KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

PL PL PL

KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia 8.10.2008 KOM(2008) 610 wersja ostateczna SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DOTYCZĄCE STOSOWANIA DYREKTYWY 2003/86/WE W SPRAWIE PRAWA DO ŁĄCZENIA RODZIN PL PL

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO DOTYCZĄCE STOSOWANIA DYREKTYWY 2003/86/WE W SPRAWIE PRAWA DO ŁĄCZENIA RODZIN 1. WPROWADZENIE W dniu 22 września 2003 r. Rada przyjęła dyrektywę 2003/86/WE ustanawiającą wspólne zasady dotyczące korzystania z prawa do łączenia rodzin przez obywateli krajów trzecich zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich (zwaną dalej dyrektywą ). Ma ona zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Irlandii, Danii i Zjednoczonego Królestwa 1. Niniejsze sprawozdanie sporządzono w związku z obowiązkiem Komisji wynikającym z art. 19 dyrektywy oraz w następstwie komunikatu Wspólna europejska polityka imigracyjna: zasady, działania i narzędzia z dnia 17 czerwca 2008 r. 2, w którym Komisja zapowiedziała ocenę stopnia wdrożenia dyrektywy. Sprawozdanie podsumowuje również transpozycję dyrektywy, określa ewentualne problemy oraz przedstawia zalecenia dotyczące właściwego jej stosowania. Niniejsze sprawozdanie opiera się na dwóch badaniach przeprowadzonych przez Komisję dotyczących wdrażania dyrektywy 3 oraz na informacjach pochodzących z innych badań 4. Zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy sprawozdanie nie obejmuje sytuacji obywateli krajów trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii. 2. KONTEKST HISTORYCZNY I POLITYCZNY Dyrektywa stanowi pierwszy zestaw środków opartych na przepisie art. 63 ust. 3 lit. a) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli krajów trzecich. W związku z faktem, iż przyjęty tekst został poddany pewnym znaczącym często prowadzącym do zaostrzenia przepisów zmianom w porównaniu z oryginalnym wnioskiem Komisji i zbliżył się w ten sposób do obowiązujących przepisów krajowych, został on uznany jedynie za pierwszy etap harmonizacji. Przez ostatnie 20 lat łączenie rodzin stanowiło jedno z głównych źródeł imigracji do UE. W wielu państwach członkowskich łączenie rodzin ma znaczny (i wciąż rosnący) udział w legalnej migracji. W niektórych państwach członkowskich dyskusje na temat sposobów 1 2 3 4 W niniejszym sprawozdaniu państwa członkowskie oznaczają państwa członkowskie związane wspomnianą dyrektywą. COM (2008) 359 wersja ostateczna Badania przeprowadzone przez Odysseus network (2007) oraz przez Europejską Sieć Migracyjną (2008). Centre for Migration Law, Nijmegen 2007 oraz badanie na wniosek Parlamentu Europejskiego, marzec 2008, C. Adam i A. Devillard, Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji. Pozostałe badania, takie jak pierwsze sprawozdanie opublikowane w czerwcu 2008 przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej w sprawie homofobii i dyskryminacji ze względu na orientację seksualną, odnoszą się do szczególnych kwestii związanych z łączeniem rodzin. PL 2 PL

skuteczniejszego radzenia sobie z dużym napływem imigrantów w ramach łączenia rodzin doprowadziły do licznych zmian w polityce migracyjnej, w tym wielu o restrykcyjnym charakterze. Zmiany te muszą jednak pozostawać w zgodzie z prawem do łączenia rodzin określonym w dyrektywie. 2.1. Monitorowanie i stan transpozycji Państwa członkowskie były zobowiązane do zakończenia transpozycji do dnia 3 października 2005 r. 5. Urzędnicy Komisji pomagali państwom członkowskim w tym procesie poprzez regularne spotkania z krajowymi ekspertami. Po wygaśnięciu ostatecznego terminu na dokonanie transpozycji przeciwko 19 państwom członkowskim, które nie zgłosiły środków transpozycji, wszczęto postępowania w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego. Następnie zgodnie z art. 226 Traktatu Komisja wystosowała dziesięć uzasadnionych opinii. W przypadku czterech państw członkowskich podjęto decyzje o wniesieniu sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS): trzy skargi wycofano, a w jednej zapadł wyrok 6. Spośród 24 państw członkowskich związanych dyrektywą, tylko w jednym (Luksemburg) nadal trwają prace nad transpozycją 7, a jedno państwo (Hiszpania) jeszcze nie wprowadziło formalnego wyraźnego odniesienia do dyrektywy (klauzuli harmonizacji) do swojego ustawodawstwa krajowego. 2.2. Sprawa C-540/03 przed ETS Parlament Europejski wniósł skargę przeciwko Radzie, mającą na celu stwierdzenie nieważności niektórych przepisów dyrektywy. Parlament Europejski utrzymywał, że przepisy umożliwiające państwom członkowskim ograniczenie w niektórych przypadkach prawa do łączenia rodzin (art. 4 ust. 1 tiret ostatnie, art. 4 ust. 6 i art. 8) są niezgodne z prawem do poszanowania życia rodzinnego oraz z zasadą o niedyskryminacji zapisaną w art. 8 i 14 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka (EKPC). W wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że dyrektywa nie jest niezgodna z podstawowym prawem do poszanowania życia rodzinnego, najlepiej pojętym interesem dzieci, czy z zasadą niedyskryminacji ze względu na wiek. Orzeczenie ma wpływ na sposób, w jaki państwa członkowskie będą wdrażały dyrektywę. Trybunał w szczególności podkreślił, że prawa podstawowe są wiążące dla państw członkowskich, kiedy wdrażają one zasady wspólnotowe, oraz że muszą one stosować zasady dyrektywy w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z ochrony praw podstawowych, w szczególności dotyczącymi życia rodzinnego oraz zasady najlepiej pojętego interesu małoletnich dzieci 8. 5 6 7 8 Rumunia i Bułgaria były zobowiązane do wdrożenia przepisów powyższej dyrektywy od dnia swojego przystąpienia do UE. C-57/07, wyrok z 6.12.2007, Komisja przeciwko Luksemburgowi. W przypadku Luksemburga podstawę oceny stanowił projekt ustawy. Punkty 60, 62, 101 i 105 wyroku. PL 3 PL

3. PRZEPISY OGÓLNE 3.1. Prawo do łączenia rodzin (art. 1) Niniejsza dyrektywa uznaje istnienie prawa do łączenia rodzin. Sprawa C-540/03 9 wyraźnie potwierdza istnienie tego prawa. Stwierdza się bowiem, że dyrektywa nakłada na państwa członkowskie szczegółowe zobowiązanie nakazujące im, w sytuacjach określonych przez dyrektywę, zezwolić na łączenie niektórych krewnych członka rodziny rozdzielonej, bez możliwości skorzystania z zakresu uznania. To prawo podmiotowe jest uznawane przez wszystkie państwa członkowskie bezpośrednio poprzez odwołanie do prawa do łączenia rodzin, albo poprzez użycie sformułowań, które nie pozostawiają organom administracyjnym swobody działania w odniesieniu do przypadków objętych dyrektywą. 3.2. Zakres stosowania (art. 3) Kto może być członkiem rodziny rozdzielonej? Obywatele krajów trzecich, aby kwalifikować się jako członkowie rodziny rozdzielonej na potrzeby łączenia rodzin, muszą zgodnie z prawem przebywać w państwie członkowskim, posiadać dokument pobytowy o okresie ważności wynoszącym przynajmniej jeden rok (niezależnie od rodzaju pobytu) i mieć uzasadnione oczekiwania dotyczące uzyskania prawa stałego pobytu. Państwa członkowskie różnie podchodzą do stosowania tego obowiązkowego przepisu. Większość państw zezwala na łączenie rodzin w oparciu o zezwolenie na pobyt czasowy, ale wymagając minimalnego okresu pobytu (Francja 18 miesięcy, Hiszpania przedłużenia zezwolenia na pobyt o przynajmniej kolejny rok), natomiast Republika Czeska i Szwecja wymagają, aby zezwolenie było wydane na pobyt stały. Cztery państwa członkowskie wyraźnie wspominają o warunku istnienia uzasadnionych oczekiwań dotyczących uzyskania prawa stałego pobytu (Cypr, Malta, Litwa, Luksemburg). Na Cyprze jest to kwestia problematyczna, ponieważ istnieje ogólna zasada mówiąca, że po upływie okresu maksymalnego czteroletniego pobytu, dokumenty pobytowe nie są przedłużane (za wyjątkiem osób zatrudnionych przez przedsiębiorstwa międzynarodowe), przez co obywatele krajów trzecich wydają się być wyłączeni z możliwości korzystania z prawa ubiegania się o łączenie rodzin. Członkowie rodzin obywateli Unii Aby być objętym dyrektywą, zarówno członek rodziny rozdzielonej, jak i członek jego rodziny muszą być obywatelami kraju trzeciego, stąd członkowie rodziny obywateli UE są wyłączeni z zakresu stosowania dyrektywy. Obejmuje ich dyrektywa 2004/38/WE 10, która stosuje się jedynie do tych obywateli Unii, którzy przemieszczają się i przebywają w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, którego są obywatelami. Tak więc łączenie 9 10 Punkt 60 wyroku. Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. PL 4 PL

rodzin obywateli Unii przebywających w państwie członkowskim, którego są obywatelami, nie podlega prawu wspólnotowemu. W związku z powyższym to do państw członkowskich należy określanie zasad dotyczących prawa członków rodzin obywateli krajów trzecich do dołączania do ich własnych obywateli. Jeśli państwo członkowskie zastosuje względem swoich własnych obywateli zasady mniej korzystne niż te zapisane w dyrektywie, status prawny obywatela kraju trzeciego może się pogorszyć w momencie przyjęcia obywatelstwa państwa członkowskiego, w którym przepisy stosowane do własnych obywateli są mniej korzystne. Sytuacja taka ma miejsce w czterech krajach: na Cyprze, na Litwie, w Niemczech i w Niderlandach. Osoby ubiegające się o azyl oraz osoby korzystające z ochrony tymczasowej lub subsydiarnej Dyrektywa wyklucza ze swojego zakresu również obywateli krajów trzecich korzystających z ochrony tymczasowej lub subsydiarnej oraz osoby ubiegające się o azyl 11. Stąd krajowe ustawodawstwo w państwach członkowskich różni się pod względem prawa do łączenia rodzin uchodźców nieobjętych konwencją. Austria, Republika Czeska, Estonia, Francja, Finlandia, Luksemburg, Niderlandy, Portugalia, Szwecja, pomimo wcześniej wspomnianego wyłączenia, stosują dyrektywę w stosunku do beneficjentów ochrony subsydiarnej. Komisja zobowiązuje się do 12 zlikwidowania tej różnicy w prawie wspólnotowym. W tym celu Komisja zbada możliwość wprowadzenia ewentualnych zmiany w dyrektywie kwalifikacyjnej, prowadzących do rozszerzenia przepisów wspólnotowych dotyczących łączenia rodzin na beneficjentów ochrony subsydiarnej. 4. PRZEPISY SZCZEGÓŁOWE 4.1. Kwalifikujący się członkowie rodziny (art. 4 ust. 1) Członkowie rodziny uprawnieni do dołączenia do członka rodziny rozdzielonej to przynajmniej członkowie podstawowej rodziny: małżonek członka rodziny rozdzielonej oraz nieletnie dzieci członka rodziny rozdzielonej i jego małżonka. Niemniej jednak dopuszcza się poniższe ograniczenia. Małżonek Po pierwsze dopuszcza się łączenie rodziny tylko jednego małżonka, co wynika z zakazu małżeństw poligamicznych. Zezwolenia na wjazd mogą nie uzyskać dzieci kolejnego małżonka. Po drugie państwa członkowskie mogą określić minimalny wiek członka rodziny rozdzielonej i jego małżonka. Większość państw członkowskich skorzystało z tej klauzuli nieobowiązkowej argumentując, że może ona przyczynić się do zapobiegania małżeństwom przymusowym. Pięć państw 11 12 Dyrektywy nie powinno się jednak interpretować jako zobowiązującej państwa członkowskie do odmówienia prawa do łączenia rodzin beneficjentom ochrony tymczasowej lub subsydiarnej. Dyrektywa Rady 2001/55/WE wyraźnie daje beneficjentom ochrony tymczasowej prawo do łączenia się z członkami rodziny. Zob. Plan polityki azylowej, przyjęty dnia 17 czerwca 2008 r. (COM(2008) 360 wersja ostateczna). PL 5 PL

(Belgia, Cypr, Litwa, Malta, Niderlandy) określiło wiek minimalny na 21 lat, co stanowi maksymalny próg w świetle dyrektywy. Jedno państwo (Cypr) wprowadziło dodatkowy wymóg, aby małżeństwo było zawarte przynajmniej na rok przed złożeniem wniosku. Dopuszczalność tego dodatkowego wymogu wprowadzonego przez Cypr można kwestionować, w związku z faktem, że o takim ograniczeniu nie wspomina się ani w dyrektywie, ani w orzeczeniu ETS 13. Nieletnie dzieci Nieletnie dzieci to dzieci poniżej granicy wieku pełnoletności określonej przez dane państwo (zazwyczaj jest to 18 lat), niezamężne lub nieżonate. Dyrektywa dopuszcza dwa dalsze ograniczenia pod warunkiem, że były one przewidziane w ustawodawstwie krajowym danego państwa członkowskiego w dniu wejścia w życie dyrektywy. Po pierwsze w przypadku dzieci powyżej 12 lat, przybywających niezależnie od pozostałej rodziny, dopuszcza się żądanie przedstawienia dowodu na spełnienie warunków integracji określonych w ustawodawstwie krajowym. W wyroku w sprawie C-540/03 wspomniano, że niezależnie od wspomnianych przepisów państwa członkowskie są zobowiązanie przestrzegać obowiązku uwzględnienia najlepiej pojętego interesu małoletniego dziecka 14. Tylko dwa państwa członkowskie stosują to odstępstwo (Niemcy, Cypr). Na Cyprze przyjęto krajowe przepisy wprowadzające powyższe warunki dotyczące integracji po ostatecznym terminie wdrożenia dyrektywy. Drugie dopuszczalne ograniczenie dotyczy dzieci starszych niż 15 lat w dniu złożenia wniosku, w przypadku których państwa członkowskie mogą ustanowić wymóg, aby ich wjazd odbywał się na podstawie innej niż łączenie rodzin. Żadne z państw członkowskich nie wprowadziło powyższego ograniczenia. W związku z faktem, że przepisy wspomnianego artykułu stanowią klauzulę zawieszającą (mogą być wprowadzone wyłącznie przed terminem wdrożenia), w obecnej chwili nie można już ustanawiać ograniczeń w ustawodawstwie krajowym. 4.2. Pozostali członkowie rodziny (art. 4 ust. 2) Oprócz podstawowej rodziny państwa członkowskie mogą objąć definicją członka rodziny również rodziców pozostających na utrzymaniu oraz pozostające na utrzymaniu dorosłe niezamężne lub nieżonate dzieci członka rodziny rozdzielonej lub jego małżonka, a także niepoślubionego partnera członka rodziny rozdzielonej (z którym członek rodziny rozdzielonej znajduje się w należycie poświadczonym, stabilnym długotrwałym związku, lub zarejestrowanym związku). Ponad połowa państw członkowskich 15 zezwala na łączenie rodzin w przypadku rodziców członka rodziny rozdzielonej lub jego małżonka, natomiast siedem państw (Belgia, Niemcy, Finlandia, Niderlandy, Szwecja, Portugalia, Litwa) zezwala na łączenie rodzin w przypadku niepoślubionego partnera z zarejestrowanego związku albo należycie poświadczonego, stabilnego długotrwałego związku. 13 14 15 C-540/03 (pkt 60). Punkt 73. Bułgaria, Republika Czeska, Węgry, Włochy, Litwa, Luksemburg, Niderlandy, Portugalia, Rumunia, Słowenia, Słowacja, Szwecja, Hiszpania. PL 6 PL

Dyrektywa stanowi również, że w sytuacji gdy osoba nieletnia ma status uchodźcy, państwa członkowskie muszą zezwolić na wjazd i pobyt rodziców bez stosowania warunków dotyczących zależności i braku właściwego wsparcia ze strony rodziny. Powyższy przepis obowiązkowy nie został wdrożony w Bułgarii. Również art. 4 ust. 2 i 3 pozwala państwom członkowskim na udzielenie zezwolenia na wjazd i pobyt pozostałych członków rodziny z zastrzeżeniem zgodności z warunkami określonymi w rozdziale IV. W rezultacie jeśli państwo członkowskie zdecyduje się na przyznanie takiej możliwości, stosuje się warunki standardowe określone w dyrektywie. 4.3. Wymogi dotyczące wykonywania prawa do łączenia rodzin 4.3.1 Zakwaterowanie (art. 7 ust. 1 lit. a)) Większość państw członkowskich, oprócz Finlandii, Niderlandów, Słowenii i Szwecji, wprowadziło lub utrzymuje warunek dotyczący zakwaterowania, Różnią się ustalenia praktyczne: niektóre państwa mówią jedynie o normalnych warunkach zakwaterowania, inne stosują bardziej szczegółowe podejście i określają liczbę metrów kwadratowych przypadających na dodatkową osobę. W wątpliwość można podać praktykę (Austria, Belgia) żądania od członka rodziny rozdzielonej spełnienia tych wymogów przed wjazdem członków jego rodziny do danego państwa członkowskiego, ponieważ czas trwania procesu łączenia rodzin może nałożyć na członka rodziny rozdzielonej znaczne obciążenie finansowe. Zgodnie z art. 12 dyrektywy od uchodźców nie wymaga się dostarczenia dowodów na posiadanie zakwaterowania. Polska nie stosuje się do powyższego przepisu, ponieważ nakłada również na uchodźców warunek dotyczący zakwaterowania. 4.3.2 Ubezpieczenie zdrowotne (art. 7 ust. 1 lit. b)) Możliwość ta jest wykorzystywana przez połowę państw członkowskich 16. Węgry stosują system alternatywny, nakładający wymóg ubezpieczenia zdrowotnego lub wymóg posiadania wystarczających środków finansowych. Tego rodzaju wymogi można zakwestionować, ponieważ mogą one być odebrane jako nakładanie dodatkowych warunków. 4.3.3 Stabilne i regularne środki (art. 7 ust. 1 lit. c)) Wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem Szwecji, stosują powyższe kryterium, ale w sposób zróżnicowany. Niektóre nie doprecyzowują przepisów dyrektywy (Cypr), albo pozostawiają kwestię doprecyzowania przepisom lokalnym (Niemcy), inne odnoszą się do pensji minimalnej (Francja, Luksemburg, Rumunia, Litwa), lub do minimalnego dochodu, poniżej którego przyznawana jest pomoc społeczna (Austria). Wymagany średni miesięczny dochód sięga od 120 EUR w Polsce do 1 484 EUR w Niderlandach. Niektóre państwa członkowskie przewidują próg, wzrastający proporcjonalnie do liczby członków rodziny, którzy mają zostać połączeni z członkiem rodziny rozdzielonej. 16 Austria, Belgia, Bułgaria, Cypr, Republika Czeska, Estonia, Hiszpania, Niemcy, Grecja, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowenia. PL 7 PL

Podejście trzech państw członkowskich budzi szczególne obawy: w Estonii kwota wymagana w przypadku dodatkowego członka rodziny zwiększa się prawie dwukrotnie, natomiast w Finlandii w przypadku każdego dołączającego dziecka kwota wzrasta o 450 EUR. Szczegółowy przepis w ustawodawstwie niderlandzkim, który wymaga w sumie najwyższego dochodu, może stanowić dyskryminację ze względu na wiek 17. W przypadku utworzenia rodziny 18 od każdego członka rodziny rozdzielonej niezależnie od jego wieku wymagane jest 120% ustawowej płacy minimalnej pracownika w wieku 23 lat. Dodatkowo wymagana jest również umowa o pracę na przynajmniej jeden rok lub przynajmniej trzyletnia historia zatrudnienia. Wszystkie te warunki mogą utrudnić korzystanie z prawa do łączenia rodzin, w szczególności w przypadku ludzi młodszych. 4.3.4 Środki dotyczące integracji (art. 7 ust. 2) Ta nieobowiązkowa klauzula umożliwia państwom członkowskim wymaganie od obywateli państw trzecich, aby przestrzegali środków dotyczących integracji, które w odniesieniu do członków rodzin uchodźców mogą być zastosowane jedynie wówczas, gdy danym osobom umożliwiono łączenie rodzin 19. Kilka państw członkowskich wprowadziło środki dotyczące integracji do swojego ustawodawstwa krajowego. Trzy z tych państw (Niderlandy, Niemcy, Francja) stosują ten przepis jako warunek do spełnienia przed wpuszczeniem na ich terytorium. W Niemczech, poza pewnymi narodowościami, istnieje wymóg, aby małżonek przed wjazdem na terytorium kraju wykazał się w konsulacie podstawową znajomością języka niemieckiego. We Francji warunkiem wydania wizy jest ocena znajomości języka. W przypadku gdy znajomość języka jest niewystarczająca, warunkiem wydania wizy jest uczęszczanie na kurs językowy. W momencie gdy członkowi rodziny udzielono pozwolenia na pobyt we Francji, musi on podpisać umowę integracyjno-obywatelską, która zobowiązuje go do podjęcia kursów wiedzy obywatelskiej, a jeśli jest to konieczne, kursów językowych. W Niderlandach wymagane jest, aby członkowie rodziny zdali pierwszy 20 egzamin integracyjny obejmujący znajomość języka i wiedzę o społeczeństwie niderlandzkim, do którego można podchodzić jedynie w państwie pochodzenia. Niektóre narodowości, grupy osób i wysoko wykwalifikowani imigranci są wyłączeni z tego obowiązku. Kandydat nie ma możliwości odwołania od decyzji, jeśli nie zda egzaminu, ale może podejść do niego ponownie za tę samą cenę. Inne państwa członkowskie (Austria, Cypr, Grecja) stawiają wymóg, aby członkowie rodziny brali udział w zajęciach integracyjnych (głównie kursach językowych) lub aby zdali egzamin z języka po przyjęciu na ich terytorium. W niektórych państwach jest to warunek odnoszący się wyłącznie do stałego pobytu (Litwa), inne (Niemcy) przewidują możliwość obcięcia świadczeń w przypadku niespełnienia tego warunku. Celem takich środków jest ułatwienie integracji członków rodzin. Ich dopuszczalność w świetle dyrektywy zależy od tego, czy faktycznie przyczyniają się do osiągnięcia tego celu oraz czy są zgodne z zasadą proporcjonalności. Dopuszczalność tych środków można kwestionować na podstawie dostępności wyżej wymienionych kursów i egzaminów, sposobu ich opracowania lub organizacji (materiały do egzaminów, opłaty, miejsca, w których się 17 18 19 20 Motyw 15 dyrektywy określa, że państwa członkowskie powinny nadać skuteczność przepisom dyrektywy bez dyskryminowania, m.in. ze względu na wiek. W przypadku gdy więzy rodzinne powstały po wjeździe członka rodziny rozdzielonej. W Niderlandach uchodźcy muszą spełniać warunki integracji przy łączeniu rodzin. Po wjeździe na terytorium Niderlandów członkowie rodziny również podlegają wymogom dotyczącym integracji. PL 8 PL

odbywają), faktu, czy działania te lub ich skutki służą celom innym niż integracja (np.: wysokie opłaty wykluczające rodziny o niskim dochodzie). Należy przestrzegać również gwarancji procesowej zapewniającej prawo do wniesienia sprzeciwu. 4.3.5 Okres oczekiwania i możliwość przyjęcia (art. 8 ust. 1) Oprócz warunków określonych w art. 3 państwa członkowskie mogą na podstawie powyższego przepisu ustanowić wymóg minimalnego zgodnego z prawem okresu przebywania na ich terytorium (przez okres nieprzekraczający dwóch lat) 21 przed połączeniem z członkami rodziny. Oznacza to, że istnieje możliwość złożenia wniosku, ale państwa członkowskie mogą opóźnić zezwolenie na łączenie rodzin do czasu wygaśnięcia okresu określonego w ich przepisach krajowych. Problemy dotyczące wdrażania pojawiają się w przypadku państw członkowskich, które przewidują, że wspomniany dwuletni okres zamieszkania zaczyna być liczony dopiero od momentu złożenia wniosku (Cypr, Estonia, Grecja i Litwa). W tiret drugim przewidziano trzyletni okres oczekiwania liczony od daty złożenia wniosku. Obowiązuje on jednak jedynie w przypadku tych państw członkowskich, które uwzględniły swoje możliwości przyjęcia w momencie przyjęcia dyrektywy. O takie szczególne odstępstwo wyraźnie wnioskowała Austria jedyne państwo członkowskie, które je stosuje ponieważ w swoim krajowym ustawodawstwie posiada ona system kwot. W wyniku wdrożenia dyrektywy oraz w następstwie orzeczenia ETS 22 Austria zmieniła swoje przepisy, które obecnie stanowią, że niezależnie od kwoty, po upływie trzech lat od złożenia wniosku musi zostać wydane zezwolenie na osiedlenie w celu łączenia rodzin. Zapis ten wyklucza wprowadzenie pojęcia możliwości przyjęcia jako warunku w prawie krajowym. 4.3.6 Możliwe ograniczenia ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne (art. 6) Państwa członkowskie zastosowały różne sposoby wdrożenia tego przepisu niektóre odwoływały się do odpowiednich przepisów dorobku Schengen, niektóre powoływały się na przestępstwa zagrożone karą pozbawienia wolności. Motyw 14 dyrektywy daje pewne wskazówki, dotyczące tego, co może stanowić zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, jednak poza tym w gestii państw członkowskich leży określenie norm wewnątrzkrajowych zgodnie z ogólną zasadą proporcjonalności i horyzontalnym art. 17, zobowiązującym je do uwzględnienia charakteru i trwałości więzi rodzinnych danej osoby oraz czasu pobytu tej osoby w państwie członkowskim, które należy rozważyć w świetle wagi lub rodzaju wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu publicznemu. Kryterium zdrowia publicznego może być stosowane, jeżeli choroba bądź niepełnosprawność nie są jedyną podstawą do 21 22 Artykuł 12 Europejskiej konwencji o statusie prawnym pracowników migrujących z dnia 24 listopada 1977 r. stanowi, że maksymalny okres oczekiwania może wynosić jedynie 12 miesięcy. Zakres stosowania tej konwencji jest jednak ograniczony, ponieważ jak dotąd ratyfikowało ją jedynie sześć państw członkowskich (Francja, Włochy, Niderlandy, Portugalia, Hiszpania, Szwecja) oraz cztery kraje trzecie (Albania, Mołdawia, Turcja, Ukraina). Punkty 100 i 101 C-540/03. PL 9 PL

cofnięcia lub nieprzedłużenia dokumentu pobytowego. Trzy państwa członkowskie uchybiają powyższym przepisom (Estonia, Słowenia, Rumunia) 23. 4.4. Zasady proceduralne 4.4.1 Zastosowanie procedury oceny Szczególna procedura specjalna (art. 5 ust. 1) Większość państw członkowskich przewiduje szczególną procedurę odnosząca się do łączenia rodzin. Jedynie cztery państwa (Republika Czeska, Węgry, Łotwa, Polska) nie uznają posiadania szczególnej procedury za konieczne i rozpatrują sprawy dotyczące łączenia rodzin w ramach ogólnych przepisów imigracyjnych. Wnioskodawca (art. 5 ust. 1) Państwa członkowskie mają podzielone zdania co do kwestii, czy wnioskodawcą w ramach powyższej procedury powinien być członek rodziny czy też członek rodziny rozdzielonej. W następujących państwach wniosek o łączenie rodziny składa członek rodziny rozdzielonej: Cypr, Francja, Grecja, Włochy, Łotwa, Luksemburg, Malta, Polska, Rumunia, Słowenia, Hiszpania. W pozostałych państwach członkowskich również członek rodziny może złożyć taki wniosek; wyjątek stanowią zaś Austria i Węgry, gdzie wnioskodawcą może być jedynie członek rodziny. W Portugalii członek rodziny może składać wniosek tylko jeśli przebywa w Portugalii, w innym wypadku wniosek musi złożyć członek rodziny rozdzielonej. Miejsce składania wniosku (art. 5 ust. 3) Dyrektywa ustanawia wymóg, aby w momencie złożenia wniosku członek rodziny przebywał poza terytorium państwa członkowskiego, w którym przebywa członek rodziny rozdzielonej, i dopuszcza odstępstwa jedynie w odpowiednich okolicznościach. Pięć państw członkowskich (Republika Czeska, Finlandia, Węgry, Polska, Portugalia) łamie powyższy przepis. Państwa te nie wprowadziły w życie nawet podstawowej zasady, że członkowie rodzin muszą przebywać poza ich terytorium. Wszystkie inne państwa członkowskie, oprócz Cypru, stosują wspomniane odstępstwo i zezwalają na złożenie wniosku nawet w sytuacji, gdy członkowie rodziny już przebywają na terytorium tego państwa. Zakres stosowanego odstępstwa jest jednak zróżnicowany: niektóre państwa dopuszczają taką możliwość tylko ze względów humanitarnych (Austria), inne wymagają jedynie, aby pobyt członka rodziny był zgodny z prawem, a kolejne udzielają takiej zgody, jeśli powrót wnioskodawcy do jego państwa pochodzenia byłby niewskazany(niemcy). Dokumenty dowodowe (art. 5 ust. 3) Wykaz wymaganych dokumentów w poszczególnych państwach członkowskich jest zróżnicowany: niektóre państwa sporządziły bardzo szczegółowy wykaz, natomiast inne wskazują jedynie bardzo ogólne wymogi (Szwecja, Niemcy, Malta, Hiszpania, Litwa), pozostawiając w ten sposób właściwym organom dużą elastyczność w tym zakresie. 23 Estonia stosuje kryterium ( zagrożenie interesów innych osób ), które jest nawet szersze niż kryterium dopuszczalne w świetle dyrektywy. PL 10 PL

Dyrektywa określa szczegółowe przepisy dotyczące uchodźców, zgodnie z którymi państwa członkowskie powinny uwzględnić inne dowody w przypadku, gdy uchodźca nie może przedłożyć oficjalnych dokumentów dowodowych dotyczących więzów rodzinnych. Estonia nie stosuje się do tego przepisu: brak urzędowego dokumentu może prowadzić tam do odrzucenia wniosku. Kwestionować można również przepis niderlandzki przenoszący ciężar dowodu na uchodźcę, na którym spoczywa obowiązek wykazania, że przedstawienie dowodu na istnienie więzów rodzinnych jest niemożliwe. Rozmowy i dochodzenia (art. 5 ust. 2) Wszystkie państwa członkowskie korzystają z możliwości przeprowadzania rozmów i innych dochodzeń, jakie uznają za niezbędne. Niektóre państwa członkowskie (Austria, Belgia, Niemcy, Finlandia, Francja, Włochy, Hiszpania, Litwa, Szwecja, Niderlandy) wprowadziły możliwość przeprowadzania badań DNA w celu udowodnienia, że istnieją więzy rodzinne. Jest to możliwość dostępna jedynie dla wnioskodawcy i w większości przypadków badania przeprowadzane są na koszt władz (oprócz Litwy i Belgii; w Niderlandach natomiast koszty są zwracane jedynie w przypadku, gdy badanie wykaże istnienie więzów rodzinnych). Aby wspomniane rozmowy lub innego rodzaju dochodzenie były dopuszczalne w prawie wspólnotowym, muszą one być proporcjonalne nie mogą unieważniać prawa do łączenia rodzin i zgodne z obowiązkiem poszanowania praw podstawowych, w szczególności prawa do prywatności i życia rodzinnego. Związek małżeński, związek partnerski lub adopcja wyłącznie w celu umożliwienia zainteresowanej osobie wjazdu lub pobytu w państwie członkowskim (art. 16 ust. 4) Niniejszy przepis umożliwia państwom członkowskim przeprowadzenie specjalnych kontroli i inspekcji, jeżeli istnieje podstawa do przypuszczenia, że popełniono oszustwo lub wstąpiono w związek małżeński lub partnerski bądź też dokonano adopcji wyłącznie w celu umożliwienia zainteresowanej osobie wjazdu lub pobytu w państwie członkowskich. Każde z państw członkowskich posiada przepisy pozwalające uniemożliwić łączenie rodzin w przypadku, gdy związek istnieje wyłącznie w celu umożliwienia zainteresowanej osobie uzyskania zezwolenia na pobyt. Problematyczne jest ustawodawstwo w Austrii, które systematycznie stosując te przepisy tworzy sytuację ogólnego podejrzenia: np. biura urzędu stanu cywilnego w Austrii są zobowiązane informować o każdym małżeństwie zawartym z obywatelem kraju trzeciego nawet, jeśli w rzeczywistości nie budzi ono żadnych podejrzeń, i takie małżeństwo następnie musi zostać sprawdzone przez policję ds. cudzoziemców. Podobnie w Niderlandach, jeśli jeden z partnerów nie posiada niderlandzkiego obywatelstwa, urzędnik stanu cywilnego, zanim udzieli ślubu lub zarejestruje związek, ma obowiązek zażądać przedstawienia oświadczenia szefa policji. Opłaty We wszystkich państwach członkowskich z wyjątkiem Włoch i Portugalii wnioskodawcy muszą wnosić opłaty. Nie zawsze jest jasne, czy opłaty wnosi się za wydanie wizy czy za sam wniosek. Łączna opłata waha się od symbolicznej kwoty ponoszonej za koszty administracyjne w Belgii i Hiszpanii, przez opłatę w wysokości 35 EUR w Republice PL 11 PL

Czeskiej i Estonii, do 1 368 EUR w Niderlandach 24. Średnio opłata ta wynosi między 50 EUR a 150 EUR. Dyrektywa nie reguluje kwestii opłat administracyjnych, które należy uiszczać w toku procedury. Państwa członkowskie nie powinny jednak ustanawiać opłat w sposób, który mógłby doprowadzić do podważenia skutków dyrektywy w momencie wykonywania prawa do łączenia rodzin. 4.4.2 Decyzja administracyjna Długość trwania procedury (art. 5 ust. 4) Pisemne powiadomienie dotyczące decyzji należy doręczyć wnioskodawcy w możliwie najkrótszym terminie, a w żadnym przypadku nie później niż w ciągu dziewięciu miesięcy od dnia, w którym złożono wniosek. Terminy wynoszą średnio trzy miesiące lub stosuje się przepisy ogólne, przewidujące wydanie decyzji w ciągu dziewięciu miesięcy. Czternaście państw członkowskich korzysta z określonej w dyrektywie możliwości przedłużenia tego terminu w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonością procesu rozpatrywania wniosku. W dwóch państwach członkowskich sytuacja jest problematyczna. W Bułgarii przewidziano jedynie zalecany termin wynoszący siedem dni. W Hiszpanii również nie ustanowiono konkretnego terminu, ale w praktyce termin wymagany na mocy omawianych przepisów jest dotrzymywany. Pisemna i uzasadniona decyzja (art. 5 ust. 4) Wszystkie państwa członkowskie stosują się do obowiązku wydania uzasadnionej decyzji na piśmie w przypadku odrzucenia wniosku. Łotwa jako jedyne państwo członkowskie nie określa konsekwencji braku wydania decyzji przed upływem maksymalnego terminu dziewięciu miesięcy. W większości państw członkowskich brak decyzji jest podstawą do zaskarżenia. W Belgii, we Włoszech i w Portugalii brak decyzji stanowi dorozumiane zezwolenie, natomiast w Bułgarii, Francji, Grecji i Luksemburgu sytuacja jest odwrotna i brak decyzji stanowi dorozumiany brak zgody. Interes dziecka (art. 5 ust. 5) Wdrażanie tej horyzontalnej klauzuli obowiązkowej dotyczącej należytego uwzględnienia przy rozpatrywaniu wniosku najlepiej rozumianego interesu nieletniego dziecka najwyraźniej sprawia problem w wielu państwach członkowskich. Obowiązek ten nie został wyraźnie określony w ustawodawstwie krajowym Austrii, Grecji 25 i Portugalii. Litwa i Niderlandy jedynie odwołują się do art. 8 EKPC, co w świetle uwag ETS w sprawie C-540/03 nie wydaje się być działaniem wystarczającym 26 do wdrożenia tego konkretnego przepisu. Węgry natomiast odwołują się jedynie do gwarancji przewidzianych w umowach 24 25 26 W Niderlandach wniosek o wydanie wizy kosztuje 830 EUR, egzamin integracyjny 350 EUR. Wydanie dokumentu pobytowego na pobyt tymczasowy kosztuje 188 EUR. W ustawodawstwie greckim mowa jest jedynie o obowiązku uwzględnienia przez władze krajowe więzi rodzinnych. Zasada zobowiązująca do uwzględniania przede wszystkim najlepszego interesu dziecka została zapisana w art. 24 Karty Praw Podstawowych oraz w Konwencji o prawach dziecka ONZ. PL 12 PL

międzynarodowych, ale bez podawania dalszych szczegółów. Państwa członkowskie, które stosują się do omawianego przepisu, albo dokonały formalnego wdrożenia powyższej klauzuli do ustawodawstwa krajowego, albo odwołują do Konwencji o prawach dziecka ONZ. Klauzula horyzontalna dotycząca należytego uwzględnienia (art. 17) Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie C-540/03 także wyraźnie przypomniał o obowiązku należytego uwzględnienia charakteru i trwałości więzi rodzinnych danej osoby, czasu pobytu tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienia więzi rodzinnych, kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia i o wynikającym z tego obowiązku stosowania indywidualnego podejścia w każdym przypadku. Zgodnie z tym orzeczeniem zwyczajne odwołanie do art. 8 EKPC nie wydaje się stanowić należytego wdrożenia art. 17. Kwestia ta może okazać się problematyczna dla Austrii, Luksemburga i Słowacji. Wydaje się, że ogólny problem z transpozycją wynika z faktu, że krajowe wymagania dotyczące łączenia rodzin są stosowane bardzo rygorystycznie, a władze nie są zobowiązane do rozpatrywania wniosków w oparciu o indywidualne kryteria. Rygorystyczne stosowanie zasad jest widoczne w Niderlandach w odniesieniu do limitu wiekowego, wymogu dotyczącego dochodu, wymogu zdania egzaminu integracyjnego za granicą, trzymiesięcznego okresu dla uchodźców oraz wymogu uzyskania pozwolenia na pobyt tymczasowy. Prawo do wniesienia sprzeciwu (art. 18) Przepisy państw członkowskich dotyczące prawa do wniesienia sprzeciwu zdecydowanie różnią się od siebie w zakresie przedmiotowym i podmiotowym. Członek rodziny rozdzielonej nie może być stroną postępowania administracyjnego lub sądowego w Austrii, Niderlandach i Słowenii, natomiast w Niemczech, Grecji, Finlandii, na Łotwie i Litwie zarówno członkowie rodziny (jako wnioskujący o łączenie rodzin), jak i członkowie rodziny rozdzielonej mają prawo do wniesienia odwołania. Jeśli chodzi o to, co może być przedmiotem odwołania: w Republice Czeskiej, Niemczech, na Węgrzech i Łotwie z tego zakresu wykluczono kwestie wizowe, natomiast w Austrii kwoty. Procedury odwoławcze istnieją we wszystkich państwach członkowskich, w większości przypadków w ramach powszechnego systemu sądownictwa, ale niektóre państwa członkowskie mają wyspecjalizowane sądy (Belgia, Szwecja). Zróżnicowane są ustalenia dotyczące zakresu weryfikacji decyzji: na Łotwie, w Luksemburgu, w Polsce i na Słowacji ponownemu badaniu podlega jedynie jej legalność, natomiast we Włoszech, na Węgrzech, na Litwie, w Portugalii i w Hiszpanii bada się decyzję zarówno pod względem faktycznym, jak i od strony zgodności z prawem. W Niderlandach sądy jedynie w marginalnym zakresie dokonują analizy stanu faktycznego. Pomoc prawna w sprawach dotyczących łączenia rodzin jest gwarantowana w większości państw członkowskich, z wyjątkiem Cypru, Niemiec, Grecji, Łotwy, Polski i Słowacji. Przedmiotowy przepis dotyczący prawa do wniesienia sprzeciwu musi być stosowany zgodnie z prawem do skutecznego środka prawnego przed sądem, określonego w art. 47 Karty praw podstawowych, który odzwierciedla orzecznictwo ETS w tym zakresie. PL 13 PL

4.5. Prawa 4.5.1 Wjazd i pobyt Ułatwienia w uzyskaniu wizy (art. 13 ust.1) Zaraz po przyjęciu wniosku o łączenie rodzin dane państwo członkowskie zezwala na wjazd członków rodziny i udziela tym osobom wszelkiej pomocy w uzyskaniu wymaganych wiz. Wdrażanie tego obowiązkowego przepisu stwarza zarówno prawne, jak i praktyczne trudności w niektórych państwach członkowskich. Niektóre państwa członkowskie (Belgia, Bułgaria, Luksemburg, Niderlandy, Słowenia) nie wdrożyły tego przepisu szczegółowego do ustawodawstwa krajowego, a jedno państwo (Niderlandy) posiada przepisy sprzeczne z obowiązkiem pomocy przy uzyskaniu wizy ustanowiono bowiem wymóg podwójnej kontroli spełnienia kryteriów łączenia rodzin, najpierw przy składaniu wniosku o wizę na wjazd do kraju, a następnie w momencie ubiegania się o dokument pobytowy. Ponadto wprowadzono dodatkowy warunek nieokreślony w dyrektywie, stanowiący, że wniosek o wizę można złożyć jedynie w państwie pochodzenia lub stałego pobytu. Czas trwania pobytu (art. 13 ust. 2 i 3) Państwa członkowskie są zobowiązane do wydania członkom rodziny pierwszego dokumentu pobytowego ważnego co najmniej jeden rok. Okres ważności dokumentów pobytowych wydanych członkom rodziny z zasady nie jest dłuższy niż okres ważności dokumentu pobytowego posiadanego przez członka rodziny rozdzielonej. Przy wdrażaniu powyższych przepisów może pojawić się problem, jeżeli okres ważności dokumentów pobytowych członka rodziny rozdzielonej jest krótszy niż jeden rok w momencie wydania dokumentów pobytowych członkowi jego rodziny. Wydaje się, że przepis art. 13 ust. 3 przeważa nad art. 13. ust. 2. Państwa członkowskie (Grecja, Finlandia, Republika Czeska), które zawsze zrównują okres ważności dokumentów pobytowych członków rodziny z dokumentami pobytowymi członka rodziny rozdzielonej nie pozostają w zgodzie z dyrektywą jedynie, jeśli zasada ta jest stosowana w złej wierze i ma na celu ograniczenie pobyt członków rodziny (np. jeżeli dokumenty pobytowe członka rodziny rozdzielonej są w trakcie przedłużania). Samoistny dokument pobytowy (art. 15) Nie później niż po pięciu latach zgodnego z prawem pobytu małżonkowi lub niepoślubionemu partnerowi i dziecku, które osiągnęło pełnoletność, musi zostać przyznany samoistny dokument pobytowy. Większość państw członkowskich (20) stosuje maksymalny okres pięcioletni 27. W Belgii, Republice Czeskiej, Niderlandach i Francji wymagane są tylko trzy lata wcześniejszego pobytu. Na Węgrzech okres pięcioletni liczy się od pierwszego wydania dokumentów pobytowych, co może stanowić problem, jeżeli członek rodziny najpierw posiadał wizę, a 27 Zarówno Austria, jak i Niderlandy wymagają dodatkowego spełnienia wymogów integracyjnych. PL 14 PL

dopiero potem otrzymał dokumenty pobytowe. Finlandia wprowadziła przepis jako klauzulę fakultatywną w sposób, który nie przestrzega zasady o okresie pięcioletnim. Rumunia wprowadziła przedmiotowy przepis w sposób zbyt restrykcyjny, poprzez sporządzenie zamkniętej listy 28 określającej przypadki, w których wydaje się samoistne dokumenty pobytowe. Państwa członkowskie mogą ograniczyć przyznanie dokumentu pobytowego dla małżonka lub niepoślubionego partnera w przypadku rozpadu więzów rodzinnych. Postępuje tak jedenaście państw członkowskich. Szesnaście państw członkowskich stosuje jednak opcjonalny przepis wydawania samoistnego dokumentu pobytowego w przypadku owdowienia, rozwodu lub separacji, czasami jako uzasadnienie podając długotrwałe bliskie więzi lub przyczyny humanitarne. Siedem państw członkowskich utrudniło egzekwowanie obowiązkowego przepisu określającego zasady mające na celu zapewnienie wydania samoistnych dokumentów pobytowych (Bułgaria, Estonia, Finlandia, Węgry, Włochy, Rumunia, Polska, Słowenia) poprzez brak ustanowienia jakichkolwiek zasad 29 w tym względzie, albo poprzez wdrożenie przepisu w sposób pozostawiający organom krajowym niedopuszczalnie szeroką swobodę działania. 4.5.2 Dostęp do edukacji i pracy (art. 14) Członkom rodziny należy zagwarantować pewną formę równego traktowania: jeśli członek rodziny rozdzielonej nie ma dostępu do podejmowania pracy, zgodnie z dyrektywą takiego dostępu nie ma też członek jego rodziny. Niektóre państwa członkowskie (Austria, Niderlandy, Malta, Niemcy) ograniczyły dostęp członków rodziny dokładnie do minimum wymaganego na mocy dyrektywy, co z kolei stwarza trzy różne sytuacje w zależności od statusu członka rodziny rozdzielonej: całkowity brak dostępu, dostęp jedynie z zezwoleniem na pracę (po badaniu lub bez badania rynku pracy) lub wolny dostęp do rynku pracy. Inne państwa nie nałożyły żadnych ograniczeń w odniesieniu do dostępu do rynku pracy (Estonia, Finlandia, Francja, Litwa, Luksemburg). Większość państw członkowskich wymaga zezwolenia na pracę, które może w pewnych, aczkolwiek ograniczonych, pozostawać w sprzeczności z dyrektywą (np.: jeżeli członek rodziny rozdzielonej nie potrzebuje takiego zezwolenia). Na podstawie nieobowiązkowej klauzuli zawartej w ust. 2 państwa członkowskie mogą ograniczyć dostęp do rynku pracy poprzez uzależnienie go od badania sytuacji panującej na rynku pracy podczas pierwszych 12 miesięcy. Z możliwości takiej korzysta siedem państw członkowskich (Austria, Cypr, Niemcy, Grecja, Węgry, Słowenia, Słowacja). W trzech spośród tych państw (Niemcy, Węgry, Słowenia) stosowanie tego wyjątku przekracza zakres dozwolony w dyrektywie, ponieważ prawo tych krajów umożliwia całkowite wykluczenie z podejmowania pracy pewnych kategorii członków rodziny w trakcie pierwszego roku po przyjęciu, natomiast dyrektywa umożliwia wykluczenie jedynie w oparciu o badanie rynku pracy. 28 29 Mianowicie w chwili gdy nieletni osiąga pełnoletność (18 lat); jeżeli członek rodziny rozdzielonej zmarł (dla jakiejkolwiek innej osoby); lub w przypadku rozwodu (dla męża/żony). Estonia. PL 15 PL

Podsumowując, wydaje się że w wyniku transpozycji dyrektywy ustawodawstwa krajowe ułatwiły dopuszczonym członkom rodziny dostęp do podejmowania pracy. Nie zgłoszono żadnego szczególnego problemu dotyczącego dostępu do edukacji, za wyjątkiem Belgii i Rumunii, które nie wdrożyły wyraźnie powyższego zapisu, ale stosowały go w praktyce; w Rumunii w świetle obowiązującej tam ogólnej zasady dotyczącej prawa do równości i braku dyskryminacji. 4.6. Łączenie rodzin uchodźców Rozdział V dyrektywy odnosi się do serii odstępstw od przepisów, które stwarzają bardziej warunki przepisy dla łączenia rodzin uchodźców w celu uwzględnienia szczególnej sytuacji tej kategorii osób. Istnieje problem horyzontalny dotyczący dwóch państw członkowskich (Cypr, Malta), które nie wprowadziły tych korzystniejszych przepisów. W ustawodawstwie maltańskim nie ma rozróżnienia pomiędzy uchodźcami a innymi obywatelami kraju trzeciego. Szczególne problemy dotyczące pozostałych państw członkowskich i dotyczące kwestii bardziej korzystnych przepisów dla uchodźców zostały omówione powyżej w niniejszym sprawozdaniu. 5. WNIOSKI Niniejsze sprawozdanie analizuje ustawodawstwo krajowe wdrażające dyrektywę 2003/86/WE w sprawie prawa do łączenia rodzin. Jest to pierwszy instrument prawny dotyczący legalnej migracji na szczeblu UE. W wyniku jego wprowadzenia wiele państw członkowskich 30 po raz pierwszy posiada w swoim krajowym ustawodawstwie szczegółowy zestaw zasad w sprawie prawa do łączenia rodzin. Sprawozdanie ujawniło istnienie przekrojowych problemów związanych z nieprawidłową transpozycją lub niewłaściwym stosowaniem dyrektywy, na które należy zwrócić uwagę. Należą do nich przepisy dotyczące pomocy przy uzyskaniu wizy, wydawania samoistnych dokumentów pobytowych, należytego uwzględniania najlepiej pojętego interesu dziecka, wnoszenia sprzeciwu oraz korzystniejszych przepisów dotyczących łączenia rodzin uchodźców. Komisja zbada wszystkie przypadki trudności w stosowaniu dyrektywy oraz zapewni, że przepisy będą stosowane w sposób właściwy, w szczególności zgodny z prawami podstawowymi, takimi jak poszanowanie życia rodzinnego, praw dziecka i prawa do skutecznego środka prawnego. Będzie się to wiązało z podjęciem w 2009 r. koniecznych kroków proceduralnych w związku z niezastosowaniem się do przepisów, a w przypadkach znacznych różnic w interpretacji przepisów prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie i Komisję podjęcie kroków zgodnie z art. 226 Sprawozdanie ponadto pokazuje, że wpływ dyrektywy na harmonizację w dziedzinie łączenia rodzin pozostaje jednak ograniczony. Mało wiążący charakter dyrektywy zostawia państwom członkowskim duży zakres uznania, a w niektórych państwach członkowskich skutkiem takich działań było nawet obniżenie standardów poprzez stosowanie przepisów fakultatywnych dyrektywy dotyczących pewnych wymogów w sprawie wykonywania prawa do łączenia rodzin w sposób zbyt ogólny lub nadmierny. Problem ten dotyczy szczególnie 30 (Grecja, Cypr, Malta, Rumunia) PL 16 PL

dopuszczalnego okres oczekiwania, minimalnego wieku członka rodziny rozdzielonej, wymogów dotyczących dochodu i kwestii możliwych środków integracyjnych. Komisja wykorzysta wszystkie odpowiednie środki, w tym środki następcze związane z niniejszym sprawozdaniem, aby znaleźć rozwiązanie tych problematycznych kwestii. Zgodnie z komunikatem z dnia 17 czerwca 2008 r. oraz przyszłym europejskim paktem o imigracji, w których łączenie rodzin postrzegane jest jako klucz do udanej imigracji oraz obszar, w którym Unia Europejska musi nadal rozwijać swoją politykę, Komisja zamierza rozpocząć szersze konsultacje w formie zielonej księgi w sprawie przyszłości systemu zasad dotyczących łączenia rodzin. PL 17 PL