PROGRAM EMISJI OLIGACJI DLA GMINY KURZĘTNIK Opracowanie Dragon Partners Sp. z o. o. dla Gminy Kurzętnik Sporządził Michał Drygajło Zatwierdził Mariusz Gołaszewski czerwiec 2013 r.
Spis treści Streszczenie... 3 Wstęp... 4 I. Ogólne informacje dotyczące obligacji... 9 A. Definicja i główne cechy obligacji... 9 B. Podstawy prawne emisji... 10 1. Ustawa o finansach publicznych... 10 2. Inne akty prawne mające wpływ na emisję obligacji komunalnych... 10 C. Procedura przeprowadzenia emisji obligacji... 11 D. Rynek obligacji komunalnych w Polsce... 12 E. Korzyści związane z emisją obligacji... 13 1. Uproszona procedura... 13 2. Brak nadmiernego obciążenia wskaźników... 13 3. Większe bezpieczeństwo niż w przypadku kredytu... 14 4. Elastyczność... 14 5. Długi okres zapadalności... 15 6. Aspekty marketingowe... 15 II. Analiza Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Kurzętnik... 16 A. Cele analizy... 16 B. Analizowana WPF na lata 2010-2024... 16 C. Analiza prognozowanych w WPF dochodów i wydatków... 19 D. Analiza wskaźników poziomu oraz obsługi zadłużenia... 23 E. Analiza wrażliwości... 28 F. Wnioski... 29 III. Program emisji obligacji... 30 A. Opis obecnej struktury zadłużenia oraz proponowana restrukturyzacja... 30 IV. Podsumowanie... 39 Projekt Uchwały... 40 2
Streszczenie Niniejszy dokument stanowi prezentację prac analitycznych wykonanych w ramach umowy zawartej między Gminą Kurzętnik a Dragon Partners Sp. z o.o.. Celem dokumentu jest opracowanie programu emisji obligacji komunalnych dla Gminy Kurzętnik. W celu opracowania optymalnego programu emisji została wykonana analiza obecnie obowiązującej Wieloletniej Prognozy Finansowej. Zakres prac w tym obszarze pokrywał analizę wielkości i dynamiki zmian dochodów i wydatków Jednostki. Poprzez analizę wskaźników poziomu i obsługi zadłużenia, jak również analizę wrażliwości tych wskaźników na zmiany poziomów dochodów i wydatków, została zweryfikowana zdolność Gminy Kurzętnik do obsługi długu. Została także przeprowadzona analiza obecnej struktury zadłużenia w celu weryfikacji jej adekwatności do bieżącej kondycji finansowej Jednostki. Analiza dynamiki zmian dochodów i wydatków bieżących wskazała konserwatywne podejście, objawiające się niewielkim uwzględnieniem czynników makroekonomicznych. Wykazała ona również zaplanowaną wysoką dyscyplinę w zakresie wydatków bieżących. Analiza wartości wskaźnika obsługi długu wykazała, że według obecnej wersji Wieloletniej Prognozy Finansowej, Gmina posiada zdolność obsługi długu zgodną z wymogami ustawy o finansach publicznych. Analiza wrażliwości wskazuje jednak na wysoką wrażliwość wskaźnika spłaty na niezrealizowanie prognozy obniżenia wydatków bieżących. W celu poprawy bezpieczeństwa Gminy w zakresie obsługi długu, zgodnej z wymogami ustawy o finansach publicznych, zaproponowano korekty prognoz dochodów i wydatków bieżących. Ze względu na wysokie koszty obsługi posiadanych kredytów oraz chęć realizowania planów inwestycyjnych przez Gminę opracowano program emisji obligacji umożliwiający restrukturyzację zadłużenia. Proponowany jest trzyletni program emisji obligacji. Pozyskane kwoty to 4,7 mln zł w 2013 roku, 3mln zł w 2014 roku oraz 2,6 mln zł w 2015 roku. Celem emisji obligacji jest spłata zobowiązań wynikających z posiadanych kredytów oraz pokrycie deficytów budżetowych. W raz z przedstawieniem programu emisji obligacji zaprezentowano analizę porównawczą wybranych elementów w celu zobrazowania pozytywnego wpływu proponowanych zmian na Wieloletnią Prognozę Finansową. W końcowej części dokumentu zawarto projekt uchwały Rady Gminy Kurzętnik w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Przedstawiony w projekcie uchwały program emisji obligacji jest programem jednorocznym, co wynika z zaleceń Regionalnej Izby Obrachunkowej. Do projektu uchwały załączono przykładowe uzasadnienie. 3
Wstęp Jednostki Samorządu Terytorialnego są jednym z ważniejszych elementów ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, organizacji polskiego społeczeństwa na poziomie najbliższym mieszkańcom oraz jednym z istotniejszych elementów systemu gospodarczego. To na nich spoczywa większość obowiązków w zakresie zapewnienia ludności dostępu do edukacji oraz do opieki zdrowotnej, a także zapewnienie opieki osobom, które nie są w stanie funkcjonować same w społeczeństwie. Od przystąpienia Polski do UE zakres obowiązków JST ulegał rozszerzeniu pociągając za sobą zwiększone potrzeby na finansowanie, zarówno działalności inwestycyjnej, jak i bieżących wydatków. Proces przygotowywania budżetów i Wieloletnich Prognoz Finansowych w roku 2013 stanowi szczególne wyzwanie w karierze wielu skarbników. Muszą się oni zmierzyć z finansami swoich jednostek, które znajdują się w najtrudniejszej sytuacji od wielu lat. Wpływa na to kilka czynników: wysoki poziom zadłużenia jednostek, zapisy prawa wprowadzające od 2014 roku nowe wskaźniki obsługi zadłużenia (art. 243 ustawy o finansach publicznych z 2009 roku), trudna sytuacja na rynku finansowym i spowolnienie gospodarcze, które jest już faktem. Proces zadłużania się Proces zadłużania się jednostek samorządowych, który obserwowany jest szczególnie silnie od momentu akcesji Polski do Unii Europejskiej, jest związany z absorpcją środków unijnych dostępnych od tego czasu. Od 2007 roku samorządy wydały na inwestycje ok. 183 mld zł. Wydatki te nie mogły być sfinansowanie dochodami jednostek, co spowodowało, że na koniec III kwartału 2012 roku ich zadłużenie wynosiło blisko 65 mld złotych. Budowa infrastruktury służącej społecznościom lokalnym to proces bardzo korzystny, ponieważ przyczynia się bardzo do podnoszenia standardów życia, a także silnie wpływa na wzrost PKB. Proces inwestowania przy współudziale środków UE przyczynił się w dużym stopniu do tego, że Polska nie odnotowała spadku PKB w poprzedniej fazie kryzysu (lata 2009-2010). Doprowadził on jednocześnie do tego, że poziom zadłużenia wielu jednostek przekracza 50%, a nawet 60% dochodów ogółem, co powoduje, że nie mogą one zaciągać nowych zobowiązań i stają się dla dostarczycieli finansowania (np. banków) klientami podwyższonego ryzyka. Zmiany we wskaźnikach obsługi długu W 2009 roku ustawodawca zdecydował się wprowadzić nowy, indywidualny wskaźnik obsługi długu. Jednocześnie zapisano okres przejściowy, gdzie obowiązują stare wskaźniki. Limity zadłużenia jednostek samorządowych obowiązujące do 2013 roku włącznie zawarte są w art. 169 i 170 starej ustawy o finansach publicznych (dalej: sufp) (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 ze zm.), które, mocą przepisów wprowadzających nową ustawę o finansach publicznych. Art. 169 ust. 1 starej ustawy o finansach publicznych stanowi, że łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym: spłat rat kredytów i pożyczek, zaciągniętych na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, 4
wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego i na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji, - nie może przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku, gdy relacja państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto przekroczy 55%, to ww. limit nie może przekroczyć 12% planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego, chyba że obciążenia te w całości wynikają z zobowiązań zaciągniętych przed datą ogłoszenia tej relacji. Ograniczeń określonych powyżej nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek, a także poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego, zaciągniętych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej. Art. 170 ust. 1 starej ustawy o finansach publicznych stanowi, że łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budżetowym. W ust. W wskazane jest, że w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki. Ograniczeń określonych powyżej nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek, a także poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego, zaciągniętych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej; wyłączenie obowiązuje tylko do momentu zakończenia realizacji danego programu, projektu lub zadania. Limity zadłużenia obowiązujące od 2014 roku Zgodnie art. 243 nowej ustawy o finansach publicznych z 2009 roku, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym: spłat rat kredytów i pożyczek (z wyjątkiem kredytów i pożyczek zaciąganych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki) wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupów papierów wartościowych (z wyjątkiem papierów wartościowych emitowanych na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki) określone wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, oraz 5
potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji nie może przekroczyć wysokości wskaźnika obliczanego wg poniższego wzoru: R O D n 1 3 Db n 1 Sm D n 1 n 1 Wb n 1 Db n 2 Sm D n 2 n 2 Wb n 2 Db n 3 Sm D n 3 n 3 Wb n 3 gdzie poszczególne symbole oznaczają: R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych, O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji, D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym, Db - dochody bieżące, Sm - dochody ze sprzedaży majątku, Wb - wydatki bieżące, n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata, n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata. Ograniczenia określonego powyżej nie stosuje się do: 1. wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, 2. poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), - w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków. Obowiązująca obecnie ustawa o finansach publicznych nie określa górnego pułapu założenia. Jednakże w projekcie zmian z marca 2012 roku Ministerstwo Finansów planuje utrzymanie wskaźnika z art. 170 starej ustawy o finansach publicznych (pułap 60%). W dalszej części opracowania wspominając o Ustawie o Finansach Publicznych z 2009 roku używany będzie skrót ufp, natomiast stara Ustawa o Finansach Publicznych będzie w skrócie przywoływana jako sufp. 6
Konsekwencje wprowadzenia nowego wskaźnika obsługi długu Wprowadzenie nowego wskaźnika ma kilka konsekwencji dla planowania struktury zadłużenia jednostek samorządowych. Przyszła zdolność kredytowa, czyli możliwość spłaty określonej ilości zadłużenia jako procentu dochodów ogółem, jest uzależniona od generowanych nadwyżek operacyjnych (dochody bieżące minus wydatki bieżące) oraz od wielkości sprzedaży majątku w poprzednich trzech latach. Oznacza to, że jednostka przez kolejne trzy lata niejako zarabia na możliwość spłaty zadłużenia w kolejnym, czwartym roku. Na przykład na możliwość spłaty zadłużenia w 2014 roku jednostki zarabiały w latach 2011 i 2012 i będą zarabiać w 2013 roku. Biorąc pod uwagę jednak fakt, że lata 2011-2013 to lata kryzysowe, jednostki nie miały szansy wygenerować takich nadwyżek, żeby nowy wskaźnik zbliżony był do wartości ze starej ustawy (tzn. do 15%). Co więcej, nadwyżki są tak niskie, że zazwyczaj wskaźnik ten oscyluje wokół 5%, jeśli nie niżej. Co to oznacza dla struktury czasowej długu (czyli do rozplanowania spłat długu w czasie)? Jeśli przykładowo w czasie obowiązywania wskaźników 60% i 15% jednostka miała zadłużenie na poziomie 45% dochodów ogółem, a maksymalny wskaźnik spłat wynosił 15%, oznaczało to, że jednostka mogła spłacić zadłużenie najszybciej w 3 lata. Konstrukcja tego wskaźnika pozwalała na zaciąganie zobowiązań o krótkim okresie spłaty (zazwyczaj 5 lat), ponieważ nie było wtedy zagrożenia złamania wskaźnika 15%. Nowy wskaźnik (z art. 243 ufp) w analogicznej sytuacji, jeśli jego wartość wynosi ok. 5%, zmusza jednostkę do zaciągania takich zobowiązań, które byłyby spłacane najkrócej w okresie 9 lat. Jeśli okres ich spłaty jest krótszy, a jednostka nie jest w stanie wypracować nowego, wyższego niż 5%, wskaźnika (wynikającego z art. 243 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.) nieuchronnym stanie się regularne jego niespełnianie. Sytuacja na rynku finansowym Na problemy samorządów związane z wysokim poziomem długu i wymuszoną przez ustawodawcę konieczność zmiany struktury czasowej długu nakłada się trudna sytuacja na rynku finansowym. Z jednej strony nowy wskaźnik obsługi długu wymusza na samorządach wydłużenie terminów zapadalności długu (terminów spłat kredytów i obligacji), a z drugiej strony banki wycofują się z finansowania długoterminowego ze względu na obowiązujące je nowe regulacje. Dotyczy to zwłaszcza kredytów, które udzielane są w procedurze zamówień publicznych i których banki nie mogą się, w razie potrzeby, pozbyć ze swoich ksiąg poprzez sprzedaż (jak to się może zdarzyć w przypadku np. obligacji komunalnych). Wszystkie opisane powyżej czynniki, tzn. wysoki poziom zadłużenia, nowe wskaźniki obsługi długu publicznego, jakie będą obowiązywać jednostki samorządowe od 2014 roku, a także niestabilna sytuacja na rynkach finansowych powoduje, że jednostki samorządowe zmieniają podejście do źródeł i sposobów finansowania. Wydaje się, że obligacje, z racji charakterystycznych dla siebie cech, mogą stać się remedium na problemy wielu jednostek samorządowych związanych z powyżej opisanymi czynnikami. 7
Finansowanie za pomocą obligacji Duża ilość jednostek już od wielu lat korzysta z obligacji jako źródła finansowania wydatków majątkowych lub deficytów budżetowych. Na koniec 2012 roku liczba emitentów obligacji komunalnych wynosiła ponad 500 jednostek, a cały rynek (ilość pożyczonego pieniądza) oceniany był na 15,6 mld zł. Przez ostatni rok rynek ten urósł o prawie 8,8% 1. To pokazuje, że korzyści z emisji obligacji dostrzega coraz więcej podmiotów. Powodów jest kilka, chociażby to, że za pomocą obligacji można pozyskiwać finansowanie na dłuższe terminy, a dzięki większej elastyczności i dogodniejszym warunkom można uniknąć spłat kapitału w latach, gdzie złamane byłyby nowe wskaźniki obsługi długu. Dzięki obligacjom można też przeprowadzić konsolidację długu, dzięki czemu można zmienić czasową strukturę finansowania na zgodną z nowymi wskaźnikami obsługi długu. Cel opracowania Celem niniejszego opracowania jest analiza kondycji finansowej Gminy Kurzętnik, która ma posłużyć jako wytyczne przy konstrukcji programu emisji obligacji. Pierwszy rozdział niniejszego dokumentu poświęcony jest obligacjom. Został w nim przedstawiony opis papieru wartościowego jakim jest obligacja oraz jego główne cechy. Następnie opisane zostały podstawy prawne oraz praktyczne aspekty związane z procedurą przeprowadzenia emisji obligacji. Rozdział kończy przedstawienie korzyści wynikających z zastosowania obligacji komunalnych jako narzędzia do zarządzania długiem. Drugi rozdział dotyczy analizy Wieloletniej Prognozy Finansowej. Przeprowadzono w nim weryfikację przyjętych poziomów dochodów i wydatków w latach objętych WPF oraz zanalizowano wartości wskaźników z art. 243 ufp oraz art.169 i art.170 sufp. Sprawdzono również wrażliwość wskaźnika spłaty na zmianę prognoz dochodów ze sprzedaży majątku i wydatków bieżących. Wnioski z tego rozdziału posłużyły do opracowania optymalnego programu emisji obligacji. Trzeci rozdział poświęcony jest programowi emisji obligacji komunalnych. Została w nim przedstawiona propozycja programu emisji obligacji mająca służyć restrukturyzacji zadłużenia i pozyskaniu środków na sfinansowanie deficytu. Wpływ proponowanej restrukturyzacji wykonanej przy pomocy emisji obligacji komunalnych został zaprezentowany wraz z propozycją korekt dochodów i wydatków bieżących w formie Wieloletniej Prognozy Finansowej oraz analizy porównawczej. Do rozdziału trzeciego dołączone zostały także projekt uchwały emisji obligacji zgodnej z proponowanym programem emisji obligacji wraz z przykładowym uzasadnieniem. 1 Dane za Fitch Polska, Podsumowanie IV kwartału 2012 na rynku nieskarbowych instrumentów dłużnych w Polsce 8
I. Ogólne informacje dotyczące obligacji A. Definicja i główne cechy obligacji Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w seriach, w którym Emitent (jednostka samorządowa) stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (Obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia (np. odsetki) i do spłaty należności głównej (kapitał). Art. 4 ust. 1 Ustawy z 29 czerwca 1995 roku o obligacjach stwierdza, że, obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia. Główne cechy obligacji: Każda seria obligacji ma jeden własny termin zapadalności (wykupu) i oprocentowanie, Każda seria spłacana jest jednorazowo w terminie zapadalności (do tego czasu płacone są tylko odsetki), Odsetki są oparte o WIBOR 6M lub 12M + marża inwestora, Obligacje komunalne mają formę zdematerializowaną i są przechowywane przez depozytariusza (zazwyczaj bank lub dom maklerski pełniący jednocześnie funkcję agenta emisji) jako zapis komputerowo księgowy, Zawierają możliwość wcześniejszego wykupu, W procesie emisji występuje Gwarant bank, który gwarantuje objęcie emisji, jeśli nie znajdą się inni inwestorzy. Według ustawy o obligacjach (art. 2), mogą być one emitowane przez: miasta, powiaty, województwa, zwane dalej "jednostkami samorządu terytorialnego", a także związki tych jednostek oraz miasto stołeczne Warszawa, podmioty prowadzące działalność gospodarczą, posiadające osobowość prawną, a także spółki komandytowo-akcyjne, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, inne podmioty posiadające osobowość prawną, upoważnione do emisji obligacji na podstawie innych ustaw, instytucje finansowe, których członkiem jest Rzeczpospolita Polska lub Narodowy Bank Polski, lub przynajmniej jedno z państw należących do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), lub bank centralny takiego państwa, lub instytucje, z którymi Rzeczpospolita Polska zawarła umowy regulujące działalność takich instytucji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i zawierające stosowne postanowienia dotyczące emisji obligacji 9
Art. 28 ustawy o obligacjach określa cele emisji obligacji komunalnych: Emitent będący jednostką samorządu terytorialnego, związkiem tych jednostek lub miastem stołecznym Warszawa, jest obowiązany oznaczyć cel emisji i nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele. Zgodnie z ustaloną praktyką cele mogą być następujące: cele inwestycyjne, restrukturyzacja zadłużenia, spłaty rat kredytowych i wykup zapadających obligacji, prefinansowanie inwestycji realizowanych w ramach funduszy UE. Potencjalnymi nabywcami obligacji jednostek samorządu terytorialnego mogą być: banki, inne instytucje finansowe: zakłady ubezpieczeń, fundusze emerytalne (OFE), fundusze powiernicze (TFI), przedsiębiorstwa prywatne i inwestorzy indywidualni - możliwość zwłaszcza przy emisjach publicznych lub notowanych na rynku Catalyst, B. Podstawy prawne emisji 1. Ustawa o finansach publicznych Zgodnie z Art. 89 ust. 1. Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na: pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. 2. Inne akty prawne mające wpływ na emisję obligacji komunalnych Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.), Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.), 10
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 557 ze zm.). C. Procedura przeprowadzenia emisji obligacji W celu przeprowadzenie emisji obligacji należy wykonać następujące kroki: 1) Uchwalenie budżetu i wieloletniego planu inwestycyjnego zawierającego deficyt mogący być pokryty w formie kredytu lub obligacji, 2) Przeprowadzenie analizy mającej na celu zbadanie zdolności kredytowej jednostki i możliwości emisji obligacji, 3) Ustalenie wielkości, struktury i sposobu emisji (oferta publiczna lub oferta prywatna), 4) Podjęcie uchwały Rady jednostki samorządu terytorialnego dot. emisji obligacji, 5) Uzyskanie opinii RIO w sprawie możliwości wykupu obligacji, 6) Sprzedaż (plasowanie) emisji. Emisja obligacji może być przeprowadzana w trybie oferty prywatnej lub oferty publicznej. W przy przypadku oferty prywatnej, zgodnie z ustawą o ofercie publicznej, propozycja nabycia może być kierowana maksymalnie do 99 adresatów; nie można również korzystać ze środków masowego przekazu. Po skierowaniu propozycji nabycia, inwestor (obligatariusz) przyjmuje ją (zwykle wypełniając określony formularz) oraz wpłaca środki na rachunek emitenta. Oferta publiczna to oferta, która może być kierowana do nieograniczonej liczby adresatów, w tym z wykorzystaniem środków masowego przekazu. Przeprowadzenie oferty publicznej wiąże się z zawarciem umowy z biurem maklerskim, które będzie pełniło funkcję oferującego, czyli podmiotu, za pośrednictwem którego dokonywana będzie sprzedaż obligacji. Za pośrednictwem biura maklerskiego chętni na zakup obligacji będą mogli składać zapisy. Przeprowadzenie oferty publicznej pozwoli np. skierować ofertę do mieszkańców, którzy w ten sposób mogą z jednej strony partycypować w realizacji określonej inwestycji i rozwoju swojego miasta, z drugiej - w sposób bezpieczny ulokować swoje środki finansowe. Procedura przeprowadzania oferty prywatnej: stworzenie dokumentacji procedury konkurencyjnej umożliwiającej porównanie ofert (przetarg w rozumieniu kodeksu cywilnego, negocjacje, kryteria wyboru oferty), rozesłanie informacji o emisji do banków / innych instytucji w praktyce na tym etapie następuje najczęściej wybór agenta emisji, który gwarantuje nabycie obligacji na własny rachunek i ewentualne ich późniejsze rozprowadzenie, negocjacje z potencjalnymi nabywcami, porównanie ofert i wybór nabywców obligacji (i agenta emisji), skierowanie propozycji nabycia (wykonuje agent emisji), 11
zamknięcie emisji i wpływ środków na rachunek emisji. Procedura przeprowadzania oferty publicznej: przygotowanie dokumentacji ofertowej dla inwestorów (nie jest wymagany prospekt ani memorandum), wybór firmy inwestycyjnej (bank lub dom maklerski) przetarg albo zapytanie o cenę podpisanie umowy z firmą inwestycyjną. dematerializacja obligacji w KDPW, zbieranie zapisów w biurach maklerskich, zamknięcie emisji. Koszty związane z emisją niepubliczną: koszty przygotowań (opracowanie konstrukcji instrumentu, analiz, dokumentacji), koszt rozprowadzenia i zamknięcia sprzedaży emisji (koszt agenta emisji), koszty gwarantowania emisji (koszt banku gwaranta, który może być jednocześnie agentem emisji). Koszty związane z emisją publiczną: koszty przygotowań (opracowanie konstrukcji instrumentu, analiz, dokumentacji), koszty operacyjne związane z procedurami Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych S.A., Giełdy Papierów Wartościowych S.A. w Warszawie oraz Biura Maklerskiego, koszty przygotowania memorandum informacyjnego (prospektu emisyjnego) mimo, że nie jest wymagane, w praktyce jest przygotowywane, koszt rozprowadzenia i zamknięcia sprzedaży emisji (koszt agenta emisji), koszty ogłoszeń prasowych, koszty gwarantowania emisji. D. Rynek obligacji komunalnych w Polsce Wg stanu na koniec 2012 r. dotychczas w Polsce obligacje wyemitowało blisko 500 samorządów. Dynamika rynku rok do roku, w 2011 r. wyniosła 32,2%, a w 2012 r. 8,8% sięgając 15,6 mld PLN 2. Emitentami obligacji w Polsce są zarówno duże aglomeracje miejskie takie jak Warszawa, Poznań, Gdynia, Gdańsk, Łódź, Kraków, Białystok, miasta średniej wielkości takie jak Słupsk, Pułtusk, Kowary, Chełm, jak i małe miasta wiejskie. Emitentami obligacji są też powiaty (np. Powiat Średzki Śląski, Powiat Lubelski, Powiat Jarosławski, Powiat Zgorzelecki, Powiat Gnieźnieński), jak i województwa samorządowe (np. Województwa Dolnośląskie, Wielkopolskie, Małopolskie i Podlaskie). 2 Dane za Fitch Polska, Podsumowanie IV kwartału 2012 i podsumowanie IV kwartału roku 2011 na rynku nieskarbowych instrumentów dłużnych w Polsce 12
Emisje komunalne stanowiły 13,27% rynku nieskarbowych papierów dłużnych. Głównymi bankami organizującymi proces emisji (agentami emisji) są w Polsce PKO Bank Polski, Pekao S.A, BGK, Nordea Bank Polska, BRE Bank, Bank Handlowy, Bank DnB Nord Polska S.A., ING Bank Śląski. Ok. 87% nabywców obligacji komunalnych to banki. E. Korzyści związane z emisją obligacji 1. Uproszona procedura Emisja Obligacji nie podlega przepisom Ustawy prawo zamówień publicznych (art. 4 pkt 3 lit. j): Usługi finansowe związane z emisją, obrotem lub transferem papierów wartościowych nie podlegają przepisom ustawy. Wyłączenie obowiązku stosowania się do tej ustawy powoduje, że emitent uzyskuje swobodę w ustalaniu warunków emisji. Nie jest ograniczony terminami, ani dosyć sztywnymi regułami wyboru najlepszej oferty, nie grożą mu środki odwoławcze niezadowolonych oferentów. Oczywiście, dokonując emisji w formie oferty prywatnej kierowanej do banków czy innych inwestorów, zwykle przeprowadza się procedurę konkursową zmierzającą do wyłonienia podmiotu oferującego najkorzystniejsze warunki, ale jest to procedura, której zasady ustala sam emitent. W związku z tym proces pozyskania pieniądza poprzez obligacje może być w praktyce szybszy niż za pomocą kredytu bankowego. 2. Brak nadmiernego obciążenia wskaźników Porównując obligację z kredytem, różnice w przepływach środków powodują niższe obciążenie wskaźników w przypadku obligacji: W kredycie spłaca się raty kapitałowo odsetkowe W obligacji tylko odsetkowe, a na koniec jednorazowo kapitałową. Przykład: finansowanie na 10 lat, spłaty rat kredytu refinansowane kolejnym kredytem, całkowita spłata finansowania przez 3 ostatnie lata: 13
Wykres 1 Przykładowy rozkład płatności finansowanych obligacjami i kredytem refinansowanym przez kolejny kredyt 3. Większe bezpieczeństwo niż w przypadku kredytu W ramach Programu Emisji Obligacji można zapewnić sobie warunki pozyskania pieniądza niedostępne dla kredytu: Zapewnienie stałej ceny pieniądza i jego dostępności na kolejne 3 lata (w ramach jednej umowy z Agentem Emisji / Bankiem Gwarantem) Karencja w spłacie kapitału nawet 10 lat Średnia zapadalność zobowiązań jest w przypadku obligacji ok. 2 razy dłuższa niż w przypadku kredytu jednostka samorządowa zwiększa swoje bezpieczeństwo finansowe, bo przez cały okres karencji nie musi zdobywać nowych środków z rynku, przez co uniezależnia się od aktualnej sytuacji na rynkach finansowych. 4. Elastyczność Obligacje są bardziej elastycznym źródłem finansowania niż kredyt. Obligacje umożliwiają dokładne dopasowanie do sytuacji finansowej jst (w tym dot. wskaźników obsługi zadłużenia): JST sama określa kształt programu (jakie serie zapadają w którym roku), Refinansowanie - możliwy jest wcześniejszy wykup którejkolwiek serii i jednoczesna emisja nowej serii w to miejsce, jeśli jest to dla jst korzystne, np.: o są niższe ceny na rynku niż w momencie pierwotnej emisji (następuje obniżenie kosztu finansowania), o sytuacja prawna się zmienia i jst przewiduje, że dochody w roku zapadalności obligacji będą niższe od pierwotnie prognozowanych, więc jest ryzyko złamania wskaźnika obsługi zadłużenia, 14
Emisje mogą być realizowane szybko, bo brak jest procedury przetargów publicznych, Odsetki płacone są raz lub dwa razy do roku, co ułatwia zaplanowanie wydatków i dopasowanie ich do terminów wpłat dochodów, Obligacje mogą mieć zapadalność nawet 10 lat (duże metropolie nawet 15 lat). 5. Długi okres zapadalności Jednostki samorządowe zazwyczaj zaciągają nowe kredyty na spłatę zapadających rat starych kredytów. Powoduje to nadmierne obciążenie Skarbników i Wydziałów Finansowych procedurami związanymi z zaciągnięciem kredytu (uchwały Rady, opinie RIO, przetarg publiczny, protesty, podpisanie umowy). W przypadku obligacji nie jest to potrzebne z racji bardzo długiej karencji w spłacie pierwszych środków z obligacji (nawet 7-10 lat), jednostka nie musi ciągle pozyskiwać nowych środków na spłatę zapadających rat. Zwykle w ramach emisji (programu emisji) emitowanych jest kilka serii obligacji, z czego najkrótsze (przypadające do spłaty najwcześniej), to np. obligacje pięcioletnie. Oznacza to, że przez pierwsze 4 lata po emisji, jednostka samorządu terytorialnego będzie pokrywała wyłącznie koszty odsetek, a wykup kapitału nastąpi dopiero po 5 latach. Wykorzystanie środków pieniężnych z obligacji jest 2 razy dłuższe niż z takiego samego kredytu (bo kredyt spłacany jest stopniowo, więc średnio jednostka posiada ok. 50% jego pierwotnej kwoty). 6. Aspekty marketingowe Niewątpliwą zaletą obligacji są korzyści marketingowe, jakie ten sposób finansowania deficytu może przynieść emitentowi. Obligacje bowiem postrzegane są jako instrument nowocześniejszy niż kredyt czy pożyczka, a samorząd je emitujący jako prorynkowy. Korzyści marketingowe z emisji obligacji są o wiele większe, jeżeli obligacje są wprowadzone na rynek Catalyst. Upublicznienie informacji o emisji i emitencie pozwala pokazać daną jst na rynku kapitałowym, zaś spoczywające na emitencie obowiązki informacyjne mogą być przy zachowaniu granic określonych przepisami elementem wspomagającym promocję miasta czy gminy. Burmistrzowie czy prezydenci miast, które wyemitowały obligacje podkreślają, że odbiór obligacji jako sposobu finansowania inwestycji jest często bardziej pozytywny niż zaciąganie kredytów. Korzystanie z obligacji traktowane jest bowiem jako przejaw nowoczesności w zarządzaniu finansami. Wprowadzenie obligacji na Catalyst daje także możliwość zaoferowania mieszkańcom nabycia tych obligacji; będzie to miało szczególnie pozytywny wydźwięk marketingowy, gdy będzie połączone z ofertą publiczną, to jest taką, w której będzie mógł wziąć udział potencjalnie każdy mieszkaniec danego miasta lub gminy (choć oczywiście nie tylko). 15
II. Analiza Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Kurzętnik Analiza została przeprowadzona na podstawie Wieloletniej Prognozy Finansowej sporządzonej na lata 2010-2024, a otrzymanej od Skarbnika Powiatu. W tej wersji WPF zawiera dane z wykonania budżetu w latach 2010-2012, uchwały budżetowej na rok 2013 oraz prognozę przepływów na lata 2014-2024. Prezentowane w Tabeli 1 dane obejmują lata 2010-2024. A. Cele analizy Przedstawiona analiza ma za zadanie: Zweryfikować założenia będące podstawą sporządzenia WPF na lata 2013-2024, Zweryfikować możliwość obsługi zadłużenia uwzględniającego ograniczenia wynikające z art. 243 ufp, Zweryfikować wrażliwość wskaźnika obsługi zadłużenia na możliwe wahania dochodów i wydatków bieżących, Zweryfikować możliwość zwiększenia przychodów na inwestycje nie uwzględnione dotychczas w budżecie Jednostki, Opracować wytyczne dotyczące programu emisji obligacji w celu właściwego dopasowania tego programu do potrzeb Jednostki. B. Analizowana WPF na lata 2010-2024 Tabela 1 przedstawia Wieloletnią Prognozę Finansową Gminy Kurzętnik na lata 2010-2024. Ze względu na zasadniczy wpływ dochodów i wydatków na wskaźniki obsługi zadłużenia zweryfikowane zostaną prognozy tych wielkości. Poddane analizie zostaną również relacje sytuacji dłużnej Jednostki do ograniczeń obsługi zadłużenia wynikających ze starej ustawy o finansach publicznych z 2005 (wskaźniki 15% dot. obsługi zadłużenia i 60% dot. pułapu zadłużenia obowiązujące w roku 2013), jak i z nowej ustawy o finansach publicznych z 2009 roku (wskaźnik indywidualny obsługi zadłużenia obowiązujący od roku 2014). Zostanie także przeprowadzona weryfikacja możliwości Jednostki w zakresie obsługi ewentualnego finansowania nowych potrzeb inwestycyjnych. Rozdział kończy analiza wrażliwości przedstawiająca wielkość marginesu bezpieczeństwa (różnica między dopuszczalną a planowaną wartością wskaźnika spłaty), po wykonaniu większych od prognozowanych wydatków bieżących. 16
Tabela 1 Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2010-2024 Gminy Kurzętnik 17
18
Miliony Złotych Program Emisji Obligacji dla Gminy Kurzętnik C. Analiza prognozowanych w WPF dochodów i wydatków Poniżej została przedstawiona analiza prognozy dochodów i wydatków Gminy Kurzętnik. Prognozowane dynamiki zmian w poziomach dochodów i wydatków bieżących zestawiono z modelowymi wskaźnikami. W celu weryfikacji uwzględnienia wytycznych makroekonomicznych, tempo zmian dochodów bieżących zestawiono ze wskaźnikiem, którego wartości określono jako 15% tempa wzrostu PKB nominalnego oraz 85% inflacji. W analizie tempa zmian wydatków bieżących zestawiono dynamikę zmiany wydatków ze wskaźnikiem inflacji. Wykres 2, znajdujący się poniżej, przedstawia kształtowanie się dochodów ogółem w rozbiciu na kategorie pochodzenia. Kolejny wykres prezentuje zestawienie dynamiki prognozowanych dochodów bieżących z modelowym wskaźnikiem wzrostu. Wykres 2 Prognoza dochodów bieżących i majątkowych Jednostki 40 30 20 10-2,6 3,6 3,0 3,0 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 7,3 7,4 7,4 7,4 27,8 12,9 13,0 13,0 13,0 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 27,4 4,8 4,8 4,8 4,8 2,4 2,4 2,4 2,4 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Dochody majątkowe Pozostałe Subwencje Dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych Zagregowane dochody bieżące Dotacje Podatki i opłaty Dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych Wykres 2 przedstawia dochody ogółem w latach 2012-2024. Na powyższym wykresie widać, że zdecydowaną większość stanowią wpływy z subwencji i dotacji. Porównując średnią wielkość udziału dochodów własnych w dochodach ogółem, widać, że Gmina Kurzętnik miała wynik blisko 30% w 2011 roku, co stanowiło w tamtym roku najwyższy wynik wśród gmin wiejskich, w Powiecie nowomiejskim. Średnia dla województwa warmińsko-mazurskiego, w 2011 roku, wśród gmin wiejskich wynosiła prawie 35%. Niska wartość udziału dochodów własnych w dochodach ogółem (mniej niż 40%) stanowi informację o możliwych trudnościach w wypracowaniu nadwyżki bieżącej, która jest wymagana aby jednostka posiadała zdolność obsługi długu. 19
Wysoki udział dochodów majątkowych w dochodach ogółem stanowi często element maskujący ryzyko obniżonej zdolności kredytowej. Wysokie wartości dochodów majątkowych zawyżają dochody ogółem, przez co zaniżają wartości wskaźnika poziomu zadłużenia. W długim okresie prognoza niskich wartości dochodów majątkowych, w tym niskiej sprzedaży majątku, stanowi przykład dobrej praktyki. To podejście umożliwia tworzenie prognoz obsługi zadłużenia w oparciu o stabilniejszą kategorie dochodów Jednostki, tj. dochody bieżące. Wykres 3 Dynamika dochodów bieżących w relacji do modelowego wskaźnika wzrostu dochodów 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% -1% -2% -3% 6,9% 5,0% 4,0% 2,8% 3,1% 3,2% 3,1% 3,0% 3,0% 2,1% 1,8% 2,9% 2,9% 2,9% 2,8% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% -1,7% -1,8% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Dynamika dochodów bieżących Modelowy wskaźnik wzrostu dochodów bieżących Na powyższym wykresie widoczne są wartości modelowego wskaźnika wzrostu, które zawierają się w przedziale od 1,8% do 5,0%. Modelowy wskaźnik stanowi przykład zbalansowanej prognozy, która nie jest ani zbyt konserwatywna, ani zbyt optymistyczna. Dynamiki zmian dochodów bieżących w zestawieniu z modelowym wskaźnikiem jawią się jako szczególnie konserwatywne. Proponuje się rozpatrzyć wprowadzenie corocznego wzrostu budżetu, który pozwoli uwzględnić w strategii zarządzania długiem ważny element jakim jest dewaluacja kwoty długu (realny spadek wartości zadłużenia spowodowany inflacją). Proponuje się uwzględnienie w większym stopniu założeń makroekonomicznych w długim okresie. 20
Wykres 4 Dynamika zmian wydatków bieżących (bez odsetek i prowizji) oraz prognoza inflacji 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% 8,2% 4,3% 4,0% 3,7% 2,4% 2,5% 2,5% 2,5% 2,4% 2,4% 2,4% 2,4% 2,4% 1,6% 1,5% 0,4% 0,3% 0,4% 0,9% 0,3% 0,2% 1,7% 2,3% -1,6% -0,5% -7,7% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Dynamika wydatków bieżących (bez odsetek i prowizji) Inflacja Na wykresie 4 zestawione zostały dynamika wydatków bieżących (bez odsetek i prowizji) oraz inflacja. Widoczne na wykresie tempa zmian mają zróżnicowane wielkości, jednak większość z nich ma wartości mniejsze do poziomu inflacji. Prognoza tempa zmian wydatków bieżących poniżej poziomu inflacji rodzi ryzyko związane z niedotrzymaniem dyscypliny budżetowej, jaką taka prognoza nakłada na Jednostkę. W przypadku Gminy Kurzętnik wydatki na wynagrodzenia stanowią blisko 45% wydatków bieżących (bez obsługi długu). Aby możliwe było wykonanie prognozowanych oszczędności w latach 2014-2017 wymagane byłoby wstrzymanie corocznej waloryzacji wynagrodzeń. Uwagę na powyższym wykresie zwraca prognoza na rok 2014. Ograniczenie wydatków w tym roku o 7,7% będzie stanowiło szczególne wyzwanie dla Jednostki. Poniższy wykres przedstawia kształtowanie się marży operacyjnej w latach objętych Wieloletnią Prognozą Finansową. Marża operacyjna liczona jest według formuły: (dochody operacyjne wydatki operacyjne)/dochody operacyjne, przy czym dochodami operacyjnymi są dochody bez dochodów finansowych, a wydatkami operacyjnymi są wydatki bez odsetek i prowizji. Ze względu na brak informacji o dochodach finansowych na poniższym wykresie wykorzystane zostaną dochody bieżące. 21
Wykres 5 Kształtowanie się marży operacyjnej w latach 2012-2024 18% 16% 17% 16% 15% 16% 14% 14% 14% 14% 13% 12% 13% 12% 13% 11% 10% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Marża operacyjna Oczekiwana minimalna wartość marży operacyjnej Pożądana wartość marży operacyjnej Marża operacyjna jest wskaźnikiem służącym do analizy kondycji finansowej danej jednostki. Wskaźnik ten jest wykorzystywany przez Fitch Ratings w celu oceny wyników operacyjnych jednostek samorządowych. Wysoka marża świadczy o dobrej kondycji finansowej Jednostki, gdyż informuje o wysokiej nadwyżce operacyjnej, która buduje zdolność obsługi długu, a także stanowi środki na rozchody lub też jest wsparciem dla wydatków inwestycyjnych. Wartością oczekiwaną marży operacyjnej jest poziom 11%, a wartością pożądaną jest poziom 15%. Na powyższym wykresie widoczna jest wielkość marży operacyjnej na średnim i wysokim poziomie. Szczególnie korzystne dla jednostki są prognozy na lata 2014-2017. Im Jednostki mają wyższy udział dochodów własnych w dochodach ogółem tym łatwiej im wypracować wysoką marżę operacyjną. Gmina Kurzętnik w ubiegłym roku wykonała budżet osiągając 12% marży operacyjnej. Według planowanego wykonania budżetu w 2013 roku marża operacyjna wyniesie 10%. Aby możliwe było osiągnięcie 16% marży w 2014 roku konieczne będzie wykonanie obarczonej znacznym ryzykiem prognozy wydatków bieżących na ten rok. 22
D. Analiza wskaźników poziomu oraz obsługi zadłużenia Poniższy wykres przedstawia prognozowaną wielkość relacji długu Jednostki do jej dochodów ogółem, z zaznaczonym ograniczeniem wynikającym z art. 170 sufp. Wykres 6 Zadłużenie (po uwzględnieniu wyłączeń) do dochodów ogółem Jednostki w latach 2012-2024 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 35% 37% 34% 29% 24% 20% 17% 14% 10% 7% 4% 2% 0% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Relacja z art. 170 sufp Maksymalny dopuszczalny poziom zadłużenia do dochodów ogółem wg art. 170 supf Według obecnie obowiązujących regulacji prawnych relacja z art. 170 sufp traci moc w 2014 roku, jednak w naszej ocenie omawiany wskaźnik stanowi istotną informację o stanie zadłużenia Jednostki. Wskaźnik poziomu zadłużenia stanowi również element oceny ryzyka kredytowego dla instytucji zajmujących się finansowaniem dłużnym. Wobec jednostek o niskich udziałach dochodów własnych w dochodach ogółem zastosowanie mają bardziej rygorystyczne wymagania. Widoczny na wykresie wskaźnik poziomu zadłużenia osiągnął w 2012 roku wartość 35% dochodów ogółem. Wykonanie budżetu w 2013 roku ma zwiększyć poziom zadłużenia do 37%. W kolejnych latach wartość wskaźnika ma powoli maleć, co jest korzystną tendencją. Maksymalny bezpieczny dla Gminy Kurzętnik poziom zadłużenia wynosi w 2013 roku 14,1 mln zł, a w roku następnym 14,4 mln zł. Nie zaleca się przekraczania maksymalnego bezpiecznego poziomu zadłużenia. 23
Miliony Zotych Program Emisji Obligacji dla Gminy Kurzętnik Wykres 7 Struktura obsługi zadłużenia (po uwzględnieniu wyłączeń) w latach 2012-2024 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5-0,7 0,8 0,7 0,7 0,6 0,5 0,4 0,4 2,1 0,3 0,2 0,1 1,4 1,6 0,1 1,5 1,5 1,2 1,0 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,0 0,5 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Spłata rat kredytów i pożyczek Odsetki i dyskonto Powyższy wykres prezentuje strukturę spłaty długu w latach 2012-2024 ujętą w Wieloletniej Prognozie Finansowej. Obsługa długu będąca sumą spłat rat kredytowych, odsetek oraz poręczeń i gwarancji jest licznikiem lewej strony relacji opisanej w art. 243 ufp. Te same wielkości brane są pod uwagę przy wyliczaniu wskaźnika spłaty zadłużenia, którego górna granica określona jest w art. 169 sufp. Przedstawione na wykresie wielkości w latach 2013-2016 wynoszą ponad 2 mln zł. Ponieważ Gmina planuje pozyskanie przychodu na inwestycje w najbliższych latach, ważne jest by nowe finansowanie nie kumulowało spłat w pierwszych latach obowiązywania nowego wskaźnika spłaty. W dalszej części analizy powyższy rozkład płatności rat kapitałowych i odsetek stanowi punkt odniesienia, w celu ustalenia czy ewentualna, proponowana zmiana harmonogramu spłat jest korzystniejszym rozwiązaniem. Poniższy wykres przedstawia wielkości nadwyżek bieżących i sprzedaży majątku. Stosunek sumy tych wielkości do dochodów ogółem tworzy relację cząstkową, będącą podstawą zdolności obsługi długu wg nowego wskaźnika z art. 243 ufp. 24
Miliony Złotych Program Emisji Obligacji dla Gminy Kurzętnik Wykres 8 Wielkość nadwyżki bieżącej, sprzedaży majątku i relacji cząstkowej 6 5 4 3 2 1 10,8% 11,2% 0,6 0,9 2,8 2,6 9,9% 1,0 2,2 14,2% 13,1% 0,8 0,5 3,6 3,5 14,9% 14,2% 13,4% 13,4% 13,4% 12,9% 12,9% 12,9% 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 4,0 3,7 3,5 3,5 3,5 3,4 3,4 3,4 11,7% 0,5 3,0 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% - 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 0% Nadwyżka bieżąca Sprzedaż majątku Relacja cząstkowa Na powyższym wykresie widoczny jest rozkład relacji cząstkowych i wartości wpływających na nie. Według art. 243 ufp, zdolność obsługi długu w danym roku stanowi średnia relacji cząstkowych z trzech wcześniejszych lat. Zgodnie z tą regułą relacje cząstkowe z lat 2011-2013 będą wyznaczały zdolność obsługi długu w 2014 roku. Z powyższego wykresu można odczytać, że relacje cząstkowe w całym objętym WPF okresie są dość wysokie, co dobrze świadczy o kondycji finansowej Gminy. Zauważyć można również wzrost wartości relacji cząstkowych od 2014 roku. Zwiększenie nadwyżki bieżącej przyczyni się do poprawy zdolności obsługi długu, jednak ze względu na wyniki analizy dynamiki zmian wydatków bieżących, należy uznać powyższe prognozy za obarczone ryzykiem. Poniższy wykres przedstawia prognozowane kształtowanie się wskaźnika obsługi zadłużenia w zestawieniu z ograniczeniami określającymi maksymalny dopuszczalny poziom spłaty zadłużenia, wynikającymi ze starej ustawy o finansach publicznych z 2005 roku oraz aktualnej ustawy o finansach publicznych z roku 2009. 25
Wykres 9 Analiza wskaźników obsługi zadłużenia Jednostki na lata 2013 2022 16% 14,1% 14,1% 14,2% 15% 15% 13,6% 14% 12,4% 11,8% 13,4% 13,2% 13,0% 12,9% 12% 10,3% 10,6% 10% 8% 6% 7,6% 7,3% 7,1% 4% 6,2% 5,9% 4,8% 2% 4,5% 4,2% 3,5% 3,3% 3,1% 0% 1,7% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Relacja łącznej spłaty zadłużenia do dochodów ogółem Maksymalna dopuszczalna wartość wskaźnika wg art. 169 supf Maksymalna dopuszczalna wartość wskaźnika wg art. 243 ufp Na powyższym wykresie widoczne jest zestawienie maksymalnych wartości wskaźników określonych wg art. 243 ufp oraz w art. 169 sufp wraz z relacją łącznej spłaty zadłużenia do dochodów ogółem. Prezentowane na wykresie wartości wskaźnika obsługi długu pozostają w zgodzie z wymaganiami art. 169 sufp oraz art. 243 ufp. Zgodnie z obecną Wieloletnią Prognozą Finansową różnice między dopuszczalnymi a planowanymi wartościami wskaźnika spłaty są wystarczającej wielkości, co świadczy o bezpieczeństwie Gminy w zakresie obsługi długu. Należy pamiętać, że w przypadku niewykonania prognozy obniżenia wydatków bieżących, rzeczywista zdolność obsługi długu może być istotnie niższa. Ponieważ Gmina planuje pozyskanie nowego finansowania należy rozważyć restrukturyzację długu, w celu dopasowania harmonogramów spłaty do możliwej mniejszej zdolności obsługi długu. Poniższy wykres przedstawia zestawienie nadwyżki płynnościowej, obsługi długu oraz wartości wskaźnika pokrycia obsługi długu. Nadwyżka płynnościowa została określona zgodnie z formułą: nadwyżka płynnościowa = dochody bieżące wydatki bieżące (bez odsetek i prowizji) + sprzedaż majątku Kwota obsługi długu uwzględnia wyłączenia, a wskaźnik pokrycia obsługi długu jest ilorazem nadwyżki płynnościowej i obsługi zadłużenia. 26
Miliony Złtych Program Emisji Obligacji dla Gminy Kurzętnik Wykres 10 Pokrycie spłaty długu nadwyżką płynnościową 6 5 4 4,1 3,9 5,2 4,7 5,1 4,8 4,4 4,3 4,3 4,1 4,0 3,9 3,5 6,8 12 10 8 3 2 1 2,2 2,4 2,2 2,0 2,1 1,8 1,9 2,0 2,2 2,1 2,4 2,7 3,4 1,4 1,3 1,3 3,1 3,2 3,9 4,1 4,2 1,1 1,0 0,9 0,5 6 4 2-2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Wielkość wolnych środków Obsługa zadłużenia Wskaźnik pokrycia obsługi długu - Na powyższym wykresie prezentowane jest zestawienie nadwyżki płynnościowej z obsługą zadłużenia oraz wskaźnik pokrycia spłaty długu, dla którego pożądana wartość wynosi 1,5. Wartość wskaźnika z przedziału 1-1,5 informuje o ryzyku zabezpieczenia niewystarczających środków na obsługę długu. Taka sytuacja stwarza ryzyko refinansowania, rozumianego jako możliwość nie otrzymania finansowania zewnętrznego w wystarczającej ilości lub po normalnej cenie. Jeśli wartość wskaźnika spada do poziomu poniżej 1, świadczy to o braku niezależności finansowej w zakresie obsługi zadłużenia i sygnalizuje potrzebę pozyskania finansowania zewnętrznego. Powyższy wykres obrazuje korzystne wartości wskaźnika w całym okresie prognozy, co świadczy o znikomym ryzyku zabezpieczenia niewystarczających środków na obsługę zadłużenia. 27
E. Analiza wrażliwości Przedstawiona poniżej analiza wrażliwości ma wskazać zagrożenia wynikające z możliwości niewypracowania założonych prognoz. Ze względu na wymagającą prognozę obniżenia wydatków bieżących (bez obsługi długu), głównym czynnikiem ryzyka jest nie wypracowanie prognozowanej nadwyżki. Aby odpowiedzieć na pytanie jak kształtować się będzie wielkość marginesu bezpieczeństwa jeśli planowane w 2014 roku oszczędności nie zostaną wykonane, przeprowadzono symulację w której wydatki bieżące bez obsługi długu (wydatki b.b.o.d.) w 2014 roku przyjmą tę samą wartość co w 2013 roku. W pozostałych latach zachowano dynamikę zmian z bazowej WPF. Poniższy wykres przedstawia wielkość marginesu bezpieczeństwa (różnica między dopuszczalną a planowaną wartością wskaźnika spłaty). Jeśli różnice przyjmują ujemne wartości, stanowi to informację o niespełnieniu wymogów art. 243 ufp. Wykres 11 Reakcja różnicy między stronami nierówności z art.243 ufp na brak obniżki wydatków bieżących 9% 7% 5% 3% 1% -1% 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Różnica między stronami nierówności z art. 243 Różnica między stronami nierówności z art. 243, bez obniżki wydatków b.b.o.d. w 2014 r. Z wykresu można odczytać, że niewypracowanie oszczędności w 2014 roku spowoduje gwałtowne obniżenie się marginesu bezpieczeństwa. Jeśli wydatki bieżące w 2014 roku wyniosły by tyle samo co w 2013 roku, to spadek nadwyżki bieżącej spowoduje zmniejszenie marginesu bezpieczeństwa do 0,5% w 2016 r. Tak kształtujące się różnice między dopuszczalnymi a planowanymi wartościami wskaźnika spłaty uniemożliwią pozyskanie przez Gminę nowego finansowania. 28