Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje Art. 66a. [Metryka sprawy]

Art. 66a Dział II. Postępowanie KPC, który stanowi: Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Rozwiązanie w zakresie regulacji mocy postanowienia o odrzuceniu przez sąd powszechny pozwu oraz postanowienia organu administracji publicznej o zwrocie podania z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jest konsekwencją uchylenia Działu V Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi (zob. na ten temat Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 121 i n.). Z przyjętego rozwiązania w art. 66 4 i art. 199 1 KPC wynika, że w razie sporu negatywnego o właściwości do rozpoznania sprawy przesądza organ lub sąd, w zależności, który jako pierwszy otrzymał podanie, lub w przypadku sądu pozew. Rozwiązanie to nie reguluje sytuacji, gdy sprawa jest przedmiotem toczącego się już postępowania na drodze administracyjnej i przed sądem powszechnym. W takim przypadku rozwiązania należałoby szukać w regulacji prawomocności. Przepisy KPA nie regulowały prawomocności decyzji administracyjnej, art. 269 nie miał w tym zakresie zastosowania. Natomiast KPC w art. 363 1 reguluje prawomocność orzeczeń sądu, a art. 365 1 moc prawomocnego orzeczenia sądu, stanowi: Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ustawą ZmKPA2017 dodano 3 do art. 16, który stanowi, że: Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją prawomocną wyłącza dopuszczalność drogi sądowej. Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje Art. 66a. [Metryka sprawy] 1. W aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej. 2. W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. 3. Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. 4. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzenia, wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy, uwzględniając treść i formę metryki określoną w 1 i 2 oraz obowiązek bieżącej aktualizacji metryki, a także, aby w oparciu o treść metryki było możliwe ustalenie treści czynności w postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby. 5. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzenia, rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw. 406 Borkowski/Adamiak

Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje 1 3 Art. 66a 1. Zakres obowiązku prowadzenia w aktach sprawy metryki sprawy................ 1 2. Obowiązek zakładania metryki w aktach sprawy w toku postępowania............. 2 3. Znaczenie metryki sprawy dla jawności działania organów administracji publicznej...... 3 4. Metryka jako element obowiązkowy akt sprawy; ciągłość obowiązku prowadzenia metryki w sprawie..................... 4 5. Zakres podmiotowy czynności dokumentowanych w metryce sprawy............. 5 6. Regulacja w przepisach wykonawczych zasad prowadzenia metryki............... 6 7. Wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki. 7 1. Zakres obowiązku prowadzenia w aktach sprawy metryki sprawy. Ustawa 1 z 15.7.2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 186, poz. 1100) weszła w życie z dniem 7.3.2012 r. Zakres stosowania dodatkowych czynności procesowych służących zakładaniu i aktualizacji metryk spraw rozpoznawanych i rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego wyznacza art. 66a 1, nie ograniczając przedmiotowo tego obowiązku. Ograniczenie jest dopuszczalne. W myśl art. 66a 5 minister właściwy do spraw administracji publicznej określa w drodze rozporządzenia rodzaje spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw. 2. Obowiązek zakładania metryki w aktach sprawy w toku postępowania. 2 Obowiązek prowadzenia metryki sprawy obejmuje również sprawy będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy z 15.7.2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa. Według art. 3 ust. 1 tej ustawy w sprawach będących w toku postępowania w dniu wejścia w życie ustawy metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy. 3. Znaczenie metryki sprawy dla jawności działania organów administracji 3 publicznej. Idea wprowadzenia do ustawowych przepisów procesowych pewnych zasad wewnętrznej organizacji urzędów i podziału w nich czynności prowadzonych w sprawach oraz personalnej odpowiedzialności była już rozważana w 1926 r. w toku prac legislacyjnych nad projektem przepisów o postępowaniu administracyjnym, ale spotkała się z oporami. Te zagadnienia traktowano jako należące do sfery wewnętrznej administracji publicznej, które mogą być regulowane przepisami niższej rangi, w dużej mierze zależnymi od zakresu i rodzaju nadrzędności i podrzędności organizacyjnej oraz tego rodzaju stosunków służbowych pracowników lub funkcjonariuszy. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej KPA i Ordynację podatkową (Druk Sejmowy Nr 3362 z 8.7.2010 r.) wiele uwagi poświęcono właśnie metryce sprawy, uznając, że może ona zwiększyć jawność (przejrzystość) działania administracji ze względu na ujawnienie udziału pracowników urzędów w przygotowaniu projektu decyzji, w udzielaniu wskazówek dotyczących załatwienia sprawy, w opiniowaniu projektu, jego zatwierdzaniu, we wszystkich czynnościach mających wpływ na treść decyzji podpisanej przez osobę sprawującą funkcję organu lub wydającą decyzję w jego imieniu. Utrwalenie w metryce sprawy tych danych powinno zapewnić większe poczucie odpowiedzialności pracowników urzędów za decyzje oraz ułatwić ustalenie osób, które przyczyniły się do wydania decyzji wyrządzającej szkodę. Zamierzona regulacja prawna miała spowodować, że ujawniona zostanie stronom lub innym uczestnikom postępowania wiedza o sferze wewnętrznej regulacji pracy urzędów zawartej regulaminach lub innych aktach ustalających podział zadań i czynności pomiędzy pracowników urzędów jako pomocniczego aparatu organów administracji publicznej. Borkowski/Adamiak 407

Art. 66a 4 7 Dział II. Postępowanie 4 4. Metryka jako element obowiązkowy akt sprawy; ciągłość obowiązku prowadzenia metryki w sprawie. Metryka stanowi element akt sprawy obowiązkowy, w którym są dane wszystkich osób uczestniczących w czynnościach postępowania administracyjnego w danej sprawie, jak stanowi się w art. 66a 2, z czego należy wnosić, że będzie się ewidencjonowało nie tylko udział pracowników urzędu, lecz także np. rzeczoznawców spoza tego grona, gdy z przedmiotu sprawy wynika taka potrzeba. Istotne znaczenie ma to, że trzeba określić co do rodzaju i treści czynności procesowe lub faktyczne podjęte przez daną osobę i utrwalenie ich w stosownych dokumentach. Metryka sprawy złożona po wszczęciu postępowania musi być prowadzona stale w miarę dokonywania czynności zmierzających do jej załatwienia, co wprost wynika z obowiązku jej bieżącej aktualizacji (art. 66a 3). Metryka założona dla sprawy, która jest w toku postępowania administracyjnego w dniu wejścia w życie ustawy z 15.7.2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa, wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie ustawy (art. 3 ust. 2 tej ustawy). 5 5. Zakres podmiotowy czynności dokumentowanych w metryce sprawy. Zakres podmiotowy przez wskazanie tego kręgu wszystkie osoby uczestniczące w czynnościach postępowania nie można zamknąć wyłącznie do czynności podejmowanych przez pracowników lub funkcjonariuszy. Należy zatem metryką objąć również czynności procesowe stron, podejmowane w toku postępowania administracyjnego. Dokumentacja ma zasadnicze znaczenie dla dokumentacji realizacji przez organ administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. 6 6. Regulacja w przepisach wykonawczych zasad prowadzenia metryki. Szczegółowe zasady prowadzenia metryki według jednolitego wzoru oraz wprowadzania do niej wpisów zgodnych z regulacją ustawową ustala się w rozporządzeniu wykonawczym, do wydania którego umocowanie jest w art. 66 4. Wydane rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6.3.2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz.U. z 2012 r. poz. 250) reguluje wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy. Metryka sprawy prowadzona jest w formie pisemnej lub elektronicznej. Forma prowadzenia jest zależna od przyjętego systemu teleinformatycznego lub klasycznego, tradycyjnego systemu. W pierwszym systemie prowadzona jest w formie elektronicznej, w drugim w formie pisemnej tabeli, którą można wypełnić odręcznie lub w formie elektronicznej. Forma prowadzenia metryki zależna jest więc od przyjętego w danym podmiocie sposobu zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania oraz ochrony przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą dokumentacji odzwierciedlającej przebieg załatwiania i rozstrzygania sprawy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 14.7.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1506 ze zm.). 7 7. Wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki. Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie delegacji zawartej w art. 66a 5 wydał rozporządzenie z 9.3.2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (Dz.U. z 2012 r. poz. 269). W załączniku Nr 1 do rozporządzenia zawarty jest wykaz ustaw stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony. W załączniku Nr 2 zawarty jest wykaz aktów stanowionych przez organy Unii Europejskiej stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spraw, w których obowiązek prowadzenia metryk jest 408 Borkowski/Adamiak

Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje 1 Art. 67 wyłączony. W załączniku Nr 3 zawarto wykaz rozporządzeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spraw, w których obowiązek prowadzenia metryk jest wyłączony. Zakres wyłączenia obowiązku prowadzenia metryk dotyczy nie tylko postępowania przed organem I instancji, lecz także trybów weryfikacji. Według 3 tego rozporządzenia: wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki sprawy odnosi się także do akt postępowań odwoławczych i zażaleniowych oraz postępowań, o których mowa w art. 145, 154, 155, 156, 161, 162, i 163 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które dotyczą spraw rozpatrywanych przez organy I instancji na podstawie przepisów zawartych w wykazach o których mowa w 2. Art. 67. [Czynności protokołowane] 1. Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. 2. W szczególności sporządza się protokół: 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania; 2) przesłuchania strony, świadka i biegłego; 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawy; 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia. 1. Charakter czynności sporządzenia protokołów. 1 2. Realizacja zasady pisemności w toku postępowania. Dokumentacja czynności w aktach sprawy......................... 2 3. Dopuszczalność formy dokumentu elektronicznego........................ 3 4. Otwarty charakter wyliczenia czynności objętych obowiązkiem sporządzenia protokołu... 4 5. Obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie oraz organu pomocy prawnej............... 5 6. Prawa strony przy sporządzaniu protokołu... 6 1. Charakter czynności sporządzenia protokołów. Sporządzanie protokołów 1 należy do czynności postępowania administracyjnego o charakterze technicznym, którymi organ administracyjny ingeruje władczo w sferę praw i obowiązków uczestników postępowania, a wywołują one skutki prawne przez fakty (Adamiak, Postępowanie administracyjne, 2016, s. 199). Czynności takie są też określane w doktrynie jako czynności pomocnicze postępowania administracyjnego (Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 98). Skutki prawne tych czynności mogą być szczególnie doniosłe dla postępowania dowodowego, co trafnie podniesiono w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 4.6.1982 r., I SA 258/82 (ONSA 1982, Nr 1, poz. 54) stwierdzono w jednej z tez, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ administracji utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i n. KPA. Podobnie jak wezwanie, sporządzenie protokołu (i adnotacji) należy do grupy prawnych form działania administracji określonych jako materialno-techniczne, które muszą mieć podstawę prawną w przepisie prawa powszechnie obowiązującego albo w akcie administracyjnym, np. postanowieniu organu wydanym w toku postępowania (por. Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2008, s. 308 309). Borkowski/Adamiak 409

Art. 67 2 3 Dział II. Postępowanie 2 2. Realizacja zasady pisemności w toku postępowania. Dokumentacja czynności w aktach sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna pisemności (art. 14 1), od której wyjątek polega nie na zaniechaniu utrwalenia na piśmie załatwienia sprawy, lecz na dokonaniu tego w uproszczony sposób. Sprawa załatwiona przez organ administracyjny musi pozostawić po sobie ślad w formie jej akt, a jednym z ich elementów będą m.in. protokoły, utrwalające istotne czynności postępowania. W wyroku NSA z 20.7.1981 r., SA 1478/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 72) stwierdzono trafnie, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego wymaga oświadczenia strony złożonego na piśmie, a urzędnik przyjmie je w formie ustnej bez sporządzenia protokołu, to jego czynność zostaje dokonana z obrazą art. 67 KPA, która jednakże nie może szkodzić interesom strony. Protokół należy sporządzić z czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że czynność dotyczy okoliczności prawotwórczych. Od tych okoliczności zależy, czy określona osoba może być podmiotem praw lub obowiązków i jakiego rodzaju będą to prawa i obowiązki, jaki też będzie ich zakres. Nie ma wobec tego potrzeby utrwalania wszystkich podejmowanych w postępowaniu czynności, lecz istnieje konieczność kwalifikowania ich jako nadających się do utrwalenia w protokołach. 3 3. Dopuszczalność formy dokumentu elektronicznego. Przepis art. 67 1 in fine dopuszcza utrwalenie czynności również w inny sposób, ale przy zachowaniu formy pisemnej. Przede wszystkim trzeba mocno podkreślić, że nie będzie chodziło o adnotacje dokonywane na podstawie art. 72 w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 4.6.1982 r., I SA 258/82 (ONSA 1982, Nr 1, poz. 54) m.in. stwierdził, że możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 KPA, nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to natomiast być inne przypadki utrwalenia czynności na piśmie, np. oświadczenia stron, zeznania na piśmie dopuszczone na mocy przepisów odrębnych, pisemne wyjaśnienia, poświadczenia lub inne dokumenty. Z treści przepisu wynika, że utrwalenie czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinno nastąpić w sposób tradycyjny, bez wykorzystania innych poza pismem środków utrwalenia czynności. Rozumiejąc przepis dosłownie, należałoby wykluczyć zapis czynności w innych formach technicznych jako alternatywę sporządzenia protokołu. Problem nie ma tylko charakteru teoretycznego, wystarczy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 14 1 w treści zasady pisemności mieści się jednocześnie utrwalanie czynności procesowych w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego na nośnikach informatycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 InformatyzacjaU, do której to ustawy wprost odsyła się w art. 14 1, dokumentem elektronicznym jest zbiór danych o odrębnej całości znaczeniowej, o uporządkowanej strukturze wewnętrznej, zapisany na takim nośniku informatycznym (materiale lub w urządzeniu), jaki zapewnia przechowanie i odczytanie danych cyfrowych; w art. 14 1 dodaje się jeszcze dodatkowe wymaganie w postaci możliwości doręczania takiego dokumentu środkami komunikacji elektronicznej. Dopuszczalność sporządzenia protokołu w formie dokumentu elektronicznego należy ograniczyć do postępowania, w których strona wyraziła zgodę na tę formę wnosząc podanie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a to z tego względu, że można przyjąć, że dysponuje mechanizmami uwierzytelnienia (kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym epuap). Protokół wymaga podpisu osób uczestniczących w czynnościach. Brak możliwości spełnienia tego wymogu wyłącza formę sporządzenia protokołu w for- 410 Borkowski/Adamiak

Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje 4 6 Art. 67 mie dokumentu elektronicznego. Spostrzeżenia dotyczące normatywnego określenia dokumentu elektronicznego i elementów jego struktury szerzej opisuje A. Haręża (Postępowanie administracyjne, s. 19 22). Wydaje się, że po zmianie treści art. 14 1 i szeregu innych przepisów KPA wykorzystanie nowych technik wiarygodnego i trwałego utrwalania danych, jeżeli pozwalają zastąpić dokument pisemny, powinno zwalniać od obowiązku sporządzenia tradycyjnego protokołu z czynności postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić należy uwagę na regulację art. 25 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z 23.7.2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznej na rynku wewnętrznym oraz uchylający dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz. UE L 257 z 2014 r., s. 73), który stanowi: 1. Podpisowi elektronicznemu nie można odmówić skutku prawnego ani dopuszczalności jako dowodu w postępowaniu sądowym wyłącznie z tego powodu, że podpis ten ma postać elektroniczną lub że nie spełnia wymogów dla kwalifikowanych podpisów elektronicznych. 2. Kwalifikowany podpis elektroniczny ma skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu. 3. Kwalifikowany podpis elektroniczny oparty na kwalifikowanym certyfikacie wydanym w jednym państwie członkowskim jest uznawany za kwalifikowany podpis elektroniczny we wszystkich pozostałych państwach członkowskich. 4. Otwarty charakter wyliczenia czynności objętych obowiązkiem sporządze- 4 nia protokołu. Zawarte w art. 67 2 wyliczenie czynności, z których sporządza się protokół, ma charakter przykładowy, a wobec tego z wymienionych w nim czynności trzeba zawsze sporządzić protokół, jeżeli nie zostały inaczej utrwalone. Obowiązek sporządzenia protokołu z innych czynności będzie dotyczył tylko takich, które zostaną uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tezie wyroku NSA z 12.4.2000 r., II SA/Gd 1089/98 (Legalis) za okoliczność istotną dla sprawy, która nie może być utrwalona w adnotacji, uznano odmowę przyjęcia pracy przez bezrobotnego, powinna ona być utrwalona w protokole. 5. Obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie 5 w sprawie oraz organu pomocy prawnej. Obowiązek sporządzenia protokołu z czynności postępowania będzie spoczywał na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie oraz organie powołanym do wykonania w nim niektórych czynności na podstawie art. 52 i 136. Obowiązek ten będzie wykonywał pracownik prowadzący czynności postępowania, powołany do prowadzenia rozprawy lub któremu zlecono przeprowadzenie postępowania dowodowego, tak samo jak przewodniczący lub członek organu kolegialnego prowadzący czynności wymagające utrwalenia w protokole. 6. Prawa strony przy sporządzaniu protokołu. Protokół z czynności postępowa- 6 nia musi być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału, na co wskazuje się w wyroku NSA z 25.9.1981 r., SA/Wr 45/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 92), stwierdzając, że zaniechanie sporządzenia protokołu oględzin powoduje istotną wadliwość tej czynności dowodowej, ponieważ strona nie mogła wtedy wypowiedzieć się do protokołu odnośnie do przebiegu i wyniku tej czynności dowodowej. W wyroku NSA z 30.9.1988 r., I SA 1458/87 (ONSA 1988, Nr 2, poz. 85) zwraca się uwagę na to, że wywiad społeczny poprzedzający przyznanie pomocy społecznej musi odpowiadać wymaganiom art. 67 1 i 2 oraz powinien być podpisany przez stronę zgodnie z art. 68 2 (por. też wyrok NSA z 17.6.1994 r., I SA 336/94, OSP 1996, Nr 4, poz. 76). W wyroku z 3.3.2015 r., II OSK 1864/13 (CBOSA) Borkowski/Adamiak 411

Art. 69 Dział II. Postępowanie NSA podkreślił: Brak prawidłowo sporządzonego protokołu z przebiegu kontroli, nie zawiadomienie kierownika zakładu o przeprowadzonej kontroli, nieprzedłożenie protokołu kontroli do zapoznania się i podpisu osoby upoważnionej oznacza, iż jedyny materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej został uzyskany niezgodnie z przepisami ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Art. 68. [Treść] 1. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. 2. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. 1. Wymogi materialne i formalne protokołu................................. 1 2. Podmioty uprawnione do kontroli spełnienia wymagań materialnych i formalnych przy sporządzaniu protokołu................................................... 2 3. Odesłanie................................................... 3 1 1. Wymogi materialne i formalne protokołu. Przepis art. 68 1 określa dwa rodzaje wymagań stawianych protokołowi jako czynności postępowania, a mianowicie wymagania formalne oraz materialne, które są poddane kontroli procesowej (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, s. 187). Wymagania formalne ujęte są w pierwszym członie 1 od słowa kto do słów był przy tym obecny, natomiast dalsza część tego przepisu określa wymagania materialne. Wymaganiem formalnym, dotyczącym niektórych jednak protokołów, jest wskazanie osoby i adresu tłumacza w przypadku odebrania zeznań w języku obcym (art. 69 2). 2 2. Podmioty uprawnione do kontroli spełnienia wymagań materialnych i formalnych przy sporządzaniu protokołu. Kontrola procesowa zachowania wymagań formalnych i materialnych przy sporządzaniu protokołu jest wykonywana przez uczestników postępowania, których udział w czynnościach postępowania lub obecność przy nich są utrwalane na piśmie w tej formie. Stanowi o niej art. 68 2 przez wskazanie na takie obowiązkowe czynności, jak odczytanie protokołu wszystkim obecnym oraz uzyskanie na protokole ich podpisów. Odmowa złożenia podpisu lub pominięcie któregoś z uczestników czynności przy podpisywaniu protokołu wymaga odnotowania w nim (w odniesieniu do wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przed wydaniem decyzji w sprawie pomocy społecznej por. wyrok NSA z 10.11.1994 r., I SA 1073/94, ST 1997, Nr 3, s. 76). Zgodnie z tezą wyroku NSA z 26.1.2000 r., SA/Rz 2134/98 (Legalis) protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (dotyczyło to protokołu oględzin). 3 3. Odesłanie. Odnośnie do załączników do protokołów por. art. 70, a co do poprawek w protokole por. art. 71. Art. 69. [Wymogi] 1. Protokół przesłuchania powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej niezwłocznie po złożeniu zeznania. 412 Borkowski/Adamiak

Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje 1 3 Art. 69 2. W protokołach przesłuchania osoby, która złożyła zeznanie w języku obcym, należy podać w przekładzie na język polski treść złożonego zeznania oraz wskazać osobę i adres tłumacza, który dokonał przekładu; tłumacz ten powinien podpisać protokół przesłuchania. 1. Gwarancje wiarygodności protokołu przesłuchania............................ 1 2. Wymóg sporządzania protokołu w języku polskim; przekład zeznań złożonych w języku obcym.. 2 3. Brak ograniczenia korzystania wyłącznie z usług tłumacza zawodowego ani tłumacza przysięgłego 3 1. Gwarancje wiarygodności protokołu przesłuchania. Przepis art. 69 1 zmie- 1 rza do zapewnienia pełnej wiarygodności protokołu zeznań (świadka, przesłuchania strony), które powinny być utrwalane na piśmie w trakcie trwania samej czynności oraz od razu poddane kontroli procesowej osoby przesłuchiwanej. W sytuacji odmowy podpisania protokołu przez osobę przesłuchiwaną należy zastosować się do przepisu art. 68 2 zd. 2, zamieszczając odpowiednie omówienie. W przypadku zaś poprawek w protokole należy dokonać ich zgodnie z art. 71. W razie gdy osoba przesłuchiwana zechce dołączyć zeznania sporządzone na piśmie albo inne dokumenty, wymaga to zezwolenia, o którym stanowi art. 70. Jednym z uprawnień strony jest domaganie się utrwalenia w formie protokołu wszystkich, jej zdaniem, istotnych dla sprawy okoliczności (jedna z tez wyroku NSA z 4.6.1982 r., I SA 212/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 51, wydanego w sprawie, w której strona zataiła istotne okoliczności sprawy, podnosząc je następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym na poparcie zarzutu o niezgodności decyzji z prawem). 2. Wymóg sporządzania protokołu w języku polskim; przekład zeznań złożo- 2 nych w języku obcym. Protokoły są sporządzane w języku polskim stanowiącym język urzędowy organów administracji publicznej w myśl art. 4 ustawy z 7.10.1999 r. o języku polskim (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.); ustawa zastąpiła dekret z 30.11.1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz.U. Nr 57, poz. 324). Konieczność przekładu na język polski zeznań złożonych w języku obcym wynika z obowiązku posługiwania się językiem urzędowym. Zeznania takie mogą być złożone przez cudzoziemca lub przez osobę należącą do mniejszości narodowych lub etnicznych. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 6.1.2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 823 ze zm.) dopuszcza używanie jako pomocniczego języka mniejszości w gminach wpisanych do specjalnego Urzędowego Rejestru Gmin na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy. Zaznaczyć należy, że w art. 9 ust. 7 ustawy stanowi się, że wątpliwości rozstrzyga się na podstawie dokumentu sporządzonego w języku urzędowym, co wskazuje na pomocniczy charakter języka mniejszości w czynnościach organów administracji publicznej. Przekład zeznań złożonych w języku obcym na język polski wymaga autoryzacji, którą zapewnia podpis tłumacza w protokole. Ze względu na to, że przekład nie zawsze może być dosłowny, dane o tłumaczu pozwalają na uzyskanie od niego dodatkowych wyjaśnień co do treści zeznań w przypadku pojawienia się jakichś wątpliwości, np. kwestionowania wierności przekładu, prawidłowości terminologii. 3. Brak ograniczenia korzystania wyłącznie z usług tłumacza zawodowego ani 3 tłumacza przysięgłego. Z przepisu art. 69 1 wynika, że organ administracji może skorzystać z usług każdej osoby znającej język obcy jako tłumacza. Nie musi to być ani osoba będąca tłumaczem zawodowym, ani tłumaczem przysięgłym. Jednakże przepisy prawa materialnego mogą w pewnych przypadkach stanowić o obowiązku Borkowski/Adamiak 413

Art. 71 Dział II. Postępowanie skorzystania z usług osoby posiadającej stwierdzone urzędowo kwalifikacje do pełnienia funkcji tłumacza. Zaznaczyć trzeba, że wydano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16.6.2005 r. w sprawie dyplomów, zaświadczeń lub certyfikatów potwierdzających znajomość języka pomocniczego (Dz.U. Nr 119, poz. 1013). Art. 70. [Dołączenie zeznania lub dokumentu] Organ administracji publicznej może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. 1. Zezwolenie na dołączenie do protokołu zeznań na piśmie oraz innych dokumentów......... 1 2. Brak środków zaskarżenia odmowy zezwolenia.............................. 2 1 1. Zezwolenie na dołączenie do protokołu zeznań na piśmie oraz innych dokumentów. Przepis nie określa kryteriów oceny zeznań na piśmie czy innych dokumentów, którymi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu zezwolenia. Z użycia w przepisie słów może zezwolić wynika, że pozostawione jest to uznaniu organu. Dokumenty, które mają być załączone do protokołu, powinny pozostawać w łączności z rodzajem i treścią czynności w nim utrwalonych. W protokole powinna być wzmianka o załączonych do niego dokumentach ze wskazaniem ich rodzaju oraz liczby. Z chwilą gdy organ zezwoli na ich dołączenie do protokołu, stają się one jego dodatkową częścią, która powinna być rozpatrywana wraz z protokołem w postępowaniu wyjaśniającym. W wyroku z 18.11.2014 r., II OSK 1062/13 (Legalis) NSA wskazał: (... ) dokumentacja fotograficzna może stanowić uzupełnienie protokołu kontroli, nie może jednak go zastępować ani też być interpretowana w oderwaniu od jego treści. W rozpoznawanej sprawie fotografia parkingu z zaparkowanymi samochodami, załączona do protokołu kontroli z 10.4.2012 r., nie zawiera opisu potwierdzającego to, której części parkingu dotyczy. Nawet jeśli uznać, że zdjęcie dotyczy «starego» parkingu, to brak należytej staranności organu w tym względzie nie zmienia faktu, iż ustalenia w zakresie użytkowania parkingu, zawarte w opisie słownym protokołu, dotyczyły jego «nowej», rozbudowanej części, na którą inwestor nie posiadał w dacie kontroli pozwolenia na użytkowanie. Dowód z omawianego protokołu kontroli należy zatem uznać za wystarczający do wykazania nielegalnego użytkowania parkingu objętego rozbudową. 2 2. Brak środków zaskarżenia odmowy zezwolenia. Na odmowę zezwolenia, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie będzie służyło zażalenie, nawet jeżeli nastąpi ona w formie postanowienia, na co trafnie zwraca uwagę Janowicz (Komentarz, s. 182). Art. 71. [Korekta] Skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. 1. Dopuszczalność dokonywania skreśleń i poprawek w protokole; wymagania formalne w zakresie dokonania skreśleń i poprawek....................................... 1 2. Niedozwolone metody skreśleń i poprawek w protokole......................... 2 414 Borkowski/Adamiak

Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje 1 Art. 72 1. Dopuszczalność dokonywania skreśleń i poprawek w protokole; wymagania 1 formalne w zakresie dokonania skreśleń i poprawek. Przepis tylko z pozoru ma charakter postanowienia technicznego, normującego kancelaryjne problemy, dotyczy on bowiem tak doniosłego zagadnienia, jak wiarygodność i moc dowodowa protokołu. W protokole trzeba wprowadzić poprawki, jeżeli wkradł się błąd, jednakże tylko w sposób jawny, taki właśnie jest określony w art. 71 przez zaznaczenie, że czytelne muszą być błędnie wpisane wyrazy, a nie tylko wprowadzone do protokołu poprawki. Stosownie do art. 71 zd. 2 na końcu protokołu a przed podpisami powinno być omówienie opisujące wszystkie ingerencje w napisany tekst. W przypadku gdy błędy ujawni się po podpisaniu protokołu, należy je poprawić, w protokole zamieścić omówienie i uzyskać podpisy wszystkich uczestników protokołowanej czynności również pod tym omówieniem. Zasady poprawiania protokołu, zawarte w przepisie muszą być stosowane niezależnie od techniki jego sporządzenia (pismem ręcznym, maszynowym, wydruku komputerowego). 2. Niedozwolone metody skreśleń i poprawek w protokole. W tezie 2 wyroku 2 z 28.11.1984 r., II SA 1314/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 114) NSA stwierdził, że przerobienie przez organ administracji treści decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i w zależności od sytuacji czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie dokumentu w rozumieniu prawa karnego. Dotyczyło to takiego przypadku, w którym w miejscu, gdzie wpisany był termin ważności zezwolenia widoczne są wyraźne ślady wymazania (zabiałkowania) pierwotnie wpisanych dat i na tym miejscu wpisano «31 marca 1984 r.». Myśl zawartą w przytoczonej tezie odnieść trzeba mutatis mutandis do poprawiania protokołów niedozwolonymi metodami (podaje je przykładowo Janowicz, Komentarz, s. 183). Estetyka wyglądu dokumentu, którą można podnieść przez zakrywanie błędów i wpisywanie na tak spreparowanym papierze nowych treści, nie może w żadnym wypadku mieć pierwszeństwa przed wiarygodnością protokołu jako dokumentu potwierdzającego istotne dla sprawy okoliczności, wpływające na jej załatwienie przez organ administracji. Art. 72. [Adnotacje urzędowe] 1. Czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. 2. Adnotacja może być sporządzona w formie dokumentu elektronicznego. 1. Rodzaje czynności utrwalanych w formie adnotacji; elementy różniące adnotację od protokołu... 1 2. Szczególny rodzaj adnotacji przy dokonaniu w formie ustnej czynności załatwienia sprawy..... 2 3. Uzupełniające miejsce adnotacji w stosunku do protokołów....................... 3 4. Skreślenia i poprawki w adnotacji..................................... 4 5. Dopuszczalność sporządzania adnotacji w formie dokumentu elektronicznego............ 5 1. Rodzaje czynności utrwalanych w formie adnotacji; elementy różniące ad- 1 notację od protokołu. Adnotacja jest rodzajem notatki urzędowej przygotowanej jako osobny dokument albo dokonanej na dokumencie znajdującym się w aktach sprawy lub też do nich włączanym. Adnotacja służy utrwaleniu czynności dwóch rodzajów: mających znaczenie dla sprawy, mających znaczenie dla toku postępowania. Pierwszy rodzaj czynności odnosić się będzie wobec tego do załatwienia sprawy, Borkowski/Adamiak 415

Art. 73 Dział II. Postępowanie będącej przedmiotem postępowania, drugi zaś do kwestii procesowych, mających jakiś wpływ na tok czynności podejmowanych w postępowaniu. Z uwagi na przedmiot adnotacji określony w art. 72 nie może ona w żadnym razie zastąpić protokołu, gdyż nie ma takiej samej mocy dowodowej (por. wyrok NSA powołany w 3). Adnotację odróżniają od protokołu dwa elementy, a mianowicie to, że sporządza się ją tylko dla utrwalenia czynności, które nie muszą być potraktowane jako istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (element materialny), jak również to, iż wiarygodność i moc dowodową adnotacji zapewnia sam podpis pracownika organu administracyjnego, który ją sporządził (element formalny). 2 2. Szczególny rodzaj adnotacji przy dokonaniu w formie ustnej czynności załatwienia sprawy. Przepis art. 72 musi być rozpatrywany w łączności z art. 14 2, który wprowadza szczególny rodzaj adnotacji utrwalającej dokonane ustnie czynności związane z załatwieniem sprawy. Adnotacja taka musi być podpisana przez stronę. W tym przypadku sam podpis pracownika złożony zgodnie z art. 72 nie będzie wystarczający do zapewnienia takiej adnotacji wiarygodności i poprawności formalnej. 3 3. Uzupełniające miejsce adnotacji w stosunku do protokołów. Adnotacje są uzupełniającą w stosunku do protokołów formą utrwalania czynności postępowania zarówno pod względem materialnym, jak i pod względem formalnym, albowiem przepisy nie określają materialnych wymagań innych niż tylko wskazujących na to, że czynności muszą mieć znaczenie dla sprawy lub toku postępowania ani też nie określają wymagań formalnych poza wymaganiem podpisu pracownika. Takiego charakteru nie będą miały natomiast odręczne notatki pracownika, które nie mogą być potraktowane jako dowód w sprawie, jak stwierdził NSA w wyroku z 4.6.1982 r., I SA 258/82 (ONSA 1982, Nr 1, poz. 54). 4 4. Skreślenia i poprawki w adnotacji. Poprawki i skreślenia w adnotacji powinny być dokonane stosownie do postanowień art. 71, który wprawdzie odnosi się ze swego brzmienia do protokołów, ale z uwagi na znaczenie dowodowe adnotacji powinien również być do nich stosowany. 5 5. Dopuszczalność sporządzania adnotacji w formie dokumentu elektronicznego. W zakresie protokołów art. 67 nie ustanawia expresis verbis dopuszczalności sporządzania w formie dokumentu elektronicznego. Tylko z przyjętego rozwiązania o dopuszczalności utrwalenia czynności w inny sposób można wprowadzić zastosowanie formy dokumentu elektronicznego. W zakresie adnotacji stosowanie formy dokumentu elektronicznego zostało dopuszczone. Ma to związek z tym, że jest to czynność pracownika, która jest przez niego podpisana przy zastosowaniu mechanizmów przewidzianych przepisami prawa. Art. 73. [Zasada] Rozdział 3. Udostępnianie akt 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. 1a. Czynności określone w 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. 416 Borkowski/Adamiak

Rozdział 3. Udostępnianie akt 1 Art. 73 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. 3. 28 Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. 1. Pojęcie akt sprawy............... 1 2. Rozszerzenie prawa strony wglądu do akt.. 2 3. Względna jawność akt sprawy administracyjnej 3 4. Jawność akt wobec podmiotów na prawach strony....................... 4 5. Dostęp do akt mediatora............ 5 6. Odrębne reżimy prawne dostępu do akt poza postępowaniem w sprawie........... 6 7. Zakres prawa strony wglądu do akt...... 7 8. Prawo wglądu do akt strony pozbawionej udziału w postępowaniu w sprawie...... 8 9. Ochrona akt sprawy w formie ograniczenia realizacji tego prawa w lokalu organu oraz w obecności pracownika organu........ 9 10. Zakres przedmiotowy wglądu do akt..... 10 11. Prawo strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt oraz żądania wydania uwierzytelnionych odpisów........... 11 12. Dostęp do dokumentacji w formie elektronicznej........................ 12 1. Pojęcie akt sprawy. Pojęcie akt sprawy nie jest zdefiniowane, a jest to po- 1 jęcie, do którego odsyłają przepisy. Ustalenie pojęcia, a zwłaszcza zakresu ma podstawowe znaczenie dla strony, stanowią bowiem materiał do oceny zgodności z przepisami prawa rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wagę, jaką przywiązuje się do akt sprawy, wskazuje PrPostAdm, regulując już w art. 12a 1 obowiązek tworzenia akt sprawy oraz w przepisach wykonawczych, do których wydania przynana została delegacja Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej (art. 12a 9). Akta sprawy przekazane są niezbędne do kontroli zaskarżonego działania, bezczynności czy przewlekle prowadzonego postępowania organu administracji publicznej. Akta sprawy administracyjnej przekazuje organ administracji publicznej wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę sądowi administracyjnemu. Artykuł 54 2 PrPostAdm nakazuje organowi przekazanie sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Jeżeli organ nie przekazał kompletnych akt sprawy, sąd wzywa do ich uzupełnienia. W razie uchylenia przez organ od wykonania tego obowiązku, sąd może orzec na podstawie art. 112 PrPostAdm o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 6 PrPostAdm. Jeżeli organ dopuszcza się rażącego naruszenia obowiązku przekazania akt sprawy w całości lub części, lub ich uzupełnienia, skład orzekający sądu lub prezes sądu zawiadamia organ właściwy do rozpatrzenia petycji, skarg i wniosków. Ustaleniu pojęcia akt sprawy, a zwłaszcza zakresu daje podstawy art. 66a 2, regulujący treść metryki sprawy. Metryka stanowi bowiem przedstawienie całokształtu czynności procesowych podjętych w toku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Według art. 66a 2: W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Zgodnie z art. 66a 3: Metryka sprawy, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część 28 Art. 73 3 w brzmieniu ustawy z dnia 5.09.2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1579), która wchodzi w życie 7.10.2016 r. Borkowski/Adamiak 417

Art. 73 1 Dział II. Postępowanie akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. Akta sprawy to zatem dokumentacja czynności stron (podanie, żądania, wyjaśnienia) i dokumentacja czynności organu (protokoły, adnotacje), dokumentacja czynności organów współdziałających (np. postanowienie wydane na podstawie art. 106 5). W wyroku z 7.8.2012 r., II GSK 1054/11 (ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 97) NSA wskazał na zakres przedmiotowy ustalenia akt sprawy, podkreślając: (... ) Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia «akt sprawy» mimo wielokrotnego posługiwania się nim w przepisach. Jedynie w oparciu o analizę poszczególnych unormowań można odtworzyć, co składa się na akta sprawy. Niewątpliwie są to protokoły (art. 67 i 117 2 KPA), adnotacje sporządzone przez pracownika (art. 72 KPA) jak i inne materiały zgromadzone w toku prowadzenia konkretnej sprawy. Mogą to być zarówno materiały wytworzone w tym postępowaniu jak i, przy uwzględnieniu treści art. 75 1 KPA, materiały, czy też dowody z innych postępowań, dopuszczone przez organ z urzędu lub na wniosek strony. Istotnym dla dalszych rozważań jest także określenie momentu, od którego można mówić o istnieniu akt sprawy, a ściślej rzecz ujmując o istnieniu konkretnej sprawy administracyjnej. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, momentem tym jest data doręczenia żądania organowi (art. 67 3 KPA). Od tej daty «powstają» zatem akta sprawy, które w tym momencie obejmują wniosek strony i ewentualnie dołączone do niego załączniki. Specyfika regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach sprawia, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 154 ust. 1 tej ustawy następuje poprzez złożenie odwołania. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. O rozstrzygnięciu postępowania stanowi natomiast art. 151 ustawy o świadczeniach. I tak, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, ust.1 tego przepisu stanowi o tym, że komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Przepis art. 151 ust. 2 i 3 określa miejsce i termin ogłoszenia o rozstrzygnięciu. W art. 151 ust. 4 określono elementy ogłoszenia, a zgodnie z art. 151 ust. 5 z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Komisja, o której mowa w zacytowanym przepisie jest powoływana w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 139 ust. 4). W świetle przytoczonych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej toczące się przed komisją, kończące się ogłoszeniem o rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego odwołaniem dotyczącym rozstrzygnięcia postępowania. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy nie ma cech postępowania administracyjnego, a dwuinstancyjne postępowanie administracyjne zainicjowane odwołaniem pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie administracyjne nie stanowi więc kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia 418 Borkowski/Adamiak

Rozdział 3. Udostępnianie akt 2 3 Art. 73 komisji. Oczywiście mogą być przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do postępowania administracyjnego, stosownie dla potrzeb tego postępowania w trybie określonym w art. 75 1 KPA i wówczas będą aktami sprawy, do których odnosi się art. 73 1 KPA. 2. Rozszerzenie prawa strony wglądu do akt. Prawo strony do przeglądania akt 2 sprawy administracyjnej i uzyskiwania odpisów dokumentów w nich się znajdujących było określone w art. 14 ust. 2 PostAdmR, zakres jego wszakże był ograniczony, a realizować je można było na podstawie zezwolenia organu administracyjnego, i to z zachowaniem pełnego bezpieczeństwa udostępnianych akt. Uprawnienie to nie służyło innym osobom interesowanym poza stronami, co podkreślano mocno w literaturze (E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, s. 43; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, s. 35). Publikowany projekt KPA liberalizował dość znacznie dostęp strony do akt sprawy, zamieszczając stosowne przepisy w Rozdziale pt. Jawność akt. W uzasadnieniu projektu nazwano uregulowania te porządkowymi, stwierdzając, że nie odbiegają w poważniejszym stopniu od formuł tradycyjnych (Projekt Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 52). Nowelizacja KPA dokonana w 1980 r. wzmocniła uprawnienia strony dotyczące wglądu do akt sprawy przez zmianę art. 69 i dopuszczenie wniesienia zażalenia na postanowienia o odmowie umożliwienia przeglądania akt sprawy. Istotną zmianę wprowadzono w 2010 r., odstępując od dawnego założenia prawnej regulacji obowiązków organu wobec stron postępowania na rzecz unormowania prawa stron dostępu do akt sprawy z poszerzeniem jego zakresu i jednoczesnym wzmocnieniem ochrony akt. Zmiana zakresu zasady pisemności w art. 14 1 znalazła odzwierciedlenie w uregulowaniu dostępu stron do dokumentów w formie elektronicznej, składających się na akta sprawy. 3. Względna jawność akt sprawy administracyjnej. Uregulowania zawarte 3 w art. 73 i 74 ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, prawo ich przeglądania służy bowiem stronie (Borkowski, Komentarz, s. 157). Strona może to uprawnienie realizować osobiście, przez swojego przedstawiciela lub przez pełnomocnika. Zdaniem J. Starościaka jest to jedna z podstawowych zasad postępowania, którą trzeba rozpatrywać w łączności z zasadami ogólnymi statuowanymi w art. 8 i 10 (w tekście pierwotnym art. 6 i 8). Słusznie stwierdza on, że bez zapewnienia stronie wglądu do akt nie byłoby możliwe zrealizowanie postanowień art. 8 (tenże, w: Iserzon, Komentarz, s. 149). Podzielić trzeba również pogląd tego autora, że jednym z następstw procesowych naruszenia uprawnień strony do wglądu do akt sprawy może być to, iż po myśli art. 81 określonej okoliczności nie uzna się za udowodnioną z uwagi na to, że strona nie mogła się co do niej wypowiedzieć (tamże, s. 151); zaznaczyć trzeba jednak, iż organ może zapobiec takiemu negatywnemu skutkowi braku dostępu strony do akt sprawy, dokonując czynności określonej w art. 77 4 zd. 2 (por. komentarz do tego przepisu). W doktrynie zwraca się uwagę na to, że przepisy dotyczące udostępniania akt sprawy stanowią część szerszej problematyki prawnej jawności postępowania administracyjnego wynikającej z obowiązków informacyjnych organu wobec stron (por. T. Górzyńska, Prawo do informacji, s. 250 i n.; tam też analiza literatury i orzecznictwa sądowego dotyczącego dostępu do akt). Zagadnieniem odrębnym jest powszechny (służący każdemu) dostęp do informacji o sprawach publicznych, w tym także do dokumentów urzędowych, na podstawie przepisów DostInfPublU, co może być przedmiotem osobnej sprawy administracyjnej Borkowski/Adamiak 419

Art. 73 4 7 Dział II. Postępowanie załatwianej przez wydanie decyzji (odmowa dostępu). Por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji, s. 60 74. Na odrębne zasady dostępu do materiałów stanowiących informację publiczną oraz brak podstaw do stosowania do nich art. 73 1 wskazuje się w uzasadnieniu wyroku WSA z 21.2.2006 r., II SA/Gd 897/05 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 41, s. 153). 4 4. Jawność akt wobec podmiotów na prawach strony. Zgodne są poglądy w doktrynie odnośnie do tego, że podmioty występujące w postępowaniu na prawach strony korzystają z uprawnienia do wglądu do akt sprawy na tych samych zasadach co strony. Może być uznany za trafny pogląd W. Dawidowicza, który uważał, że do prokuratora jako rzecznika interesu publicznego nie stosuje się ograniczeń w jawności akt (tenże, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 152). Dostęp do informacji niejawnych wymaga uzyskania upoważnienia na mocy przepisów odrębnych (por. komentarz do art. 74 1 i 2), ale wobec prokuratora tak samo jak wobec sędziego nie przeprowadza się postępowania sprawdzającego (por. w komentarzu do art. 74 6). Uczestnicy postępowania nie mają takiego ustawowego uprawnienia jak strony, jednakże z ich roli procesowej może wynikać konieczność lub potrzeba zaznajomienia się z aktami sprawy (np. biegły). Udostępnienie akt sprawy może mieć miejsce w takim przypadku tylko na podstawie postanowienia organu, na które nie służy zażalenie. 5 5. Dostęp do akt mediatora. Zgodnie z art. 96h mediator ma zapewniony dostęp do akt, ale ograniczone jest to zgodą uczestników mediacji. Artykuł 96i stanowi Mediator zapoznaje się z aktami sprawy i ma prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, chyba że uczestnik mediacji w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się mediatora z aktami. 6 6. Odrębne reżimy prawne dostępu do akt poza postępowaniem w sprawie. Wszelkie inne osoby, niebędące uczestnikami postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, mogą mieć dostęp do akt na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych, a w szczególności odnośnie do zachowania tajemnicy, np. w związku z prowadzeniem statystyki, udzielaniem informacji prasie. Wgląd do akt w tych przypadkach nie ma znamion czynności procesowej w indywidualnej sprawie i nie podlega regulacji prawnej przepisów KPA, lecz poddany jest odrębnemu reżimowi prawnemu i nie powinien prowadzić do naruszenia dóbr osobistych osób będących stronami postępowania lub jego uczestnikami. Ochronie podlegają również zawarte w aktach sprawy administracyjnej dane osobowe (dane identyfikujące osobę fizyczną), na mocy ustawy z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 922). Por. R. Szałowski, Prawna ochrona informacji, charakterystyka regulacji prawnej na s. 17 49. Wskazany odrębny reżim dostępu do akt sprawy nie dotyczy jednostek, które wywodzą w sprawie interes prawny. W tym zakresie prawo to reguluje art. 73 1. 7 7. Zakres prawa strony wglądu do akt. Strona może wykonywać prawo wglądu do akt sprawy w każdym stadium postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w trybach nadzwyczajnych, a więc od jego wszczęcia aż w zasadzie do zakończenia oraz po jego zakończeniu. Prawo strony do przeglądania akt sprawy dotyczy całych akt, a więc nie tylko dotyczących postępowania w danej instancji, lecz wszystkich stadiów postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy (co będzie istotne w przypadku np. kasacji połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego 420 Borkowski/Adamiak