I. Zagadnienia ogólne
Pojęcie finansów publicznych 1. Finanse - procesy pozyskiwania środków pieniężnych i ich rozdysponowywania. Stosunki ekonomiczne związane z przepływami strumieni pieniężnych między różnymi podmiotami. W gospodarce towarowo-pieniężnej działalność finansową prowadzą różne podmioty. 2. Finanse publiczne - procesy pozyskiwania środków pieniężnych i ich rozdysponowywania przez podmioty sprawujące władzę (podmioty prawa publicznego) - państwo, jednostki samorządu terytorialnego, organizacje międzynarodowe. Działalność finansowa podmiotów niepublicznych to finanse prywatne. Dawnym odpowiednikiem finansów publicznych była skarbowość. 3. Normatywne określenie finansów publicznych: - art. 216 ust. 1 Konstytucji RP Środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. - art. 3 ufp - Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; 2) wydatkowanie środków publicznych; 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne; 5) zarządzanie środkami publicznymi; 6) zarządzanie długiem publicznym; 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej (definicja legalna).
Cechy finansów publicznych 1. Stosunki finansowe, w których przynajmniej jedną ze stron jest podmiot prawa publicznego; są kształtowane głównie na zasadzie władztwa i podporządkowania. Podmioty prawa publicznego władczo kształtują sytuację drugiej strony stosunku. 2. Służą realizacji interesu publicznego (nie prywatnego); zaspokajaniu potrzeb uznanych za publiczne, dla dobra wspólnego. 3. Są szczegółowo regulowane prawem, które określa źródła pozyskiwania środków publicznych, sposoby ich rozdysponowywania, organizację zasobów pieniężnych, planowanie tych procesów, ich wykonywanie i kontrolę ich wykonania. 4. Mają charakter scentralizowany (finanse państwa) i zdecentralizowany (finanse jednostek samorządu terytorialnego). 5. Podmioty prawa publicznego dysponują środkami pieniężnymi olbrzymich rozmiarów. Ich działalność finansowa na podstawowe znaczenie dla całej gospodarki narodowej.
Nauki zajmujące się finansami publicznymi 1. Finanse publiczne są przedmiotem badań różnych nauk, w tym nauk ekonomicznych i prawnych oraz niektórych innych. 2. Nauki ekonomiczne badają zjawiska finansowe; fakty istniejące w rzeczywistości społecznej, związane z wpływem instrumentów finansowych, takich jak np. podatki, dotacje, pożyczki na gospodarkę narodową i na mikropodmioty, wpływ procesów redystrybucji na funkcjonowanie mechanizmu rynkowego, rynku pracy, rynku kapitałowego itp. Zjawiska te bada przykładowo nauka o finansach, statystyka, rachunkowość. 3. Nauki prawne badają wynikające z przepisów normy prawne (reguły zachowania: prawa, obowiązki, upoważnienia, zezwolenia) związane z finansami publicznymi; regulują stosunki finansowe, w których jednym z podmiotów jest podmiot publiczny. Jest to przede wszystkim prawo finansowe (prawo finansów publicznych), ale także prawo karne skarbowe, czy prawo zabezpieczeń społecznych. 4. Socjologia analizuje społeczne aspekty tworzenia i wykorzystywania środków publicznych, w tym np. interesy grupowe realizowane za pomocą finansów publicznych. 5. Politologia zajmuje się finansami publicznymi jako instrumentem służącym sprawowaniu władzy. Bada np. wpływ doktryn politycznych i programów partyjnych na rozmiary środków publicznych, źródła ich dochodów i kierunki wykorzystywania. 6. Nauki o zarządzaniu analizują metody sprawnego i skutecznego osiągania założonych celów, funkcjonowania jednostek gromadzących i wydatkujących środki publiczne, np. budżetem zadaniowym, kontrolą zarządczą itp. 7. Etyka zajmuje się etycznymi zjawiskami finansów publicznych, np. sprawiedliwością podatkową, obciążaniem przyszłych pokoleń poprzez zaciąganie długu publicznego, przerzucalnością podatków.
Prawo finansowe (prawo finansów publicznych) 1. Prawo finansowe (prawo finansów publicznych) jest wyspecjalizowaną nauką prawną zajmującą się finansami publicznymi. 2. Prawo finansowe składa się z prawa ogólnego (instytucji wspólnych dla tej gałęzi prawa) oraz następujących działów: - prawo budżetowe - normuje gospodarkę budżetowa państwa i samorządu terytorialnego oraz kredyt wewnętrzny, - prawo podatkowe normuje podstawowy rodzaj danin publicznych podatki, - prawo walutowe normuje ustrój pieniężny państwa, - prawo dewizowe normuje posiadanie, wymianę i obrót dewizami (walutami obcymi), - prawo bankowe publiczne normuje zasady tworzenia banków, nadzór nad bankami, miejsce i funkcje NBP. 3. Źródła prawa finansowego: - konstytucja RP z 1997 r. normuje podstawowe zasady: prawa budżetowego, prawa daninowego, w tym podatkowego, prawa walutowego. Przepisy dotyczące finansów publicznych są zawarte w rozdziale X Finanse Publiczne i niektórych innych rozdziałach konstytucji; - ratyfikowane umowy międzynarodowe np. o unikaniu podwójnego opodatkowania, pomocy prawnej w sprawach podatkowych, rozliczeniach międzynarodowych, traktat akcesyjny, - ustawy normują podstawowe działy prawa finansowego ustawa o finansach publicznych (ordynacja budżetowa), ustawa Ordynacja podatkowa oraz ustawy podatkowe, ustawa Prawo dewizowe, ustawa Prawo bankowe, ustawa o NBP, - rozporządzenia akty wykonawcze do ustaw - wydawane jedynie na podstawie ustaw i w granicach ustaw, - uchwały RM i zarządzenia akty wewnętrzne obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty, - akty prawa miejscowego (wydawane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej) na podstawie i w granicach ustaw. Obowiązują na obszarze działania tych organów.
II. Podstawowe zasady i pojęcia finansów publicznych
Podstawowe zasady finansów publicznych 1. Zasada jawności (art. 33-38c ufp) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Formy realizacji: - publiczne debaty budżetowe i nad sprawozdaniami z wykonywania budżetów, - podawanie do publicznej wiadomości określonych w przepisach informacji (zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, zasad i warunków świadczenia usług publicznych oraz odpłatności za te usługi, udzielonych dotacjach, udzielonych poręczeniach i gwarancjach, wykazów podmiotów, którym udzielono ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, w tym umorzono zaległości podatkowe, kwot państwowego długu publicznego, długu Skarbu Państwa i ich relacji do PKB, itd.). Wyjątki od zasady informacje uznane za niejawne na podstawie odrębnych przepisów (np. objęte tajemnicą skarbową) lub postanowień umów międzynarodowych. 2. Zasada przejrzystości (art. 8-32, ufp, różne przedmiotowo ustawy) precyzyjnie są określone i znane: - zakres sektora finansów publicznych, - podział zadań i kompetencji w tym sektorze, - stosowane procedury i zasady postępowania, w tym klasyfikowanie dochodów i wydatków publicznych, przychodów i rozchodów w usystematyzowany sposób, według przyjętych klasyfikacji, - przesłanki i założenia polityki finansowania. 3. Zasada planowania działalność finansowa podmiotów prawa publicznego i jednostek sektora finansów publicznych jest planowana. Umożliwia to racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. W planach finansowych określa się źródła i wysokość pozyskiwanych środków pieniężnych oraz kierunki ich rozdysponowania na zadania publiczne.
Podstawowe zasady finansów publicznych c.d. Istnieją: - plany wieloletnie - Wieloletni Plan Finansowy Państwa, wieloletnie prognozy finansowe jednostek samorządu terytorialnego; - plany roczne - budżet państwa, budżety gmin, budżety powiatów i budżety województw samorządowych, plany finansowe innych jednostek sektora finansów publicznych. 4. Zasada sprawozdawczości (art. 226 ust. 5 konstytucji, art. 40, 41, 267 ufp) jest dopełnieniem zasady planowania. Rada Ministrów, organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, inne jednostki sektora finansów publicznych sporządzają sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, budżetów samorządowych i planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Sprawozdania są opracowywane na podstawie danych zawartych w rachunkowości, prowadzonej zgodnie z ustawą o rachunkowości. 5. Zasada uwzględniania skutków finansowych aktów prawnych (art. 118 ust. 3 konstytucji, art. 50 ufp) - wnioskodawcy przedkładając projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania; - przyjmowane przez Radę Ministrów projekty ustaw oraz akty prawne, których skutkiem może być zmiana wysokości wydatków jednostek sektora finansów publicznych wymagają określenia maksymalnego poziomu tych wydatków w okresie 10 lat; - projekt ustawy skutkujący zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego wymaga określenia: wysokości tych skutków, wskazania źródeł ich finansowania, zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.
Zadania publiczne 1. Zadania publiczne - nałożone na organy władzy publicznej i jednostki sektora finansów publicznych obowiązki określonych przez prawo działań. Zadania o charakterze ogólnopaństwowym są w zasadzie wykonywane przez administrację rządową, a zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnot samorządowych - przez jednostki samorządu terytorialnego. 2. Wynikają z aktów prawnych: konstytucji, ustaw, aktów wykonawczych. Plany finansowe wyznaczają granice finansowe wykonywania zadań publicznych w danym roku. 3. Rodzaje zadań publicznych: obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości, ochrona zdrowia, edukacja, polityka społeczna, infrastruktura techniczna itd. 4. Formy realizacji zadań: - poprzez własne jednostki organizacyjne tworzone dla wykonywania tych zadań państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, - zlecenie wykonania zadań innym podmiotom, którym udziela się dotacji, - zakup dóbr lub usług na rynku i zapłatę za nie ze środków publicznych np. zakontraktowanie usług medycznych u niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, - w drodze partnerstwa publiczno-prawnego partner prywatny finansuje wykonanie części bądź całości zadania publicznego z własnych środków w zamian za np. prawo do pobierania opłat z tytułu użytkowania powstałych obiektów przez określony okres czasu.
Środki publiczne 1. Środki publiczne - środki pieniężne pozyskiwane, gromadzone i rozdysponowywane na cele publiczne (zadania publiczne). 2. Rodzaje środków publicznych (art. 5 ufp): a) dochody publiczne: wpływy z danin publicznych (podatki, składki, opłaty, cła, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek SP), dochody z majątku jednostek sektora finansów publicznych (czynsze, odsetki, dywidendy), ze sprzedaży majątku, rzeczy lub praw, inne. Dochody publiczne powiększają majątek publiczny. Tylko one są trwałym, stabilnym źródłem finansowania zadań publicznych; b) środki europejskie oraz inne środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi. Mają niestały charakter, zależą od woli podmiotów zagranicznych; c) przychody budżetowe: wpływy ze sprzedaży papierów wartościowych (obligacji, bonów skarbowych), z otrzymanych pożyczek i kredytów, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa i majątku samorządowego. Z wyjątkiem przychodów z prywatyzacji mają charakter zwrotny. Muszą być spłacone wraz z oprocentowaniem. Finansowanie z nich zadań publicznych generuje dług publiczny; d) przychody własne jednostek sektora finansów publicznych. Są przeznaczane na realizację zadań tych jednostek. Nie są centralizowane w budżetach. 3. Przeznaczenie środków publicznych (art. 6 ufp): - wydatki publiczne - strumienie środków pieniężnych kierowane bezzwrotnie na realizację zadań publicznych; - rozchody: spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki, inne. Są związane z operacjami o charakterze zwrotnym. Rozchody mogą być dokonywane z przychodów (powiększają dług publiczny), bądź z dochodów publicznych (pomniejszają dług publiczny). 4. Różnica między dochodami a wydatkami publicznymi, liczona dla okresu rozliczeniowego, jest - odpowiednio - bądź niedoborem, bądź nadwyżką sektora finansów publicznych (art. 7 ufp)
Zasady gospodarowania środkami publicznymi 1. Zasada legalności gromadzenia środków publicznych (art. 42 ust. 1 ufp) sposób gromadzenia środków publicznych określają ustawy. Są to różne ustawy, w tym ustawy podatkowe. Nawiązuje do art. 216 ust. 1 konstytucji. 2. Zasada dokonywania wydatków na cele i w wysokościach określonych w planach finansowych (art. 44 ust. 1 ufp) wydatków publicznych można dokonać pod warunkiem, że są ujęte w ustawie budżetowej, uchwałach budżetowych (bądź prowizoriach budżetowych) i/lub w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych i tylko do wysokości ustalonych w tych planach. Wyjątek dotyczy wydatków, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód (art. 164 ufp). 3. Zasada niefunduszowania (art. 42 ust. 2 i 3 ufp) środki publiczne stanowią jedną pulę, z której dokonuje się wydatków publicznych. Ułatwia ustalanie priorytetów i hierarchii zadań publicznych oraz umożliwia elastyczne gospodarowanie środkami. Liczne wyjątki od zasady (np. wydatki finansowane ze środków europejskich, koszty ponoszone przez agencje wykonawcze). 4. Zasada legalności dokonywania wydatków publicznych (art. 42 ust. 2 ufp) wydatki winny być dokonywane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (np. wydatki inwestycyjne, na wynagrodzenia, dotacje). 5. Zasada celowości dokonywania wydatków (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ufp) - wydatki winny być dokonywane w celu osiągnięcia zakładanych celów społecznych, gospodarczych itp.; zgodnie z celami statutowymi jednostki. 6. Dokonywanie wydatków z zachowaniem zasad dobrego gospodarowania (art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ufp) - wydatki powinny być dokonywane w sposób oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Zasady gospodarowania środkami publicznymi c.d. 7. Zasada terminowości dokonywania wydatków (art. 44 ust. 3 pkt 2 i 3 ufp) - wydatki należy dokonywać w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z zaciągniętych zobowiązań. 8. Zasada stosowania przepisów o zamówieniach publicznych jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych (art. 44 ust. 4 ufp). Ma to przeciwdziałać korupcji, nadużyciom i arbitralności w wyborze oferenta. 9. Powszechne prawo ubiegania się o realizację zadań finansowanych ze środków publicznych każdy może ubiegać się o realizację zadań finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ufp), pod warunkiem złożenia oferty zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującej wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy (art. 47 ufp). 10.Ograniczenia w gospodarowaniu środkami publicznymi: - limitowanie zaciąganych zobowiązań zobowiązania do sfinansowania w danym roku mogą być zaciągane do wysokości wydatków lub kosztów wynikającej z planu finansowego, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz tzw. pochodne od wynagrodzeń i zobowiązania z lat ubiegłych (art. 46 ufp), - zakaz tworzenia ze środków publicznych fundacji prawa prywatnego (art. 45 ufp), - zakaz posiadania, obejmowania i nabywania udziałów lub akcji w spółkach emitowanych przez podmioty niepubliczne (art. 49), - ograniczenia w lokowaniu wolnych środków publicznych jednostki samorządu terytorialnego, samorządowe: samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje kultury, niektóre osoby prawne mogą lokować wolne środki (z wyjątkiem pochodzących z dotacji budżetowych) w skarbowe papiery wartościowe, obligacje komunalne, na rachunkach w bankach mających siedzibę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i w formie depozytu w Ministra Finansów (art. 48 ufp).