Dr Stanisław Bułajewski

Dr Stanisław Bułajewski Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie Wyższa Szkoła Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide De Gasperi w Józefowie 85

STATUS JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO JAKO AKT PRAWA MIEJSCOWEGO O CHARAKTERZE ORGANIZACYJNO-USTROJOWYM Kwestie problemowe związane ze stanowieniem przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego samorządowych aktów organizacyjno-ustrojowych stanowią niezwykle ważny teoretycznie i praktycznie materiał badawczy. Niestety w związku z ograniczonymi ramami niniejszego artykułu, poruszone w nim zostaną tylko niektóre (moim zdaniem) najbardziej podstawowe zagadnienia. Uwagi wstępne Akty prawa miejscowego, stanowione głównie przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego, mają wiele wspólnych cech. Jednakże biorąc pod uwagę materię regulacji i podstawę prawną ich tworzenia, możemy je podzielić na akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, porządkowym oraz akty prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. 1) 1 Podział ten został zaakceptowany zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Przykładowo Sąd Najwyższy już w swoim orzeczeniu z dnia 17 czerwca 1993 r., I PZP 2/93, OSP 1994, nr 4, poz. 156, wskazał na zróżnicowany charakter przepisów gminnych. Orzeczenie to z powodzeniem może być przeniesione na grunt samorządu powiatowego, gdyż zasady tworzenia prawa miejscowego w gminie są niemal identycznie uregulowane jak w powiecie. Sąd Najwyższy w powyższej uchwale stanowi m.in.: Przepisy gminne zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 i 3 powołanej ustawy dzielą się na trzy grupy: pierwszą stanowią lokalne przepisy wykonawcze do ustaw wydawane na mocy i w granicach szczegółowej delegacji ustawowej dla organów gminy (ust. 1); drugą tworzą przepisy porządkowe wydawane wyłącznie na podstawie przepisu art. 40 ust. 3 powołanej ustawy, co może nastąpić tylko w przypadku braku umocowania do tego rodzaju uregulowań w innych aktach prawnych zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące; do trzeciej zaś grupy należą - niejednolite co do regulowanej materii - przepisy stanowione na podstawie art. 40 ust. 2 powołanej ustawy, dotyczące wewnętrznej organizacji gminy i jej jednostek pomocniczych, zarządu mieniem gminy oraz korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pojęcie przepisów gminnych obejmuje wobec tego kilka różnych rodzajów aktów normatywnych, bo będą to akty normatywne powszechnie obowiązujące, a także akty normatywne o charakterze wewnętrznym. 87

Warto także wspomnieć, iż Jerzy Ciapała wskazuje ponadto akty określające zasady zarządu mieniem samorządowym oraz dotyczące zasad, trybu i korzystania z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. 2) Oczywiście przedmiotem naszego zainteresowania będą jedynie akty prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Zanim jednak przejdziemy do omówienia interesującego nas zagadnienia należy, choć w kilku krótkich punktach, przedstawić cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego (do których statut z pewnością należy), bez podziału na poszczególne ich rodzaje. Są to cechy następujące: 1. 2. 3. 4. 5. Działanie prawa miejscowego ogranicza się do obszaru, na którym organem uprawnionym do stanowienia prawa miejscowego jest głównie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Adresat norm prawa miejscowego nie tylko nie jest, ale i nie może być konkretnie określony, co stwarza możliwość normowania postępowania różnych i nieokreślonych kategorii adresatów. Są to m.in. mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, przedsiębiorcy działający na jej terenie oraz osoby, które co prawda nie są członkami danej wspólnoty samorządowej, ale np. czasowo znajdujący się na danym terytorium turyści. Akty prawa miejscowego są ściśle powiązane z ustawą. Nie możemy przecież zapomnieć, że prawo miejscowe to prawo podustawowe, które jest stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. 3) Są to normy wielokrotnego zastosowania, co odróżnia je od aktów administracyjnych. Akty prawa miejscowego mogą, ale nie muszą być poparte przymusem państwa. Oczywiście środki przymusu, charakteryzujące się różnym stopniem dolegliwości zostały określone przez ustawodawcę w ustawach szczególnych. 2 J. Ciapała, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Przegląd Sejmowy 2000, nr 3, s. 40. 3 Art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 88

6. 7. 8. W aspekcie podmiotowym prawem miejscowym możemy nazwać tylko takie prawo, które jest stanowione przez podmioty nie będące organami centralnymi, pochodzącymi od organów samorządu terytorialnego (np. od rady powiatu, rady gminy czy też sejmiku województwa), wojewodów i organów administracji rządowej niezespolonej. Akty prawa miejscowego, jak stanowi Konstytucja RP w art. 88 ust. 1 i 2, wchodzą w życie po ich ogłoszeniu. Dziennikiem urzędowym, w którym ogłasza się te akty jest Wojewódzki Dziennik Urzędowy. Wszystkie akty prawa miejscowego po ich uchwaleniu muszą być przekazane organowi nadzoru właściwemu ze względu na przedmiot regulacji danego aktu. 4) St a t u t charakterystyka zagadnień podstawowych Podstawowym aktem prawnym, który zawiera przepisy ustrojowoorganizacyjne jest statut gminy, powiatu czy też województwa 5) i tylko ten akt będzie przedmiotem naszych rozważań. Z całą pewnością statut jednostki samorządu terytorialnego jest ważnym aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy, radę powiatu czy też sejmik województwa w ramach ich wyłącznej właściwości. 6) Stanowi on nie tylko o ustroju gminy, powiatu, województwa, ale i określa: zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, główne zasady organizacji i funkcjo- 4 Por.: R. Prażmo-Nowomiejska, E. Stobiecki, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej, Radca Prawny 2001, nr 6, s. 9-10; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 31; J. Ciapała, op. cit., s. 35-39; E. Cz. Malisz, Samorządowe prawo miejscowe. Praktyczny komentarz, Zielona Góra 2001, s. 20-23; J. Jagielski, Prawo Miejscowe, Organizacja Metody Technika 1986, nr 4, s. 7-13. S. Bułajewski, Rada powiatu pozycja ustrojowa, stanowienie prawa i kontrola, Olsztyn 2009, s. 105-113. 5 Zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 2 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 7 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). 6 B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 155. 89

nowania rady czy też sejmiku jak i ich organów wewnętrznych, zasady tworzenia klubów radnych czy też inne kwestie ściśle powiązane z funkcjonowaniem organów wykonawczych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Moim zdaniem statut powinien również określać (i w praktyce określa, choć w sposób niepełny) zasady i tryb stanowienia aktów prawa miejscowego. Oczywiście określenie w statucie zasad i trybu stanowienia aktów prawa miejscowego jest możliwe tylko w granicach przewidzianych przepisami ustaw. Upoważnienie do zawarcia w statucie zasad wydawania aktów prawa miejscowego wynika nie tylko z Konstytucji RP i samorządowych ustaw ustrojowych, ale i z przepisów rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów zawierających instrukcje kancelaryjne. 7) Moglibyśmy oczywiście pokusić się o szczegółowe wyliczenie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych, które odwołują się do stosownych regulacji statutowych, jednakże w tym wypadku wydaje się to zbędne. Istotne jest, że normy statutowe uzupełniają jedynie postanowienia samorządowych ustaw ustrojowych, a nie innych ustaw i stanowione są podobnie jak przepisy wykonawcze sensu stricto celem uzupełnienia regulacji aktu upoważniającego. 8) Nie oznacza to oczywiście zakazu regulowania w statucie danej jednostki samorządowej innych nie wymienionych w ustawach samorządowych zagadnień dotyczących ustroju tych jednostek. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 1991 r. wskazał m.in.: Uprawnienie rady gminy do uchwalenia statutu gminy i jego zmiany należy rozumieć, jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady [ ], 7 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r., w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. nr 112, poz. 1319 z późn. zm.); Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r., w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz. U. nr 160, poz. 1074 z późn. zm.); Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r., w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa (Dz. U. nr 160, poz. 1073 z późn. zm.). 8 J. Boć. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005, s. 91. Przykładowo poprzez regulację statutową nie można wyposażyć przewodniczącego rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa w prawo reprezentowania gminy, powiatu czy też województwa na zewnątrz, gdyż prawo to jest zastrzeżone w gminie dla wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w powiecie dla starosty, a w województwie dla marszałka województwa. 90

która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy. 9) Nie jest jednak możliwe zawarcie w statucie regulaminu rady. 10) Prawo do stanowienia statutu przez organ stanowiący wynika wprost z przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, który to upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania ustroju wewnętrznego tych jednostek. Co więcej zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny samorządowe ustawy ustrojowe celowo nie regulują szczegółowo układu wewnętrznego danej jednostki samorządowej właśnie po to, aby to sama jednostka szczegółowo określiła struktury wewnętrzne z uwzględnieniem warunków miejscowych. 11) Swoboda decyzyjna uprawnionego do stanowienia statutu organu, została jednak znacznie ograniczona, albowiem organ ten jest zobowiązany uwzględnić nie tylko przepisy Konstytucji, ale i ustaw, które odnoszą się do funkcjonowania danego szczebla samorządu terytorialnego. 12) W tym miejscu należy także wspomnieć, iż kwestie statutu normuje również kodeks cywilny. I tak art. 33, art. 35 i art. 38 k.c. 13) stanowią, iż gmina, powiat i województwo, jako osoby prawne mogą regulować w swoim statucie poprzez swoje organy kwestie odnoszące się do organizacji i sposobu ich działania. Oczywiście jest to możliwe tylko w granicach i w wypadkach przewidzianych przepisami ustaw. Dlatego też statut nie tylko nie powinien wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale i stosować wykładni rozszerzającej lub zawężającej, gdyż takie działanie organu uchwalającego statut będzie niezgodne z prawem. 14) Konieczność zgodności statutu z ustawami potwierdza w pełni także orzecznictwo 9 Sygn. akt II SA 873/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 9. 10 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/91, ONSA 1997, nr 2, poz. 64. Zob. również J. Czerw, I. Krześnicki, Działalność uchwałodawcza rady gminy, Warszawa 2007, s. 129. 11 I. Lipowicz, Komentarz do art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 268. Zob. również B. Adamiak, Statut gminy, Samorząd Terytorialny 1993, nr 7-8, s. 64-65. 12 Por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 222; S. Bułajewski, op. cit., s. 116-120. 13 Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r., (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). 14 Por. M. Czarnota, Statut gminy, Wspólnota 1994, nr 45, s. 12; S. Fundowicz, Osoby prawne prawa publicznego w prawie polskim, Samorząd Terytorialny 2000, nr 3, s. 3-12. 91

sądowe. 15) Należy również pamiętać, iż postanowienia statutu nie tylko nie mogą być sprzeczne z ustawą, ale i nie powinny powtarzać materii, uregulowanych już ustawami. Stanowisko takie przyjął Sąd Najwyższy stwierdzając, że statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych, ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. 16) Zgodnie z powyższym możemy przyjąć, iż statut z jednej strony stanowi przejaw samodzielności samorządu, z drugiej jednak strony większość doktryny uważa, że nie może on być zaliczony do aktów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Dlatego też kreowany jest pogląd, iż statut nie może wkraczać w sferę materialnoprawną ani procesową jednostki, a co za tym idzie, nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania obowiązków na obywateli i ich organizacje ani podstawy do udzielania im uprawnień. 17) Jednakże osobiście podzielam poglądy doktryny 18), wskazujące na statut, jako na akt powszechnie obowiązujący. Za tym przemawia wiele argumentów. Po pierwsze, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym cz też ustawy o samorządzie powiatowym statuty zostały zaliczone do aktów prawa miejscowego a więc zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do aktów powszechnie obowiązujących. Po drugie, 15 Zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1991 r., II SA 873/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 9, w którym stwierdzono m.in.: Zasady i formy podejmowania uchwał organów samorządu terytorialnego należą do materii ustawowej. Wyjątki od zasady rangi ustawowej może stanowić też tylko ustawa. 16 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/2000, OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424. 17 Pogląd taki wyrażają m.in.: Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002, s. 22; Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003., s. 109-110; E. Staszyńska, A. Korzeniowska, Tworzenie prawa miejscowego, [w:] A. Korzeniowska (red.), ABC Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz Łódź 2004, s. 101. 18 Por.: B. Adamiak, op. cit., s. 65; D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 182-184; E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1991, nr 2; s. 24-25; H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 45; J. Ciapała, op. cit., s. 42-43; A. Bałaban, Prawo powszechnie a wewnętrznie obowiązujące, Przegląd Legislacyjny 2000, nr 3, s. 44. 92

zarówno statut, gminy, statut powiatu jak i województwa może zawierać nie tylko przepisy organizacyjno ustrojowo proceduralne, ale i (choć jest ich znacznie mniej), przepisy adresowane do każdego człowieka. Przykładowo Statut Powiatu Mrągowskiego w załączniku nr 6 19) w 4 wskazuje, kto i po spełnieniu jakich warunków może korzystać z dokumentów z prac organów powiatu mrągowskiego. Także najnowsze orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utwierdza mnie w przekonaniu, iż statut gminy, powiatu czy też statut województwa jest aktem prawnym o charakterze powszechnie obowiązującym. 20) W doktrynie pojawiło się także pytanie, jakie miejsce w hierarchii aktów prawa miejscowego zajmuje statut. Na tak postawione pytanie możliwe są dwie odpowiedzi: 1. Niektórzy przedstawiciele doktryny twierdzą, że statut jako akt prawa miejscowego zajmuje nadrzędną pozycję w hierarchii źródeł prawa miejscowego, stanowionego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jako uzasadnienie tego stanowiska powołuje się często orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., w którym Sąd Najwyższy wskazał: Rada gminy, jako organ stanowiący, ma dominującą pozycję w strukturze organów gminy i nie można jej ograniczyć - bez wyraźnego przepisu ustawy - w kształtowaniu polityki kadrowej i obsady wybieranych przez nią organów wykonawczych gminy. Statut gminy będzie również kreował prawo, a zgodność uchwał organów gminy z tymi przepisami prawa lokalnego będzie kontrolował organ nadzoru. Nadzór nad samorządem terytorialnym nie może ograniczać się tylko do badania zgodności uchwał organów gmi- 19 Statut Powiatu Mrągowskiego z dnia 28 maja 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko Mazurskiego z 2008 r., nr 103, poz. 1794) w załączniku 6 ustanawia regulamin dostępu i korzystania z dokumentów z prac organów Powiatu Mrągowskiego. 20 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 83/92, niepubl. stanowi m.in.: Statut gminy będzie również kreował prawo, a zgodność uchwał organów gminy z tymi przepisami prawa lokalnego będzie kontrolował organ nadzoru. Powyższe orzeczenie może być z powodzeniem zastosowane także do statutu powiatu. Jak wspomniałem również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 7 lipca 2000 r., II SA 1246/00, ONSA 2002, nr 1, poz. 14, odniósł się do powyższej kwestii. Zob. również Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt II SA 6/99, nie pub. 93

ny z ustawami, lecz musi być wykonywany z uwzględnieniem hierarchicznej budowy porządku prawnego i miejsca w nim prawa lokalnego stanowionego w formie przepisów gminnych, w tym także statutowych. 21) Natomiast jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje wprost, iż statut jest także źródłem prawa lokalnego i że uchwały organów gminy sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r., nr 16 poz. 95 z późn. zm.). 22) W tym wypadku, moim zdaniem, może tu chodzić nie tylko o zgodność ze statutem części merytorycznej podejmowanej uchwały, ale i o zgodność ze statutem trybu jej podejmowania. 23) Z pewnymi uwagami powyższe stanowisko podziela E. Knosala, który zwraca m.in. uwagę na specyficzne rozwiązanie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że akty prawa miejscowego są stanowione w sytuacji, gdy wymaga tego również uregulowanie statutowe. A zatem statut może zawierać delegację do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zakłada się więc, że na podstawie statutu powiatu powstanie odrębny system źródeł prawa. Przy tym założeniu statut powiatu podobnie jak ustawa stanowi tzw. pierwotne źródło prawa, z którego czerpią moc pozostałe akty należące do tego systemu. 24) Niektórzy odrzucają pogląd o nadrzędności statutu w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć nie zawsze i nie do końca są konsekwentni. 25) 21 Ibidem. 22 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 64. 23 Zob. podobnie, J. Czerw, I. Krześnicki, op. cit., s. 130. 24 E. Knosala, W hierarchii źródeł prawa miejscowego, [w:] M. Kudej (red.), W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, Katowice 1999, s. 139. 25 Przykładowo M. Kotulski wskazuje, iż statut jednostki samorządu terytorialnego jest swego rodzaju konstytucją tego podmiotu. W ten sposób statut został wyraźnie wyróżniony, choć w dalszej części wywodu autor twierdzi, iż nie ma przesłanek do uznania szczególnej roli statutu gminy. Jest to swego rodzaju niekonsekwencja. Zob. M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, Samorząd Terytorialny 2001, nr 11, s. 38-39. 94

2. Większość doktryn wyraża pogląd (który i ja podzielam), że nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, iż statut w hierarchii samorządowych aktów prawa miejscowego zajmuje pozycję nadrzędną. Między innymi Dorota Dąbek wskazuje, iż ani przepisy Konstytucji RP, ani ustrojowych ustaw samorządowych nie zawierają norm prawnych pozwalających na stwierdzenie, iż statut jest aktem nadrzędnym wobec innych aktów prawa miejscowego. A w zakresie ustalania ich wzajemnego stosunku musimy stosować reguły kolizyjne lex posterior derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali. 26) Uważam jednak, że odpowiedni paragraf ze statutu może stanowić podstawę prawną do podjęcia uchwały przez organ stanowiący, jednakże nie może być podstawą jedyną. Zawsze i to, jako pierwszy w podstawie prawnej musi być wskazany odpowiedni przepis ustawy, w przeciwnym wypadku nastąpiłoby złamanie głównej zasady charakteryzującej akty prawa miejscowego, a mianowicie bezwzględnej konieczności oparcia ich (jak stanowi Konstytucja RP) na upoważnieniach ustawowych. Także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się potwierdzać tezę, iż statut jest aktem równorzędnym z pozostałymi rodzajami aktów prawa miejscowego i jego naruszenie nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. 27) 26 D. Dąbek, Prawo miejscowe..., s. 190. 27 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 30 czerwca 1992 r., SA/Lu 711/92, niepubl., stanowi m.in.: Organ nadzoru nie może opierać rozstrzygnięcia nadzorczego, o jakim mowa w art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, wyłącznie na zarzucie naruszenia przez gminę postanowień uchwalonego przez nią statutu, zwłaszcza w tych fragmentach jego postanowień, które dotyczą wewnętrznej organizacji organów rady. Powyższy wyrok wskazuje jednocześnie, iż nie ma też podstaw do przyjęcia tezy, jakoby postanowienia statutu były przepisami prawnymi powszechnie obowiązującymi. Postanowienia statutu dotyczące organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów (art. 22 ustawy) są przepisami gminnymi o charakterze wewnętrznym. 95

Wymogi przyjęcia statutu Uchwalenie statutu należy do wyłącznej właściwości rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa. Organy te podejmują uchwałę (zazwyczaj z inicjatywy organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego) w sprawie przyjęcia statutu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym. 28) Tak więc żadne inne podmioty nie mogą zastąpić rady czy też sejmiku w tej materii, nie jest także możliwe przyjęcie statutu w innej formie jak tylko w formie uchwały. Niedopuszczalne jest także przeprowadzenie w tej sprawie referendum lokalnego. 29) Zaniechanie regulacji kwestii ustrojowo-organizacyjno-proceduralnych w statucie lub ich przyjęcie w formie zwykłej uchwały rady będzie ewidentnym naruszeniem prawa. 30) Organy stanowiące wszystkich samorządowych jednostek mają więc nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek stanowienia statutu. Uprawnienie to oparte jest na generalnym upoważnieniu ustawowym do samodzielnego regulowania spraw. Oczywiście, nie możemy zapomnieć o wyjątku od reguły samodzielności rady w stanowieniu statutu. Szczególne ograniczenia odnajdziemy w ustawie o samorządzie gminnym, a konkretnie w jej art. 3 ust. 2. Artykuł ten stanowi: Projekt statutu gminy powyżej 300.000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Także ustawa o samorządzie województwa zawiera zobowiązanie sejmiku województwa do uzgodnienia treści statutu. 31) Jak już wskazałem, statuty jednostek samorządowych są uchwalane przez organy stanowiące według ich uznania 32), choć w pewnym okresie i ta kwestia nie była oczywista. Wskazuje na to głównie fakt ustalenia w drodze rozporządzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (na podstawie uchylonego już art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym) 28 Art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 19 ust. 1 ustawy o sejmiku województwa. 29 J. Korczak, Statuty jednostek samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2000, nr 5, s. 62. 30 J. Ciapała, op. cit., s. 41. 31 Art. 7 ust. 1 ustawy o sejmiku województwa. 32 Por. A. Szewc, O prawie samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo 2000, nr 8, s. 23. 96

wzorcowego statutu powiatu. 33) Moim zdaniem ani w okresie obowiązywania rozporządzenia 34), ani w chwili obecnej ten akt prawny nie jest i nigdy nie był wiążący dla rady powiatu, miał stanowić jedynie pewien wzór do naśladowania. Uważam, że wykładnia art. 169 ust. 4 Konstytucji RP nie pozwala na tak daleko idące ingerowanie w sprawy wewnętrzne powiatu, gdyż jego ustrój może jedynie regulować statut, oczywiście w granicach wyznaczonych przez samorządową ustawę ustrojową. 35) Jak już wspomniałem, statut przyjmowany jest przez radę w drodze uchwały. Żaden akt normatywny nie określa zasad budowy i techniki legislacyjnej tworzenia statutu. Jednakże w kwestii tworzenia tego aktu możemy wzorować się na zasadach techniki prawodawczej obowiązujących naczelne i centralne organy administracji państwowej. 36) Zatem statut może zawierać treść uchwały rady lub stanowić jej załącznik. Nigdy jednak nie jest samoistnym dokumentem. 37) Ponadto treść statutu powinna być redagowana w taki sposób, aby normy w nim zawarte były w pełni zrozumiałe dla adresatów. Należy także unikać w tekście statutu określeń specjalistycznych, jeżeli mają one odpowiedniki w języku powszechnym, zapożyczeń obcojęzycznych, nowo tworzonych pojęć lub struktur językowych, chyba, że w słownictwie polskim nie ma odpowiedniego określenia. 38) Niezwykle ważna jest także forma statutu. Z prawidłowo sporządzoną uchwałą, w której zawarta jest treść statutu mamy do czynienia wtedy, 33 Rozporządzenie MSWiA z dnia 27 listopada z 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu (Dz. U. nr 146, poz. 957). 34 Rozporządzenie wskazane w przypisie 77 zostało uchylone ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (art. 2 pkt. 1) o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45 poz. 457). 35 Por.: Z. Zell, Statut powiatu. Czy naprawdę wzorcowy, Wspólnota 1999, nr 4, s. 18-19; A. Jakowska, Samorządowe prawodawstwo. Potrzebny wzorzec, Wspólnota 1999, nr 32, s. 21. 36 Zasady te zostały określone w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r., nr 100, poz. 908). M.in. 143 tego rozporządzenia stanowi, iż Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem 141, w dziale V, z wyjątkiem 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. 37 J. Korczak, op. cit., s. 64. 38 Ibidem. 97

gdy czyni ona zadość określonym wymaganiom formalnym. Także i w tym wypadku przychodzą nam z pomocą odpowiednie regulacje statutowe oraz wspomniane już wcześniej zasady techniki uchwałodawczej, które zgodnie z 143 stosuje się odpowiednio (choć nie w pełnym zakresie) do stanowienia aktów prawa miejscowego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. 39) Na bazie kilkunastu statutów jednostek samorządowych oraz przepisów ww. rozporządzenia możemy wskazać, iż uchwała rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa, w której treści zawarty jest statut powinna zawierać następujące elementy: 1) część nagłówkową; 2) podstawę prawną uchwały; 3) wskazanie projektodawcy; 4) przepisy merytoryczne; 5) przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe; 6) przepisy określające obowiązek ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym 7) podpis przewodniczącego rady; 8) uzasadnienie. 40) W tym miejscu warto również wskazać kilka uwag odnośnie sformatowania przepisów uchwały, w której treści zawarte są postanowienia statutu. Oto one: 1. 2. W uchwałach (a więc i w statucie) nie należy stosować jednostki redakcyjnej o nazwie artykuł. Nazwa ta jest tradycyjnie zastrzeżona dla ustaw i umów międzynarodowych. Podstawową jednostką redakcyjną uchwały (statutu) jest paragraf. Paragraf, jeśli to możliwe, powinien być jednostką jednozdaniową. Ponadto za J. Korczakiem należy wskazać, że Jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, należy dokonać podziału paragrafu na 39 Por. S. Wronkowska, O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004. Autorka wskazuje m.in., iż naruszenie w toku procesu prawodawczego reguł ważnego dokonywania aktów stanowienia ma ten skutek, że akt normatywny jest nielegalny. Natomiast naruszenie reguł techniki prawodawczej powoduje na ogół, że jest on aktem gorszej jakości. 40 Nie wszystkie jednak statuty przewidują obligatoryjność wskazywania w uchwale uzasadnienia. Przykładowo Statut Powiatu Pabianickiego z dnia 19 września 2003 r., (Dz. U. Woj. Łódzkiego, nr 301, poz. 2598 z późn. zm.), w 90 ust. 1 wskazuje jedynie, iż projekt uchwały powinien określać w szczególności: 1) tytuł uchwały; 2) podstawę prawną; 3) treść uchwały; 4) w miarę potrzeby określanie źródła sfinansowania realizacji uchwały; 5) określenie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały i złożenie sprawozdania po jej wykonaniu; 6) ustalenie terminu wejścia w życie uchwały i ewentualnie formy jej publikacji; 7) projektodawcę, zgodnie z 89 ust. 1. 98

3. ustępy. Podział paragrafu na ustępy należy wprowadzić także wtedy, gdy występują powiązania treściowe między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny paragraf. W obrębie paragrafu i ustępu zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. 41) Jeżeli istnieje potrzeba (co w przypadku uchwalania statutu często się zdarza), mogą być stosowane dodatkowe jednostki podziału, takie jak: części, działy, rozdziały. 42) Po d s u m o w a n i e Prawo stanowienia statutów, jako aktów samorządowego prawa miejscowego jest przejawem autonomii samorządu terytorialnego. A poprzez nadanie uprawnienia do stanowienia statutów państwo przenosi na wspólnotę samorządową lub inne osoby prawne pewien zakres kompetencji do tworzenia prawa. Korzystanie z tego uprawnienia należy do istoty podmiotu samorządowego. Stanowienie statutów określa się jako stanowienie autonomiczne; bywa też określane jako»autonomia statutowa«będąca częścią samorządu. 43) Jednakże moim zdaniem nie do przyjęcia jest m.in. fakt, iż poza ustrojem jednostek samorządu terytorialnego, wiele kwestii istotnych w procesie tworzenia prawa lokalnego w chwili obecnej zdaniem ustawodawcy powinno być uregulowanych samodzielnie w statucie przez organ uchwałodawczy danej jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście uprawnienie rady czy też sejmiku województwa do stanowienia statutu jest przejawem władztwa lokalnego o charakterze samoistnym. Jednakże moim zdaniem nie powinno to oznaczać pełnej swobody do rozstrzygania w tym akcie wszystkich istotnych kwestii, a szczególnie tych, które w bezpośredni sposób odnoszą się do lokalnego prawodawstwa. Nie może być przecież tak, 41 J. Korczak, op. cit., s. 65; S. Bułajewski, op. cit., s. 128-135. 42 Por. A. Szewc. T. Szewc, Uchwałodawcza działalność samorządu terytorialnego, Warszawa 1999, s. 118-120. 43 E. Ochendowski, op. cit., s. 25. 99

że w miejscowości X obowiązują diametralnie inne zasady tworzenia prawa miejscowego niż w miejscowości Y. Prawo miejscowe (tworzone m.in. przez radę) jest co prawda najsłabszym ogniwem w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jednakże ustrojodawca nadał mu rangę konstytucyjną i o tym trzeba zawsze pamiętać. 100 BIBLIOGRAFIA 1. Adamiak B., Statut gminy, Samorząd Terytorialny 1993, nr 7-8. 2. Bałaban A., Prawo powszechnie a wewnętrznie obowiązujące, Przegląd Legislacyjny 2000, nr 3. 3. Boć J.. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2005. 4. Bukowski Z., Jędrzejewski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2003. 5. Bułajewski S., Rada powiatu pozycja ustrojowa, stanowienie prawa i kontrola, Olsztyn 2009. 6. Ciapała J., Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, Przegląd Sejmowy 2000, nr 3. 7. Czarnota M., Statut gminy, Wspólnota 1994, nr 45. 8. Czerw J., Krześnicki I., Działalność uchwałodawcza rady gminy, Warszawa 2007. 9. Dąbek D., Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz- Kraków 2004. 10. Dolnicki B. (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2005. 11. Fundowicz S., Osoby prawne prawa publicznego w prawie polskim, Samorząd Terytorialny 2000, nr 3. 12. Jagielski J., Prawo Miejscowe, Organizacja Metody Technika 1986, nr 4. 13. Jakowska A., Samorządowe prawodawstwo. Potrzebny wzorzec, Wspólnota 1999, nr 32. 14. Knosala E., W hierarchii źródeł prawa miejscowego, [w:] M. Kudej (red.), W kręgu zagadnień konstytucyjnych. Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze, Katowice 1999.

15. Korczak J., Statuty jednostek samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2000, nr 5. 16. Kotulski M., Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, Samorząd Terytorialny 2001, nr 11. 17. Leoński Z., Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2002. 18. Lipowicz I., Komentarz do art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998. 19. Malisz E. Cz., Samorządowe prawo miejscowe. Praktyczny komentarz, Zielona Góra 2001. 20. Ochendowski E., Prawotwórcza funkcja gminy, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1991, nr 2. 21. Prażmo-Nowomiejska R., Stobiecki E., Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej, Radca Prawny 2001, nr 6. 22. Rot H., Siarkiewicz K, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994. 23. Staszyńska E., Korzeniowska A., Tworzenie prawa miejscowego, [w:] A. Korzeniowska (red.), ABC Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz Łódź 2004. 24. Szewc A., O prawie samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo 2000, nr 8. 25. Szewc A., Szewc T., Uchwałodawcza działalność samorządu terytorialnego, Warszawa 1999. 26. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000. 27. Wronkowska S., O meandrach skuteczności nowych zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004. 28. Zell Z., Statut powiatu. Czy naprawdę wzorcowy, Wspólnota 1999, nr 4. 101

SUMMARY THE STATUS OF THE LOCAL GOVERNMENT UNIT AS THE ACT OF THE ORGANISATIONAL AND POLITICAL LOCAL LAW The purpose of this article was not making the comprehensive analysis referring to all the problematic cases connected with creating the statutes which have the particular position among the local government acts of the local law. Within the framework of this article only some of the basic issues were taken into consideration, such as: Characteristic features of the local law acts, where the status of the unit of the local government has the particular position, The legal character of the statutes, The content and possible framework of the statutes regulation, The competences and the procedure of legislating the statutes, Summarizing In the presented deliberations, the view of the administrative, constitutional and local government law doctrines were presented, and moreover, the jurisdiction of the Supreme Court and the Administrative Court. KEY WORDS: self-government, local law, interpretation of law, local referendum, district s council. 102