NR 2 (2) WRZESIEŃ 2014 FA K T Y L I C Z BY O P I N I E Niedostatek oszczędności to zagrożenie STEFAN KAWALEC s. 3 Pozew zbiorowy w sprawie OFE s. 6 PAWEŁ KOWALCZYK Wybór nie był loterią... s. 11 MACIEJ BITTNER Członkowie OFE chcieli więcej informacji TNS POLSKA Kalendarium s. 17 s. 19
NOTA WYDAWCY Ponad 2,5 miliona W otwartych funduszach emerytalnych pozostało ponad 18 proc. z 14 mln członków, którzy mają więcej niż 10 lat do nabycia praw emerytalnych. Wprowadzone z początkiem roku zmiany w zasadach funkcjonowania OFE oraz fakt, że zostało w nich powyżej 2,5 mln osób powodują, że fundusze będą pełnić inną role niż dotychczas. Obowiązkowy filar kapitałowy miał być silnym wsparciem dla części repartycyjnej systemu emerytalnego. W perspektywie, poprzez inwestycje na rynku kapitałowym, miał tworzyć dużą część oszczędności emerytalnych ubezpieczonych. Zakładano, że w zamian za bieżącą refundację składek do OFE, pokrywaną z prywatyzacji, spadać będzie dług ukryty i obciążenia podatkowe przyszłych pokoleń, co ze względu na czynniki demograficzne jest szczególnie istotne. Wprowadzenie dobrowolności, zmniejszenie przekazywanej do funduszy składki i zmiany zasad inwestowania powodują, że niemal cały ciężar wypłaty zobowiązań emerytalnych bierze na siebie budżet państwa. Nie musi to jednak oznaczać, że OFE będą mniej skuteczne w roli inwestorów. Ich strategie inwestycyjne ulegną zmianie, co zresztą już się odbywa. Największe wątpliwości wiążą się z poziomem zaangażowania funduszy w akcje. Warto jednak pamiętać, że OFE są inwestorem długookresowym, a w długim horyzoncie czasu to właśnie akcje przynoszą najwyższe stopy zwrotu. Potwierdzają to dane historyczne z różnych rynków. Ryzyko związane z zaangażowaniem w akcje będzie zresztą stopniowo spadać wraz ze zmniejszaniem się części aktywów, które muszą być w nich lokowane. Otwarcie na inne rynki finansowe i inne instrumenty również może podnieść efektywność i bezpieczeństwo powierzonych funduszom środków. Zmniejszenie roli OFE sprawia, że tym ważniejsze staje się pytanie o upowszechnienie różnych form dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych. Zakładano, że będą na tyle popularne, by stanowić trzeci filar całego systemu emerytalnego. Ich słaby rozwój jest niepokojący, zarówno z punktu widzenia wysokości przyszłych emerytur, jak i potrzeb gospodarki, która bez krajowych oszczędności będzie się rozwijać znacznie wolniej i mniej stabilnie. A sytuacja gospodarcza będzie wpływać na poziom waloryzacji konta i subkonta w ZUS, od których zależy wysokość większej części emerytury. Dyskusja na ten temat, biorąca za punkt wyjścia nie tylko stan świadomości społeczeństwa i potrzeby gospodarki ale również możliwości finansowe Polaków, jest nadal przed nami. IGTE 2
Pozew w sprawie OFE Ustawa zmieniająca zasady funkcjonowania systemu emerytalnego z 6 grudnia 2013 r. wzbudziła zastrzeżenia co do jej konstytucyjności i zgodności z innymi regulacjami prawnymi. W styczniu 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego skierowany został wniosek Prezydenta o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów tej ustawy. Odrębny wniosek do Trybunału Konstytucyjnego złożyła również Rzecznik Praw Obywatelskich. Natomiast 10 czerwca do Sądu Okręgowego w Warszawie trafił pozew grupowy o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa z powodu umorzenia jednostek rozrachunkowych i przeniesienia środków gromadzonych Pw OFE do ZUS. Reprezentantem powodów jest mecenas Paweł Kowalczyk. Pozew grupowy przeciwko Skarbowi Państwa powinno poprzeć dwa i pół miliona Polaków, którzy wybrali OFE Postępowanie grupowe W czerwcu tego roku do Sądu Okręgowego w Warszawie wpłynął pozew grupowy przeciwko Skarbowi Państwa oraz Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Sprawa toczy się pod sygnaturą akt I C 599/14. 6 MEC. PAWEŁ KOWALCZYK adwokat Kancelaria Adwokacka Paweł Kowalczyk O szczegółach postępowania organizatorzy informują również na stronie www.pozewgrupowy.pl. Przystąpienie do sprawy wymaga uiszczenia 500 zł, przy czym kwota ta obejmuje jedynie koszty postępowania. Autorzy pozwu działają pro bono nie pobierają wynagrodzenia. Wszczęcie postępowania było skutkiem wprowadzenia nowelizacji zasad inwestowania składek oraz wypłaty emerytur. Do tego bowiem czasu system filarów stanowił immanentną cechę umowy społecznej zawartej i wdrożonej w ramach tzw. czterech wielkich reform rządu Jerzego Buzka.
Celem postępowania jest przesądzenie w stosunku do osób które przystąpią do postępowania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną umorzeniem jednostek rozrachunkowych i przeniesieniem gromadzonych środków do ZUS. Sprawa znajduje się obecnie na etapie badania dopuszczalności rozpoznania powództwa w postępowaniu grupowym. Kolejną czynnością sądu winno być zakreślenie organizatorom postępowania terminu do opublikowania ogłoszeń o możliwości przyłączenia się do postępowania. Jest to o tyle istotne, że sprawa jeszcze przed jej oficjalnym rozpoczęciem spotkała się z szerokim zainteresowaniem społecznym. Wiele osób deklarowało także chęć przyłączenia się do postępowania. Kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia po zadeklarowaniu przez dwa i pół miliona Polaków chęci dalszego gromadzenia środków emerytalnych w OFE. Słusznym w tych okolicznościach jest przedstawienie argumentów powołanych w uzasadnieniu pozwu. Warto bowiem aby już na tym etapie każdy spośród dwa i pół miliona Polaków, którzy wybrali OFE, dokonał oceny zasadności przystąpienia do postepowania. Istota sporu Powództwo opiera się na założeniu, że czynności prawne: umorzenia jednostek rozrachunkowych i przeniesienia gromadzonych środków do ZUS są nieważne. Związany z tym jest zawarty w pozwie wniosek o zadanie w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w przedmiocie zgodności art. 100 c ust. 1 3 Ustawy o OFE w brzmieniu nadanym Ustawą zmieniającą z art. 21 ust. 2, Celem postępowania jest przesądzenie w stosunku do osób które przystąpią do postępowania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną umorzeniem jednostek rozrachunkowych i przeniesieniem gromadzonych środków do ZUS. art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie w jakim zobowiązuje on OFE do umorzenia jednostek rozrachunkowych i ich przeniesienia na właściwy rachunek FUS. Konsekwencją sprzeczności ustawowej podstawy czynności przeniesienia na rachunek FUS i umorzenia środków na rachunku OFE jest sprzeczność z bezwzględnie obowiązującymi normami rangi konstytucyjnej, co prowadzi do nieważności na podstawie art. 58 1 k.c. Konstytucja jest bowiem najwyższym hierarchicznie źródłem systemu prawa publicznego, a wynikające z niej zakazy przykładowo zakaz wywłaszczenia dokonanego inaczej niż na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Gwarancją ochrony konstytucyjnych praw i wolności jest zasada, zgodnie z którą sprzeczność czynności prawnej z normą konstytucyjną prowadzi do jej nieważności. Czynności podjęte w wykonaniu nieważnych bo niekonstytucyjnych norm ustawowych muszą być uznane za nieważne, zaś Skarb Państwa obciążony odpowiedzialnością za tzw. delikt legislacyjny. Charakter stosunku prawnego łączącego powoda z OFE Autorzy pozwu wychodzą z założenia, że osoby gromadzące środki w OFE łączył z poszczególnymi funduszami stosunek powiernictwa. Zgodnie z tym środki pieniężne członków grupy postępowania grupowego zostały jedynie powierzone OFE do zarządzania (inwestowania). W konsekwencji mamy do czynienia z dwoma odrębnymi podmiotami prawa własności w znacze- 7
niu ekonomicznym. Analogicznie możemy też mówić o odrębnych od siebie majątku powierniczym i majątku osobistym powiernika. Z przeniesieniem prawa przez powierzającego na powiernika połączone jest prawo powiernika do korzystania z niego w wyznaczonym treścią tego prawa zakresie oraz zobowiązanie wobec powierzającego, że prawo to powróci do powierzającego we wskazanej sytuacji. Powiernik dysponuje więc powierzonym mu prawem, czyni to jednak w interesie powierzającego, w ściśle określony sposób i z zastrzeżeniem zwrotu. Czynności podjęte w wykonaniu nieważnych bo niekonstytucyjnych norm ustawowych muszą być uznane za nieważne, zaś Skarb Państwa obciążony odpowiedzialnością za tzw. delikt legislacyjny. Charakter prawa powoda do emerytury prawa nabyte Uprawnienie do uzyskania w przyszłości wypłat świadczenia emerytalnego z drugiego filaru stanowi formę prawa nabytego w postaci tzw. ekspektatywy, tj. mającej prawne znaczenie nadziei otrzymania świadczenia emerytalnego w przyszłości. Ubezpieczony może się zasadnie spodziewać, że do czasu spełnienia przesłanek nabycia emerytury nie ulegną niekorzystnej zmianie przepisy, zgodnie z którymi ukształtowano prawo do emerytury i nie pozbawią go ani nie uszczuplą jego praw majątkowych. Ponieważ stabilność ekspektatyw szczególnie emerytalnych kształtuje postawy społeczne, kariery zawodowe i wybory życiowe, jakiekolwiek zmiany o charakterze systemowym, powinny być podejmowane tylko wówczas, gdy jest to całkowicie niezbędne. Krytykowana nowelizacja ustawy o OFE tego kryterium nie spełnia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Trybunału Konstytucyjnego istota zasady ochrony praw nabytych ujmowana jest jako wyznaczenie granic ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. W podobny sposób kwestię tą ujmuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Objęcie ochroną ekspektatywy świadczeń emerytalnych stanowi zatem podstawową gwarancję uzyskania tych świadczeń po uzyskaniu uprawnień emerytalnych. Ekspektatywa realizuje więc fundamentalne założenia państwa prawnego: zasady zaufania i wzajemności. Wywłaszczenie bez odszkodowania i nie na cel publiczny (art. 21 ust. 2 Konstytucji) Uznając zatem, że kwestionowane czynności prawne stanowiły wywłaszczenie autorzy pozwu wskazują, że nie zostały spełnione warunki z art. 21 ust. 2 Konstytucji statuujący warunki legalnego wyzucia z własności. Nie wdając się w tym miejscu w szczegółowe rozważania co do charakteru składaki ubezpieczeniowej, warto jedynie zaznaczyć, że jej publicznoprawny charakter jest irrelewantny dla ustalenia, jaki charakter mają aktywa zgromadzone na indywidualnych rachunkach członków OFE. Pozbawienie ubezpieczonych prawa ekspektatywy zwrotu powierzonych OFE środków jest formą pozbawienia prawa własności. Mają oni bowiem uzasadnione prawo oczekiwać, że w określonej perspektywie czasowej po uzyskaniu uprawnień do świadczenia emerytalnego otrzymają zwrot powierzonych OFE środków w formie świadczeń emerytalnych. Użyte w art. 21 pojęcie własności należy rozumieć szeroko, a więc także jako zespół praw majątkowych, mienie. Konstytucyjna ochrona prawa własności rozciąga się również na prawo własności papierów wartościowych. 8
Analogiczne stanowisko prezentuje Europejski Trybunał Praw Człowieka. Prywatnoprawny charakter aktywów (tj. środków pieniężnych i praw wynikających z instrumentów finansowych, w tym obligacji Skarbu Państwa) powoduje, że przeniesienie środków na rachunek ZUS stanowi wywłaszczenie w rozumieniu Konstytucji. Z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego poświęconego wywłaszczeniu wynika, że instytucja ta obejmuje przymusowe wyzucie z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego. Warunkiem legalnego wywłaszczenia jest uiszczenie na rzecz podmiotu pozbawionego prawa własności ekwiwalentnego, sprawiedliwego odszkodowania. Co więcej, odszkodowanie powinno zostać wypłacone jednorazowo nie w formie rat czy świadczeń okresowych. Ponadto ekwiwalent w postaci słusznego odszkodowania ma być wystarczający do odtworzenia sytuacji majątkowej Ponieważ stabilność ekspektatyw szczególnie emerytalnych kształtuje postawy społeczne, kariery zawodowe i wybory życiowe, jakiekolwiek zmiany o charakterze systemowym, powinny być podejmowane tylko wówczas, gdy jest to całkowicie niezbędne. Krytykowana nowelizacja ustawy o OFE tego kryterium nie spełnia. podmiotu wywłaszczonego sprzed pozbawienia go prawa własności. Nie stanowi więc odszkodowania udzielenie obietnicy uzyskania odszkodowania w przyszłości. Brak jest bowiem pewności wywiązania się Państwa z tak ukształtowanych zobowiązań. Jest to tym bardziej zasadne, że w wyniku przeniesienia aktywów do ZUS, ubezpieczeni utracili roszczenia wobec OFE, z którymi łączył ich stosunek powiernictwa. Otrzymali zaś w zamian publicznoprawne roszczenia wobec Skarbu Państwa pozbawione indywidualnego, cywilnoprawnego charakteru. Konstytucyjna ochrona prawa własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) W wyniku przyjęcia regulacji Ustawy zmieniającej doszło do nieuprawnionej ingerencji ustawodawcy w sytuację 9
majątkową jednostki, w sferę jej prawa własności. Ubezpieczeni utracili po pierwsze prawo do oczekiwania zwrotu zgromadzonych na jego koncie w OFE składek w formie świadczenia emerytalnego oraz po drugie, szansę partycypacji w zyskach wynikających z inwestowania tych środków na rynku kapitałowym i wzrostu wartości nabytych instrumentów finansowych. Pozbawienie ubezpieczonych prawa ekspektatywy zwrotu powierzonych OFE środków jest formą pozbawienia prawa własności. Mają oni bowiem uzasadnione prawo oczekiwać, że w określonej perspektywie czasowej po uzyskaniu uprawnień do świadczenia emerytalnego otrzymają zwrot powierzonych OFE środków w formie świadczeń emerytalnych. Naruszona została także zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika zasada, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla określonych tam celów. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym Konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek wyważenia przeciwstawnych interesów, tj. pozytywnego efektu danej regulacji dostrzegalnego w szerszym kontekście publicznym oraz uciążliwości dla jednostki, jakie z tego wynikają. Zasada proporcjonalności dotyczy również wywłaszczenia oraz ma szerokie zastosowanie dla oceny konstytucyjności cząstkowej regulacji ustawowej z zakresu praw socjalnych, których treścią jest uprawnienie do określonego świadczenia należnego od instytucji publicznych. Zmiana zasad wypłaty świadczeń emerytalnych nie jest konieczna dla realizacji celu publicznego. Art. 31 ust. 3 Konstytucji zawiera zamknięty katalog wartości, ze względu na które dopuszczalne jest ograniczenie praw i wolności. Tylko wskazane tam wartości (wśród których brak jest fiskalnego interesu Państwa) stanowią przejawy interesu publicznego. Powodzenie próby zakwestionowania konstytucyjności zmian w OFE zależą także od skali zainteresowania społecznego tą sprawą od tego ilu z spośród dwóch i pół miliona Polaków, którzy wybrali OFE przyłączy się do postępowania. Przystąpienie każdej dodatkowej osoby pokazuje społeczną wagę sprawy, a w postępowaniu przed Sądem w tej sprawie ważną będą także społeczne oceny wywłaszczenia. Oceny tej dokonała indywidualnie każda z osób które wybrały OFE. Powodzenie próby zakwestionowania konstytucyjności zmian w OFE zależą także od skali zainteresowania społecznego tą sprawą od tego ilu z dwóch i pół miliona Polaków, którzy wybrali OFE przyłączy się do postępowania. Przystąpienie każdej dodatkowej osoby pokazuje społeczną wagę sprawy, a w postępowaniu przed Sądem w tej sprawie ważną będą także społeczne oceny wywłaszczenia. 10