Toruń, dnia 17 października 2016 r. Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (numer z wykazu UD33) przygotowane przez Izbę Przemysłowo-Handlową w Toruniu przy współpracy z firmą członkowską Kancelarią SIENKIEWICZ i ZAMROCH Radcowie Prawni Spółka Partnersk I. Uwagi do proponowanych zmian w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego I.1 Zmiana przepisu art. 7 k.p.a. i dodanie przepisu art. 14a k.p.a. Użyte w treści dodanego 2 w art. 7 sformułowanie przyjmuje wykładnię korzystną dla strony budzi poważne wątpliwości. Nie uwzględnia to bowiem sytuacji, w której w postępowaniu nie występuje jedna, lecz wiele stron o spornych interesach. Organ nie będzie w stanie wówczas określić, jaka wykładnia będzie faktycznie korzystna dla strony/stron postępowania. Proponowana zmiana mogłaby polegać na wprowadzeniu regulacji na wzór projektowanego art. 14a 2 pkt 1 k.p.a., tj. wyłączenia stosowania przepisu art. 7 w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o spornych interesach. Niezbędne jest jednak doprecyzowanie pojęcia sporne interesy stron, żeby nie doprowadzić do sytuacji, w której rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony będzie wyjątkiem, a to z powodu różnej interpretacji sporności interesów. I.2 Zmiana przepisu art. 8 k.p.a. Negatywnie należy ocenić wprowadzenie w 2 zasady uprawnionych oczekiwań (cyt. za uzasadnieniem do projektu, s. 3). To, że organ winien rozstrzygać sprawę, mając na uwadze analogiczne stany faktyczne i prawne, wynika z art. 32 Konstytucji, statuującego zasadę równego traktowania. Wprost z przedmiotowej zasady wywodzić można, że organ traktuje równo tych adresatów swoich działań, którzy pozostają choćby w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej. Zasada równego traktowania stanowi fundament naszego systemu prawnego.
Wszelkie dyskryminujące, jak również faworyzujące, działania organu należy postrzegać jako negatywne. Jednocześnie zasada uprawnionych oczekiwań mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia jednego z najważniejszych uprawnień organu, a mianowicie działania w ramach uznania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że działanie w ramach uznania następuje, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi 1. Konieczność kierowania się oczekiwaniami strony przy rozstrzygnięciu mogłaby w sposób znaczący ograniczyć uznanie organu. Jest bowiem oczywiste, że w każdej sprawie strony oczekują rozstrzygnięć dla nich pozytywnych. Gdyby jednak przyjąć, że regulacja 2 jest zasadna, zaś oczekiwania strony powinny być legalne, należy zastanowić się nad znaczeniem sformułowania: oczekiwania możliwe do spełnienia. Jest to bowiem wyrażenie charakteryzujące się dużą nieprecyzyjnością i budzą wątpliwości także z punktu widzenia strony. Od razu nasuwa się bowiem wątpliwość, podobnie jak w przypadku art. 7 2 k.p.a., że nie jest jasno określone w przepisie, o oczekiwania której ze stron (przy założeniu wielości stron postępowania) będzie chodziło. I.3 Zmiana przepisu art. 15 k.p.a. Negatywnie należy ocenić zmianę przepisu art. 15 k.p.a., polegającą na wyłączeniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w przepisach szczególnych. Vide: uwagi do zmiany art. 127 k.p.a. I.4 Zmiana przepisu art. 16 k.p.a. Zbędne wydaje się być dodawanie nowego 3 w przepisie art. 16. Zdecydowanie niewystarczającym uzasadnieniem dla wprowadzenia pojęcia prawomocności jest mylenie jej przez organy administracji z pojęciem ostateczności. Nie ma potrzeby doprecyzowania pojęcia prawomocności, ponieważ jego definicja jest znana i nie budzi żadnych wątpliwości. I.5 Zmiana przepisu art. 35 k.p.a. Pozytywnie należy ocenić zmianę polegającą na niewliczaniu do terminu załatwienia sprawy okresu trwania mediacji. 1 E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 2013, s. 219. 2
Niespójna z przepisami projektowanego rozdziału 14 k.p.a., dotyczącego postępowania uproszczonego, jest natomiast regulacja przewidująca konieczność załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu uproszczonym nie wyłączono bowiem stosowania przepisu art. 10 1 k.p.a., który wymaga zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyłączone zostało bowiem jedynie stosowanie przepisu art. 81 k.p.a. (art. 163c 2 k.p.a. w projektowanym brzmieniu). Konieczność spełnienia wymogów z przepisu art. 10 1 k.p.a., polegająca na konieczności doręczenia stronie zawiadomienia o możliwości skorzystania z powyższych uprawnień oraz zapewnienia stronie odpowiedniego czasu na ich wykonanie, może utrudnić lub uniemożliwić załatwienie sprawy w 14-dniowym terminie. I.6 Zmiana przepisu art. 36 1 k.p.a. Pozytywnie należy ocenić zmianę polegającą na konieczności pouczenia strony o prawie do wniesienia ponaglenia, czyli do zakwestionowania bezczynności lub przewlekłości postępowania. Można mieć natomiast wątpliwości czy konieczne jest pouczanie strony o tym prawie przy każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Może to prowadzić do wielokrotnego pouczanie strony o tych samych uprawnieniach. Wystarczające wydaje się pouczenie strony o takim prawie przy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. I.7 Zmiana przepisu art. 37 1 k.p.a. i art. 38 k.p.a. Pozytywnie należy ocenić zmianę polegającą na zastąpieniu dotychczasowego środka w postaci zażalenia, służącego zakwestionowaniu nieterminowego załatwienia sprawy, poprzez ponaglenie. Jest to spójne z regulacjami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 141 Ordynacji podatkowej) i powoduje usunięcie dotychczasowej nieścisłości terminologicznej, polegającej użyciu terminu zażalenie dla określenia środka dla zakwestionowania nieterminowego załatwienia sprawy oraz środka zaskarżenia wobec postanowień (art. 141 i nast. k.p.a.). Projektowane brzmienie przepisu art. 37 k.p.a. wprowadza różne zasady kwestionowania bezczynności organu administracji w zależności od pozycji organu administracji. Co do zasady, wniesienie skargi na bezczynność wymaga poprzedzenia ponagleniem. Zasada ta nie 3
dotyczy jednak organów, wobec których nie ma organów wyższego stopnia (np. minister i samorządowe kolegium odwoławcze). Zniesiona została konieczność uprzedniego wezwania do usunięcia do naruszenia prawa w przypadku takich organów. Likwidacja konieczności wezwania organu, wobec którego nie ma organu wyższego stopnia, do usunięcia naruszenia prawa, stanowi uproszczenie dla stron postępowania i pozwala na przyspieszenie złożenia skargi na bezczynność. Likwidacja konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie powinna być jednak postrzegana jako istotnie przyspieszająca możliwość złożenia skargi na bezczynność. W obecnym stanie prawnym, dla możliwości złożenia skargi na bezczynność, wystarczające jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa na jeden dzień przed złożeniem skargi na bezczynność. Z punktu widzenia strony, korzyść ta nie ma istotnego charakteru. Należy podkreślić, że ułatwienie możliwości kwestionowania nieterminowego załatwienia sprawy samo w sobie nie prowadzi do szybszego jej załatwienia. Istotniejsze wydaje się wyposażenie organów administracji w odpowiednie zasoby kadrowe i finansowe, które pozwalają na sprawne prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Należy też dostrzec rozmaite faktyczne i prawne problemy, które powodują wydłużenie prowadzenia postępowania administracyjnego np. trudności z ustaleniem aktualnych adresów stron postępowania będących osobami fizycznymi, brak ograniczeń zasady prawdy materialnej w postępowaniach wszczętych na wniosek czy skomplikowane, przenikające się wzajemnie tryby weryfikacji decyzji administracyjnych. Projektowany art. 37 4 k.p.a. przewiduje konieczność przekazania ponaglenia do organu wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia jego otrzymania. Pojęcie dni roboczych powinno zostać zdefiniowane w przepisach k.p.a. I.8 Zmiana przepisu art. 49 k.p.a. Pozytywnie należy ocenić możliwość rozszerzenia stosowania doręczenia przez obwieszczenie. Obecnie, możliwość stosowania tego trybu jest determinowana przez regulacje zawarte w przepisach szczególnych (np. art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie, poszerzenie możliwości korzystania z doręczeń przez obwieszczenie przyczyni się do obniżenia kosztów prowadzenia postępowań oraz ułatwi doręczanie pism organom administracji. 4
Przepis art. 49 1 k.p.a. przewiduje, że skutek doręczenia występuje po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Należy też wskazać na występujący w praktyce problem składania środków prawnych przed upływem 14 dni od dnia dokonania obwieszczenia, to jest gdy skutek doręczenia jeszcze nie nastąpił. Sytuacja taka jest rozbieżnie postrzegana w orzecznictwie. Zarysowały się w tym zakresie 3 poglądy. Pierwszy z nich odwołuje się do ścisłego stosowania przepisu art. 49 1 k.p.a. i wskazuje, że decyzja administracyjna przed zaistnieniem skutku w postaci doręczenia w wyniku upływu 14-dniowego terminu nie wchodzi do obrotu prawnego, zatem złożone od niej odwolanie jest niedopuszczalne, co należy stwierdzć postanowieniem (art. 134 k.p.a.) 2. Drugi pogląd opiera się na założeniu, że w przypadku doręczenia przez obwieszczenie, nie ma powodu dla oczekiwania na upływ 14- dniowego terminu. Wola organu administracji została bowiem uzewnętrzniona i twierdzenie, że przed upływem 14-dniowego terminu decyzja nie istnieje, prowadziłoby do sytuacji nieakceptowalnej. W konsekwencji strona może złożyć odwolanie w okresie od momentu dokonania obwieszczenia aż do upływu terminu do złożenia odwołania, który następuje po doręczeniu decyzji 3. Trzeci z poglądów ma charakter pośredni i opowiada się za dopuszczalnością złożenia odwołania od decyzji przed upływem powyższego terminu, jeśli decyzja została już doręczona jakiejkolwiek stronie (zazwyczaj inwestorowi) 4. W ocenie opiniującego, najbardziej przekonywujące jest drugie stanowisko. Z uwagi na doniosłe, praktyczne znaczenie powyższej problematyki, pożądana byłaby regulacja ustawowa, ktora jednoznacznie uregulowałaby powyższe kwestie. I.9 Zmiana przepisu art. 57 k.p.a. Pozytywnie należy ocenić zmianę polegającą na wyraźnym uregulowaniu, że w zakresie upływu terminu sobota jest traktowana tak, jak dzień ustawowo wolny od pracy. Problem traktowania soboty jako dzień ustawowo wolny od pracy występuje w orzecznictwie od dawna 5 i pożądana jest w tym zakresie wyraźna regulacja ustawowa. Regulacja k.p.a. ma zostać również uzupełniona o określenie sposobu obliczenia terminów wyrażonych w latach. I.10 Dodanie rozdziału 6a Projekt przewiduje wprowadzenie przepisów ogólnych o milczącym załatwianiu spraw administracyjnych, które znane jest obecnie w przypadku regulacji szczególnych (np. art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). O ile milczące załatwienie sprawy na 2 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5.06.2014 r., sygn. akt II SA/Op 137/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10.10.2013 r., sygn. akt II SA/Rz 582/13. 3 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.08.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 572/12. 4 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.2014 r., sygn. akt II OSK 1119/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.01.2014 r., sygn. akt II OSK 2287/13. 5 Uchwała (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 i powołane tam orzecznictwo. 5
skutek upływu czasu i niewniesienia sprzeciwu jest konstrukcją znaną w polskim systemie prawnym, to wątpliwości budzi załatwienie sprawy poprzez niewydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania). Praktyczny wymiar stosowania przepisów rozdziału 6a k.p.a. będzie jednak uzależniony od wprowadzenia przepisów szczególnych, które będą pozwalać na załatwianie poszczególnych spraw w sposób milczący. Należy wskazać, że uzasadnienie projektu (s. 13) w zakresie dotyczącym przepisu art. 103c k.p.a. jest niespójne z brzmieniem projektu z dnia 4 lipca 2016 r. W projektowanym brzmieniu przepis art. 103c k.p.a. dotyczy stosowania przepisów k.p.a. o trybach nadzwyczajnych, a nie wprowadza zasad, że sprawa nie może być załatwiona milcząco, jeżeli z uwagi na wyjątkowe okoliczności, tj. ze względu na ważny interes publiczny lub słuszny interes strony uzasadnione jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji albo w inny dopuszczalny przepisami prawa sposób, jak wskazano w uzasadnieniu projektu. Projektowane brzmienie rozdziału 6a nie usuwa wątpliwości, które powstały w przypadku przepisu art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (przed dodaniem przepisu art. 30 ust. 6a tej ustawy) co do zachowania terminu dla wniesienia sprzeciwu przez organ to jest czy w przepisanym terminie decyzja o wniesieniu sprzeciwu ma zostać podpisana, wysłana do strony czy też doręczona stronie. Brzmienie przepisu art. 103a 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazuje wyraźnie jaka czynność ma być podjęta, aby nie nastąpił skutek milczącego załatwienia sprawy. Kwestia ta ma istotne znaczenie praktyczne, ponieważ wątpliwości w tym zakresie powodują niepewność co do sytuacji prawnej strony postepowania. Istotne wątpliwości budzi rozwiązanie przewidziane w projektowanym art. 103b k.p.a., polegające na poświadczeniu milczącego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Forma decyzji administracyjnej nie wydaje się trafna, skoro decyzja ta nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, a ma jedynie potwierdzić stan faktyczny (niewniesienie sprzeciwu lub niewydanie rozstrzygnięcia w terminie). Na takie znaczenie tego aktu wskazuje również uzasadnienie projektu, gdzie zauważa się, że Decyzja taka nie będzie władczo rozstrzygać o prawach i obowiązkach jednostki, rozstrzygnięcie takie nastąpi bowiem wcześniej przez milczące załatwienie sprawy (s. 13 uzasadnienia). Do rozważenia jest konstrukcja przewidująca potwierdzenie z urzędu milczącego załatwienia sprawy przez organ po powstaniu skutku milczącego załatwienia sprawy. Formą potwierdzenia, że nie zaistniały zdarzenia określone w art. 103a 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. mogłoby być zaświadczenie. 6
Należy też wskazać, że wprowadzenie potwierdzenia milczącego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji (art. 103b k.p.a.) może doprowadzić do sytuacji, w której organ, którego rozstrzygnięcie jest zależne od załatwienia innej sprawy w sposób milczący, będzie wymagał przedłożenia od strony decyzji wydanej na podstawie art. 103b k.p.a. W konsekwencji, nawet w przypadku milczącego załatwienia sprawy, strona będzie musiała złożyć wniosek o wydanie decyzji poświadczającej. Wydanie takiej decyzji będzie podlegało przepisom ogólnym k.p.a., w tym ogólnym terminom załatwienia spraw. I.11 Dodanie przepisu art. 104a k.p.a. Projektowany przepis art. 104a k.p.a. przewiduje obowiązek poinformowania strony o przesłankach które nie zostały na dzień przesłania informacji spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Równocześnie, organ jest zobowiązany wyznaczyć stronie termin na ich spełnienie. Rozwiązanie to jest daleko idące, ponieważ nakazuje organowi antycypowanie rozstrzygnięcia w sprawie i przesądzenie o ocenie spełnienia poszczególnych przesłanek wydania decyzji pozytywnej. Może to oznaczać konieczność rozstrzygnięcia o ocenie zgromadzonych w postępowaniu dowodów jeszcze przed wydaniem decyzji. Wątpliwości budzi również kwestia czy organ jest związany swoim stanowiskiem co do oceny, że przesłanki nie zostały spełnione to jest czy organ może zweryfikować swoje stanowisko i wydać decyzję pozytywną, gdy uprzednio wskazał stronie przesłanki, które nie zostały spełnione, a strona nie spełniła ich w wyznaczonym terminie. I.12 Zmiana przepisu art. 106 k.p.a. Zmiany w przepisem art. 106 k.p.a. mają doprowadzić do ułatwienia kwestionowania nieterminowego zajmowania stanowiska przez organy współdziałające. Należy dostrzec, że w regulacjach szczególnych od lat wprowadzono szczególne regulacje w zakresie współdziałania. Jako przykład należy podać milczące uzgodnienie projektu decyzji, występujące w przypadku postępowaniach w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pozwala to na stosunkowo szybkie zakończenie procedury współdziałania, przy równoczesnej oszczędności pracy ze strony organu współdziałającego poprzez możliwość milczącego uzgodnienia, które nie wymaga wydania rozstrzygnięcia przez organ współdziałający. Do rozważenia jest przyjęcie analogicznej koncepcji w przepisie art. 106 k.p.a. 7
I.13 Zmiana przepisu art. 107 k.p.a. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1579) powinno nastąpić uaktualnienie projektu poprzez zastąpienie słów: bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu słowami: kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Pozytywnie należy ocenić zmianę 1 poprzez dodanie do elementów decyzji administracyjnej pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania, w związku z projektem wprowadzenia takiego uprawnienia w nowym art. 127a k.p.a. I.14 Dodanie rozdziału 7a Pozytywnie należy ocenić wprowadzenie do systemu prawnego konstrukcji umowy administracyjnej, jako instrumentu wzmacniającego zaufanie obywateli do władzy publicznej i zmniejszającej swoisty dystans między jednostką a państwem. Umowa z założenia jest zawierana między podmiotami równorzędnymi. Nie można jednak zapominać, że z założenia ma ona stanowić pewnego rodzaju surogat aktu administracyjnego. Oznacza to, że podczas jej zawierania należy zachować standardy ochrony jednostki w postępowaniu administracyjnym. Powstaje wobec tego wątpliwość co do powyższych standardów, skoro umowa ma być zawierana w sytuacji, jeśli dokonanie ( ) ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym okazało się niemożliwe lub wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami. Wątpliwy jest stosunek tej regulacji do zasady prawdy obiektywnej i podejmowania przez organy wszelkich działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. I.15 Zmiana przepisu art. 127 k.p.a. Negatywnie należy ocenić zmianę polegającą na możliwości wykluczenia odwołania w przepisie szczególnym oraz na rezygnacji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji wydawanych przez ministra i samorządowe kolegium odwoławcze. Zasadą jest bowiem dwuinstancyjność postępowania (art. 78 Konstytucji), zaś jej ograniczenia mają charakter wyjątków. Za wyjątek trudno uznać wykluczenie możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wobec wszystkich decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra i samorządowe kolegium odwoławcze. Należy podzielić uwagi sformułowane w tym zakresie przez prof. G. Łaszczycę w punktach 2-4 opinii Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych z 29 lipca 2016 8
r. o projekcie nowelizacji ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 4 lipca 2016 r. ) Decyzje takie będą zatem ostatecznie i będę podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Równocześnie, nowelizacja nie przewiduje poszerzenia uprawnień sądów administracyjnych do orzekania co do istoty sprawy w ramach stosunków administracyjnoprawnych. I.16 Dodanie przepisu art. 127a k.p.a. Projekt przewiduje możliwość zrzeczenia się prawa do złożenia odwołania. Rozwiązanie takie spotykane było w praktyce, choć nie miało ono oparcia w przepisach prawa, a zrzeczenie się prawa do odwołania nie wykluczało możliwości jego złożenia, a w konsekwencji nie powodowało przyspieszenia uostatecznienia się decyzji. Wskazaną regulację należy ocenić co do zasady pozytywnie. Trzeba jednak podkreślić, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania powinno być bezwarunkowe i nieodwołane. Wątpliwości co do zakresu oświadczenia strony mogą powstać przykładowo w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie załatwia kilka spraw administracyjnych i stanowi w istocie kilka decyzji administracyjnych. I.17 Zmiana przepisu art. 138 k.p.a. Projekt przewiduje zaostrzenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W obecnym stanie prawnym, decyzja taka może zostać wydana, gdy decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W projektowanym brzmieniu, obok naruszenia przepisów postępowania, konieczne do wyjaśnienia okoliczności sprawy będą musiały mieć zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione. Dodatkowo, proponowane jest wprowadzenie regulacji, zgodnie z którą jeśli organ pierwszej instancji w decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy powinien także zawrzeć w decyzji wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które są dla organu pierwszej instancji wiążące przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jeśli przepisy te znajdą zastosowanie, a stan prawny nie uległ zmianie. 9
Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że wykładnia ta jest wiążąca tylko dla organu pierwszej instancji. Nie będzie nią związany ani organ odwoławczy ani sąd administracyjny. Brak związania organu odwoławczego wyrażonym przez ten organ wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa należy ocenić negatywnie. Wskazuje to bowiem, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy może zmienić wykładnię przepisu. Wprowadzenie powyższego przepisu ma istotne znaczenie dla dalszego toku postępowania administracyjnego w powiązaniu z regulacjami p.p.s.a. dotyczącymi sprzeciwu od decyzji. Związanie organu pierwszej instancji wykładnią przedstawioną przez organ odwoławczy może spowodować wzrost spraw sądowoadministracyjnych, związanych z kwestionowaniem decyzji kasatoryjnych organów odwoławczych. I.18 Dodanie rozdziału 14 Projektodawcy proponują dodanie nowego rozdziału 14 do działu II k.p.a., w którym wprowadzony zostanie nowy rodzaj postępowania postępowanie uproszczone. Rozdział 14 prima facie wpisuje się w ideę nowelizacji, zakładającej usprawnienie i przyspieszenie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, o czym mowa była w uwagach do art. 35 k.p.a., nie zapewnia projektowana regulacja ochrony stronom postępowania. Ponadto, 14-dniowy termin na załatwienie sprawy, wydaje się być niemożliwy do spełnienia przy założeniu, że zasada prekluzji, wprowadzona w art. 163b 3 k.p.a., dopuszcza powoływanie się na okoliczności pominięte w pierwotnym oświadczeniu strony, jeśli są one istotne dla wyniku postępowania, a ich uwzględnienie nie doprowadzi do przedłużenia postępowania. Przedmiotem dowodu są okoliczności istotne dla wyniku postępowania, stąd znaczenie kluczowe może mieć druga ze wskazanych przesłanek. Wydaje się, że bardziej zasadne byłoby wprowadzenie zwrotu chyba że potrzeba się powołania na nie wynikła później bądź chyba że strona dowiedziała się o nich po złożeniu oświadczenia, na wzór postępowania cywilnego. Z obecnego brzmienia art. 163b 3 k.p.a. wynika bowiem, że strona może od początku zdawać sobie z sprawę z istnienia okoliczności ważnych dla wyniku postępowania wcześniej, ale nie powołać ich z sobie tylko znanych powodów, następnie zaś zarzucić organowi niezałatwienie sprawy w terminie. Pozytywnie należy ocenić pomysł wprowadzenia formularza. Dobrze skonstruowany będzie w stanie praktycznie przyczynić się do polepszenia szybkości załatwienia sprawy, co widać chociażby na przykładzie formularza we wniosku o ogłoszenia upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej (w 2016, kiedy wprowadzono formularz, nastąpił znaczący wzrost liczby ogłoszonych upadłości konsumenckich w stosunku do roku 2015). 10
W zakresie uzasadnienia decyzji w postępowaniu uproszczonym należy zastanowić się, czy wystarczającymi będą wyłącznie wskazania faktów, które uznał za udowodnione oraz przytoczenie przepisów prawa. Ograniczenie uzasadnienia prawnego może być istotnym utrudnieniem dla strony, w szczególności działającej bez profesjonalnego pełnomocnika prawnego, podczas sporządzania odwołania od decyzji. W art. 163b 2 k.p.a. projektodawca wskazuje elementy podania wnoszonego w postępowaniu uproszczonym. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 63 3a k.p.a. W związku z tym sugerujemy wprowadzenie odesłania do art. 63 3b k.p.a. i odpowiedniego stosowania tego przepisu w przypadku niepodania adresu elektronicznego przez stronę. I.19 Zmiany w przepisach o trybach nadzwyczajnych (art. 149a k.p.a., art. 151 k.p.a., art. 151a k.p.a., art. 155a k.p.a., art. 156 1 pkt 3 k.p.a., art. 158 1 k.p.a., art. 159a k.p.a., art. 162a k.p.a., art. 162b k.p.a.) Proponowane zmiany przewidują odpowiednie stosowanie części przepisów o trybach nadzwyczajnych do umów administracyjnych. Umowy administracyjne podlegają zatem weryfikacji w ramach trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Umowy administracyjne, weryfikowane w trybach nadzwyczajnych, podlegają regulacjom art. 146 k.p.a. i art. 156 2 k.p.a., chroniącym je przed usunięciem z obrotu prawnego. Weryfikacja umowy administracyjnej będzie mogła zatem następować zarówno poprzez zaskarżenie jej do sądu administracyjnego, jak i w trybach nadzwyczajnych. Projektowana regulacja utrzymuje zatem obecny, skomplikowany model zaskarżania występujący w przypadku decyzji administracyjnych. We wskazanych przepisach wykluczono również stosowanie przepisów o milczącym załatwieniu sprawy w trybach nadzwyczajnych (art. 151 3 k.p.a., art. 155a k.p.a., art. 158 1 k.p.a., art. 162a k.p.a.), co należy uznać za trafne rozwiązanie z uwagi na wpływ rozstrzygnięć wydawanych w trybach nadzwyczajnych na wydane już decyzje administracyjne, które zazwyczaj są już ostateczne. I.20 Zasady nakładania kary administracyjnej i udzielania ulg w jej wykonaniu Projekt zakłada wprowadzenie ogólnych przepisów dotyczących nakładania kar administracyjnych i udzielania ulg w ich wykonaniu. Kierunek zmian w tym zakresie należy ocenić pozytywnie, choć projektowane przepisy mogą być powodować liczne wątpliwości. 11
Problematyka kar administracyjnych wymaga niewątpliwie dogłębnej refleksji, jak i precyzyjnej regulacji prawnej. Niejednokrotnie problemem może być samo zakwalifikowanie danego rodzaju sankcji administracyjnej jako kary administracyjnej. Sankcje w postaci kar administracyjnych są często spotykane w przepisach szczególnych (np. w przepisach dotyczących ochrony środowiska, ochrony przyrody czy dróg publicznych). W praktyce stosowania tych przepisów, orzecznictwo dotyczące poszczególnych instytucji kar administracyjnych doprowadziło niejednokrotnie do odejścia od obiektywnego charakteru tych kar, wskazując na konieczność badania przyczyn powstania stanu niezgodnego z prawem, w tym staranności zachowania strony względem jej obowiązków publicznoprawnych i ewentualnej wadliwości postępowania organu (np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 1070/13, II OSK 450/12, II OSK 1959/12). Przepis art. 189e 1 i 2 k.p.a. ma przewidywać przesłanki, którymi powinien kierować się organ przy nakładaniu kary administracyjnej (należy wskazać na błąd numeracji w projekcie, w którym występują dwa następujące po sobie przepisy oznaczone jako art. 189e k.p.a.), zaś kolejny przepis określa przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Należy wskazać, że wśród przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej nie ujęto jakiejkolwiek przesłanki, która odnosiłaby się wprost do wadliwości działania organów administracji. Projektowane brzmienie tego przepisu wskazuje, że przesłanka ta mogłaby być badana jedynie w przypadku, gdy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć (siła wyższa), która wydaje się nie odpowiadać istocie problemu. II. Uwagi do proponowanych zmian w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz w przepisie art. 52 p.p.s.a. Zmiany w przepisach wskazanych ustawy samorządowych sprowadzają się do możliwości zaskarżenia wskazanych tam aktów organów samorządów bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie, sposób liczenia terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego w zależności od tego czy i kiedy udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w praktyce przysparza problemów, zaś praktyka orzecznicza w tej kwestii nie jest jednolita. 12
Projektowana zmiana ułatwia skuteczne złożenie skargi. Trzeba jednak dostrzec, że stanowi ona przełamanie zasady, iż skarga do sądu administracyjnego musi być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (wyjątek w tym zakresie orzecznictwo dopuściło np. w przypadku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej). Skargi na wskazane akty organów samorządowych, na bezczynność ministra i samorządowego kolegium odwoławczego, a także skargi na decyzje ministra i samorządowego kolegium odwoławczego wydane w pierwszej instancji nie będą musiały być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. III. Uwagi do proponowanych zmian w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi III.1 Zmiana przepisu art. 16 p.p.s.a. Nowo dodany 1a wprowadza zasadę orzekania przez sąd administracyjny w składzie jednego sędziego, jeśli w postępowaniu administracyjnym nie występowały strony o spornych interesach. O ile nie będzie budzić wątpliwości sytuacja, gdy w postępowaniu występowała tylko jedna strona, o tyle ocena interesów stron (w szczególności interpretacja zwrotu sporne interesy ) może wywoływać trudności oraz daleko idące skutki, takie jak np. nieważność postępowania ze względu na skład sprzeczny z przepisami prawa (art. 183 2 pkt 4 p.p.s.a.). III.2 Wprowadzenie rozdziału 3a p.p.s.a. Planowana zmiana przewiduje wprowadzenie sprzeciwu od decyzji jako środka weryfikacji decyzji, o której mowa w art. 138 2 k.p.a. Negatywnie należy ocenić użycie określenia sprzeciw od decyzji. Sprzeciw jest bowiem środkiem przysługującym prokuratorowi, uregulowanym w przepisach art. 184-189 k.p.a. Ponadto, termin sprzeciw jest używane również w odniesieniu do czynności organu adminstracji w przypadku procedowania w trybie milczącego załatwienia sprawy (art. 103a 1 pkt 2 k.p.a.). Powoduje to niespójność terminologiczną między przepisami k.p.a. i p.p.s.a. Przyjęta konstrukcja sprzeciwu od decyzji budzi istotne wątpliwości. Elementem uzasadnienia decyzji kasacyjnej z przepisu art. 138 2 k.p.a. powinno bowiem być wskazanie prawidłowej wykładni przepisów prawa, które mogą być zastosowane w sprawie (projektowany art. 138 2a k.p.a.). 13
Jeśli zatem w wyroku wydanym na skutek rozpoznania sprzeciwu od decyzji sąd administracyjny wyrazi ocenę prawną i ujmie wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, to będą one miały charakter wiążący dla organów i sądu administracyjnego (art. 153 p.p.s.a.). Jednocześnie, strona nie będzie miała możliwości zakwestionowania tej oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem od wyroku nie służy skarga kasacyjna. Budzi to istotne wątpliwości co do zapewnienia stronom dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 64d 1 p.p.s.a. przewiduje, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu, na posiedzeniu niejawnym. Należy wskazać, że termin dla rozpoznania przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji ma charakter instrukcyjny, zaś jego przekroczenie nie wywołuje skutków w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Terminy tego rodzaju, wyznaczone dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny, występują w przepisach szczególnych (np. przepisy art. 30c ust. 4 i art. 30d ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Należy zauważyć, że przepis art. 64d 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość rozpoznania sprzeciwu na rozprawie. W tym przypadku, brak jest jednak terminiu, w którym rozprawa ta powinna zostać przeprowadzona. Oznacza to, że w przypadku skierowaina sprawy na rozprawę, sąd administracyjny nie będzie związany żadnym terminem choćby instrukcyjnym na rozpoznanie sprzeciwu od decyzji. Należy podkreślić, że planowana nowelizacja nie zmienia możliwości orzekania przez sąd administracyjny w zakresie załatwienia sprawy adminstracyjnej. Obecnie obowiązująca regulacja przepisu art. 145a 1 p.p.s.a. przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 1 pkt 1 lit. a (naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) lub pkt 2 (naruszenie stanowiące podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji), jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Dotychczasowa praktyka sądów administracyjnych pokazuje, że przepis ten ma marginalne znaczenie praktyczne i jest bardzo rzadko stosowany przez sądy administracyjne. Jako przykłady jego zastosowania można podać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2572/15 (nieprawomocny), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 912/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/15 (nieprawomocny). 14
Mając na uwadze cel, jaki ma osiągnąć ustawa nowelizacyjna, jakim jest szybsze załatwianie spraw administracyjnych, rozważenia wymaga poszerzenie możliwości załatwienia sprawy administracyjnej przez sąd administracyjny. IV. Termin wejścia w życie nowych przepisów Negatywnie należy ocenić projektowany termin wejścia w życie ustawy nowelizującej. Biorąc pod uwagę zakres i doniosłość zmian, termin 1 czerwca 2017 r. wydaje się być niewystarczający dla dopracowania projektu oraz dla zapewnienia jego stosowania przez strony i organy administracji (np. poprzez odpowiednie szkolenia pracowników). Radca prawny Iwo Fisz Radca prawny Karolina Rokicka-Murszewska 15