PARTYCYPACJA OBYWATELI I PODMIOTÓW OBYWATELSKICH W PODEJMOWANIU ROZSTRZYGNIĘĆ PUBLICZNYCH NA POZIOMIE LOKALNYM

PARTYCYPACJA OBYWATELI I PODMIOTÓW OBYWATELSKICH W PODEJMOWANIU ROZSTRZYGNIĘĆ PUBLICZNYCH NA POZIOMIE LOKALNYM redakcja naukowa Mirosław Stec Marek Mączyński Warszawa 2012

Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wprowadzenie / 13 Stanisław Mazur Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne / 19 1. Wprowadzenie / 19 2. Presje strukturalne i ich konsekwencje / 21 3. Strategie adaptacyjne państwa / 23 4. Sfera publiczna / 28 5. Pomiędzy agregacją, transakcją a deliberacją / 30 6. Uwagi końcowe / 32 Bibliografia / 34 Paweł Swianiewicz Partycypacja społeczna w realizacji polityk miejskich / 36 1. Koncepcje teoretyczne i narzędzia analityczne / 36 2. Partycypacja społeczna w praktyce samorządów lokalnych w Polsce / 44 Bibliografia / 55 Kazimierz Bandarzewski Kierunki zmian ustroju samorządu terytorialnego na kanwie prezydenckiego projektu ustawy dotyczącej społeczności lokalnych i jednostek samorządu terytorialnego / 58 1. 2. Wprowadzenie / 58 Zmiany konstytucyjnej pozycji samorządu terytorialnego / 60 5

Spis treści 3. Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego na różnych szczeblach / 80 4. Podsumowanie / 93 Bibliografia / 96 Wiesław Kisiel Udział jednostki w procedurze uchwałodawczej rady gminy (pytania de lege ferenda) / 97 Bibliografia / 112 Bogdan Dolnicki Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jako nowa forma partycypacji obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym / 113 1. Wprowadzenie / 113 2. Praktyczne formy wykorzystania inicjatywy uchwałodawczej / 123 3. Projektowane rozwiązania ustawowe / 126 Stefan Płażek Organizacje pozarządowe a samorząd terytorialny / 131 1. Regulacje w ustawach ustrojowych / 131 2. Regulacje w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie / 133 3. Regulacje w innych ustawach / 139 4. Nowe propozycje legislacyjne / 140 5. Inne postulaty / 143 6. Podsumowanie / 144 Bibliografia / 145 Wojciech Gonet Zasady nawiązywania współpracy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym w partnerstwie publiczno-prywatnym / 146 1. Wybór partnera prywatnego uwagi de lege lata / 146 2. Partnerstwo publiczno-prywatne de lege ferenda / 155 Bibliografia / 162 6

Spis treści Arkadiusz Talik, Aleksandra Ciąglewicz-Miśta Finansowanie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności pożytku publicznego / 164 Mariusz Kotulski Udział społeczeństwa w planowaniu przestrzennym / 175 Bibliografia / 190 Jakub H. Szlachetko Uwagi na temat współpracy podmiotów spoza systemu administracji publicznej przy stanowieniu aktów planistycznych przez organy administracji zdecentralizowanej / 192 1. Planowanie jako funkcja organów administracji zdecentralizowanej / 192 2. System planistyczny z pozycji prawa administracyjnego / 197 3. Współpraca przy sporządzaniu aktów planistycznych / 204 4. Podsumowanie / 213 Bibliografia / 214 Elżbieta Ura Konsultacje w sprawie zmiany granic gminy jako forma partycypacji obywateli w rozstrzyganiu spraw publicznych (na przykładzie Rzeszowa miasta na prawach powiatu) / 216 Bibliografia / 229 Bogusław Przywora Negocjacje społeczne jako dobrowolna forma partycypacji społeczeństwa obywatelskiego w wykonywaniu władzy publicznej na przykładzie procesu aktualizacji strategii rozwoju województwa małopolskiego / 230 1. Uwagi ogólne / 230 2. Ramy prawne procesu konsultacji społecznych projektu Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego / 231 3. Przebieg konsultacji / 235 7

Spis treści 4. Znaczenie konsultacji społecznych w procedurze aktualizacji Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego / 238 Bibliografia / 240 Monika Augustyniak Partycypacja społeczna w jednostkach pomocniczych wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda / 241 1. 2. Wstęp / 241 Konsultacje społeczne w ujęciu problematyki jednostek pomocniczych gminy / 242 3. Inicjatywa mieszkańców / 249 4. Inicjatywa uchwałodawcza / 251 5. Zadania przekazywane jednostkom do realizacji / 252 6. Podsumowanie / 255 Bibliografia / 257

Wykaz skrótów Akty prawne EKSL k.p.a. Konstytucja RP p.p.s.a. projekt ustawy o wzmocnieniu samorządu p.z.p. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyrozp. MF z dnia 2 marca 2010 r. Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost. i poz. 608) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) projekt z 2011 r. ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw, http://www.prezydent.pl/dialog/fdp/ samorzad-terytorialny-dla-polski/ inicjatywa-ustawodawcza/ (22 maja 2012 r.) ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) 9

Wykaz skrótów u.d.i.p. u.d.p.p.w. u.f.p. u.g.n. u.k.r.b. u.o.n.d.f.p. u.p.p.p. u.p.z.p. u.s.g. u.s.p. fikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) 10

Wykaz skrótów u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) Publikatory BIP Biul. NDFP Dz. U. Dz. Urz. Woj. Lubus. Dz. Urz. Woj. Łódz. Dz. Urz. Woj. Małopol. Dz. Urz. Woj. Podk. Dz. Urz. Woj. Śląsk. GSP Prz.Orz. ONSAiWSA OTK OTK A OwSS Biuletyn Informacji Publicznej Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Inne CBJŻ NSA PiP Centrum Badania Jakości Życia Naczelny Sąd Administracyjny Państwo i Prawo 11

Wykaz skrótów PPP RIO TK WSA partnerstwo publiczno-prywatne Regionalna Izba Obrachunkowa Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 12

Wprowadzenie Partycypacja obywateli i podmiotów obywatelskich w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych na poziomie lokalnym to temat kolejnego, już piątego, Seminarium Naukowego Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, które odbyło się w dniu 17 listopada 2011 r. w Krakowie. Tak sformułowany tytuł nawiązuje do trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zintensyfikowanej prezydenckim projektem ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw, prowadzonej zarówno w środowisku naukowym, wśród praktyków samorządności, jak i w kręgach politycznych, na temat uczestnictwa obywateli i instytucji obywatelskich w procesach decyzyjnych, jako warunku sine qua non dalszego rozwoju samorządów lokalnych oraz budowy autentycznego społeczeństwa obywatelskiego. W ramach toczonego dyskursu do rangi kluczowych zagadnień urastają nie tylko kwestie odnoszące się do istoty oraz pożądanych form i zakresów tegoż uczestnictwa, ale stawiane są pytania bardziej fundamentalne, dotyczące samej instytucji partycypacji obywatelskiej czy koncepcji obywatelstwa, państwa i demokracji. Koncepcji, które będą bardziej odpowiadały wyzwaniom XXI w., aniżeli dotychczas przyjęte, uznane i stosowane. Dzieje się tak między innymi dlatego, że partycypacja obywatelska jest pojęciem w uniwersalny sposób związanym z demokracją. I podobnie jak demokracja nie jest fenomenem raz na zawsze określonym i ustalonym, lecz każdorazowo na nowo definiowanym, w zależności od tego, na ile rzeczywiście obywatele angażują się w proces publiczny. Jednak przez wzgląd na swój z reguły fakultatywny charakter, możliwość oddolnego podejmowania decyzji oraz zdolność przybliżania władzy do obywatela partycypacja obywateli częściej traktowana jest jako instytucja służąca decentralizacji funkcji państwa 13

Wprowadzenie subsydiarnego aniżeli rzeczywistej materializacji społeczeństwa obywatelskiego. Częściej mówi się o niej w odniesieniu do legitymizacji działań władzy w procesach konsultacyjnych aniżeli w związku z faktycznym angażowaniem obywateli w procesy decyzyjne. Jednakże w demokratycznym państwie proces publiczny powinien przebiegać w taki sposób, by władza państwowa znajdowała przeciwwagę we władzy organów samorządowych oraz w aktywności społeczeństwa obywatelskiego, które nie stoją jednak w opozycji do państwa, ale stają się jego trwałym komponentem. Prowadzi to wprost do stawiania także pytań o obecne relacje między społeczeństwem obywatelskim a społeczeństwem politycznym. Zwłaszcza w kontekście traktowania partycypacji obywatelskiej jako takiego sposobu informowania i angażowania mieszkańców do pracy nad projektem publicznym, by był on dla nich nie tylko atrakcyjny ekonomicznie, ale również akceptowalny politycznie. Do rangi szczególnej urastają wówczas mechanizmy konsultacyjne. Jednakże i w tym przypadku nie ulega wątpliwości, że zasadniczą motywacją obywateli do uczestnictwa w konsultacjach jest z reguły chęć realnego, a nie tylko formalnego, oddziaływania na podejmowane decyzje i podnoszenia ich jakości. Oczywiście twierdzenie takie jest prawdziwe głównie w odniesieniu do poziomu lokalnego i w nieco mniejszym stopniu regionalnego, zaś relatywnie mniej trafne może ono być w odniesieniu do poziomu centralnego, gdzie obywatele zdają się zainteresowani raczej tylko wówczas, gdy przedmiotem konsultacji jest regulacja zmieniająca w istotny sposób ich pozycję prawną lub ekonomiczną. Wydaje się bowiem, że na tym poziomie jednak obywatel w istocie nie tyle chce rządzić (podejmować rozstrzygnięcia), co woli z zasady oceniać i rozliczać rządzących. Generalizując, można powiedzieć, że im mniejsza jednostka terytorialna, tym większa jest potrzeba poinformowania i oddziaływania na sprawy publiczne. Można by to też przekuć na dość zaskakujące twierdzenie, że im większe upolitycznienie wyborów, tym mniejsze poczucie skutecznej partycypacji. Z drugiej strony im bliżej poziomu centralnego, tym większe jest zainteresowanie podmiotów zinstytucjonalizowanych, co również bierze się stąd, że głównym powodem partycypacji obywateli w procesach publicznych nie jest wcale chęć legitymizowania władzy, ale zwykły, egoistycznie pojmowany interes, który na wyższych szczeblach może być skutecznie zaspokajany głównie poprzez formy zorganizowane. Same zaś konsultacje, zwłaszcza na poziomie 14

Wprowadzenie lokalnym, wydają się natomiast często traktowane przez obywateli jako nieatrakcyjne i mało wiarygodne. Głównie przez wzgląd na ich tradycyjne i nieinnowacyjne sposoby przeprowadzania (rozciągnięcie w czasie, trudność weryfikacji, a niekiedy także brak wyczerpującej informacji zwrotnej o ich efekcie). Dlatego też niebagatelną częścią toczonej dyskusji nad formami i zakresem partycypacji obywatelskiej jest próba zaproponowania rozwiązań instytucjonalnych, które będą przyczyniały się do wypracowania takiego modelu konsultacji, który będzie rzeczywistym (a nie tylko formalnym) omówieniem z obywatelami bądź z reprezentującymi ich organizacjami zmian i wyrażeniem przez nich opinii o skonkretyzowanym projekcie publicznym, tak w kontekście jego atrakcyjności, jak i akceptowalności (w ujęciu społecznym, ekonomicznym bądź politycznym). I to w taki sposób, aby można było mówić jednocześnie o: a) pozyskiwaniu informacji od obywateli, rozumianym jako działanie zwrotne w stosunku do poczynań informacyjnych władz publicznych; b) aktywizowaniu obywateli w procesie decyzyjnym poprzez włączanie ich do akumulowania danych, zwłaszcza na temat swoich preferencji, oczekiwań i interesów; c) negocjowaniu rozwiązań lub kierunków planowanych działań; d) prowadzeniu dialogu, zwłaszcza wtedy, gdy między obywatelami a organami władz publicznych nie ma konsensusu, ale obie strony mają wolę dyskusji, zmiany stanowiska i osiągania kompromisu; e) rzeczywistym zaangażowaniu obywateli w opracowaniu rekomendacji lub ostatecznego kształtu rozstrzygnięcia, a niekiedy także f) faktycznym podejmowaniu przez obywateli konkretnych rozstrzygnięć w sprawach publicznych (tych, które zgodnie z prawem w taki sposób mogą być podejmowane). W związku z powyższym muszą padać pytania nie tylko o zakładane skutki proponowanych zmian, ale też o ich przyczyny i uzasadnienie, a przede wszystkim możliwość skutecznego wdrożenia. Sens stawianych pytań leży bowiem w tym, aby w ślad za prowadzonym dyskursem, jako jego naturalna konsekwencja, pojawiały się konkretne propozycje umożliwiające nie tylko wysnuwanie wniosków de lege lata, ale również formułowanie postulatów de lege ferenda, wyznaczających kierunki ewolucji przepisów prawa w tym zakresie. 15

Wprowadzenie W celu przeprowadzenia usystematyzowanej i merytorycznej dyskusji nad zakresem partycypacji obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć publicznych zorganizowane przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego seminarium naukowe zostało pomyślane jako panel dyskusyjny praktyków i teoretyków samorządności, w trakcie którego deliberowano m.in. na temat możliwości skutecznego oddziaływania obywateli na lokalne procesy decyzyjne współdziałania obywateli i instytucji obywatelskich w inicjowaniu, tworzeniu i realizowaniu projektów publicznych, współpracy z organizacjami pozarządowymi i organizacjami pożytku publicznego, aktywności mieszkańców w ramach jednostek pomocniczych, a także efektywności procesów konsultacyjnych i negocjacyjnych, rozumianych także jako forma legitymizacji działań władz samorządowych, zwłaszcza w procesach planistycznych i działalności prawodawczej w zakresie prawa miejscowego. Intencją organizatorów seminarium było nie tylko skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi przejawami aktywności obywateli w sferze publicznej, ale także na krytycznej analizie stosowanych i możliwych do wykorzystania instytucji partycypacji obywateli w lokalnych procesach decyzyjnych, a przede wszystkim na ocenie proponowanych nowych rozwiązań i instrumentów mających na celu zwiększanie zakresu upodmiotowienia obywateli, zwiększanie ich zainteresowania problemami publicznymi, a w konsekwencji ich dalszą aktywizację. Dlatego też zarówno wygłoszone podczas seminarium referaty, jak i będąca ich następstwem dyskusja miały na celu nie tyle dokonanie pełnego przeglądu i rekapitulacji dotychczasowych doświadczeń (związanych z uczestniczeniem bądź nieuczestniczeniem mieszkańców w samorządowym procesie decyzyjnym bądź dialogu publicznym, mającym sprzyjać wynegocjowaniu najbardziej aprobowalnych rozwiązań lub wyznaczeniu najbardziej akceptowalnych kierunków działań), co wskazanie pożądanych kierunków zmian w procesie legislacyjnym, tudzież dokonanie wstępnej oceny propozycji, które zostały w tym zakresie już przedstawione. W seminarium wzięło udział 60 osób, w tym pracownicy naukowi Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Rzeszowskiego, Uniwersytetu Gdańskiego, Uniwersytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, Krakowskiej Akademii 16

Wprowadzenie im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Uczelni Łazarskiego w Warszawie, Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Gdańskiej Wyższej Szkoły Humanistycznej i Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu, a także Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Małopolskiego Instytutu Samorządu Terytorialnego i Administracji w Krakowie oraz Ośrodka Analiz Polityczno-Prawnych w Straszynie. Jak zwykle licznie reprezentowany był Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, a w szczególności katedry: Prawa Administracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego, Prawa Konstytucyjnego oraz Prawa Samorządu Terytorialnego. Szeroko reprezentowane było też środowisko praktyków, gdzie prym wiedli przedstawiciele Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, Krajowej Rady Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz pracownicy Regionalnych Izb Obrachunkowych w Białymstoku, Bydgoszczy, Łodzi, Kielcach, Krakowie, Opolu i Rzeszowie, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Gościem honorowym był prof. dr hab. Michał Kulesza, doradca społeczny Prezydenta RP ds. samorządu terytorialnego. Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpospolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu Prawa Publicznego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordynatorem merytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński. W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygłoszono sześć referatów, a ich autorami byli: dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, prof. dr hab. Wiesław Kisiel kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego w Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, dr Monika Augustyniak z Katedry Prawa Administracyjnego i Nauk o Administracji Publicznej Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, dr Stefan Płażek z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, dr Wojciech Gonet z Katedry Prawa Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie oraz dr Stanisław Mazur z Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez 17

Wprowadzenie uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń. Redaktorzy 18

Stanisław Mazur Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne 1. Wprowadzenie W ostatnich dziesięcioleciach obserwujemy proces intensywnego poszukiwania nowych koncepcji urządzenia państwa oraz odkrywania użytecznych reguł zarządzania sprawami publicznymi. Jak się zdaje, ich zasadniczym powodem jest nie tyle radykalna niezgoda na te już istniejące, co raczej poszukiwanie czegoś, co byłoby czymś lepszym w stosunku do tego, co już istnieje. Melioryzm społeczny, wartości postmaterialne oraz narastające przeświadczenie o powinnościach władzy publicznej mocno osadziły się w umysłach obywateli współczesnych państw. Poszukiwania te prowadzą do przekształcania normatywnych fundamentów demokratycznego państwa prawa. Równocześnie skutkują poszerzaniem i zmianą instrumentarium, za pomocą którego zarządza ono sprawami publicznymi. Te normatywne i instrumentalne przeobrażenia wywołują, między innymi, erozję dominujących wzorców i praktyk obywatelskiego zaangażowania w sprawy publicznej, a zarazem prowadzą do wytwarzania ich nowych form. Zmiany te wykraczają poza mechanicznie pojmowaną substytucję jednych mechanizmów przez inne mechanizmy. Przekształcenia te są zakorzenione w głębokich pokładach życia społecznego w sferze kultury, ładów instytucjonalnych i struktur społecznych. Nie sposób ich zrozumieć bez odniesienia się do nich. Objaśnienie ewolucji wzorców i praktyk obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne wymaga odwołania się do paradygmatów państwa, typów sfery publicznej, modeli aktywności obywatelskiej oraz 19

Stanisław Mazur uchwycenia występujących między nimi zależności. Bez tego zrozumienie tej ewolucji byłoby powierzchowne i ułomne, jeśli w ogóle byłoby możliwe. Próba nakreślenia podstawowych konturów tych relacji jest przyczyną powstania tego tekstu. Zakres problemowy tekstu został zawężony do sfery stanowienia i wykonywania polityk publicznych, zasadniczo pominięto w nim aspekty związane z aktywnością wyborczą. Mierząc się z wyjaśnieniem tych ewolucyjnych przeobrażeń, za celowe uznałem posłużenie się dziewięcioma kategoriami, które organizują konceptualną strukturę mojego wywodu. W oparciu o nie określam istotę tych zmian oraz opisuję ich konsekwencje dla charakteru obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne. Do kategorii tych zaliczam: agregację, deliberację, emancypację, integrację, dyferencjację, komodyfikację, presje strukturalne, proceduralizację, sferę publiczną. Ogólna logika mojego wywodu jest oparta na założeniu, że presje strukturalne wywierane na współczesne państwo wywołują dwa zasadnicze (dla analizowanego zagadnienia) efekty, a mianowicie: dyferencjację i emancypację. Państwo, reagując na te efekty, przyjmuje trzy podstawowe strategie adaptacyjne, tj. proceduralizację, komodyfikację i integrację. W ramach każdej z tych strategii istnieje specyficzna konwencja włączania obywateli w sprawy publiczne. I tak, w przypadku proceduralizacji konwencją tą jest agregacja, z komodyfikacją związana jest transakcja, integracja implikuje deliberację. Silny wpływ na kształt tych konwencji wywiera charakter sfery publicznej. Logikę tę obrazuje poniższy schemat. Jego rozwinięcie przedstawiam na kolejnych stronach 1. Schemat 1. Logika przeobrażeń obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne Źródło: opracowanie własne. 1 Opis ten ma charakter typizujący i modelowy. Jego celem jest rekonstrukcja logiki ewolucji wzorców obywatelskiego zaangażowania w sprawy publiczne w kontekście przeobrażeń współczesnego państwa i strategii jego działania. 20

Uwarunkowania i wzorce obywatelskiego zaangażowania... 2. Presje strukturalne i ich konsekwencje 2.1. Czynniki strukturalne Presje strukturalne pojmuję jako czynniki egzogenne i endogenne wywołujące przeobrażenia normatywnych fundamentów współczesnego państwa oraz zmianę charakteru pozostających w jego gestii instrumentów zarządzania sprawami publicznymi. Do presji tych zaliczam między innymi: a) policentryczność i kontyngencję świata społecznego, b) problemy legitymizacji władzy publicznej, c) heterogenizację systemów wartości, celów i interesów aktorów społecznych, d) postępującą erozję władzy hierarchicznej, e) narastający deficyt zaufania względem władzy publicznej, f) rozwój mechanizmów wielopoziomowego zarządzania sprawami publicznymi, g) niesprawność państwa, h) ograniczone możliwości imperatywnego i hierarchicznego rozwiązywania przez władze publiczne problemów społecznych i ekonomicznych, i) wzrost oczekiwań obywateli i ich zbiorowości wobec jakości oraz dostępności dóbr i usług publicznych. Istotą przeobrażeń współczesnych systemów rządzenia jest rozpraszanie monocentrycznej i scentralizowanej władzy publicznej i integrowanie zróżnicowanych zasobów zawiadywanych przez różnorodnych aktorów społecznych dla potrzeb realizowania celów publicznych. Wynika to zarówno z narastających aspiracji i krystalizujących się interesów różnorodnych aktorów w ten proces zaangażowanych, jak i niezdolności władzy publicznej do sprawnego, efektywnego i skutecznego sterowania procesami programowania rozwoju. Rządzenie coraz częściej przebiega w przestrzeni wytyczonej i determinowanej przez wiele zjawisk zależnych w coraz mniejszym stopniu od władzy publicznej. Państwo musi dzielić się swoją władzą z coraz większą liczbą aktorów społecznych, działających zarówno na poziomie lokalnym, jak i transnarodowym bowiem potrzebuje ich zasobów do realizacji swoich konstytutywnych celów. 21