UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny

UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny Studia podyplomowe: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Elżbieta Małgorzata Kołodziej nr albumu: 9365322 ZNACZENIE UNII BANKOWEJ DLA STABILNOŚCI SEKTORA FINANSOWEGO W STREFIE EURO Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem dr Magdaleny Kąkol Lublin rok 2016

Spis treści Wstęp.. 5 1. Przyczyny wprowadzenia i cele europejskiej unii bankowej. 8 2. Zasady funkcjonowania jednolitego mechanizmu nadzoru (Single Supervisory Mechanism SSM). 15 3. Znaczenie europejskiego mechanizmu resolution dla stabilności sektora finansowego w strefie euro 21 4. Europejski system gwarantowania depozytów jako III filar unii bankowej... 29 5. Sytuacja Polski w aspekcie implementacji unii bankowej. 31 6. Działania podejmowane przez Europejski Bank Centralny w ramach nadzoru nad instytucjami kredytowymi... 35 Wnioski.. 45 Literatura 48 Spis tabel 52 Spis rysunków 52

Wstęp Kryzys finansowy, który rozpoczął się w połowie 2007 r. został zainicjowany załamaniem na rynku kredytów subprime w Stanach Zjednoczonych. Przejawem kryzysu na rynku USA było bankructwo jednego z największych banków inwestycyjnych Lehman Brothers oraz problemy grupy finansowej AIG. Kryzys rozprzestrzenił się na rynki finansowe innych krajów. W drugiej połowie 2008 r. na globalnych rynkach finansowych nastąpił spadek wzajemnego zaufania uczestników, doszło do bankructw wielu podmiotów finansowych. Na rynku międzybankowym nastąpił spadek płynności oraz obniżenie wartości aktywów finansowych. Ocenia się, że do kryzysu przyczyniła się deregulacja rynków finansowych, wzrost ich kapitalizacji oraz szybki rozwój instrumentów finansowych. Szczególnie silny wpływ miała sekurytyzacja wszelkiego rodzaju należności kredytowych na rynkach nieruchomości, kart kredytowych i kredytów konsumenckich w USA. Sekurytyzowane w papiery wartościowe aktywa otrzymywały wysokie oceny wiarygodności kredytowej. Papiery te były chętnie kupowane przez instytucje finansowe z wielu krajów świata. 1 Jednocześnie nadmiar taniego pieniądza, w wyniku wysokich cen ropy naftowej, powodował, że inwestorzy akceptowali nadmierny poziom ryzyka 2. W trakcie kryzysu aktywa te okazały się toksyczne. Do kryzysu przyczyniły się także inne czynniki 3 : Nieefektywne ramy prawne i działania instytucji nadzoru finansowego oraz systemu informacji rynkowej. Brak rzetelności w działaniu pośredników finansowych i agencji ratingowych odpowiedzialnych za dostarczenie informacji rynkowej. Istotną rolę zarówno przed wystąpieniem kryzysu, jaki w trakcie jego przebiegu odegrał sposób prowadzenia polityki monetarnej. 1 Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczpospolitej Polskiej w trzecim etapie unii gospodarczej i walutowej, NBP, Warszawa 2014, s. 347. 2 Wysokie ceny ropy naftowej przed kryzysem powodowały wysokie dochody u eksporterów tego surowca. Nadwyżki kapitału inwestowali oni na rynkach finansowych m.in. USA. Pęknięcie bańki spekulacyjnej na rynku surowcowym doprowadziło do obniżenia cen ropy (cena baryłki ropy naftowej spadła z 147 USD w lipcu 2008 r. do 40 USD w grudniu 2008 r.). Spadek ten przełożył się na sytuację eksporterów ropy w znacznym stopniu zmniejszając ich dochody. Spowodowało to spowolnienie gospodarki światowej. Ibidem, s. 347. 3 Ibidem, s. 348. 5

Kryzys przyspieszył zmiany instytucjonalne w sieci bezpieczeństwa finansowego w Unii Europejskiej i strefie euro. Okazało się, że kondycja sektora finansowego ma bardzo istotny wpływ na gospodarkę, a nieodpowiednia struktura rynków finansowych może zagrażać stabilności całego systemu finansowego, jak też finansów publicznych. Szczególnie dotkliwie kryzys odczuły kraje strefy euro, których rządy musiały wyasygnować ogromne środki na ratowanie banków i stabilizację rynków finansowych. Decydenci zauważyli potrzebę zmian w regulacjach i procesie sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym na obszarze eurolandu. Przejawem nowego podejścia do zagadnienia stabilności systemu finansowego, w tym sektora bankowego, jest koncepcja unii bankowej. Unia bankowa nie jest celem samym w sobie. Stanowi niezbędny etap na drodze do zbudowania jednolitego europejskiego rynku usług bankowych i finansowych. Zintegrowane i sprawnie działające rynki bankowe i kapitałowe są niezbędnym warunkiem stabilności oraz ważnym czynnikiem wzrostu gospodarki i zatrudnienia 4. Prace nad unią bankową rozpoczęto od zbudowania jednolitego systemu nadzoru. Na początku 2015r. powstał jej drugi filar: jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Aby dokończyć budowę unii bankowej, musi być jeszcze stworzony trzeci filar wspólny system gwarantowania depozytów. Celem badawczym niniejszej pracy jest ocena znaczenia unii bankowej dla stabilności sektora finansowego w strefie euro. Przystępując do Unii Europejskiej, Polska również zobowiązała się do przyjęcia w późniejszym czasie wspólnej waluty. W perspektywie nasz kraj stanie się uczestnikiem unii bankowej, więc regulacje jej dotyczące są istotne dla funkcjonowania również naszego systemu bankowego. Do przygotowania pracy niezbędny okazał się przegląd dostępnej literatury, aktów prawnych oraz analiza danych statystycznych istotnych z punktu widzenia celu badawczego pracy. Źródłem informacji stały się publikacje NBP, raporty Europejskiego Banku Centralnego, opracowania przygotowywane na potrzeby wprowadzenia projektu unii bankowej: raport Liikanena, raporty European Banking Federation, EU Monitor European Integration oraz inne źródła anglojęzyczne. Praca ma charakter teoretyczno-empiryczny. Składa się ze wstępu, sześciu rozdziałów i wniosków. W rozdziale 1 przedstawiono przyczyny podjęcia prac nad projektem europejskiej unii bankowej oraz cele, jakie miał on realizować. 4 Wypowiedź M. Draghiego, Raport roczny EBC z działalności nadzorczej, EBC, 2015, s. 3, www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/ pdf/ssmar2015.pl.pdf (pobranie 15. 05 2016) 6

W kolejnych trzech rozdziałach omówione zostały zasady funkcjonowania poszczególnych filarów unii bankowej: jednolitego mechanizmu nadzoru (SSM, Single Supervisory Mechanism,), jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (SRM, Single Resolution Mechanism) oraz jednolitego systemu gwarantowania depozytów (SDGS, Single Deposit Guarantee Scheme). Rozdział 5 prezentuje sytuację Polski ze względu na możliwą, w niedługim czasie, implementację zasad funkcjonowania unii bankowej. Natomiast w ostatnim rozdziale przedstawiono działania, jakie podejmuje Europejski Bank Centralny w ramach nadzoru nad instytucjami kredytowymi w strefie euro. Pracę kończą wnioski wyprowadzone na podstawie przeprowadzonych badań literaturowych i empirycznych. 7

1. Przyczyny wprowadzenia i cele europejskiej unii bankowej Utworzeniu unii walutowej w 1999 r. nie towarzyszyło wprowadzenie odpowiednich uregulowań w funkcjonowaniu całego systemu finansowego. Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) nie powierzono wprost zadania wspierania stabilności finansowej w strefie euro. Podstawowym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) jest utrzymanie stabilności cen 1. W przepisach Traktatu i Statutu odniesienie do stabilności finansowej miało charakter pośredni. Europejski Bank Centralny miał koncentrować swoją działalność wokół celów polityki pieniężnej. Działania EBC w zakresie nadzoru finansowego i stabilności finansowej były doradcze i opiniotwórcze. Kompetencje i odpowiedzialność za stabilność systemu finansowego w UE oraz strefie euro były w rękach krajowych władz nadzorczych. Jednocześnie krajowe banki centralne utożsamiały stabilność finansową z prawidłowym funkcjonowaniem instytucji, rynków i infrastruktury systemu finansowego. Nie brały pod uwagę materializacji ryzyka systemowego w sferze realnej gospodarki. 2 Kryzys przyspieszył zmiany instytucjonalne w sieci bezpieczeństwa finansowego w strefie euro i w UE. Zauważono potrzebę zmian w regulacjach i procesie sprawowania nadzoru 3. Dostrzeżono, że kondycja sektora finansowego ma o wiele większy wpływ na gospodarkę niż wcześniej uważano. Relacja aktywów bankowych do PKB wynosi średnio w UE 400% i znacznie przewyższa wskaźniki notowane w innych wysokorozwiniętych gospodarkach, np. USA i Japonii 4. W większości krajów UE aktywa sektorów bankowych znacznie przekraczały PKB, co pokazuje rysunek 1. Kryzys udowodnił, że taka struktura rynków finansowych może zagrażać stabilności systemu finansowego i finansów publicznych. Zauważalne to było w szczególności w krajach strefy euro. 1 Zgodnie z art. 127 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej (2010) C/83 i art. 2 Statutu ESBC i EBC, protokół nr IV do TFUE. 2 Np. Bank Austrii definiuje stabilność finansową jako sytuację, w której system finansowy pośrednicy finansowi, rynki finansowe i infrastruktura finansowa jest w stanie zapewnić efektywną alokację środków finansowych i wypełnia swoje podstawowe funkcje makroekonomiczne, nawet w sytuacji wystąpienia nierównowagi finansowej i wstrząsów. W warunkach stabilności finansowej, podmioty gospodarcze mają zaufanie do systemu bankowego i mają łatwy dostęp do usług finansowych, takich jak płynność, kredyty, depozyty i zarządzanie ryzykiem. Za A. Matysek-Jędrych, Odpowiedzialność i przejrzystość banku centralnego w działaniach na rzecz stabilności finansowej, NBP, Materiały i Studia, 2014, nr 303, s. 16-17. 3 A. Dobrzańska, Polityka makroostrożnościowa zagadnienia instytucjonalne. Teoria i dotychczasowe doświadczenia w Unii Europejskiej, NBP, Materiały i Studia, 2014, nr 307, s. 5. 4 O. Szczepańska, Unia bankowa potrzebna rekonfiguracja, Bank, Horyzonty Bankowości 2013, 2013, nr 3, www.alebank.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=32318:horyzonty-bankowosci- 2013-unia-bankowa-potrzebna-rekonfiguracja&catid=711:bank-2013-03&Itemid=254 (dostęp 20.05.2016) 8

Luksemburg Irlandia Malta Cypr UK Dania Francja Holandia Hiszpania Portugalia Austria Finlandia Niemcy Belgia Szwecja Włochy Grecja Słowenia Łotwa Czechy Estonia Węgry Bułgaria Polska Słowacja Litwa Rumunia Rysunek 1. Aktywa sektora bankowego w relacji do PKB w krajach UE (stan na koniec 2011r.; %,) 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 Maksymalna wartość na wykresie wynosi 1000%, poziom dla Luksemburga wynosi 2400%. Źródło: opracowanie własne na podstwie: Liikanen Report, High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Brussels, 2 October 2012, s. 13, http://ec.europa.eu/finance/bank/docs/high-level_expert_group/report_en.pdf (dostęp 25.05.2016) Rysunek 2. Udział 5 największych banków w całkowitych aktywach sektora bankowego (stan na 2010 r.; %) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Austria Belgia Niemcy Hiszpania Finlandia Francja UK Grecja Irlandia Włochy Luksemburg Holandia Portugalia Źródło: opracowanie własne na podstwie: Liikanen Report, op.cit. s. 3. Rysunek 2 pokazuje poziom koncentracji sektorów bankowych w niektórych krajach strefy euro. Jest on mierzony jako udział 5 największych banków działających w danym kraju w całkowitych aktywach sektora bankowego. W takich krajach, jak Belgia, Finlandia, Grecja, Holandia, Portugalia poziom koncentracji sektora w 2010r. był bardzo 9

wysoki. Ponad 70% całkowitych aktywów systemu bankowego tych państw było w posiadaniu pięciu największych banków. Taka sytuacja stanowi niebezpieczeństwo w przypadku trudności finansowych dużego banku i konieczności ratowania go przez władze publiczne. Duże instytucje kredytowe w UE posiadały w 2012r. około 74,5% całkowitych aktywów systemu bankowego. Udział średnich banków w aktywach wynosił około 22,5%, a małych 3%. 5 Tabela 1 pokazuje podstawowe dane statystyczne dotyczące największych banków Unii Europejskiej przed wprowadzeniem unii bankowej. Tabela 1. Dane charakteryzujące duże europejskie banki (stan na 2011 r.) Bank Kraj Całkowite aktywa (milion ) Całkowite aktywa/pkb (%) Całkowite aktywa/eu PKB (%) Zmiana % aktywów (2007-2011) Deutsche Bank DE 2 164 103 84.8 17.4 12.4 HSBC UK 1 967 796 119.8 15.8 22.2 BNP Paribas FR 1 965 283 99.8 15.8 16.0 Crédit Agricole Group FR 1 879 536 95.4 15.1 22.0 Barclays UK 1 871 469 113.9 15.0 12.0 RBS UK 1 803 649 109.8 14.5-28.0 Santander ES 1 251 525 118.2 10.1 37.1 Société Générale FR 1 181 372 60.0 9.5 10.2 Lloyds Banking Group UK 1 161 698 70.7 9.3 141.5 Groupe BPCE FR 1 138 395 57.8 9.1 - ING NL 961 165 161.5 7.7-3.3 Unicredit IT 926 769 59.4 7.4-9.3 Rabobank Group NL 731 665 122.9 5.9 28.3 Nordea SE 716 204 197.4 5.8 84.1 Commerzbank DE 661 763 25.9 5.3 7.3 Intesa IT 639 221 41.0 5.1 11.6 BBVA ES 597 688 56.5 4.8 19.1 Standard Chartered UK 461 284 28.1 3.7 104.5 Danske Bank DK 460 832 193.7 3.7 2.6 DZ Bank AG DE 405 926 15.9 3.3-5.9 Landesbank Baden-W. DE 373 059 14.6 3.0-15.9 KBC BE 285 382 80.5 2.3-19.7 Handelsbanken SE 275 514 75.9 2.2 40.0 SEB SE 265 219 73.1 2.1 6.9 Banca Monte dei P.S. IT 240 702 15.4 1.9 48.5 Erste Bank AT 210 006 71.2 1.7 4.7 Swedbank SE 208 464 57.4 1.7 22.5 RZB AG AT 150 087 50.9 1.2 9.2 UBI IT 129 804 8.3 1.0 6.8 Źródło: opracowanie własne na podstawie: Liikanen Report, op.cit. s. 39 Analizując dane zawarte w tabeli można zauważyć, że 10 największych banków posiadało aktywa całkowite o wartości większej niż bilion euro. Największy, Deutsche Bank, miał aktywa powyżej 2 bilionów euro. W przypadku 8 banków ich aktywa całkowite 5 Liikanen Report, op.cit. s. 59. 10

przekraczały wielkość rocznego PKB kraju. Aktywa największych sięgały dwukrotności PKB (Nordea 197,4%, Danske Bank 193,7%). W relacji do PKB całej Unii Europejskiej aktywa największego banku sięgały ponad 17% (Deutsche Bank). W latach 2007 2011 w kilku bankach aktywa obniżyły się (niektóre wprowadziły plany restrukturyzacyjne). Jednak większość banków prowadziło ekspansywną politykę, w wyniku której ich aktywa znacznie wzrosły. W ciągu 5 lat aktywa Lloyds Banking Group zwiększyły się 1,4 krotnie. Rysunek 3 przedstawia całkowite aktywa największych europejskich grup bankowych w relacji do PKB kraju i UE - lewa strona wykresu. Po prawej stronie aktywa największych amerykańskich grup bankowych jako % PKB Stanów Zjednoczonych. Rysunek 3. Aktywa największych europejskich i amerykańskich grup bankowych jako % PKB w 2011r. Źródło: opracowanie własne na podstwie Liikanen Report, op.cit. s. 41 Dane pokazane na rysunku 3 i w tabeli 1 dowodzą, że trudności finansowe czy upadłość tak dużych europejskich banków może przełożyć się na sytuację gospodarczą kraju, konieczność dużych wydatków państwa na pomoc lub wypłatę depozytów. To może prowadzić do wysokiego zadłużenia państwa macierzystego. Jednocześnie, według raportu ekspertów zespołu Liikanena, jedynie 21% aktywów sektora finansowego było kontrolowane przez sektor publiczny. Prawie 80% aktywów była w rękach prywatnych 11

inwestorów. W przypadku trudności rządy są więc zmuszone do wsparcia finansowego w większości prywatnych podmiotów finansowych. 6 Po kryzysie finansowym wzrosło znaczenie stabilności finansowej jako celu banku centralnego i sieci bezpieczeństwa finansowego 7. Kryzys finansowy ujawnił również problemy związane z rozbieżnością pomiędzy transgranicznym modelem bankowości w UE a odpowiedzialnością władz krajowych za stabilność finansową i ponoszeniem przez podatników poszczególnych państw ciężaru finansowego decyzji dotyczących zarządzania kryzysowego. 8 Tabela 2 prezentuje skalę pomocy publicznej na rzecz unijnych banków, co pokazuje, jaki ciężar musiały ponieść rządy, by utrzymać stabilność finansową swoich systemów bankowych. Tabela 2. Rozmiary pomocy publicznej dla banków w latach 2008-2012 (mld EUR; %) Wyszczególnienie Pomoc publiczna ogółem (mld EUR) Dokapitalizowanie (mld EUR) Pomoc publiczna jako % aktywów banku Dokapitalizowanie jako % aktywów banku Rodzaj pomocy Rząd/ ESM/EFSF 9 Irlandia 920,92 62,78 62,43 4,26 UK 693,77 82,39 7,52 0,89 Rząd Niemcy 483,37 64,17 6,00 0,80 Rząd 1,70 Rząd/ Hiszpania 371,36 59,74 10,59 ESM/EFSF Francja 344,28 25,05 4,34 0,32 Rząd Holandia 211,07 18,86 9,08 0,81 Rząd Belgia 201,16 23,32 17,18 1,99 Rząd Włochy 102,63 6,05 2,63 0,15 Rząd Strefa euro ogółem 2 999,23 318,49 9,29 0,99 - Pozostałe kraje UE 968,12 94,71 7,79 0,76 - Łącznie 27 - UE 3967,35 413,20 8,87 0,71 - Źródło: D. Valiante, Framing Banking Union in the Euro Area. Some empirical evidence, CEPS Working Document No. 388 / February 2014, s. 9, www.ceps.eu/system/files/wd388%20dv%20banking%20union.pdf Pomoc publiczna dla banków w UE w ciągu 5 lat (2008-2012) wyniosła blisko 4 bln EUR, 75% całkowitej pomocy publicznej było skierowane do banków strefy euro. Największymi kwotami rządy wsparły systemy bankowe w Irlandii (921 mld EUR), 6 Liikanen Report, op.cit. s. 59. 7 Według O. Szczepańskiej w 2007 r. 12 banków centralnych krajów UE nie posiadało zapisu ustawowego odnoszącego się do stabilności finansowej. (w:) O. Szczepańska, Stabilność finansowa jako cel banku centralnego, Studium teoretyczno-porównawcze, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008, s. 67-72. W 2013 r. na 27 banków centralnych tylko 4 nie posiadały wyraźnego zapisu dotyczącego dbałości o stabilność finansową. (w:) P. Smaga, Assessing Involvement of Central Banks In Financial Stability, Center For Financial Stability, Policy Paper, 2013, s. 13. 8 Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, NBP, Warszawa 2014, s.71; M. Marcinkowska, P. Wdowiński, S. Flejterski, S. Bukowski, M. Zygierewicz, Wpływ regulacji sektora bankowego na wzrost gospodarczy wnioski dla Polski, Materiały i Studia, 2014, nr 305, s. 40 i kolejne. 9 ESM Europejski Mechanizm Stabilności, EFSF - Europejski Instrument Stabilności Finansowej 12

Wielkiej Brytanii (694 mld EUR), Niemczech (483 mld EUR), Hiszpanii (371 mld EUR). W przypadku Irlandii doprowadziło to budżet państwa niemal do bankructwa i konieczności sięgnięcia po pomoc finansową z UE i MFW. Przed kryzysem wskaźnik długu publicznego w relacji do PKB w tym kraju wynosił 25% i był jednym z najniższych w strefie euro, tymczasem do końca 2011 r. relacja ta wzrosła do 106% PKB 10. Największa pomoc publiczna w relacji do aktywów banków została zrealizowana w Irlandii (62,4% aktywów całkowitych banków), Belgii (17,2%) i w Hiszpanii (10,6%). Pomoc publiczna miała różny charakter m.in. gwarancje, sekurytyzacja aktywów, dokapitalizowanie. Największą pomoc w postaci wsparcia kapitałowego uzyskały banki w Irlandii (63 mld EUR), Wielkiej Brytanii (82 mld EUR), Niemczech (64 mld EUR), Hiszpanii (60 mld EUR). Przed kryzysem dominowało bardzo liberalne podejście do zasad funkcjonowania banków. Brakowało także instytucji nadzorczych na poziomie ponadnarodowym, które miałyby kompetencje decyzyjne. Sytuacja taka mogła prowadzić do arbitrażu regulacyjnego, czyli zjawiska przenoszenia w ramach strefy euro działalności bankowej z państw o bardziej restrykcyjnym nadzorze finansowej do państw mających liberalne podejście. 11 Jednocześnie krajowi nadzorcy nie ujawniali informacji o słabości banków nadzorowanych przez siebie, by nie powodować dodatkowego zadłużenia finansów publicznych. Utrwalało się przekonanie, że rządy państw nie mogą pozwolić na upadek największych banków, ponieważ groziłoby to głębokim załamaniem sytuacji gospodarczej. Ukrywano realną sytuację finansową banków, by oddalić w czasie trudne decyzje 12. Przedkryzysowa konstrukcja sieci bezpieczeństwa finansowego w UE zawierała lukę w postaci braku organu, który zajmowałby się monitorowaniem i identyfikacją zagrożeń dla stabilności finansowej oraz podejmowaniem odpowiednich działań zaradczych. Reforma regulacyjna w tym zakresie obejmuje ustanowienie formalno-prawnych ram polityki makroostrożnościowej, która ma charakter prewencyjny, więc ma zapobiegać pojawianiu się zagrożeń. 13 Działania podejmowane w ramach polityki makroostrożnościowej polegają na identyfikowaniu, analizowaniu, monitorowaniu oraz przeciwdziałaniu ryzyku systemowemu, a więc ryzyku wystąpienia zakłóceń w funkcjonowaniu systemu finansowego lub jego istotnej części, które może wywołać negatywne skutki dla całej 10 O. Szczepańska, Unia bankowa, op.cit. 11 K. Waliszewski, Od koncepcji do realizacji szanse i zagrożenia europejskiej unii bankowej dla sektora banków komercyjnych w Polsce, (w:) M. Zaleska (red.), Europejska unia bankowa, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2015, s. 38. 12 O. Szczepańska, Unia bankowa, op.cit. 13 A. Dobrzańska, Polityka makroostrożnościowa zagadnienia instytucjonalne, op.cit. s.7. 13

gospodarki. Ryzyko systemowe wynika z wzajemnych powiązań pojedynczych instytucji i rynków finansowych oraz ich ekspozycji na sektor realny gospodarki. Materializacja ryzyka systemowego prowadzi do rozpowszechniania się problemów na inne instytucje i segmenty rynku finansowego, a także na sferę realną gospodarki (efekt zarażenia) 14. Po kryzysie finansowym za podstawowy cel uznano zwiększenie wiarygodności i bezpieczeństwa sektora finansowego, w tym bankowego, krajów należących do strefy euro. Architektura sieci bezpieczeństwa finansowego w UE po kryzysie obejmuje 15 : 1. Europejski System Organów Nadzoru Finansowego (ESFS European System of Financial Supervision) funkcjonujący od 1 stycznia 2011r. W skład tego systemu wchodzą: Europejska Rada Ryzyka Systemowego (ESRB European Systemic Risk Board) działająca przy EBC od 16 grudnia 2010r. i odpowiedzialna za nadzór makroostrożnościowy nad unijnym systemem finansowym 16, Europejskie Urzędy Nadzoru (ESA) 17, Wspólny Komitet Europejskich Urzędów Nadzoru (Joint Committee), Właściwych organów nadzoru państw członkowskich. 2. Pakiet CRD IV rekomendowany przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (Bazylea III). Dyrektywa CRD IV obowiązuje od 1 stycznia 2014r., a jej pełne wdrożenie ma nastąpić do 2019 r. 18, 3. Europejska unia bankowa, 4. Europejski Mechanizm Stabilności (ESM European Stability Mechanism), jako pomoc dla rządów państw strefy euro i banków w związku z zaistniałym kryzysem zadłużenia, zainicjowany w październiku 2012 r. 19 Bezpieczeństwu i stabilności finansowej w krajach strefy euro służyć mają w szczególności zintegrowane ramy finansowe, czyli unia bankowa. Unia bankowa jest 14 P. J. Szpunar, Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym, NBP, Materiały i Studia, 2012, nr 278, s. 3. 15 K. Waliszewski, Od koncepcji, op. cit. s. 37-38. 16 Powołanie organu odpowiedzialnego za nadzór makroostrożnościowy rekomendował zespół ekspertów pod przewodnictwem Jacques a de Larosière a. Za A. Dobrzańska, Polityka, op. cit s. 30-31. 17 Funkcjonują 3 instytucje: Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA), Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) oraz Europejski Urząd Nadzoru Giełd Papierów Wartościowych (ESMA). 18 Dyrektywa CRD IV reguluje kwestie związane z tworzeniem banków, buforami kapitałowymi, nadzorem, zarządzaniem, ładem korporacyjnym banków i firm inwestycyjnych. www.knf.gov.pl/crd/pakiet_crd4_tekst. html (dostęp 20.05.2016) 19 ESM zastąpił Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (EFSM) i Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF). 14

działaniem polegającym na ponownej regulacji sektora bankowego w Unii Europejskiej. Jest też krokiem w kierunku docelowej, pełnej Unii Gospodarczej i Walutowej. Opiera się na trzech podstawowych filarach 20 : 1. jednolity mechanizm nadzorczy (Single Supervisory Mechanism SSM), 2. europejski mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (jednolity mechanizm resolution, Single Resolution Mechanism SRM), 3. europejski system gwarantowania depozytów (Single Deposit Guarantee Scheme SDGS). W wyniku wdrażania zasad unii bankowej następuje przenoszenie uprawnień z poziomu krajowego na poziom paneuropejski oraz wzmocnienie nadzoru nad instytucjami kredytowymi. Jednolity mechanizm nadzorczy jest projektem najbardziej skomplikowanym, ale jednocześnie prace nad nim są najbardziej zaawansowane. Natomiast realizacja projektu wspólnego systemu gwarantowania depozytów oddala się. Ciężar finansowy za skutki działań banków nadal będą ponosić krajowe systemy gwarancyjne. 2. Zasady funkcjonowania jednolitego mechanizmu nadzoru (Single Supervisory Mechanism SSM) Najszybciej został ustalony kształt pierwszego filaru unii bankowej. Porozumienie w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego zawarto w marcu 2013 r., a akt prawny został przyjęty w październiku. 21 Pierwszy filar zaczął funkcjonować od 4 listopada 2014r. 22 Na jednolity mechanizm nadzoru składają się: Europejski Bank Centralny (EBC), krajowe instytucje nadzoru nad instytucjami kredytowymi i rynkami finansowymi. EBC sprawuje bezpośredni nadzór mikroostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi w strefie euro 23. W obszarze jego działania znajdują się instytucje systemowo istotne, identyfikowane na podstawie określonych kryteriów 24 : 20 M. Zaleska, Zintegrowane ramy finansowe koncepcja i wyzwania, (w:) M. Zaleska (red.), Europejska unia bankowa, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2015, s. 17. 21 Rozporządzenie Rady UE nr 1024/2013 z 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi. 22 Raport roczny EBC z działalności nadzorczej, EBC, 2015, s. 61, www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/ pub/pdf/ssmar2015.pl.pdf (dostęp 20. 05.2016) 23 Ekonomiczne wyzwania, op.cit., s. 83. 24 Na podstawie: K. Waliszewski, Od koncepcji, op.cit, s. 42-43 oraz M. Zaleska, Zintegrowane, op.cit., s. 19. 15

posiadające aktywa powyżej 30 mld euro, relacja aktywów banku do PKB kraju macierzystego przewyższa 20% i aktywa wyższe niż 5 mld euro, zostaną uznane za instytucje istotne z inicjatywy EBC lub na wniosek krajowego organu nadzoru (wielkość instytucji, ważność dla gospodarki kraju lub UE), skala działalności transgranicznej jeżeli utworzyła bankowe jednostki zależne w co najmniej 2 państwach członkowskich unii bankowej, a transgraniczne aktywa lub pasywa tej instytucji stanowią istotną cześć jej całkowitych aktywów czy kapitałów, korzystające z pomocy finansowej z funduszów EFSF lub ESM lub wystąpiły o przyznanie tej pomocy, niezależnie od powyższych kryteriów istotności, EBC sprawuje nadzór nad trzema najbardziej znaczącymi instytucjami kredytowymi z każdego kraju uczestniczącego w unii bankowej. Przyjęte rozwiązania powodują, że nadzorem EBC objęte zostały banki istotne, zbyt duże, by upaść. Natomiast krajowe podmioty sprawują nadzór nad mniejszymi bankami zgodnie z wytycznymi EBC i wspierają działania realizowane przez EBC. Podział obowiązków między EBC a organy krajowe w obszarze polityki mikroostrożnościowej powinien być jasny i precyzyjny, ponieważ będzie to stanowić podstawę sprawnego działania jednolitego mechanizmu nadzoru. EBC wykonuje swoje zadania w ramach SSM we współpracy z właściwymi organami krajowymi 25. Ważne jest zatem klarowne ustalenie mechanizmów tej współpracy oraz podziału obowiązków, co pozwoli na uniknięcie dublowania pracy, wyeliminowanie sporów kompetencyjnych i luk w obszarze nadzoru 26. Znacząca rola EBC sprzyja ograniczaniu pobłażliwości ze strony krajowych instytucji nadzorczych Polityka makroostrożnościowa pozostaje w kompetencji władz krajowych. Jest to uzasadnione ponieważ ryzyko systemowe i nierównowagi makroekonomiczne związane są przede wszystkim z uwarunkowaniami krajowymi. Organy krajowe znają specyfikę rynku lokalnego i mają większe doświadczenie. Są w stanie lepiej dostosowywać narzędzia makroostrożnościowe w reakcji na ryzyko specyficzne dla lokalnego rynku 27. EBC posiada jednak pewne kompetencje nadzoru makroostrożnosciowego. Może wprowadzić wyższe 25 Art. 6 Rozporządzenia Rady UE nr 1024/2013 z 15 października 2013 r. 26 Ekonomiczne wyzwania, op.cit., s. 83. 27 Ibidem. 16

wymogi dotyczące buforów kapitałowych niż ustalone przez władze krajowe, a także zastosować surowsze środki mające ograniczyć ryzyko systemowe. EBC i organy krajowe koordynują między sobą stosowane narzędzia makroostrożnościowe. W odniesieniu do nadzorowanych banków EBC jest bezpośrednio odpowiedzialny 28 : za wydawanie i odbieranie licencji na prowadzenie działalności, ocenę transakcji nabycia lub zbycia pakietów akcji instytucji kredytowych. EBC jest uprawniony do 29 : wzywania każdej instytucji kredytowej kraju uczestniczącego w unii do udzielenia wszelkich informacji niezbędnych do wykonywania jego zadań nadzorczych lub statystycznych (EBC udostępnia te informacje nadzorcom krajowym), przeprowadzania inspekcji na miejscu w lokalach instytucjach kredytowych oraz u podmiotów świadczących im usługi w ramach outsourcingu, nakładania sankcji finansowych 30. Według T.H. Trögera uprawnienia EBC wobec nadzorowanych banków to solidne kije 31. Pośrednio lub za pośrednictwem krajowych nadzorców EBC odpowiada także za 32 : nadzór w zakresie zgodności prowadzonej działalności z wymogami dotyczącymi m.in. funduszy własnych, adekwatności kapitałowej, płynności, dźwigni finansowej, określanie wyższych wymogów ostrożnościowych, dokonywanie przeglądów nadzorczych i stress testów, wdrażanie środków wczesnej interwencji m.in. żądanie podjęcia działań naprawczych, gdy banki nie spełniają lub nie będą w stanie spełnić wymogów kapitałowych. W związku z powierzeniem EBC nowych funkcji, w jego strukturach został utworzony nowy organ Rada ds. Nadzoru (Supervisory Board). Rada ds. Nadzoru nie jest organem decyzyjnym EBC. Za wszystkie decyzje EBC odpowiedzialna jest Rada Prezesów. Projekt decyzji przygotowany przez Radę ds. Nadzoru przedstawiany jest do zatwierdzenia Radzie Prezesów EBC. Projekt zostanie uznany za przyjęty, jeżeli Rada 28 M. Zaleska, Zintegrowane, op. cit., s. 22. 29 Ibidem. 30 Do wysokości dwukrotności zysków osiągniętych lub strat uniknionych w wyniku naruszenia, jeżeli można je określić lub do wysokości 10% całkowitego obrotu osiągniętego w poprzednim roku. 31 T.H. Tröger, Panaceum czy szarlataneria? Wstępna ocena nowego systemu nadzoru ostrożnościowego nad bankami z udziałem Europejskiego Banku Centralnego, Nowa Europa, 2014, nr 1 (17), s. 62. 32 M. Zaleska, Zintegrowane, op. cit., s. 22. 17

Prezesów nie zgłosi sprzeciwu (w terminie nie dłuższym niż 10 dni roboczych, w sytuacjach nadzwyczajnych rozpatrzenie projektu decyzji następuje w ciągu 48 godzin) 33. W skład Rady ds. Nadzoru wchodzą 34 : przewodniczący powoływany na 5-letnią nieodnawialną kadencję przez Radę UE po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski, wiceprzewodniczący powoływany spośród członków Zarządu EBC przez Radę UE po zatwierdzeniu przez Parlament Europejski, czterej przedstawiciele EBC wskazani przez Radę Prezesów EBC, przedstawiciele krajowych organów nadzoru z każdego państwa uczestnika unii bankowej. Jednolity mechanizm nadzoru (SSM) jest obowiązkowy dla krajów strefy euro, ale jest też otwarty na kraje UE spoza obszaru euro w ramach nawiązania bliskiej współpracy (opcja opt-in). Kraje spoza strefy mają możliwość wyboru, a nie obowiązek uczestnictwa w unii bankowej. Może to nastąpić na wniosek zainteresowanego kraju w drodze decyzji EBC o nawiązaniu bliskiej współpracy. Procedurę bliskiej współpracy określa decyzja EBC ze stycznia 2014 r. 35 Kraj opt-in przystępujący do SSM musi spełnić następujące wymagania 36 : zawiadomić inne kraje członkowskie, Komisję Europejską, EBC i Europejski Urząd Nadzoru Bankowego o wniosku dotyczącym bliskiej współpracy, zobowiązuje się do przestrzegania instrukcji i wytycznych EBC przez właściwy krajowy organ nadzoru, zobowiązuje się przekazywać EBC wymagane informacje i dokumenty dotyczące banków mających siedzibę na terenie danego kraju, wprowadził odpowiednie zmiany w legislacji krajowej. Kraj spoza strefy euro ocenia, na ile korzyści z uczestnictwa w unii bankowej przekraczają koszty ograniczenia roli krajowej sieci bezpieczeństwa finansowego. Bliska współpraca oznacza dla kraju opt-in: 37 udział w ponadnarodowym mechanizmie o wspólnych standardach nadzorczych i jednolitych regulacjach, 33 Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s.80. 34 M. Szyszko, Polityka nadzorcza i pieniężna pod wspólnym dachem EBC, (w:) M. Zaleska (red.), op. cit, s. 87. 35 Decision of the European Central Bank of 31 January 2014 r. on the close cooperation with the national competent authorities of participating Member States whose currency is not the euro (ECB/2014/5). 36 M. Zaleska, Zintegrowane, op. cit., s. 20. 37 Na podstawie Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s.84-85, 87. 18

wzrost oceny atrakcyjności sektora finansowego danego kraju przez inwestorów zagranicznych, ściślejszą integrację europejską, łatwiejsze prowadzenie przez banki działalności transgranicznej dzięki jednolitym regulacjom, ogranicza problem skoordynowania działań nadzorczych między krajem goszczącym i macierzystym wobec banków transgranicznych, łatwiejszy dostęp do informacji o spółkach matkach z krajów uczestniczących w SSM, co pozwoli na dokładniejszą ocenę kondycji banków-matek. Potencjalne korzyści z członkostwa w SSM mogą być w większym stopniu dostrzegane przez kraje opt-in o słabej kondycji sektora bankowego. Słabością SSM jest inny status prawny krajów opt-in uczestniczących w unii bankowej. Dla krajów należących do strefy euro funkcjonuje mechanizm wsparcia kapitałowego ESM. Uruchomienie SSM pozwoliło na bezpośrednie dokapitalizowanie banków ze środków ESM, bez pośrednictwa budżetów państw członkowskich. Wsparcie z ESM nie jest jednak dostępne dla krajów spoza strefy euro, które zdecydowałyby się na opt-in. Dla stabilności i spójności całej unii bankowej pożądane są zmiany prawne w tym traktatowe zapewniające równość praw i obowiązków wszystkich państw uczestników SSM. 38 Poza tym kraj podejmujący bliską współpracę ma ograniczony wpływ na proces decyzyjny w ramach ESM. Zakończenie bliskiej współpracy zawsze następuje na podstawie decyzji EBC z inicjatywy EBC lub na wniosek kraju opt-in. EBC ma możliwość zawieszenia lub zakończenia bliskiej współpracy z własnej inicjatywy w dwóch przypadkach 39 : Jeśli kraj opt-in nie wywiązuje się z obowiązków określonych w rozporządzeniu w/s SSM, m.in. nie przestrzega wytycznych i wniosków EBC. Jeśli Rada Prezesów wyrazi sprzeciw wobec projektu decyzji Rady ds. Nadzoru, kraj opt-in może powiadomić EBC, że nie zgadza się ze sprzeciwem Rady Prezesów. Jeżeli Rada Prezesów podtrzyma swój sprzeciw, kraj opt-in, może powiadomić EBC o tym, że nie będzie związany potencjalną decyzją dotyczącą ewentualnego zmienionego projektu decyzji Rady ds. Nadzoru. Natomiast kraje opt-in mogą zakończyć bliską współpracę w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego w dwóch przypadkach 40 : 38 Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s. 82. 39 Ibidem, s. 85-86. 19

Jeżeli kraj opt-in nie zgadza się z projektem decyzji Rady d/s Nadzoru, informuje Radę Prezesów o swoim braku zgody. Następnie Rada Prezesów podejmuje decyzję i przedstawia jej pisemne uzasadnienie danemu państwu członkowskiemu. Po podjęciu decyzji przez Radę Prezesów, kraj opt-in może zwrócić się do EBC z wnioskiem o zakończenie bliskiej współpracy ze skutkiem natychmiastowym (w takim przypadku nie będzie związany decyzją Rady Prezesów). Kraj opt-in może zwrócić się do EBC o zakończenie bliskiej współpracy w dowolnym momencie po upływie trzech lat od ustanowienia bliskiej współpracy. Nie można jednak wykluczyć, że zakończenie bliskiej współpracy zaważy na reputacji kraju opuszczającego mechanizm SSM. Taka decyzja prawdopodobnie spotkałaby się z negatywną reakcją rynków finansowych. Dotychczas nie wpłynął do EBC żaden formalny wniosek o nawiązanie bliskiej współpracy 41. Kraje Unii Europejskiej w kontekście projektu unii bankowej można podzielić na 3 grupy: 42 3. państwa strefy euro, które automatycznie stają się uczestnikami mechanizmów SSM i SRM (od stycznia 2015 r. 19 krajów), 4. kraje opt-in spoza strefy euro, które przystępują do unii bankowej i nawiązują bliską współpracę z EBC, 5. kraje spoza strefy euro, które nie mają zamiaru przystąpić do unii bankowej (np. Wielka Brytania, Szwecja). W literaturze podnoszone są głosy krytyczne, obnażające słabości europejskiej unii bankowej i systemu nadzoru nad instytucjami kredytowymi w całej UE. Należą do nich: 43 1. Zbyt częste zmiany instytucjonalnych ram nadzorczych oraz ich skala. Stabilność przyjętych rozwiązań jest bardzo ważna dla podmiotów i rynków finansowych. 2. Skomplikowanie systemu nadzoru obowiązującego w całej UE, mnogość instytucji nadzorczych o zazębiających się kompetencjach, co prowadzi do rozmywania odpowiedzialności. 40 Ibidem, s. 86. 41 Raport roczny EBC z działalności nadzorczej, EBC, 2015, s. 64, www.bankingsupervision.europa.eu/ ecb/pub/ pdf/ssmar2015.pl.pdf (dostęp 15. 05 2016) 42 K. Waliszewski, Od koncepcji, op.cit, s. 45. 43 Na podstawie W. Przybylska-Kapuścińska, M. Skopowski, Wyzwania związane z wdrożeniem jednolitego mechanizmu nadzoru, (w:) M. Zaleska (red.), op.cit., s. 64-74. Porównaj B. Speyer, EU Banking Union. Do it right, not hastily!, EU Monitor European Integration, Deutsche Bank, DB Research, July 23, 2012, s. 7, http://www.dbresearch.de/prod/dbr_internet_en-prod/prod0000000000291512/eu+banking+ Union%3A+Do+it+right,+not+hastily!.pdf (dostęp 20. 05.2016) 20

3. Podział kompetencji nadzorczych pomiędzy EBA (Europejski Urząd Nadzoru Bankowego) i ESFS (Europejski System Organów Nadzoru Finansowego) a EBC, 4. Niespójność rozwiązań nadzorczych nad sektorem bankowym w poszczególnych krajach, 5. Geograficzna niespójność rozwiązań nadzorczych; wspominany już wcześniej różny status krajów uczestników unii bankowej, 6. Ograniczanie kompetencji krajowych instytucji nadzorczych i marginalizowanie ich roli (pod względem m.in. zakresu nadzoru, wykwalifikowanej kadry), 7. Ryzyko wystąpienia konfliktu w EBC pomiędzy celami realizowanej polityki pieniężnej a celami nadzoru nad instytucjami kredytowymi. Według eksperta Deutsche Bank prawidłowo funkcjonujący system nadzoru finansowego w Unii Europejskiej powinien spełniać następujące warunki 44 : zapewniać stabilność finansową, a w przypadku braku równowagi być efektywny w przywracaniu stabilności finansowej, być neutralny z punktu widzenia konkurencyjności nadzorowanych instytucji kredytowych, zapewniać klarowny podział kompetencji instytucji nadzorczych oraz ich odpowiedzialność za podejmowane działania, przyczyniać się do dalszej integracji rynków finansowych, być kosztowo efektywny. 3. Znaczenie europejskiego mechanizmu resolution dla stabilności sektora finansowego w strefie euro Funkcjonowanie rynku wewnętrznego w UE powoduje, że upadłość banku w jednym kraju członkowskim może wpłynąć na stabilność rynków w całej Wspólnocie. Wprowadzenie mechanizmów mających zapobiegać niewypłacalności banków i minimalizować jej negatywne efekty uznano za drugi filar tworzonej unii bankowej. Przekazaniu na poziom europejski uprawnień nadzorczych nad instytucjami kredytowymi powinno towarzyszyć także przeniesienie odpowiedzialności za działania na etapie, gdy bank zostanie uznany za niewypłacalny. Konieczne więc było zapewnienie na szczeblu europejskim mechanizmów postępowania z bankami zagrożonymi upadłością. 44 B. Speyer, EU Banking, op. cit., s.4. 21

KE przedstawiła w lipcu 2013r. projekt rozporządzania ustanawiającego Jednolity Mechanizm Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRM Single Resolution Mechanism,), mający być drugim filarem tworzonej unii bankowej. W kwietniu 2014r. rozporządzenie zostało przyjęte przez Parlament Europejski, a w lipcu przez Radę UE. Rozporządzenie dotyczące jednolitego mechanizmu resolution weszło w życie od początku 2016 r. 45 Ideą resolution jest restrukturyzacja lub uporządkowana likwidacja banków znajdujących się w bardzo złej sytuacji finansowej bez konieczności ogłoszenia ich upadłości i wypłaty kwot gwarantowanych deponentom. Ciężar tego procesu mają ponosić przede wszystkim udziałowcy i wierzyciele banków, w ostateczności posiadacze depozytów powyżej 100 tys. EUR. 46 Ciężaru niepowodzenia banków nie powinni ponosić podatnicy i skarb państwa. Cele w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są następujące: 47 zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych danej instytucji kredytowej, uniknięcie negatywnych skutków dla stabilności finansowej, ochrona finansów publicznych, ochrona deponentów objętych systemem gwarancji depozytów i inwestorów, ochrona aktywów należących do klientów. Podstawy prawne funkcjonowania jednolitego mechanizmu resolution są złożone. Regulują go: 48 dyrektywa, 49 rozporządzenie 50 umowa międzyrządowa (IGA) 51. 45 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010, Dz. U. UE L 225/1 z dnia 30 lipca 2014 r. 46 M. Zaleska, op. cit., s. 27. 47 O. Szczepańska, A. Dobrzańska, B. Zdanowicz, Resolution czyli nowe podejście do banków zagrożonych upadłością, NBP, Warszawa 2015, s.22. 48 Ibidem, s. 28. 49 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012. 50 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r., op. cit. 22

Na mocy rozporządzenia została utworzona Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Single Resolution Board, SRB) jako organ odpowiedzialny za procesy resolution. Rada ma funkcjonować w dwóch sesjach: plenarnej i wykonawczej. W skład Rady w sesji plenarnej będą wchodzić: 52 przewodniczący, czterech członków mianowanych przez Radę UE (tzw. stali członkowie), członkowie mianowani przez każdy uczestniczący kraj, reprezentujący krajowe organy resolution. Każdemu członkowi przysługuje jeden głos. Dodatkowo w posiedzeniach Rady mogą uczestniczyć przedstawiciele KE i EBC jako stali obserwatorzy, bez prawa głosu. Do zadań Rady w sesji plenarnej należy: 53 Przyjmowanie rocznego programu prac oraz budżetu na nachodzący rok, a także rocznego sprawozdania z działalności SRB. Podejmowanie decyzji inwestycyjnych i finansowych dotyczących m.in. konieczności pobrania dodatkowych składek ex post, wzajemnych dobrowolnych pożyczek czy skorzystania z alternatywnych źródeł finansowania. aktywacja procedury resolution wobec banku, jeżeli proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przewiduje wykorzystanie środków z funduszu resolution powyżej 5 mld EUR lub gdy w ciągu ostatnich 12 miesięcy wykorzystanych zostało już 5 mld EUR z funduszu. Jednak, co do zasady, decyzje dotyczące resolution danej instytucji kredytowej mają zapadać na forum sesji wykonawczej, której skład jest ograniczony do: przewodniczącego, stałych członków i przedstawicieli krajowych organów resolution, w których działa dana grupa bankowa. Ponadto na spotkania Rady w sesji wykonawczej mogą być zaproszeni stali obserwatorzy oraz przedstawiciel EBA, a także przedstawiciele krajowych organów resolution z krajów nieuczestniczących, w których działają filie bądź oddziały o systemowym znaczeniu, będące częścią grupy, której dotyczą dyskusje 54. Do zadań sesji wykonawczej należy także 55 : 51 Umowa o przekazywaniu i uwspólnianiu składek na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, Bruksela, 21 maja 2014 r. 52 J. Koleśnik, Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, (w:) M. Zaleska, op.cit., s. 102. 53 Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s. 89. 54 Ibidem 55 J. Koleśnik, op. cit., s. 102-103. 23

przygotowanie, ocena i zatwierdzanie planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ustalanie minimalnego wymogu funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych dla danej instytucji, przygotowanie wszystkich decyzji, które mają zostać przyjęte na sesji plenarnej, podejmowanie decyzji nie zastrzeżonych dla sesji plenarnej lub przewodniczącego. Proces decyzyjny w sprawie uruchomienia procedury resolution rozpoczyna się od ustalenia przez SRB, że spełnione są odpowiednie przesłanki 56 : 1) bank jest na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, 2) nie ma podstaw, by oczekiwać, że jakiekolwiek działania sektora prywatnego bądź działania nadzorcze, zapobiegną upadłości banku, 3) działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są konieczne dla interesu publicznego. Ustalenia, czy dany bank znajduje się na progu upadłości lub jest zagrożony upadłością, dokonuje EBC. Jeśli spełnione są wszystkie powyższe przesłanki, Rada opracowuje tzw. resolution scheme, czyli plan przeprowadzenia procesu resolution dla danego banku. W planie resolution rada określa, jakie instrumenty zostaną wykorzystane oraz czy i ile środków z funduszu resolution zostanie przeznaczonych na wsparcie tego procesu. Uzgodnienie planu odbywa się na forum sesji wykonawczej SRB, gdzie decyzje są podejmowane na zasadzie kompromisu. W przypadku, gdyby nie udało się osiągnąć konsensusu, decyzje mają być podejmowane zwykłą większością głosów przez przewodniczącego i stałych członków. W przypadku większych planów resolution, w których przewiduje się wykorzystanie dużych kwot z funduszu, decyzja w sprawie aktywacji procesu podejmowana jest na sesji plenarnej 57. Po przyjęciu planu Rada przekazuje go do KE, która ma 24 godziny na zatwierdzenie go lub wyrażenie swojego sprzeciwu. W tym czasie KE może zaproponować Radzie UE, aby ta sprzeciwiła się przyjęciu planu w związku z tym, iż kryterium interesu publicznego nie jest spełnione, lub by podjęła decyzję odnośnie zmiany poziomu finansowania z funduszu. Plan resolution wchodzi w życie, jeśli żadna z tych instytucji nie wyrazi swojego sprzeciwu 58. 56 Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s. 89-90. 57 Ibidem, s. 90. 58 Ibidem 24

Proces decyzyjny powinien uwzględniać potrzebę szybkiego reagowania i zapewnić właściwą operacyjność całej procedury. Powinien być odpowiednio scentralizowany i zapewniać właściwe proporcje między głosami krajów macierzystych i goszczących. Procedura ostatecznego zatwierdzenia decyzji o aktywacji procesu wydaje się zbyt skomplikowana. W sytuacji kryzysowej decyzje muszą być podejmowanie sprawnie (nawet w ciągu 48 godzin). 59 Proces decyzyjny powinien być maksymalnie uproszczony i angażować ograniczoną liczbę stron. Angażowanie Rady UE niepotrzebnie wydłuża proces decyzyjny. Rada jest odpowiedzialna za przygotowanie planów resolution w odniesieniu do 60 : instytucji kredytowych, firm inwestycyjnych i instytucji finansowych nie będących częścią grup istotnych, grup o systemowym znaczeniu lub objętych bezpośrednim nadzorem EBC, grup transgranicznych. Krajowe organy resolution wykonują zadania w odniesieniu do pozostałych banków, ale są odpowiedzialne za uruchomienie procesu resolution tylko w przypadku, gdy proces ten nie wymaga wykorzystania środków z funduszu. Wszystkie decyzje dotyczące procesu resolution z wykorzystaniem środków z SRF mają być podejmowane przez Radę. 61 Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji jest odpowiedzialna za sprawne i skuteczne funkcjonowanie całego mechanizmu. Podmioty objęte II filarem unii bankowej mogą być poddane kontroli ze strony Rady. Rada ma także uprawnienia do nakładania grzywien, jeśli zostanie stwierdzone celowe lub przez zaniedbanie popełnienie naruszeń. 62 Bardzo ważne dla sprawnego funkcjonowania Rady jest zapewnienie jej odpowiednich źródeł finansowania. Na mocy rozporządzenia utworzony został Jednolity Fundusz Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (SRF Single Resolution Fund), którego środki będą wykorzystywane na przeprowadzenie procedur resolution. Fundusz finansowany będzie na zasadzie ex ante ze składek sektora bankowego. W okresie przejściowym, wynoszącym 8 lat od wejścia w życie rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2016 r., fundusz będzie dzielony na 2 części: pule krajowe i część 59 Ibidem, s. 92 60 J. Koleśnik, op. cit., s. 103. 61 Ibidem, s. 104. 62 Grzywny nie mogą przekraczać wysokości 1% rocznego obrotu osiągniętego w poprzednim roku. Jeśli możliwe jest określenie wysokości korzyści uzyskanych w wyniku naruszenia, to grzywna jest równa co najmniej uzyskanym korzyściom. Za J. Koleśnik, op. cit., s. 106-107. 25

wspólną funduszu. 63 Pule krajowe będą stopniowo redukowane, a pula wspólna będzie się odpowiednio zwiększać. W pulach krajowych będzie się znajdowała w poszczególnych latach okresu przejściowego następująca część funduszu: 1 rok 100%, 2 rok 60%, 3 rok 40%, 4 rok 33,3%, 5 rok 26,7%, 6 rok 20%, 7 rok 13,4%, 8 rok 6,7%. 64 Po upływie okresu przejściowego pozostanie jeden wspólny fundusz resolution, którego poziom docelowy ustalono na 1% depozytów gwarantowanych zgromadzonych w instytucjach kredytowych, co ma stanowić około 55 mld EUR. IGA przewiduje także możliwość przesuwania środków pomiędzy pulami krajowymi w ramach pożyczek oraz wykorzystanie alternatywnych źródeł finansowania. 65 W pierwszej kolejności koszty procesu resolution mają ponosić akcjonariusze i nieubezpieczeni wierzyciele banku objętego procedurą poprzez wykorzystanie instrumentu bail-in, czyli umorzenia kapitału i konwersji zobowiązań na kapitał. W proces finansowania będą także zaangażowane krajowe fundusze gwarantowania depozytów 66. Fundusz może przekazać środki na rzecz podmiotu objętego resolution jedynie, gdy: 67 akcjonariusze oraz posiadacze instrumentów kapitałowych i innych zobowiązań kwalifikowanych poprzez umorzenie lub konwersję wnieśli wkład na pokrycie strat i dokapitalizowanie w kwocie nie niższej niż 8% całkowitych zobowiązań podmiotu, wkład z funduszu nie przekracza 5% całkowitych zobowiązań podmiotu. Finansowanie procesu resolution będzie się odbywać z puli państwa, na obszarze którego bank objęty procedurą ma siedzibę. W przypadku grupy transgranicznej koszty rozkładane będą pomiędzy pule właściwych krajów. Jeżeli środki danego kraju wraz z częścią wspólna będą za małe, wówczas jest możliwe przesunięcie środków pomiędzy pulami krajowymi. 68 W związku z tym, że kompetencje nadzorcze zostały przeniesione na szczebel europejski, także koszty finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków powinny być finansowane ze wspólnego funduszu. Byłoby to zgodne z zasadą, że 63 Zasady przekazywania składek przez państwa uczestniczące do funduszu resolution oraz zasady korzystania ze środków zgromadzonych w nim zostały zawarte w umowie międzyrządowej (IGA). Sygnatariuszami IGA są wszystkie państwa UE z wyjątkiem Szwecji i Wielkiej Brytanii. Za Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s. 91. 64 Za J. Koleśnik, op. cit., s. 112. 65 Ekonomiczne wyzwania, op. cit., s. 91. 66 Ibidem 67 J. Koleśnik, op. cit., s. 113. 68 Ibidem 26