PRACE INSTYTUTU TECHNIKI BUDOWLANEJ - KWARTALNIK nr 1 (109) 1999 BUILDING RESEARCH INSTITUTE - QUARTERLY No 1 (109) 1999 Małgorzata Wojciechowska* OCHRONA ŚRODOWISKA PRZED HAŁASEM I WIBRACJAMI W ŚWIETLE OBOWIĄZUJĄCYCH PRZEPISÓW PRAWNYCH W artykule przedstawiono aktualnie obowiązujące przepisy prawne dotyczące ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami, ze szczególnym uwzględnieniem znowelizowanej ustawy o o- chronie i kształtowaniu środowiska. Bardzo obszerna nowelizacja ustawy z dnia 31 I 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity 1994 r., Dz.U. nr 49, poz. 196) z dnia 29 VIII 1997 r., która ukazała się w Dz.U. nr 133, poz. 885 i weszła w życie dnia 1 I 1998 r., oraz zmiana z dniem 1 I 1999 r. kompetencji organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa - spowodowały znaczące zmiany również w realizacji polityki ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami. Jakkolwiek przepis art. 49 ust. 2 znowelizowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jednoznacznie stanowi, że jednostki organizacyjne i osoby fizyczne zapewniają ochronę środowiska przed hałasem i wibracjami...", to pozostałe przepisy tego aktu prawnego nie obligują ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa do określenia dopuszczalnego poziomu wibracji w środowisku, co w konsekwencji skutkuje brakiem realnych możliwości prawnego egzekwowania ochrony środowiska przed wibracjami. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 powyższej ustawy minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa ustalił jedynie w drodze rozporządzenia z dnia 13 V 1998 r. dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku (Dz.U. nr 66, poz. 436). Wartości tych poziomów są zasadniczo odmienne od wartości ustalonych poprzednio obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 IX 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami (Dz.U. nr 24, poz. 90). Mimo że nadal zależą one od charakteru funkcjonalno-urbanistycznego terenów, to dodatkowo uzależniono je od rodzaju źródła emitującego hałas do środowiska. Jednocześnie przy ustalaniu dopuszczalnych poziomów natężenia hałasu w środowisku zrezygnowano z posiłkowania się wielkością natężenia ruchu drogowego oraz z określenia maksymalnego krótkotrwałego poziomu dźwięku. Ponadto zmianie uległ katalog *mgr inż. - gł. specjalista w Ministerstwie Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 75
terenów podlegających ochronie przed hałasem oraz przedział czasu, w obrębie którego szacuje się dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. Przyczyn odejścia od dotychczasowych zasad ustalania wartości dopuszczalnych norm akustycznych w środowisku należy upatrywać w próbie ustanowienia norm realnych do spełnienia, w szczególności dotyczących takich źródeł hałasu, jak na przykład drogi kołowe i żelazne oraz ruch lotniczy, a następnie w konieczności uwzględnienia zmian, które zaszły w polskim ustawodawstwie (w ustawie o ochronie przyrody, ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawie budowlanym), a także w konieczności dostosowania naszego prawa do ustawodawstwa obowiązującego w krajach Unii Europejskiej. W znowelizowanej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska nadal jednak obowiązuje zasada ustalania w drodze decyzji administracyjnej dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z konkretnego obiektu, po stwierdzeniu na podstawie pomiarów hałasu w środowisku, że hałas ten przekracza dopuszczalny poziom (art. 51 ust. 1 i 2 ). Przedmiotową decyzję wydaje: wojew wych dla środowiska i zdrowia ludzi, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - dla wszystkich pozostałych obiektów. Organem odwoławczym w przypadku decyzji o dopuszczalnym poziomie dźwięku przenikającego do środowiska, wydanych w pierwszej instancji przez wojewodę, pozostaje minister ochrony środowiska, zasobów naturalnych I leśnictwa, a przez starostę - samorządowe kolegium odwoławcze. Jednocześnie uważa się tu za zasadne przypomnieć, że z dniem 29 X 1998 r. z mocy przepisu art. 109 ustawy z dnia 13X1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872) - traci moc ustawa z dnia 24 XI 1999 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r. nr 36, poz. 224 wraz z późn. zm.), która między innymi obligowała organ gminy o statusie miasta wymienionego w załączniku do tejże ustawy do wypełniania zadań wynikających z przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje się także dla obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniających standardów akustycznych w środowisku. Decyzje te nie sankcjonują w żadnym przypadku rzeczonej samowoli, lecz jedynie stanowią podstawę do zagwarantowania właściwego akustycznego ładu w środowisku. Nie wymaga się natomiast decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w przypadku organizowania jednorazowej imprezy rozrywkowej, sportowej, handlowo-reklamowej lub innej o podobnym charakterze (art. 51 a znowelizowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Decyzja ostateczna o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska może być uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeśli zostaną spełnione przesłanki wynikające z przepisu art. 51 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, tj. w przypadku: zmiany rodzaju terenu powodującej podwyższenie lub obniżenie dopuszczalnego poziomu hałasu, 76
zmiany n powstania now Należy ponadto pamiętać, że decyzja ostateczna o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska może być również uchylona lub zmieniona z mocy przepisu art. 155 kpa, jeśli spełnia dyspozycję tego przepisu. Niniejszy przepis jednoznacznie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji wydanych w trybie przepisu art. 155 kpa właściwe są organy tych jednostek. Nieprzestrzeganie warunków ustalonych decyzją o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska z danego obiektu może spowodować - zgodnie z przepisem art. 51 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - wstrzymanie przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska działalności powodującej przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku. Jednocześnie w myśl art. 51 ust. 7 tejże ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska na wniosek zainteresowanego może ustalić termin usunięcia przyczyn tego przekroczenia, a w razie nieusunięcia Ich w przyjętym terminie nakaże wstrzymanie działalności powodującej przekroczenie. Ponadto przepis art. 110 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi, że za naruszenie przez jednostki organizacyjne wymagań ochrony środowiska, polegające na przekraczaniu dopuszczalnego poziomu hałasu ustalonego decyzją właściwego organu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza i pobiera karę pieniężną. Wysokość, zasady i tryb nakładania kar pieniężnych ustala rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 XII 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. nr 162, poz. 1138). Niezależnie od powyższego na podkreślenie zasługuje, że w świetle znowelizowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie ma już podstaw do tworzenia stref ochronnych. W znowelizowanej ustawie (art. 71) przewiduje się jedynie możliwość tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ale tylko ze względu na funkcjonowanie oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów komunalnych, tras komunikacyjnych, kompostowni, lotnisk, linii i stacji elektroenergetycznych oraz obiektów radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych i tylko wówczas, gdy z oceny oddziaływania na środowisko, sporządzonej przez biegłego z listy wojewody, wynika że mimo zastosowania szczególnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie może być wyeliminowane uciążliwe oddziaływanie tych obiektów na środowisko. Obszar ograniczonego użytkowania dla ww. obiektów, zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, tworzy wojewoda w drodze decyzji, a dla inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - rada powiatu w drodze uchwały. 77
Wszystkie ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu - w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania - uwzględnia się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu oraz przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nawiązując do wspomnianej procedury ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy mieć na uwadze, że przepis art. 91 ustawy z dnia 24 VII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668), zwanej dalej ustawą kompetencyjną, obliguje, aby decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawane w trybie przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 wraz z późn. zm.), były uprzednio uzgodnione: z działającymi w imieniu wojewody wojewódzkimi inspektorami: ochrony środowiska oraz sanitarnym - w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, z powiatowym inspektorem sanitarnym w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Nadal natomiast - zgodnie żart. 68 ust. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - projekt budowlany przedstawiany przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - wymaga uzgodnienia z wojewodą i właściwym państwowym terenowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnienie niniejszego projektu budowlanego inwestycji dokonywane jest na podstawie stosownej oceny oddziaływania na środowisko, sporządzonej na koszt inwestora przez biegłego z listy wojewody, o czym stanowi przepis art. 68 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jednocześnie nie należy zapominać, że w myśl przepisu art. 36 ustawy kompetencyjnej uległa zmianie treść przepisu art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w ten sposób, iż wojewoda w przypadku inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a starosta w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - mogą decyzją zobowiązać inwestora, a także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego albo zespołu obiektów, do przedstawienia - sporządzonej przez biegłego z listy wojewody - oceny oddziaływania inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespołu obiektów na środowisko. Podobnie przepis art. 36 ustawy kompetencyjnej spowodował zmiany w przepisie art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Kompetencje należące dotychczas do wojewody (dotyczące ustalania zakresu i sposobu wykonywania obowiązku polegającego na podejmowaniu działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego) zostały mu obecnie powierzone tylko w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, dla pozostałych zaś obiektów zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. 78
Jest sprawą oczywistą, że niniejsze opracowanie to zaledwie sygnalny zarys głównych zagadnień prawnych dotyczących polityki ochrony środowiska przed hałasem. Codzienna realizacja tej polityki wymaga bowiem wnikliwej analizy rozważanego zjawiska akustycznego oraz biegłego posługiwania się między innymi niżej wymienionymi aktami prawnymi: 1. Ustawa z dnia 31 I 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity 1994 r. - Dz.U. nr 49, poz. 196 wraz z późn. zm. - w tym głównie Dz.U. nr 133, poz. 885) 2. Rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 13 V 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 66, poz. 436) 3. Rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 14 VII 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymogów, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych Inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) 4. Rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 14 VII 1998 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko inwestycji nie zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, obiektów oraz robót zmieniających stosunki wodne (Dz.U. nr 93, poz. 590) 5. Rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych I leśnictwa z dnia 5 V 1995 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną (Dz.U. nr 64, poz. 332) 6. Rozporządzenie ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych I leśnictwa z dnia 16 IX 1998 r. w sprawie biegłych z listy ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa (Dz.U. nr 122, poz. 806) 7. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 XII 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. nr 162, poz. 1138) 8. Ustawa z dnia 7 VII 1994 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 wraz z późn. zm.) 9. Ustawa z dnia 20 VII 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. nr 77, poz. 335 wraz z późn. zm.) 10. Ustawa z dnia 24 VI11998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668) 11. Ustawa z dnia 13X1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. nr 133, poz. 872) 12. Ustawa z dnia 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 wraz z późn. zm.) 13. Kodeks postępowania administracyjnego 79
Niezależnie od powyższego, warto nie zapominać, że hałas jest subiektywnie odbierany przez poszczególnych osobników. Odbiór ten zależy zarówno od stanu zdrowia, kondycji psychicznej, płci, wieku, jak i zainteresowań kulturowych, itp. czynników. Mając na uwadze, iż hałas jest energią akustyczną, oczywistym pozostaje, że następuje jego kumulacja w organizmie ludzkim. W konsekwencji może to zaowocować niespodziewanie negatywnymi efektami zdrowotnymi i behavioralnymi. Przepisy i normy, na podstawie których prowadzi się obecnie politykę ochrony środowiska przed hałasem, dotyczą wyłącznie oddziaływań akustycznych mieszczących się w częstotliwościach słyszalnych. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zwalczania infradżwięków i ultradźwięków. Praca wpłynęła do Redakcji 4 V 1999 80