Na przełomie XX i XXI wieku nastąpiła istotna modyfikacja instytucjonalizacji współpracy transatlantyckiej. O ile w latach 90. jej podstawę stanowiły relacje USA-NATO-UZE, to od początku XXI wieku wyłonił się jej nowy kształt instytucjonalny w oparciu o zacieśniającą się współpracę USA-NATO-UE. Powyższą modyfikację instytucjonalizacji współpracy transatlantyckiej należy rozpatrywać na tle dalszej ewolucji systemu bezpieczeństwa międzynarodowego w pierwszej dekadzie XXI wieku, której zasadniczymi elementami oraz długofalowymi tendencjami były przede wszystkim: 1. Pojawienie się nowych zagrożeń bezpieczeństwa, w tym zwłaszcza terroryzmu międzynarodowego. 2. Przejęcie w USA władzy przez neokonserwatywną administrację G. Busha, która po ataku terrorystycznym na Światowe Centrum Handlowe (WTC) 11 września 2001 r. w Nowym Jorku podjęła szeroko zakrojone działania antyterrorystyczne, wykorzystujące je jednocześnie do umacniania pozycji USA jako jedynego supermocarstwa globalnego. 3. Dążenie do umocnienia nowej roli NATO jako instytucji bezpieczeństwa międzynarodowego, zdolnej do działań stabilizujących poza obszarem własnej obrony w skali globalnej i regionalnej. 4. Wykorzystanie reform i poszerzenia NATO oraz UE jako elementów zacieśnienia współpracy transatlantyckiej w różnych zakresach i dziedzinach, także militarnych. 5. Działanie NATO na rzecz stabilizacji Europy Środkowo-Wschodniej i Południowej w kontekście trudności współpracy z Rosją oraz na całym obszarze postradzieckim. 6. Implikacje polityczno militarne i gospodarcze wzrostu znaczenia międzynarodowego Azji Południowo-Wschodniej ze szczególnym uwzględnieniem roli takich krajów, jak Chińska Republika Ludowa i Indie, posiadających własne ambicje mocarstwowe. 7. Trudności w dążeniu do zahamowania wyścigu zbrojeń oraz kontroli rozbrojenia w skali globalnej. 8. Ujawnienie się nowych wyzwań bezpieczeństwa dla partnerstwa transatlantyckiego w obliczu światowego kryzysu finansowo-gospodarczego 2008/2009.[1] Wraz z rozwojem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO) stosunki transatlantyckie nabrały nowego znaczenia. NATO przestało być jedynym forum dyskusji o bezpieczeństwie świata zachodniego i jedynym środkiem jego zapewnienia. Po obu stronach Atlantyku istniało przekonanie, że Europejskie państwa członkowskie powinny wziąć większą odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo i obronę. Wyrazem wsparcia NATO dla tych dążeń była Wspólna Deklaracja w sprawie EPBiO z 2002 roku oraz Umowa Berlin Plus regulująca zasady udostępniania środków i zdolności NATO na potrzeby operacji prowadzonych przez UE. Należy zaznaczyć, że poparcie NATO (de facto USA) dla rozwoju EPBiO zostało udzielone przy założeniu ścisłej współpracy transatlantyckiej.[2] W marcu 2003 roku UE i NATO podpisały pakiet porozumień Berlin-Plus na które składają się: umowa w sprawie wymiany informacji niejawnych; zapewnienie UE dostępu do planowania operacyjnego NATO oraz określonych sił i wspólnych zasobów NATO; europejskie opcje dowodzenia w 1 / 5
ramach NATO dla operacji prowadzonych przez UE, w tym rozwinięcie europejskiej roli Zastępcy Naczelnego Dowódcy Sił Sojuszniczych NATO w Europie, a także adaptacja systemu planowania obronnego NATO uwzględniającego dostępność sił dla operacji UE. Mechanizm jest w praktyce wykorzystywany w Bośni i Hercegowinie na potrzeby wojskowej operacji UE (EUFOR ALTHEA). [3] Obecny stan stosunków NATO-UE nie jest najlepszy. Szczególne pogorszenie nastąpiło w roku 2003 i było związane z atakiem USA wspartych przez część sojuszników na Irak. Stosunki te pozostają napięte. Przykłady udanej współpracy między tymi organizacjami (operacja CONCORDIA, ALTHEA czy kooperacja w ramach pomocy Unii Afrykańskiej w Darfurze), a także wspólne korzenie, wyznawane wartości i długie tradycje transatlantyckiej kooperacji, nie mogą przesłonić faktu, że istnieją problemy i rozbieżności, które każą zastanowić się nad przyszłością stosunków między UE a Sojuszem. - CONCORDIA - Prowadzona między 31 marca a 15 grudnia 2003 roku w Macedonii. UE przejęła tę misję z rąk NATO, rozmieszczając na terenie Macedonii 300 żołnierzy. - ALTHEA - Prowadzona przez UE od 2 grudnia 2004 roku, misja ta jest kontynuacją działań NATO. UE wysłała do Bośni kontyngent złożony z 7 tysięcy żołnierzy, który monitoruje wprowadzenie w życie postanowień pokoju z Dayton.[4] Polityczne stosunki NATO-UE znajdują się w stanie impasu. Współpracę operacyjną uniemożliwia brak zgody Turcji na zawarcie przez Cypr technicznego porozumienia o wymianie informacji niejawnych z NATO oraz błędna interpretacja przez Ankarę pakietu porozumień z Nicei, dotyczących współpracy UE-NATO, który Turcja chce rozszerzyć na misje cywilne. Oprócz problemów związanych z kwestią cypryjską i blokowaniem procesu akcesyjnego Turcji, przyczyny impasu tkwią również w niedopasowaniu istniejących rozwiązań instytucjonalnych do rozwoju EPBiO (wzrost ambicji możliwości Unii; zacieranie się podziału na misje pokojowe i cywilne). Turcja konsekwentnie sprzeciwia się wniesieniu pod obrady innych tematów niż współpracy UE i NATO, w ramach operacji w Afganistanie i Kosowie oraz powoduje osłabienie zdolności misji unijnych do realizacji ich mandatu.[5] Toczy się również spór w kwestii komplementarności bądź konkurencyjności europejskich zdolności obronnych. Rozwijanie zdolności członków NATO do działania poza granicami ich terytoriów oraz przyjęcie przez Unię tzw. Deklaracji Petersberskiej doprowadziło do powstania koncepcji. w której Sojusz wykonuje stricte wojskową część operacji, a siły Unii monitorują proces pokojowy. Kraje europejskie dochodzą do tej wizji, tworząc własne (obok europejskich sił zbrojnych), mobilne jednostki (Grupy Bojowe). NATO rozwinęło już koncepcję swoich sił szybkiego reagowania NRF (NATO Response Force). W przyszłości obie te organizacje będą więc dysponować możliwością interwencji zbrojnej, co może być czynnikiem zniechęcającym do współpracy. W chwili obecnej Unia nie dysponuje wystarczającymi środkami, aby działać w pełni samodzielnie, ale nie da się tego wykluczyć w przyszłości.[6] Europa nie jest obecnie w stanie uniezależnić się od NATO i USA w kwestiach bezpieczeństwa i obrony, zarówno ze względu na słabość polityczną, jak i na brak zasobów i środków, aby 2 / 5
niezależne struktury rozwinąć. Duża część krajów europejskich jest temu przeciwna. Pozycja USA w Europie w dziedzinie obronności jest nadal silna. Poza tym polityka krajów, które dążyły do uniezależnienia się od USA, ulega zmianie (np. Niemcy i Francja). Jednakże im silniejsza Unia, tym mniej zależna od Stanów Zjednoczonych, nie ma pewności czy ESDP (EPBiO) i CFSP (Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony) okażą się sukcesem. Brak zdolności wypracowania przez 27 krajów UE wspólnej polityki może znacznie utrudnić, lub wręcz uniemożliwić rozwój europejskiej zdolności obronnej. W tej sytuacji NATO i USA nadal pozostają najpewniejszym filarem i oparciem dla krajów europejskich. Równocześnie rząd amerykański zdaje sobie sprawę, że unilateralne działania bez uwzględnienia opinii ONZ i UE mogą się skończyć izolacją USA na arenie międzynarodowej. Elementem krytycznym stosunków NATO-UE jest militarna przewaga technologiczna USA. Kraje europejskie wciąż zbyt mało środków przeznaczają na obronność, co sprawia, że dystans zamiast się zmniejszać, raczej powiększa się. Dla przyszłości relacji transatlantyckich ma to takie znaczenie, że UE będzie nadal zależna od Stanów Zjednoczonych. Niedostateczne zaangażowanie Europy w zwiększenie swojego potencjału obronnego może jednak wywołać problem odwrotny: czy Stany Zjednoczone będą nadal zainteresowane sojuszem z UE? Wydaje się, że pod względem politycznym tak będzie, ale kwestia wojskowego wymiaru NATO pozostanie otwarta. Ponieważ USA preferują dowodzenie z poziomu Pentagonu, a nie z Mons, a tendencja ta może się pogłębiać. Czynniki, które działają na korzyść stosunków NATO-UE, to m.in. ekspansja Islamu oraz wzrost zagrożenia globalnym terroryzmem, które są wymierzone głównie przeciwko światu Zachodniemu. W tej sytuacji osłabienie więzi transatlantyckich byłoby dużym błędem. Ważną kwestią jest również ekspansja polityczna Rosji i problem zależności państw europejskich od rosyjskich surowców energetycznych. Unia jako całość jest uznawana przez wielu jej członków za zbyt słabą, aby przeciwstawić się polityce Moskwy. Państwa Unii muszą zrozumieć, że nie da się osiągnąć bezpieczeństwa energetycznego na drodze dwustronnych umów, ale tylko poprzez kolektywne i spójne działanie NATO i UE. Kwestia ta może stać się jednym z najbardziej istotnych obszarów współdziałania obu organizacji. Ważnym testem stosunków NATO-UE jest obecna misja sojuszu w Afganistanie. Pokazuje ona, że większość europejskich członków Paktu nie jest zbyt entuzjastycznie nastawionych do kwestii aktywnego w niej udziału. Postawa krajów Unii jest nieco ambiwalentna. Z jednej strony podjęto decyzje o zaangażowaniu Sojuszu w Afganistanie, z drugiej zaś niewielkie wsparcie wojskowe dla tej operacji może skutkować jej niepowodzeniem. Skutkiem tego scenariusza byłaby utrata wiarygodności NATO i ograniczenie jego działań w przyszłości do funkcji obronnych. Jedną z najważniejszych kwestii będzie określenie spójnej strategii rozwoju UE-NATO. Jeżeli w Unii zwycięży koncepcja komplementarnego wobec Sojuszu rozwoju EPBiO, stosunki między tymi organizacjami będą w naturalny sposób się polepszać[7]. Niestety, do tej pory NATO i UE nie wypracowały i nie ustanowiły zasad i mechanizmów takiego współdziałania. Raczej przeważała konkurencja i rywalizacja. Unia jest na dorobku w dziedzinie bezpieczeństwa. Zmierzała raczej utartą ścieżką i dążyła do powielania a nawet dublowania funkcji i struktur NATO. W tej sytuacji NATO nie było zainteresowane wspieraniem konkurencji. Na dzisiaj nie ma wciąż pomysłu na strategiczne współdziałanie i wzajemne wsparcie tych dwóch organizacji.[8] Istniały jednak inicjatywy dotyczące poprawy relacji UE-NATO. Podczas seminarium zorganizowanego przez francuską Prezydencję Unii w lipcu 2008 roku przedstawiono 3 / 5
koncepcję powołania Grupy Wysokiego Szczebla ds. koordynacji działań operacyjnych UE i NATO w Kosowie i w Afganistanie. GWS zapewniałaby lepszą koordynację działań obu organizacji poprzez utworzenie: forum dialogu na temat operacji NATO i UE oraz forum wymiany informacji na temat strategicznych aspektów prowadzonych operacji. Inicjatywa ta ma wzmacniać, a nie zastępować istniejące mechanizmy współpracy i jednocześnie sprzyjać ich usprawnieniu. W listopadzie 2008 r. państwa nordyckie (Dania, Finlandia, Islandia, Norwegia i Szwecja) przedstawiły non-paper dotyczący relacji UE-NATO. Zawarte w nim zostały między innymi postulaty: pełniejszego udziału państw pozaunijnych w misjach i operacjach EPBiO; zacieśnienia współpracy w ramach ćwiczeń zarządzania kryzysowego; ustanowienia cyklicznych wspólnych sesji grup roboczych UE i NATO; zacieśnienia współpracy Europejskiej Agencji Obrony z NATO (z uwzględnieniem udziału Turcji w poszczególnych programach Agencji); zaktywizowania istniejących komórek łącznikowych i uruchomienia programów wymiany urzędników. W grudniu 2008 r. non-paper na temat relacji UE-NATO przedstawiła Turcja. Propozycje Ankary obejmują następujące kwestie: zintensyfikowanie współpracy w ramach Grupy UE-NATO ds. Rozwoju Zdolności; powołanie Nieformalnej Grupy Konsultacyjnej NATO-UE (NATO-EU Informal Consultation Group; nawiązanie do propozycji francuskiej); zwołanie nieformalnego spotkania grupy przyjaciół Afganistanu (na wzór spotkania przyjaciół Kosowa z lipca 2008 r.). Przedstawione inicjatywy nie zostały dotychczas zmaterializowane.[9] Członkowie Sojuszu nie potrafią określić, czy NATO ma pełnić funkcje stricte obronną, czy raczej ma odgrywać rolę globalnego policjanta. Z kolei UE nie jest w stanie wypracować spójnej koncepcji rozwoju politycznego. Brak wizji roli, jaką mają odgrywać obie organizacje, negatywnie wpływa na współprace między nimi. Dysproporcja potencjału militarnego ma bardzo duży wpływ na stosunki NATO-UE. Brak środków wojskowych i finansowych opóźnia rozwój europejskich zdolności obronnych i niejako skazuje UE na współpracę militarną z NATO.[10] [1] E. Cziomer, Bezpieczeństwo międzynarodowe w XXI wieku. Wybrane problemy, Kraków 2010, s. 55-56. 4 / 5
[2] P. Pacuła, Stosunki NATO-UE. Stan obecny, perspektywy rozwoju, http://www.msz.gov.pl/relacje,ue,-,nato,29343.html, (5 XI 2010), s. 174-175. [3] T. Krzywda, Relacje pomiędzy ESDP, a NATO, [w:] Europejska koncepcja bezpieczeństwa, Instytut Studiów Strategicznych, s. 38. [4] P. Pacuła, op. cit., s.179-180. [5] http://www.msz.gov.pl/relacje,ue,-,nato,29343.html, (5.XI 2010). [6] P. Pacuła, op. cit., s. 180-181. [7] Ibidem, s. 181-183. [8] S. Koziej, Euroatlantycki tandem bezpieczeństwa, [w:] Bezpieczeństwo międzynarodowe. Wyzwania i zagrożenia XXI wieku, red. W. Lizak, Radom 2009, s. 58. [9] http://www.msz.gov.pl/,ue,-,nato,29343.html, (5.XI 2010). [10] P. Pacuła, op. cit., 177. 5 / 5