ROZDZIAŁ 1 Zarządzanie kryzysowe w samorządach podstawy teoretyczne 1.1. Zarządzanie kryzysowe i jego istota Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej jest integralną częścią bezpieczeństwa narodowego. Spełnia zasadniczą rolę w rozwiązywaniu pod presją czasu sytuacji kryzysowych, wiążących się z ryzykiem, napięciem i groźnych dla bezpieczeństwa. Polega na przeciwdziałaniu zagrożeniom, przygotowaniu się na wypadek ich wystąpienia oraz utrzymaniu lub przywracaniu stanu stabilizacji. Zarządzanie kryzysowe jest działaniem celowym, realizowanym przez organy władzy na wszystkich szczeblach organizacji państwa, angażującym wyspecjalizowane organizacje, inspekcje, straże, a także społeczeństwo. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym wprowadziła uniwersalną jego definicję i określa go jako działalność administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nią kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej oraz na odtworzeniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego charakteru 1. W literaturze przedmiotu można spotkać również szereg definicji zarządzania kryzysowego, w myśl których jest to: zespół przedsięwzięć organizacyjnych, logistycznych i finansowych, których celem jest zapobieganie powstawaniu sytuacji kryzysowych, zapewnienie sprawności struktur decyzyjnych na wszystkich szczeblach zarządzania, utrzymanie ciągłej gotowości sił i środków do podjęcia działań, sprawne reagowanie oraz likwidacje skutków zaistniałej sytuacji 2, reagowanie na nadciągający lub trwający kryzys i usuwanie jego skutków w cyklu zdarzeń i czynności, od przewidywania i planowania antykryzyso- 1 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2007, Nr 89, poz. 590 z późn. zm. 2 D. Ladak, T. Pilch (red.), Elementarne pojęcia pedagogiki społecznej i pracy socjalnej, Wydawnictwo ŻAK, Warszawa 1999, s. 72.
12 Rozdział 1 wego wraz z reagowaniem na codzienne zdarzenia, aż po zakończenie odbudowy ze zniszczeń (przygotowanie, reagowanie, odbudowa) 3, całokształt rozwiązań systemowych w sferze ochrony ludności, wypełnianych przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami i innymi sytuacjami w celu zapobiegania sytuacjom niebezpiecznym stwarzającym zagrożenie dla życia, zdrowia obywateli oraz środowiska 4, proces decyzyjny zmierzający do wyboru racjonalnej strategii przeciwdziałania realnym i/lub potencjalnym sytuacjom kryzysowym; sposób zarządzania specyficznymi zasobami systemu zapewniający powrót do stanu normalnego ze stanu kryzysu lub utrzymania tego stanu mimo wystąpienia symptomów sytuacji kryzysowej 5, proces kierowania w państwie mający na celu zapobieganie sytuacjom kryzysowym, a w wypadku jej zaistnienia zwrócenie kierunku rozwoju nagłych i niebezpiecznych wydarzeń, zagrażających żywotnym interesom społeczeństwa 6, całokształt rozwiązań systemowych w zakresie ochrony ludności, realizowanych przez władze publiczne wszystkich szczebli, we współdziałaniu z wyspecjalizowanymi organizacjami i instytucjami, celem zapobiegania sytuacjom trudnym, niebezpiecznym, stwarzającym zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia, środowiska i infrastruktury; przygotowania systemu reagowania, a w razie wystąpienia zagrożeń kształtowanie i kontrolowanie ich przebiegu (reagowanie) w sposób zapewniający minimalizowanie strat i akceptowany poziom bezpieczeństwa oraz odbudowy struktur społecznych po katastrofie 7. Analiza powyższych definicji pozwala stwierdzić, iż celem zarządzania kryzysowego jest minimalizacja potencjalnych zagrożeń oraz sprawne i skuteczne przeprowadzenie działań w przypadku ich wystąpienia. Owa sprawność i skuteczność zależy w dużym stopniu od umiejętności, kompetencji i wiedzy zarówno osób kierujących działaniami, jak i jednostek biorących udział w akcjach ratowniczych. Sprawność oznacza tutaj zdolność do osiągnięcia zaplanowanych celów, a skuteczność stopień ich osiągnięcia. Zarządzanie kryzysowe ma zapewnić również racjonalność w podejmowaniu działań i gospodarowaniu zasobami, czyli umożliwić taki ich dobór i alokację, która zapewnia maksymalizację 3 J. Pawłowski, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Wydawnictwo AON, Warszawa 2002, s. 166. 4 K. Zieliński, Bezpieczeństwo obywateli podczas kryzysów niemilitarnych oraz reagowanie w razie katastrof i klęsk żywiołowych, Wydawnictwo AON, Warszawa 2004, s. 29. 5 P. Sienkiewicz, P. Górny, Analiza systemowa sytuacji kryzysowych, Wydawnictwo AON, Warszawa 2001, s. 32. 6 R. Wróblewski, Zarys teorii kryzysu, zagadnienia prewencji i zarządzania kryzysami, Wydawnictwo AON, Warszawa 1996, s. 39. 7 J. Gołębiewski, Zarządzanie kryzysowe, Wiedza Obronna 2001, nr 1, s. 76 97.
Zarządzanie kryzysowe w samorządach podstawy teoretyczne 13 efektów. Biorąc jednak pod uwagę, że celem w zarządzaniu kryzysowym jest minimalizacja zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia i środowiska, niewłaściwe wydaje się być jego odniesienie do racjonalności gospodarowania w aspekcie doboru środków i zasobów z ekonomicznego punktu widzenia. Chodzi tutaj raczej o sposób ich wykorzystania. Istotą zarządzania kryzysowego jest formułowanie celów działania, planowanie, pozyskiwanie i organizowanie zasobów (ludzkich i rzeczowych), dowodzenie oraz kontrola, co stanowi podstawowe funkcje zarządzania. Naturę zarządzania kryzysowego obrazują fundamentalne definicje zarządzania, zgodnie z którymi jest to: szczególny rodzaj kierowania, w którym podstawą oddziaływania na przedmiot kierowania jest sformalizowana hierarchiczna nadrzędność podmiotu kierowania (władza wynikająca z formalnej hierarchii) 8, zespół działań lub proces mający na celu koordynację i integrację użytkowania zasobów dla osiągnięcia celu organizacyjnego (wydajności i satysfakcji) przez ludzi przy użyciu techniki i informacji w zorganizowanych strukturach 9, proces decyzyjny realizowany na wielu poziomach organizacji, który ma zapewnić eliminację wykrytych zagrożeń, wykorzystywanie zarysowujących się szans oraz efektywne spełnianie przez organizację wszystkich funkcji niezbędnych do osiągania postawionego celu 10, rodzaj kierowania, w którym tytuł do wywierania wpływu na hierarchie i systemy wartości, interesy i dążenia oraz postawy i organizacyjne zachowania kierowanych wynika głównie, choć nie wyłącznie z faktu dysponowania przez kierującego zasobami materialno-energetycznymi lub normalnymi i informacyjnymi o szczególnym znaczeniu dla rozwoju i funkcjonowania organizacji bądź samego przeświadczenia kierowanych, że kierujący ma możliwość pozyskiwania tych zasobów 11, szczególnego rodzaju kierowanie, występujące wówczas, gdy władza nad ludźmi wynika z własności rzeczy stanowiących dla nich niezbędne przedmioty i narzędzia pracy (...) lub z upoważnienia otrzymanego od właściciela tych rzeczy 12. Według B. Mikuły rozwiniętą interpretację terminu zarządzanie można ująć w poniższy sposób 13 : 1) jest to proces będący postępowaniem normującym i dyspozycyjnym, który ma powodować osiągnięcie założonych celów przez podmiot gospodarczy (instytucję) i jego podsystemy, 8 J. Kurnal (red.), Twórcy naukowych podstaw organizacji, PWE, Warszawa 1972, s. 16. 9 A.K. Koźmiński (red.), Współczesne koncepcje zarządzania, PWN, Warszawa 1985, s. 7. 10 A. Zawiślak, Pułapy i pułapki zarządzania, Iskry, Warszawa 1982, s. 44. 11 L. Krzyżanowski, Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, PWN, Warszawa 1998, s. 207. 12 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich, PWN, Warszawa 1982, s. 393. 13 B. Mikuła, Organizacje oparte na wiedzy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2006, s. 119.
14 Rozdział 1 2) proces ten zachodzi w układzie uzależnienia organizacyjnego (jako relacji nadrzędności podporządkowania) kierownictwa i wykonawstwa oraz jest zdeterminowany przez spełnienie następujących funkcji: decydowania, identyfikacji, planowania, organizacji, motywacji, kontroli, 3) funkcje zarządzania są uporządkowane i zintegrowane w formach organizacyjnych, do których należą: systemy decyzyjne zarządzania: zarządzanie strategiczne, zarządzanie zasobami ludzkimi, zarządzanie marketingowe, zarządzanie finansami, zarządzanie operacyjne i in., systemy funkcjonalne procedury i procesy ukierunkowane na realizację prac administracyjnych, ekonomiczno-zarządczych, badawczych i in. w poszczególnych dziedzinach działalności firmy, systemy techniczne procesu zarządzania (systemy łączności, komputerowe systemy obliczeniowe, monitoring), układy zintegrowane; 4) funkcje zarządzania są spełniane przy wykorzystaniu określonych instrumentów, np. ekonomiczno-finansowych, prawnych, motywacyjnych przez techniki negocjacji, metody rachunkowe i in.. Analiza powyższych definicji na gruncie zarządzania kryzysowego pozwala stwierdzić, że zarządzanie to opiera się na formalnych zależnościach, które umożliwiają podział zadań i kompetencji oraz koordynację działań. Wyznacza również ramy do współdziałania jednostek w trakcie prowadzenia działań, a także określa sposoby ich aktywizacji. Istotne znaczenie w zarządzaniu kryzysowym mają założenia P.F. Druckera, zgodnie z którymi zarządzanie 14 : dotyczy przede wszystkim ludzi, jest głęboko osadzone w kulturze, wymaga prostych i zrozumiałych wartości, celów działania i zadań jednoczących wszystkich uczestników organizacji, powinno doprowadzić do tego, by organizacja była zdolna do uczenia się, wymaga komunikowania się, czyli obiegu informacji wewnątrz organizacji oraz wymiany informacji z otoczeniem, musi być jednoznacznie zorientowane na podstawowy i najważniejszy, ostateczny rezultat. Powyższe założenia mają istotny wpływ na skuteczność działań podejmowanych w ramach zarządzania kryzysowego, przede wszystkim przez wzgląd na fakt, iż wymaga ono współdziałania wielu osób, instytucji, służb i społeczeństwa. Wymaga to jasnego opracowania zadań i odpowiedzialności, zasad współpracy, przepływu informacji oraz wymiany wiedzy i doświadczeń. Istotne jest również uwzględnienie norm, zachowań i wartości uznawanych w społeczności, której byt został zagrożony. 14 Por. P.F. Drucker, Skuteczne zarządzanie, PWN, Warszawa 1994.
Zarządzanie kryzysowe w samorządach podstawy teoretyczne 15 W czasie prowadzenia działań szczególne znaczenie mają: doświadczenie, umiejętności i kompetencje zarówno dowodzących, jak i osób prowadzących czynności ratownicze. Z tego względu dużą uwagę należy zwrócić na elastyczność, nabywanie nowych i ciągłe doskonalenie dotychczasowych umiejętności. Elementem wiążącym w zarządzaniu kryzysowym jest sprawny proces komunikacji. Informacje muszą być przekazywane właściwym adresatom, we właściwym czasie, przez niezawodne środki łączności, w sposób jasny i czytelny, aby wywołały określony skutek. Po wyeliminowaniu określonego zagrożenia ważnym krokiem jest wyciągnięcie wniosków z zaistniałej sytuacji. Pozwala to zarówno zareagować w przypadku wystąpienia podobnych zdarzeń, jak i prognozować ich przebieg oraz podejmować działania zaradcze. Podstawą działań zapobiegawczych jest tutaj opracowanie wskaźników dostosowanych do specyfiki danego obszaru (gminy, powiatu) oraz skuteczny system monitorowania zagrożeń. Złożoność problematyki zarządzania kryzysowego wynika z konieczności podjęcia działań adekwatnych do zagrożenia przed jego zaistnieniem. Innymi słowy, sens zarządzania kryzysowego polega na takich działaniach, które nie dopuszczą do powstania sytuacji kryzysowych. Z tego względu duży nacisk należy położyć na przygotowanie na wypadek wystąpienia potencjalnych zagrożeń, planowanie działań, podział odpowiedzialności i kompetencji, technologie, zagospodarowanie przestrzenne i systemy zabezpieczeń. Zarządzanie kryzysowe opiera się na takich zasadach, jak 15 : Zasada prymatu jednoosobowego kierownictwa, która polega na powierzeniu kompetencji decyzyjnych jednoosobowym organom, które sprawują władzę ogólną w danym zakresie kompetencji. Organami takimi są: wójt (burmistrz), starosta (prezydent miasta), wojewoda i premier. Zasada odpowiedzialności organów władzy publicznej, będąca regułą określającą odpowiedzialność za zarządzanie w sytuacjach kryzysowych przez funkcjonujące w państwie organy administracji rządowej i samorządowej. Wiąże się ona ze stałą, historycznie uwarunkowaną, podstawową rolą administracji, która sprowadza się do usuwania zagrożeń i zapewnienie bezpieczeństwa w powierzonym jej zakresie władzy administracyjnej. Zasada prymatu układu terytorialnego, która określa, że podstawę działania organów władzy stanowi podział terytorialny państwa. Zasada powszechności, która zobowiązuje wszystkie podmioty prawa państwowego do uczestnictwa w działaniach antykryzysowych, każdy stosownie do jego statusu prawnego i organizacyjnego. Zasada funkcjonalnego podejścia, polegająca na określeniu względnie stałych, zwykle powtarzalnych, typowych i sformalizowanych proceduralnie 15 J. Gryz, W. Kitler (red.), System reagowania kryzysowego, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 203.
16 Rozdział 1 działań, wyodrębnionych ze względu na ich rodzaj i charakter, ukierunkowanych na realizację celów bezpieczeństwa narodowego. Zasada zespolenia, w myśl której organom administracji ogólnej (wójt, starosta i wojewoda) nadaje się władztwo według zasad określonych ustawami nad wszelkimi pozostałymi formami administracji zarówno zespolonej, jak i niezespolonej. Zasada ciągłości funkcjonowania państwa, która określa, że bez względu na stan i okoliczności funkcjonowania państwa niezmienne pozostają formy organizacyjne władzy państwowej, a poszczególne organy realizują swoje funkcje zarówno w czasie pokoju, kryzysu, jak i wojny. 1.2. Podstawy prawne zarządzania kryzysowego Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako dokument najwyższej rangi w zakresie regulacji problematyki bezpieczeństwa w odniesieniu do problematyki zarządzania kryzysowego wymienia trzy rodzaje stanów nadzwyczajnych: wojenny, wyjątkowy oraz klęski żywiołowej. Pod pojęciem stanu nadzwyczajnego należy rozumieć pojawienie się w państwie sytuacji szczególnego zagrożenia, której rozwiązanie wymaga sięgnięcia po środki szczególne, gdyż zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Stany te mogą być wprowadzone jedynie na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Odrębne ustawy określają zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela. W zakresie funkcjonowania państwa istotne znaczenie posiadają zapisy, iż w czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych. Ponadto w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu nie może być skrócona kadencja Sejmu, przeprowadzane referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został wprowadzony stan nadzwyczajny 16. Podstawowym aktem prawnym regulującym działania w zakresie zarządzania kryzysowego jest Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym 16 Art. 228 ust 6 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU z 1997 r. Nr 78, poz. 483).
Zarządzanie kryzysowe w samorządach podstawy teoretyczne 17 (DzU z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.). Określa ona organy odpowiedzialne, struktury decyzyjne, a także zadania organizacyjne, logistyczne i finansowe realizowane w tej dziedzinie. Stwarza tym samym fundamenty systemu zarządzania kryzysowego, którego funkcjonowanie musi być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Aktami dopełniającymi systemowe podstawy zarządzania kryzysowego są ustawy wprowadzające stany nadzwyczajne, którymi są: Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (DzU z 2002 r. Nr 113, poz. 985, z późn. zm.), Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 2002 r. Nr 156, poz. 1301), Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (DzU z 2002 r. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.). Ustawa o stanie wyjątkowym określa zasady wprowadzenia i zniesienia stanu wyjątkowego, a także zakres ograniczenia praw i swobód obywatelskich. Stan ten może wprowadzić prezydent na wniosek Rady Ministrów na czas oznaczony, lecz nie dłuższy niż 90 dni, w części albo na całym terytorium kraju. Prezydent może również przedłużyć stan wyjątkowy za zgodą Sejmu, ale tylko raz i na okres nie dłuższy niż 60 dni. Skutkiem jego wprowadzenia przedłużone zostają kadencje władz krajowych o czas trwania tego stanu. Kolejny z wymienionych aktów ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej określa tryb jego wprowadzenia, zasady działania władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie obowiązywania stanu wojennego. W Polsce stan ten może być wprowadzony przez Prezydenta Rzeczypospolitej na wniosek Rady Ministrów w formie rozporządzenia na części albo na całym terytorium państwa. Stwarza on możliwość ograniczania wolności i praw człowieka i obywatela, a także zmiany kompetencji organów władzy publicznej. Podobnie ustawa o stanie klęski żywiołowej określa tryb wprowadzania tego stanu, zasady działania organów władzy państwowej, a także zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w tym czasie. Stan klęski żywiołowej wprowadzany jest przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia na wniosek właściwego wojewody lub z własnej inicjatywy. Może objąć obszar, na którym wystąpiła klęska, a także tereny, gdzie wystąpiły lub mogą wystąpić jej skutki. Stan klęski żywiołowej nie może przekroczyć 30 dni, a ponadto przez okres 90 dni od dnia jego zakończenia nie mogą się odbyć wybory ani referendum. Zadania organów administracji rządowej i samorządowej, realizowane w ramach zarządzania kryzysowego, zostały zawarte również w takich aktach prawnych, jak: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DzU z 2009 r. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.),
18 Rozdział 1 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU 2001 r. Nr 142, poz. 1590), Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (DzU z 2003 r. Nr 41, poz. 347), Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 listopada 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać plan postępowania na wypadek zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego (DzU z 2002 r. Nr 194, poz. 1632), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej (DzU z 2010 r. Nr 83, poz. 541), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie planów ochrony infrastruktury krytycznej (DzU z 2010 r. Nr 83, poz. 542), Zarządzenie Nr 86 Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie organizacji i trybu pracy Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (M.P. z 2008 r. Nr 61, poz. 538), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego (DzU z 2010 r. Nr 83, poz. 540), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie określenia organów administracji rządowej, które utworzą centra zarządzania kryzysowego, oraz sposobu ich funkcjonowania (DzU z 2009 r. Nr 226, poz. 1810), Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie organizacji i trybu działania Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (DzU z 2008 r. Nr 128, poz. 821). W przygotowaniu jest również projekt Ustawy o ochronie ludności, którego zakres obejmuje m.in.: zasady organizacji działań, informowania, ostrzegania i alarmowania, organy właściwe w zakresie ochrony ludności, a także prawa, obowiązki i zasady edukacji dla bezpieczeństwa oraz reguły finansowania. W Polsce regulacje w zakresie zarządzania kryzysowego są dostosowywane do wymagań Unii Europejskiej. Wśród nich największy wpływ na polskie ustawodawstwo w tym obszarze mają takie akty prawne, jak: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 310, Tom 47, 16 grudnia 2004), Dyrektywa Rady Europy nr 82/501/EEC z 24 czerwca 1982 r. o zagrożeniach wypadkami spowodowanymi działalnością przemysłu (Seveso),
Zarządzanie kryzysowe w samorządach podstawy teoretyczne 19 Dyrektywa Rady Europy 96/82/EC z 9 grudnia 1996 r. o kontroli zagrożeń poważnymi wypadkami (Seveso II), Decyzja Rady Europy nr 91/396/EEC z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie europejskiego, alarmowego numeru telefonu, Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, Dyrektywa Rady 2008/114/WE z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie rozpoznawania i wyznaczania europejskiej infrastruktury krytycznej oraz oceny potrzeb w zakresie poprawy jej ochrony, Decyzja Rady 2008/617/WSiSW z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie usprawnienia współpracy pomiędzy specjalnymi jednostkami interwencyjnymi państw członkowskich Unii Europejskiej w sytuacjach kryzysowych, Decyzja ramowa Rady 2002/475/WSiSW z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu, Konwencja Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi, sporządzona w Warszawie dnia 16 maja 2005 r. DzU z 2008 r., Nr 161, poz. 998, Konwencja o ochronie fizycznej materiałów jądrowych wraz z załącznikami I i II, otwarta do podpisu w Wiedniu i w Nowym Jorku w dniu 3 marca 1980 r. DzU z 1989 r., Nr 17, poz. 93, Międzynarodowa konwencja o zwalczaniu aktów terroryzmu jądrowego, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 13 kwietnia 2005 r. Ze względu na dynamikę kategorii zagrożenie i bezpieczeństwo konieczne jest stałe monitorowanie adekwatności powyższych aktów prawnych do aktualnych zagrożeń, a w przypadku wystąpienia niezgodności ich modyfikacja. Tym samym stwarza to potrzebę ciągłej kontroli zmian w przepisach prawnych przez osoby zajmujące się zarządzaniem kryzysowym. 1.3. Proces zarządzania kryzysowego Proces zarządzania kryzysowego składa się z dwóch zasadniczych okresów: stabilizacji i realizacji. Okres stabilizacji obejmuje cykl działań przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej, czyli fazy zapobiegania i przygotowania. Stanowi on całokształt działań organizacyjnych podejmowanych na wszystkich szczeblach władzy, przygotowanie i wdrożenie inwestycji zapobiegających potencjalnym zagrożeniom, a także opracowanie i implementację procedur operacyjnych. Obejmuje on również czynności standardowe, prowadzone przez jednostki działające w tym zakresie bez potrzeby uruchamiania procedur awaryjnych. W okresie tym przeprowadzane są takie działania, jak:
20 Rozdział 1 w fazie zapobiegania: przedsięwzięcia, których celem jest eliminacja lub redukcja możliwości wystąpienia zagrożeń i ich skutków. Działania te polegają na analizie zagrożeń, prognozowaniu, planowaniu zagospodarowania przestrzennego, planowaniu strategicznym. Obejmują również modernizację obiektów i realizację inwestycji zwiększających bezpieczeństwo (np. budowę wałów przeciwpowodziowych, systemów monitoringu, budowli ochronnych itp.). Realizowane są one zarówno w skali lokalnej (np. rodzina, osiedle), jak i globalnej współpraca międzynarodowa. Działalność podejmowana w tej fazie to proces ciągły, można nawet zaryzykować stwierdzenie, że jest to proces kluczowy w całym cyklu zarządzania kryzysowego, gdyż jakiekolwiek braki czy niedopatrzenia na tym etapie mogą być tragiczne w skutkach; w fazie przygotowania: prognoza skutków potencjalnych zagrożeń oraz gromadzenie maksymalnej ilości sił i środków niezbędnych w czasie zaistnienia kryzysu. Działania realizowane na tym etapie obejmują przede wszystkim opracowanie planów zarządzania kryzysowego, planów operacyjnych, organizację centrów zarządzania kryzysowego, systemów łączności, ostrzegania i alarmowania, tworzenie baz danych, szkolenia. Z kolei czas realizacji polega na kontroli sytuacji kryzysowych w drodze zaplanowanych działań, minimalizacji strat i odtworzeniu zniszczeń. Okres ten to spełnienie funkcji reagowania i odbudowy, obejmujących: fazę reagowania: działania polegające na uruchomieniu sił ratowniczych, procedur, przygotowanych planów, systemu ostrzegania, alarmowania oraz samoobrony ludności; neutralizacji źródeł zagrożeń, ciągłym informowaniu społeczeństwa oraz ochronie psychologicznej ludzi. Istotnym elementem jest tutaj sprawny proces komunikacji i obieg informacji. Celem fazy reagowania jest: opanowanie kryzysu, ograniczenie zniszczeń i pomoc poszkodowanym. Na tym etapie są widocznie wszelkie zaniedbania z poprzednich faz. Jakiekolwiek braki w ocenie potencjalnych zagrożeń, przygotowaniu zabezpieczeń czy organizacji działań mogą wywołać olbrzymie straty; fazę odbudowy: działania, których celem jest odtwarzanie infrastruktury, przywrócenie jej pierwotnego charakteru oraz jej umocnienie. Polega ona na szacowaniu szkód, pomocy ludności, uzupełnianiu zapasów, opracowaniu wniosków z działań. Rozpoczyna się już w fazie reagowania. W pierwszym etapie działań podejmowanych w fazie odbudowy następuje przywrócenie podstawowych funkcji państwowych i likwidacja pierwotnych skutków zagrożeń. Następnie odtwarza się zniszczone obszary i obiekty, co jest działaniem najbardziej kosztownym i zajmującym najwięcej czasu w całym cyklu zarządzania kryzysowego. Proces zarządzania kryzysowego zilustrowano na rysunku 1.
Zarządzanie kryzysowe w samorządach podstawy teoretyczne 21 Rysunek 1. Proces zarządzania kryzysowego ZADANIA: Identyfikacja zagrożeń i redukcja prawdopodobieństwa ichwystąpienia PRIORYTETOWE DZIAŁANIA: monitoring zagrożeń, analiza i ocena potencjalnych zagrożeń, analiza źródeł i symptomów potencjalnych zagrożeń, edukacja dla bezpieczeństwa, szkolenie jednostek operacyjnych, przygotowanie instrumentów prawnych, przygotowanie i wdrożenie systemów zabezpieczeń, przygotowanie narzędzi i technik komunikacji, przygotowanie struktur zarządzania i systemu dowodzenia, koordynacja działań, planowanie zagospodarowania przestrzennego, transfer technologii, bilans zasobów. ZAPOBIEGANIE STABILIZACJA ZADANIA: Przygotowanie działań i zabezpieczeń PRIORYTETOWE DZIAŁANIA: opracowanie planów zarządzania kryzysowego, opracowanie planów ochrony cywilnej, opracowanie scenariuszy i procedur działań, organizacja systemów łączności i komunikacji, organizacja systemów monitorowania, organizacja i utrzymanie systemów ostrzegania i alarmowania, zabezpieczenie środków, stworzenie i utrzymanie zabezpieczenia socjalno-bytowego, szkolenia specjalistyczne i doskonalenie umiejętności, informowanie PRZYGOTOWANIE ludnościcywilnej. REALIZACJA ODBUDOWA REAGOWANIE ZADANIA: Zwalczanie zagrożeń ZADANIA: Odtworzenie obiektów i ich skutków PRIORYTETOWE DZIAŁANIA: i terenów zniszczonych PRIORYTETOWE DZIAŁANIA: szacowanie szkód i strat, uruchomienie planów zarządzania kryzysowego, uruchomienie procedur operacyjnych, ostrzeganie i alarmowanie, pomoc poszkodowanym (opieka zdrowotna, rehabilitacja, zakwaterowanie, wsparcie psychologiczne, odszkodowania), uruchomienie urządzeń i obiektów użytecznościpublicznej, odtwarzanie infrastruktury komunalnej (komunikacyjnej, społecznej, technicznej itp.), uzupełnienie zasobów, analiza podjętych działań i zabezpieczeń, ratownictwo, ewakuacja, pomoc medyczna, zabezpieczenie terenów zagrożonych, zabezpieczenie mienia poszkodowanych, ocena szkód, organizacja samopomocy, rekonstrukcja i wzmacnianie zabezpieczeń, modyfikacja organizacji, planów i procedur działania. ochrona psychologiczna poszkodowanych, public relations. Źródło: Opracowanie własne. Granice pomiędzy fazami zarządzania kryzysowego są elastyczne, a fazy te mogą również przebiegać równolegle. Po każdorazowym zdarzeniu, w fazie odbudowy, wyciągane są wnioski na bazie których usprawnia się organizację działań zapobiegawczych i wzmacnia zabezpieczenia. Tym samym następuje sprzężenie zwrotne i rozpoczęcie pierwszej fazy nowego cyklu zarządzania kryzysowego fazy zapobiegania. Wskazuje to na ciągłość procesu zarządzania kryzysowego.