawnych ułatwiających rozbudowę i modernizację infrastruktury energetycznej, w przeciwnym przypadku pojawią się problemy z dostarczaniem mediów energetycznych, co w niedalekiej przyszłości stanie się barierą w funkcjonowaniu i rozwoju kraju. Literatura [1] Raport o wpływie uregulowań prawnych na warunki eksploatacji i rozbudowy infrastruktury liniowej sektora paliwowo energetycznego decydującej o bezpieczeństwie energetycznym kraju, przygotowany w ramach Porozumienia o współpracy w zakresie stworzenia nowych rozwiązań prawnych ułatwiających realizację inwestycji infrastrukturalnych, zawartego miedzy firmami infrastrukturalnym, Warszawa 2009. [2] Wniosek: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 2003/55/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego. Bruksela, dnia 19.9.2007