Warszawa, dn. 07.05.2010 r. KIGEiT/278/05/2010 1. Podstawowa koncepcja USO Czy w aktualnym otoczeniu konkurencyjnym rynek może zaspokoić popyt na podstawowe usługi komunikacji elektronicznej ze wszystkich sektorów społecznych? W ocenie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (dalej KIGEiT lub Izba ) zrzeszającej operatorów alternatywnych działających na rynku telekomunikacyjnym w Polsce, środkiem najlepiej służącym zaspokojeniu popytu na usługi komunikacji elektronicznej jest rozwój i wspieranie konkurencyjności rynku, co prowadzi do skutecznego zaspokojenia potrzeb użytkowników na usługi telekomunikacyjnego, stosownie do ich potrzeb i oczekiwań, a jednocześnie nie prowadzi do zakłóceń na rynku, które mogą pojawić się na skutek zastosowania innych narzędzi. Wielu przykładów na potwierdzenie tej tezy dostarcza obserwacja rynku telekomunikacyjnego w Polsce i jego znaczącego rozwoju, z chwilą wprowadzenia na nim regulacji zapewniających otwarcie poszczególnych segmentów tego rynku na rozwój konkurencji. Skutkiem takich działań był nie tylko spadek cen, ale także zwiększenie penetracji i dostępności usług dla użytkowników. Dla przykładu w dokumencie Ministerstwa Transportu i Budownictwa (przyjętym przez polski rząd Strategia Regulacyjna 2006-2007. Jak przyśpieszyć rozwój polskiego rynku telekomunikacyjnego, obniżyć koszty usług dla Polaków i zwiększyć dostępność nowoczesnych rozwiązań analizując rynek dostępu szerokopasmowego wskazano: Jeśli założy się, iż w 2006 r. nastąpi realne otwarcie tego rynku na konkurencję ( ), to w przeciągu najbliższych 3 lat nastąpić powinno bardzo istotne zwiększenie poziomu penetracji. Analizując tempo wzrostu penetracji w wiodących krajach europejskich ( ) oczekiwać można, co najmniej, potrojenia poziomu penetracji w Polsce. Oznaczałoby to zwiększenie liczby klientów korzystających z dostępu szerokopasmowego w technologii ADSL z obecnego około ul. Stępińska 22/30, 00-739 Warszawa, tel.: +48 22 8510309, 8406522, fax: +48 22 8510300, e-mail: kigeit@kigeit.org.pl http://www.kigeit.org.pl; NIP 526-00-29-121 Konto: Fortis Bank Polska nr: 52160013740003005222791001
miliona do 3-4 milinów w roku 2008. (Strategia, s. 20). W ramach realizacji zadań określonych m.in. w ww. dokumencie, Prezes UKE podjął w roku 2006 i w kolejnych latach szereg działań mających na celu zwiększenie konkurencyjności rynku dostępu szerokopasmowego w Polsce. Obserwując wyniki tych działań można wskazać, iż cele określone w dokumencie rządowym zostały zrealizowane, zgodnie z przewidywaniami poczynionymi w 2006 r. Jak wynika bowiem z raportu Prezesa UKE z kwietnia br. Stopień realizacji Strategii Regulacyjnej Prezesa UKE na lata 2008-2010 (stan na grudzień 2009 r.) na koniec 2008 r. liczba użytkowników korzystających z dostępu szerokopasmowego za pośrednictwem łącza stacjonarnego wynosiła 4,4 mln, a na koniec 2009 r. było to już blisko 5,2 mln użytkowników. Oznacza to, iż w stosunku do 2006 r. liczba ta wzrosła o ponad 4 miliony. Podobnie, obserwując rozwój rynku telefonii ruchomej można wskazać, iż jej rozwój oraz zaspokojenie popytu na usługi zostały zrealizowane w ramach działań konkurencyjnych poszczególnych operatorów (w tym zakresie niebanalny wpływ na zwiększenie penetracji i zmniejszenie cen za usługi miało wprowadzenie na rynek czwartego gracza operatora marki Play ). W ocenie Izby powyższe pokazuje, iż najlepszym gwarantem dla zaspokojenia popytu na usługi telekomunikacyjne dla wszystkich obywateli jest zapewnienie rozwoju równoprawnej konkurencji (do kwestii tej Izba powróci jeszcze w ramach omawiania trzeciego zagadnienia). Dodatkowo naszym zdaniem już w obecnym kształcie usługa powszechna nie zdała egzaminu. Należy bowiem zadać fundamentalne pytanie: czy obecne regulacje posłużyły zwiększeniu penetracji (a tym samym zapewnieniu szerszego dostępu do sieci użytkowników końcowych) oraz czy nie jest tak, że popyt na usługi zapewniany jest przez inne usługi np. dostęp mobilny. Należy podkreślić (bez ustalania przyczyn takiego stanu rzeczy), że wbrew obowiązku świadczenia usługi powszechnej penetracja linii POTS w Polsce zmniejszyła się (co zresztą jest tendencją europejską). Główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest zmniejszanie się popytu na usługi dostępu do stacjonarnej sieci telefonicznej. Według danych z prospektu emisyjnego TP z 1998 r. w latach 1993-1998 liczba oczekujących na przyłączenie telefonu wahała się od 2,12 mln do 2,35 mln, średni 2
czas oczekiwania na przyłączenie wynosił 43 miesiące, zaś według ówczesnych ocen (formułowanych także przez Zarząd TP) liczba oczekujących znacznie przekraczała wykazywane ponad 2 mln (bazujące na złożonych wnioskach). W takiej sytuacji przez kilka następnych lat, w których TP instalowała po 1 mln rocznie, liczba oczekujących wcale nie spadała, utrzymując się na poziomie 2 mln (co oznaczało ponad 45% w odniesieniu do liczby linii z 1993 r. czy prawie 14% w odniesieniu do liczby gospodarstw domowych). Tymczasem w kwietniu 2009 r. łączna liczba oczekujących na podłączenie linii dla całego kraju wynosiła ok. 50 tys. 1 Odniesione do liczby linii stacjonarnych w kraju wynoszącej 31 grudnia 2008 r. 9 220359 2 stanowi to tylko 0,54% a do liczby gospodarstw domowych niecałe 0,35%. Zatem stopień niezaspokojenia popytu na usługę powszechną jest nikły. Powyższe oznacza, że należy zmienić obecny kształt usługi powszechnej, ograniczając jej zakres nie do zapewnienia dostępu do sieci stacjonarnej, ale zapewnić jej świadczenie osobom podlegającym realnemu wykluczeniu (osoby niepełnosprawne). Według badań przeprowadzonych przez Prezesa UKE z posiadanych prywatnych telefonów komórkowych korzystało 60% osób niepełnosprawnych (w przypadku ogółu populacji było to 80%), zaś z PAS ok. 20% osób niepełnosprawnych (8% w przypadku ogółu populacji). Jeśli wśród ogółu Polaków dziesięciokrotnie więcej osób korzystało z telefonów komórkowych niż z PAS, to w przypadku osób niepełnosprawnych było to tylko trzy razy więcej. Oznacza to, że wskaźnik dostępności PAS jako miernik spełniania celów usługi powszechnej jest daleko istotniejszy dla osób niepełnosprawnych, niż dla ogółu konsumentów, zaś waga dostępności PAS (a więc dostępności tej formy komunikacji ze światem) jest dla osób niepełnosprawnych znacznie większa niż dla ogółu a więc dla osób tych dostępność PAS jest ciągle jeszcze istotnym wskaźnikiem stopnia wypełnienia celów UP. Powyższe dowodzi, że jeśli ma zostać utrzymany obowiązek zapewniania usługi powszechnej, to powinien on dotyczyć zapewniania PAS, z których korzystają przede wszystkim osoby niepełnosprawne (realnie wykluczone) Można również wspomnieć, że zapewnienie powszechności usług może nie mieć związku z usługą powszechną. Dla przykładu w dniu 22 października 2009 r. w 1 http://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/312706,tp_przestaje_podlaczac_nowym_klientom_linie_telefoni czne.html 2 GUS Łączność - Wyniki działalności w 2008 r. Warszawa 2009 3
Polsce zostało zawarte między UKE i TP porozumienie, zgodnie którym TP zadeklarowała wybudowanie 1,2 mln linii mogących zapewnić dla obywateli szerokopasmowy dostęp do Internetu. 1.2. Jeśli nie, to jaka polityka będzie najlepsza dla zapewnienia osobom niepełnosprawnym, osobom z niskimi zarobkami i osobom zamieszkującym odległe i wyizolowane obszary dostępu i korzystania z podstawowych usług komunikacji elektronicznej? Jak wskazano w punkcie powyżej, w ocenie Izby, najlepszy środkiem do zwiększenia dostępności usług telekomunikacyjnych jest rozwój i wspieranie konkurencji, której skutkiem jest zwiększenie penetracji i spadek cen dla użytkowników końcowych. W tym zakresie należy wskazać, że popyt może być zaspokojony nie przez nałożenie obowiązków administracyjnych, ale raczej przez tworzenie ułatwień inwestycyjnych oraz budowanie efektywnej konkurencji (o czym była mowa powyżej). Jeżeli chodzi o ułatwienia inwestycyjne, to oprócz działań regulacyjnych poszczególne kraje mają szereg możliwości do wspierania rozwoju i dostępności usług telekomunikacyjnych. Dla przykładu, w Polsce toczą się obecnie zaawansowane prace legislacyjne nad ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jak wynika z uzasadnienia tej ustawy, jej celem jest realizacja m.in. następujących priorytetów: 1) otwarty dostęp do gruntów i budynków (prawo drogi): 2) sprawny proces inwestycyjny obejmujący usunięcie barier prawnych oraz skrócenie i uspójnienie procedur administracyjnych; 3) otwarty dostęp do infrastruktury i konkurencja infrastrukturalna operatorów sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej oraz sieci telekomunikacyjnych innych operatorów (na zasadach współkorzystania lub dostępu do usług), w tym wewnątrzbudynkowej i przybudynkowej; 4) aktywny samorząd obejmujący zwiększenie roli i zadań samorządu w zakresie dostępu do usług telekomunikacyjnych; 5) otwarty dostęp do informacji o infrastrukturze; Jak wskazuje uzasadnienie projektu podstawowym celem ustawy jest zapewnienie rozwoju dostępu do usług telekomunikacyjnych, przy czym szczególne działania nakierowane są na dostęp szerokopasmowy oraz likwidację wykluczenia cyfrowego geograficznego i socjalnego. 4
W ocenie Izby podejmowanie takich działań jest jak najbardziej pożądane, zwłaszcza w aspekcie tworzenia dogodnych warunków do podejmowania i realizowania inwestycji, a w konsekwencji do rozwoju konkurencji infrastrukturalnej. Skutkiem takich działań będzie niewątpliwie zwiększenie penetracji, a dzięki możliwości zaangażowania się samorządów, realizacja inwestycji w terenach, które stanowią białe plamy w dostępie do usług telekomunikacyjnych. Można wskazać, iż takie działania, obok regulacji podejmowanych przez organy regulacyjne poszczególnych krajów, często stanowią czynnik sukcesu dla rozwoju poszczególnych usług, czy rozwoju konkurencji. Projekt ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawiera szereg regulacji, które powinny stanowić ważny czynnik dla rozwoju usług, w tym usługi dostępu szerokopasmowego. Zdaniem Izby takie działania powinny być podejmowane przez poszczególne kraje członkowskie celem umożliwienia inwestycji i rozwoju sieci telekomunikacyjnych, a w konsekwencji zwiększeniu dostępności usług, w tym także dostępności dla osób o niskich dochodach oraz zamieszkujących tereny stanowiące tzw. białe plamy. 2.1. Dostęp szerokopasmowy dla każdego to szeroko propagowany cel polityki na poziomie krajowym i unijnym. Jaką rolę i czy w ogóle winna odgrywać usługa powszechna w dążeniu do realizacji tego celu? KIGEiT stoi na stanowisku, iż: 1) nie ma potrzeby poszerzania zakresu usługi powszechnej o dostęp szerokopasmowy; 2) nie są wypełnione kryteria z załącznika nr V do Dyrektywy USO, które pozwalałyby na podjęcie działań zmierzających do poszerzenia zakresu usługi powszechnej; 3) stworzenie warunków do rozwoju konkurencji, w tym eliminacji istniejących barier prawnych najlepiej służy wzrostowi inwestycji oraz dostępności zarówno usług szerokopasmowych, jak i usług łączności mobilnej; W tym zakresie podkreślmy, że pozostają aktualne uwagi KE zaprezentowane w ostatnim przeglądzie usługi powszechnej (Komunikat z dnia 25 września 2008 r.). W swoich dotychczasowych stanowiskach dotyczących poszerzenia zakresu usługi powszechnej składanych na forum krajowym Izba opowiadała się przeciwko poszerzaniu zakresu usługi powszechnej. W ramach obecnie prowadzonych konsultacji KIGEiT podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, uznając, iż w 5
obecnych uwarunkowaniach cywilizacyjnych, rynkowych i technologicznych nie ma potrzeby poszerzania zakresu usługi powszechnej. Co więcej, taka zmiana mogłaby doprowadzić do niekorzystnych zjawisk na rynkach dostępu szerokopasmowego zakłócających rozwój konkurencji. Kwestią kluczową w tym zakresie są kryteria jakie bierze się pod uwagę dla oceny, czy istnieje potrzeba poszerzenia zakresu usługi powszechnej i odniesienie tych kryteriów do realiów jakie występują na rynku telekomunikacyjnym w Polsce. Przesłanki te określa załącznik nr V do Dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (zwana dalej Dyrektywą USO ). Dlatego też, kwestie potrzeby ewentualnego poszerzenia zakresu usługi powszechnej o usługę dostępu szerokopasmowego należy ocenić pod kątem: a) dostępności tych usług w chwili obecnej dla użytkowników końcowych; b) czy w przypadku stwierdzenia braku dostępności dla określonej grupy konsumentów tych usług możemy mówić o społecznym wykluczeniu tej grupy; c) czy korzystanie z tych usług obdarza ogół konsumentów ogólnymi korzyściami netto, w taki sposób i w takim zakresie, że uzasadniona jest publiczna interwencja; d) czy rozszerzenie zakresu usługi powszechnej faktycznie spowoduje, iż wszyscy użytkownicy końcowi będą mogli korzystać z tych usług, niezależnie od geograficznego umiejscowienia po przystępnej cenie. Usługa dostępu szerokopasmowego należy do jednego z najszybciej rozwijających się segmentów rynku w Polsce. Kwestie tą pokazuje chociażby powoływane już opracowanie Prezesa UKE Stopień realizacji Strategii Regulacyjnej Prezesa UKE na lata 2008-2010 (stan na grudzień 2009 r.), który wskazuje, iż liczba łączy na których świadczona jest usługa dostępu szerokopasmowego w technologii stacjonarnej i mobilnej przekracza 7,3 mln, a penetracja gospodarstw domowych usługą dostępu szerokopasmowego na koniec 2009 r. przekraczała 50%. Powyższe pokazuje, iż penetracja usługi dostępu szerokopasmowego (na 100 mieszkańców) w grudniu 2009 r. osiągnęła poziom 19,08%, co jest wynikiem niższym aniżeli średnia unijna (według XIV raportu średnia ta wynosiła 22,9%), jednakże pokazuje na niezwykle dynamiczny rozwój usługi dostępu szerokopasmowego, osiągniętą przede wszystkim dzięki rozwojowi konkurencji na rynku, a także działaniom regulacyjnym służącym stworzeniu warunków do rozwoju równoprawnej konkurencji. Powyższe dane pokazują, iż niewątpliwie nie można jeszcze mówić o powszechnej dostępności usługi dostępu szerokopasmowego, chociaż usługa ta rozwija się w sposób dynamiczny, a poziom penetracji znacząco zbliża się do poziomu penetracji usług telefonii stacjonarnej (które są objęte usługą powszechną). W przypadku usług dostępu szerokopasmowego, dla oceny jej dostępności dla użytkowników, ważną 6
kwestią jest jednak nie tylko wskaźnik penetracji linii, ale także inne czynniki. Jednym z takich czynników jest kwestia dostępności do komputerów, które stanowią warunek konieczny do korzystania z usługi dostępu do Internetu. Jak pokazuje opublikowany 26 listopada 2008 r. raport GUS Wykorzystanie technologii informacyjno-telekomunikacyjnych w przedsiębiorstwach, gospodarstwach domowych i przez osoby prywatne w 2008 r. w 2008 r. 7,4 mln gospodarstw domowych posiadało przynajmniej jeden komputer, a ich udział wśród ogółu gospodarstw wzrósł z 54% do 59%. Jednocześnie ten sam raport pokazuje znaczący wzrost gospodarstw korzystających z połączeń szerokopasmowych w 2008 r. było ich 4,8 mln (38% ogółu). Od 2007 r. ich liczba zwiększyła się o ponad milion (8,4 pkt. %) i rośnie szybciej niż przybywa gospodarstw z dostępem do Internetu (wzrost o 6,6 pkt. %), co oznacza, że praktycznie wszystkie nowe łącza internetowe są już szerokopasmowe i ten rodzaj łączy stopniowo wypiera wąskopasmowe (tamże, str. 8). Powyższe dane pokazują, iż aż 65% gospodarstw domowych posiadających komputer w 2008 r. korzystało z dostępu szerokopasmowego. Jednocześnie kwestia ta była także przedmiotem badania w ramach raportu PBS DGA zrealizowanego na zamówienie Prezesa UKE. Prezentacja pokazująca wyniki badania wskazuje, iż w 2008 r. 13,7% użytkowników posiadających komputer nie miało możliwości korzystania z dostępu do Internetu pomimo tego, iż posiadały one w domu komputer. W 2009 r. wskaźnik ten uległ znaczącemu zmniejszeniu, gdyż tylko 7,1% osób posiadających komputer wskazało, iż nie posiada dostępu do Internetu. W tym samym czasie wskaźnik osób nieposiadających dostępu do komputera nie uległ zmianie i pozostał na poziomie 33%. Wykres nr 1 Posiadanie i korzystanie z dostępu do Internetu Posiadanie i korzystanie z Internetu Dostęp do Internetu Wyniki w % 22 2008 53,3 13,7 33,0 Posiadam dostęp do Internetu Nie posiadam dostępu do Interentu, ale posiadam komputer 2009 Próba: wszyscy badani (n=1600) 2008 40,5 Korzystanie z Internetu (w ciągu ostatniego miesiąca) 40,2 Tak 59,8 Nie Próba: wszyscy badani (n=1600) 2008 59,1 57,8 w domu w pracy u przyja w szkole 7,1 17,5 11,4 Nie posiadam dostępu do 33,0 Internetu, poniewaŝ nie posiadam komputera Wzrósł odsetek użytkowników Internetu kosztem osób posiadających komputer. Miejsce korzystania z Internetu Częstość korzystania z Internetu 36,2 89,9 Próba: badani korzystający z Internetu (n=968) 70,4 15,8 codziennie 3-5 razy w tygodniu 1-2 razy w tygodniu raz w miesiącu lub rzadziej 8,7 4,8 XX pokazano poziom w 2008 roku Źródło: Prezentacja PBS DGA wyników badania rynku usług telekomunikacyjnych dla Urzędu Komunikacji Elektronicznej 7
Powyższe pokazuje, iż w chwili obecnej większą barierą w dostępie do Internetu wydaje się być brak komputerów w gospodarstwach domowych, aniżeli brak dostępności usługi. Dlatego też jak się wydaje, polityka Państwa powinna być raczej skoncentrowana na wyeliminowaniu innych barier związanych z dostępnością Internetu. Taką obserwację potwierdzają także przyczyny niekorzystania z dostępu szerokopasmowego przez gospodarstwa domowe nie posiadające w tej chwili takiego dostępu. Wykres nr 2 Przyczyny nieposiadania usługi dostępu do sieci Internet w gospodarstwach domowych Źródło: GUS, Wykorzystanie technologii informacyjno-telekomunikacyjnych w przedsiębiorstwach, gospodarstwach domowych i przez osoby prywatne w 2008 r. Jak wynika z tego badania, główne powody dla których respondenci nie posiadają dostępu do Internetu to brak potrzeby (45%), zbyt wysokie koszty sprzętu czyli de facto koszty komputerów (29%), zbyt wysokie koszty dostępu (26%), brak odpowiednich umiejętności (23%), czy brak technicznych możliwości podłączenia do Internetu (7%). Spośród wymienionych wyżej przyczyn tylko dwie (zbyt wysokie koszty dostępu oraz brak technicznych możliwości przyłączenia) posiadają swoje zakorzenienie w działalności telekomunikacyjnej i mogłyby być potencjalnie rozwiązane przez rozszerzenie zakresu usługi powszechnej. Należy jednak wskazać, że ceny za usługi dostępu do sieci Internet należą w Polsce do coraz niższych (potwierdza to także spadek tej przyczyny niedostępności usługi z 35% do 26%) i jak się wydaje powodem dla którego respondenci wskazują tą przyczynę jest ogólny niższy stopień zamożności polskiego społeczeństwa w stosunku do chociażby 8
krajów UE-15. Stąd też trudno oczekiwać, aby rozszerzenie zakresu usługi powszechnej skutkowało dalszą znaczącą obniżką cen, przełamującą barierę cenową dla tych respondentów. Podobne wyniki zawiera raport PBS DGA (s. 126), który wśród powodów nie posiadania dostępu do Internetu wymienia następujące przyczyny: brak potrzeby (40,6%), powody finansowe (38,5%), brak możliwości podłączenia w miejscu zamieszkania (11,6%) i inne (11,6%). Inne przyczyny braku dostępu do Internetu mają swoje źródło w przyczynach niezwiązanych z samą działalnością telekomunikacyjną i jak się wydaje priorytetem dla ich usuwania powinna być polityka Państwa, która będzie miała wymiar nie tylko edukacyjny (eliminując takie przyczyny jak brak umiejętności, niechęć do Internetu, czy względy bezpieczeństwa), ale także realny wymiar w zakresie budowy społeczeństwa informacyjnego poprzez zwiększanie roli e-administracji (jak wynika z raportu GUS, wraz z Bułgarią, Polska posiada najniższy w UE-27 wskaźnik dostępu do administracji on-line), a także stwarzanie warunków do rozwoju e- gospodarki. Słaby rozwój e-administracji i ciągle niedostateczny rozwój e-gospodarki pozwala bowiem na postawienie tezy, iż nieposiadanie dostępu do Internetu nie stanowi w Polsce przyczyny jakiegokolwiek wykluczenia społecznego, co Dyrektywa o usłudze powszechnej wskazuje jako kryterium zmiany zakresu usługi powszechnej. Trudno także mówić o ogólnych korzyściach netto związanych z dostępnością do usług szerokopasmowych, gdyż jak wskazano powyżej, e- administracja ciągle znajduje się w początkowej fazie rozwoju, a w przypadku innych usług, trudno wskazywać, aby kanał internetowy stanowił główne źródło ich rozwoju, powodując istotne ograniczenie dla osób, które nie mają dostępu do sieci Internet, co uzasadniałoby interwencję państwa. Potwierdzają to sami użytkownicy, wskazując w 45% na brak potrzeby korzystania z dostępu do Internetu, co pokazuje, iż dostęp szerokopasmowy nie stanowi wąskiego gardła dostępu do usług dla obywateli. Dodatkowo można podnieść, iż stosunkowo dobrze rozwija się w Polsce sektor e-commerce, czy sektor bankowości elektronicznej (nie wspominając o fenomenie i popularności serwisów typu Nasza-Klasa), co pokazuje, iż w tych przypadkach, gdzie istnieją interesujące dla użytkowników usługi, klienci korzystający z tych usług nie mają bariery w postaci dostępu do Internetu. Powyższe nakazuje przyjąć, iż także w odniesieniu do dostępu szerokopasmowego nie są w chwili obecnej spełnione przesłanki z załącznika nr V do Dyrektywy USO pozwalające na rozszerzenie zakresu usługi powszechnej o tą usługę. 2.2. Jaki wpływ może mieć poszerzenie zakresu usługi powszechnej na rozwój dostępu szerokopasmowego w relacji do innych europejskich i krajowych strategii i środków zmierzających do zapewnienia pełnego pokrycia dostępem szerokopasmowym w UE. Jakie mogłyby być inne 9
prawdopodobne konsekwencje w zakresie konkurencji, jednolitego rynku, konkurencyjności, inwestycji, innowacyjności, zatrudnienia i środowiska? Izba stoi na stanowisku, iż poszerzenie zakresu usługi powszechnej o dostęp szerokopasmowy może działać szkodliwie na rozwój konkurencji, a także na inne środki wspierania i rozwoju usług, jak chociażby wskazywany w punktach powyżej. Pokazują to także dotychczasowe doświadczenia z realizacją usługi powszechnej w Polsce, gdzie jak wskazują raporty Prezesa UKE TP nie jest w stanie wywiązać się prawidłowo z wszystkich ciążących na niej obowiązków, a sama usługa powszechna stanowi potencjalne znaczące obciążenie dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy są zobowiązani do finansowania kosztu netto. Dlatego też Izba stoi na stanowisku, iż poszerzenie zakresu USO o dostęp szerokopasmowy: a) z dużym prawdopodobieństwem nie przyczyni się do zwiększenia dostępności usług dla osób o najniższych dochodach, a także zamieszkujących obszary białych plam; b) może zakłócić konkurencję i zahamować rozwój rynku w oparciu o dotychczasowe mechanizmy; 2.3. Jeśli osiągnięcie powszechnego dostępu szerokopasmowego wymagałoby poszerzenie zakresu usługi powszechnej, na którym poziomie winien być określony (zdefiniowany) taki obowiązek, zważywszy na różnice w poziomie rozwoju poszczególnych rynków wśród 27 państw członkowskich? Jak wskazano powyżej, KIGEiT opowiada się przeciwko poszerzeniu zakresu usługi powszechnej. Gdyby jednak decyzja taka miała być podjęta to w ocenie Izby kwestia decyzji co do zmiany zakresu usługi powszechnej i jej zakresu powinna być podejmowana na szczeblu krajowym, a nie na szczeblu unijnym. Za takim podejściem przemawia szereg argumentów wśród których należy przede wszystkim wymienić: 1) różny stopień spełnienia kryteriów z załącznika nr V do Dyrektywy USO (szerzej nt. temat powyżej), 2) różny stopień rozwoju poszczególnych rynków, a także różny stopień rozwoju konkurencji na rynkach, 3) różnorodność mechanizmów podejmowanych w poszczególnych krajach celem zwiększenia dostępności usługi dostępu do sieci Internet; 1 0
4) różnorodność doświadczeń z wprowadzaniem i realizowaniem dotychczasowego zakresu usługi powszechnej. Wszystkie powyższe czynniki przemawiają za tym, aby w przypadku poszerzenia zakresu usługi powszechnej, ostateczna decyzja co do rozszerzenia USO o dostęp szerokopasmowy należała do danego kraju członkowskiego. 2.4. Jeśli zharmonizowana wspólna definicja usługi powszechnej powinna być zdefiniowana na poziomie unijnym to czy powinien istnieć mechanizm zapewniający równowagę pomiędzy potrzebą elastyczności dla krajów i spójnym i skoordynowanym podejściem w UE? Jak wskazano powyżej, Izba opowiada się za definiowaniem zakresu usługi powszechnej na szczeblu krajowym i podejmowaniu decyzji co do poszerzenia jej zakresu także na poziomie poszczególnych państw członkowskich. Gdyby jednak definicja taka była tworzona na poziomie unijnym to zważywszy na czynniki wskazane w punkcie wyżej, wydaje się niezbędnym, aby wprowadzić mechanizm uwzględniający różnice w rozwoju rynków w poszczególnych krajach oraz różne podejścia poszczególnych państw członkowskich do zwiększenia dostępności usługi dostępu szerokopasmowego. 3.1. Niezależnie od zakresu usługi powszechnej, czy mechanizm finansowania sektorowego jest właściwy biorąc pod uwagę środowisko regulacyjne dążące do usunięcia zakłóceń konkurencji oraz promowania wejścia na rynek? W przekonaniu KIGEiT usługa powszechna stanowi przede wszystkim zadanie państwa. Usługa powszechna służy zaspokajaniu potrzeb socjalnych i społecznych ludności. Opieka nad obywatelami w tym zakresie stanowi podstawą funkcję państwa i powinna być finansowana ze środków publicznych, a nie przez prywatnych przedsiębiorców. Model finansowania usługi powszechnej przez przedsiębiorców (tak jak obecnie m.in. w Polsce) w sposób nieuzasadniony, w ocenie Izby, przenosi finansowy ciężar realizacji funkcji państwa lub samorządu terytorialnego, polegających na zaspokajaniu potrzeb ludności w zakresie dostępu do podstawowych usług telekomunikacyjnych na prywatnych przedsiębiorców. Jak pokazują dotychczasowe doświadczenia, taki mechanizm może stanowić niezwykle istotne zagrożenie dla rozwoju równoprawnej konkurencji. W Polsce do chwili obecnej TP, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne złożyła trzy wnioski o dopłatę do kosztów świadczenia Usługi powszechnej. Kwoty oraz ich suma zostały przedstawione poniżej w tabeli nr 1. Tabela nr 1 Kwoty dopłaty wnioskowane przez TP z tytułu świadczenia usługi powszechnej w latach 2006-2008 1 1
Rok Wnioskowana kwota 3 2006 140 milionów 2007 220 milionów 2008 208 milionów Suma 568 milionów Z uwagi na wątpliwości Prezesa UKE żadne z postępowań nie zostało na dzień dzisiejszy zakończone. Stąd też dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych jednym z najistotniejszych problemów jest szacowanie ryzyka ewentualnej dopłaty bez znajomości treści wniosku TP oraz samej treści uzasadnienia kosztowego, która nie pozwala operatorom ocenić, czy dopłata do kosztu netto wnioskowana przez TP jest uzasadniona, a także ocenić, czy winni zawiązać rezerwę na jej pokrycie. Sytuacja taka powoduje, iż w roku 2011 kwota ewentualnej dopłaty może osiągnąć poziom około 1 miliarda złotych, z czego z uwagi na procesy sądowe większość lub całość tej sumy może mieć postać rezerw na zobowiązania utworzonych po stronie zobowiązanych przedsiębiorców, która nie może być przeznaczona na inwestycje, co w oczywisty sposób przynosi odwrotny skutek od zamierzonego. Dlatego też należy zwrócić uwagę, iż podstawowych wskazówek w zakresie kalkulacji kosztu netto i sposobu jego finansowania dostarcza preambuła do Dyrektywy USO. Ponadto, w ocenie Izby, TP wykorzystuje fakt świadczenia usługi powszechnej do legalnego oferowania usług poniżej kosztów ich świadczenia (co więcej kosztów deklarowanych przez siebie). Doskonałym przykładem jest plan socjalny oferowany przez TP, z którego korzystało nawet ok. 2 milionów abonentów TP (Izba nie zna liczby osób korzystających z tego planu w chwili obecnej, ale można przypuszczać, iż jest to ponad 1 milion abonentów). Odpowiednika takiego planu nie jest w stanie wprowadzić żaden inny operator, a jednocześnie TP może, powołując się na realizację obowiązków związanych z usługą powszechną, domagać się dopłaty do kosztów świadczenia planu socjalnego, chociaż plan ten był oferowany każdemu konsumentowi niezależnie od jego sytuacji finansowej i potrzeb. Deficytowość tego planu (w stosunku do deklarowanych przez TP kosztów) nie mogła dla TP stanowić przeszkody ponieważ miała i ma ona możliwość domagania się dopłaty do kosztu netto m.in. z tytułu świadczenia tego planu. W konsekwencji usługa powszechna, w niezamierzony jak się wydaje sposób, staje się źródłem antykonkurencyjnych i nierynkowych rozwiązań, które nie tylko nie wspierają dostępności usług wchodzących w skład usługi powszechnej, ale zakłócają rozwój równoprawnej konkurencji. Jak widać, mechanizm finansowania sektorowego nie sprawdził się w dużej mierze już dla obecnego zakresu usługi powszechnej. W kontekście ewentualnego poszerzenia zakresu usługi powszechnej utrzymanie tego modelu wydaje się tym bardziej nieuzasadnione. Zdaniem Izby, w takim wypadku finansowanie USO powinno być dokonywane ze środków publicznych. 3 Kwoty zaokrąglone 1 2
3.2. Biorąc pod uwagę rozwój (budowanie) sieci szerokopasmowych w Europie, czy właściwe jest ograniczenie obowiązków finansowania usługi powszechnej do podmiotów działających na rynku komunikacji elektronicznej, w sytuacji, gdy postanowienia takie przyniosłyby szerokie korzyści poza tym sektorem, przykładowo rozwój usług społeczeństwa informacyjnego oraz dostarczania treści cyfrowych? Czy bardziej właściwe byłyby inne metody finansowania? Jak wskazano powyżej brak jest uzasadnienia dla utrzymania modelu finansowania USO przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W ocenie Izby ewentualne poszerzenie zakresu podmiotów (np. na producentów sprzętu komputerowego, wytwórców oprogramowania, dostawców contentu), którzy mieliby składać się na fundusz usługi powszechnej także nie wydaje się najlepszym rozwiązaniem, pogłębiając jedynie problemy z ewentualnym pokryciem deficytu dostępu. Jak wskazano w punkcie powyżej, ewentualne zobowiązania finansowe w tym zakresie powinny ciążyć na poszczególnych państwach członkowskich, jako, że usługa powszechna stanowi realizację zadań należących do państwa. Prezes Zarządu Stefan Kamiński 1 3