P O L S K A A K A D E M I A N A U K INSTYTUT GEOGRAFII I PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA im. S. Leszczyckiego 00-818 Warszawa, ul. Twarda 51/55, http://www.igipz.pan.pl/ tel. (22) 6978841, fax (22 ) 6206221, e -m ai l : i gip z @ twar d a.p a n.pl, ht tp://ww w.ig ip z.p an.pl/ ANALIZA STANU I UWARUNKOWAŃ PRAC PLANISTYCZNYCH W GMINACH W 2012 ROKU Zespół autorski: Przemysław Śleszyński Tomasz Komornicki Aleksandra Deręgowska Beata Zielińska Opracowanie wykonane dla Departamentu Polityki Przestrzennej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju Warszawa styczeń 2014 r.
Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2012 roku została opracowana w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przez Zespół: dr hab. prof. PAN PRZEMYSŁAW ŚLESZYŃSKI (kierownik projektu) dr hab. prof. PAN TOMASZ KOMORNICKI, mgr ALEKSANDRA DERĘGOWSKA, BEATA ZIELIŃSKA W opracowaniu wykorzystano dane uzyskane w ramach badania 1.02.04(16) Planowanie przestrzenne w gminie realizowane i zlecone przez MTBiGM w 2013 r. zgodnie z Programem Badań Statystycznych Statystyki Publicznej (GUS) W przypadku cytowania prosimy o podanie źródła w następujący sposób: Śleszyński P., Komornicki T., Deręgowska A., Zielińska B., 2014, Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach w 2012 roku, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa. 1
Spis zawartości 1. WPROWADZENIE (P. Śleszyński)... 4 2. ANALIZA OGÓLNOKRAJOWA (P. Śleszyński)... 5 2.1. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (studia gminne, studia uikzp)... 5 2.2. Obowiązujące plany miejscowe... 11 2.3. Plany miejscowe w trakcie sporządzania... 27 2.4. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu... 32 2.5. Podsumowanie... 40 3. ZAAWANSOWANIE PRAC PLANISTYCZNYCH WEDŁUG TYPÓW FUNKCJONALNYCH GMIN (T. Komornicki)... 41 3.1. Uwagi wstępne... 41 3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i znajdujące i w trakcie sporządzania)... 45 3.3. Presja inwestycyjna na grunty rolne... 55 3.4. Wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy... 59 3.5. Ocena sytuacji w zakresie prac planistycznych dla poszczególnych typów gmin... 67 3.5.1. Obszary metropolitalne... 67 3.5.2. Obszary funkcjonalne wokół ośrodków II rzędu (pozametropolitalnych)... 67 3.5.3. Ośrodki powiatowe... 68 3.5.4. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach komunikacyjnych... 69 3.5.5. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach przemysłowych... 70 3.5.6. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach turystycznych... 70 3.5.7. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach rolniczych... 71 3.5.8. Gminy o funkcjach ochrony przyrody... 71 3.6. Podsumowanie i wnioski... 71 4. SKUTKI FINANSOWE OBOWIĄZUJĄCYCH PLANÓW MIEJSCOWYCH (P. Śleszyński)... 76 4.1. Wprowadzenie... 76 4.2. Prognozowane wpływy... 79 4.3. Prognozowane wydatki... 82 4.4. Zrealizowane wpływy... 85 4.5. Zrealizowane wydatki... 88 4.6. Wpływy i wydatki prognozowane a zrealizowane... 91 4.7. Skutki finansowe według typów funkcjonalnych gmin... 98 4.8. Skutki finansowe a pokrycie planistyczne... 103 4.9. Skutki finansowe a budżety gmin i sytuacja społeczno-gospodarcza... 104 4.10. Dyskusja i wnioski... 108 5. PODSUMOWANIE (P. Śleszyński)... 111 ZAŁĄCZNIK STATYSTYCZNY (B. Zielińska na podstawie materiału GUS)... 114 1. Województwa w 2012 r. 2. Miasta powyżej 100 tys. mieszkańców w 2012 r. ZAŁĄCZNIK KARTOGRAFICZNY (P. Śleszyński, A. Deręgowska) 1. Wskaźniki sytuacji planistycznej w kraju Plansza 1. Posiadanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium uikzp) Plansza 2. Ustalenia studium uikzp odnośnie planów miejscowych 2
Plansza 3. Plansza 4. Plansza 5. Plansza 6. Plansza 7. Plansza 8. Plansza 9. Ustalenia studium uikzp odnośnie zmian przeznaczenia gruntów rolnych Ustalenia studium uikzp odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje Obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (plany miejscowe) Udział powierzchni gmin objętej obowiązującymi planami miejscowymi (pokrycie planistyczne) Ustalenia planów miejscowych odnośnie zmian przeznaczenia gruntów rolniczych Ustalenia planów miejscowych odnośnie zabudowy mieszkaniowej Ustalenia planów miejscowych odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje Plansza 10. Ustalenia planów miejscowych odnośnie przeznaczenia terenów pod funkcje w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców Plansza 11. Plany miejscowe w trakcie sporządzania Plansza 12. Udział powierzchni gmin objętej planami miejscowymi w trakcie sporządzania Plansza 13. Udział powierzchni gmin objętej obowiązującymi i sporządzanymi planami miejscowymi Plansza 14. Decyzje lokalizacyjne (I) Plansza 15. Decyzje lokalizacyjne (II) Plansza 16. Decyzje lokalizacyjne (III) Plansza 17. Decyzje lokalizacyjne (IV) Plansza 18. Struktura decyzji lokalizacyjnych w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców Plansza 19. Zmiany w pokryciu planistycznym 2. Prognozowane i zrealizowane skutki finansowe z tytułu uchwalenia planów miejscowych Mapa 1. Prognozowane wpływy w budżetach gmin ujęte w prognozach skutków finansowych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 2. Zrealizowane wpływy w budżetach gmin wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 3. Saldo wpływów prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 4. Prognozowane wydatki w budżetach gmin ujęte w prognozach skutków finansowych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 5. Zrealizowane wydatki w budżetach gmin wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 6. Saldo wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 7. Salda wpływów zrealizowanych i prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych według kategorii wpływów (do 31.12.2012 r.) Mapa 8. Salda wydatków zrealizowanych i prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych według kategorii wydatków (do 31.12.2012 r.) Mapa 9. Saldo wpływów i wydatków prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 10. Saldo wpływów i wydatków zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych (31.12.2012 r.) Mapa 11. Wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych w relacji do 1 HA planu (do 31.12.2012 r.) Mapa 12. Wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych w relacji na 1 mieszkańca (do 31.12.2012 r.) Mapa 13. Wpływy i wydatki prognozowane i zrealizowane wskutek uchwalenia planów miejscowych w miastach powiatowych (do 31.12.2012 r.) 3
1. WPROWADZENIE Przedstawiane opracowanie stanowi coroczną kontynuację badań realizowanych w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN od 2006 roku na zlecenie ministra odpowiedzialnego za gospodarkę przestrzenną. Niniejsza Analiza poświęcona jest zagadnieniom związanym ze stanem realizacji prac planistycznych w gminach w skali całego kraju, w tym w podziale na ich kategorie funkcjonalne. Takie podejście umożliwia śledzenie zachodzących zmian na obszarach o różnej specyfice i intensywności zagospodarowania przestrzennego oraz procesów inwestycyjnych. Jest to metodyka stosowana konsekwentnie od 2006 r. Tym samym opracowanie zyskuje walor porównywalności. W stosunku do lat ubiegłych Analiza została istotnie rozszerzona o nowe elementy. Wprowadzono nowe zagadnienia związane ze skutkami finansowymi obowiązujących planów miejscowych. Dane te mają olbrzymie znaczenie w związku z dyskusją nad zmianami w planowaniu przestrzennym, w tym nad powstającym Kodeksem Urbanistyczno-Budowlanym. Przy tym w ubiegłym roku wykonano pilotażowe badanie tego typu, ale obejmowało ono zaledwie 120 gmin. W roku niniejszym dysponowano materiałem z około połowy gmin, który pozwala na wyciągania zdecydowanie bardziej wiarygodnych wniosków. Główne cele opracowania sformułować można w następujący sposób: 1) otrzymanie uporządkowanej informacji na temat stanu zaawansowania prac planistycznych w gminach według najnowszych dostępnych danych (koniec 2012 r.); 2) porównanie zmian, jakie zaszły w ostatnich latach w gminach w zakresie stanu zaawansowania prac planistycznych; 3) analiza uwarunkowań i zaawansowania prac planistycznych na obszarach o różnej specyfice funkcjonalnej według podziału na 16 kategorii (typów) gmin; 4) analiza prognozowanych i zrealizowanych skutków finansowych obowiązujących planów miejscowych; 5) aktualizacja załącznika statystycznego i kartograficznego; Analiza w części dotyczącej całego kraju bazuje na danych statystycznych GUS pochodzących z badania 1.02.04(16) Planowanie przestrzenne w gminie przeprowadzonego w 2013 r. Jako uzupełniające zostały wykorzystane dane z Banku Danych Lokalnych (udostępniane również przez GUS) oraz własne bazy IGiPZ PAN (m.in. podkłady kartograficzne). 4
2. ANALIZA OGÓLNOKRAJOWA 2.1. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin W końcu 2012 r., podobnie jak w latach poprzednich, niemal wszystkie gminy w Polsce posiadały obowiązujące studia gminne (tabela 2.1). Jedynie w 10 samorządach (głównie w gminach wiejskich) brakowało tego dokumentu, a w kolejnych 13 studium było w trakcie sporządzania. W porównaniu z rokiem 2010 nieco wzrosła liczba dokumentów aktualizowanych (z 784 do 832), co w perspektywie jeszcze wcześniejszych danych w sumie oznacza utrzymanie się aktualizacji dokumentów na dość stabilnym poziomie około 30-35%. Warto zwrócić uwagę, że odsetek ten kolejny rok z rzędu jest znacznie wyższy w miastach na prawach powiatu (w roku 2012 na 65 miast, w 33 studium uikzp było w trakcie zmiany). Należy to ocenić szczególnie pozytywnie, gdyż po raz pierwszy odsetek aktualizowanych studiów przekroczył 50%. Ponadto wszystkie miasta na prawach powiatu posiadały ważne studium uikzp. Według danych uzyskanych z badania statystycznego w gminach można ocenić aktualność studiów uikzp. Spośród 1640 gmin, które w końcu 2012 r. nie były w trakcie aktualizacji tych dokumentów, studia z lat 1995-2000 posiadało 229 jednostek (dwa lata wcześniej było to 335), z lat 2001-2005 309 (442), a z lat 2006-2010 544 (888). Ponadto 203 gminy miały aktualizacje w 2011 r., a 339 w 2012 r. Tabela 2.1. Stan realizacji studiów gminnych w latach 2010-2012. Posiadanie studium gminnego Ogółem W tym miasta na prawach powiatu 2010 2011 2012 2010 2011 2012 liczba % liczba % Tak oraz dokument nie jest w trakcie zmiany 1 666 1 640 1 624 65,5 34 35 32 49,2 Tak oraz dokument jest w trakcie zmiany 784 806 832 33,6 31 30 33 50,8 Nie, ale dokument jest sporządzany 13 21 13 0,5 Nie i dokument nie jest sporządzany 16 12 10 0,4 Razem 2 479 2 479 2 479 100,0 65 65 65 100,0 5
Koszty sporządzenia zmian studiów gminnych w 2012 r. wyniosły 11,3 mln zł. Była to wartość podobna, jak w ostatnich dwóch latach, ale na tle lat wcześniejszych parokrotnie niższa (2006 21,7 mln zł, 2007 27,8 mln zł, 2008 35,3 mln zł, 2009 11,0 mln zł, 2010 12,3 mln zł, 2011 10,3 mln zł). W 312 gminach, dla których otrzymano dane, aż w 301 koszt wyniósł poniżej 100 tys. zł, z czego w 176 poniżej 30 tys. zł. Tylko w 11 gminach koszt był wyższy lub równy 100 tys. zł, w tym w jednej rekordowo wyniósł 500 tys. zł. W stosunku do lat poprzednich odnotowano spadek średniego kosztu aktualizacji (2009 40,9 tys. zł, 2010 38,6 tys. zł, 2011 36,0 tys. zł, 2012 36,2 tys. zł). Obliczenia te nie obejmują jednak informacji o bezkosztowych zmianach studiów uikzp, tj. takich, dla których gminy wpisały wartość zerową (26 gmin, m.in. Bielsko-Biała i Katowice). Według zapisów studiów gminnych przewidywana powierzchnia gmin do objęcia planami miejscowymi zmieniła się w minimalnym stopniu (tabela 2.2). W 2012 r. planowano, że 22,8% powierzchni kraju (rok wcześniej 22,4%), powinno być objęte szczegółową dokumentacją. Przy tym wcześniejsze Analizy i Raporty wskazywały, że w większości gminy przewidują sporządzanie planów miejscowych na podstawie obowiązku planistycznego (są to tzw. plany obowiązkowe, inaczej obligatoryjne ). Co istotne, znacznie wzrosła tego typu powierzchnia w miastach na prawach powiatu ze 165,8 do 194,9 tys. ha. Jest to wprawdzie już ponad 50% powierzchni tych ośrodków, ale wskaźnik ten się zmienia (w 2010 r. było to 57,4%). Tabela 2.2. Wskazania studiów gminnych odnośnie przewidywanego, docelowego pokrycia planami miejscowymi w latach 2010-2012. Wskaźnik, jednostka miary W tym miasta Ogółem na prawach powiatu 2010 2011 2012 2010 2011 2012 Powierzchnia ogółem (tys. ha) 7 160,1 6 994,6 7 121,2 178,8 165,8 194,9 % powierzchni (cały kraj lub wszystkie miasta na prawach powiatu) 22,9 22,4 22,8 25,5 23,4 27,5 % powierzchni (tylko gminy, które udzieliły odpowiedzi) 36,5 34,7 35,3 57,4 43,0 50,5 Powyższy wskaźnik, podobnie jak w latach poprzednich, jest zdecydowanie zaniżony z powodu niepodania informacji przez część gmin, a zwłaszcza przez te samorządy, które dokonują aktualizacji dokumentów. Jeśli uwzględnić tylko te gminy, które udzieliły odpowiedzi na to pytanie (było ich 1623), okazuje się, że tak obliczony wskaźnik wzrasta do 35,7%. Jest to w zasadzie poziom z lat ubiegłych. Powyżej obliczony i korzystniejszy wskaźnik w przypadku części regionów jest nadal zaniżony, gdyż gminy nie mają obowiązku sporządzania planów miejscowych dla niektórych terenów, w tym zwłaszcza będących własnością Lasów Państwowych. W takiej sytuacji część samorządów obszary te klasyfikuje, jako wymagające sporządzenia planów miejscowych, a 6
część nie. Dotyczy to szczególnie zachodniej i północnej Polski, charakteryzującej się wysoką lesistością i niskim udziałem prywatnej własności gruntów leśnych (lubuskie, zachodniopomorskie, dolnośląskie, pomorskie, warmińsko-mazurskie). Podobnie jak w latach ubiegłych, daje się obserwować bardzo duże zróżnicowanie regionalne i funkcjonalne. Od wielu lat w Raportach i Analizach wskazuje się, że nie nawiązuje ono w żadnym razie do hierarchii administracyjno-osadniczej i uwarunkowań społecznogospodarczych, takich jak zwłaszcza intensywność użytkowania. Widać to wyraźnie na planszy 2 w załączniku kartograficznym. Przykładowo bardzo często zdarza się, że położone peryferyjnie gminy wiejskie mają znacznie wyższe przewidywane udziały pokrycia planistycznego, niż nawet niektóre duże miasta i ogólnie tereny silnie zurbanizowane. Może to nawet stawiać pod znakiem zapytania sensowność obecnych zapisów prawnych w tym zakresie, które powinny być bardziej sprecyzowane, a nade wszystko bardziej skłaniać gminy położone na obszarach o silniejszej presji inwestycyjnej do sporządzania planów miejscowych i przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy. Powyższa uwaga nabiera dodatkowego znaczenia w zestawieniu z trendami obserwowanymi w zakresie przewidywanych w studiach gminnych zmian przeznaczenia gruntów (tabela 2.3). Według danych uzyskanych z ankiety w porównaniu z poprzednim rokiem wprawdzie spadła powierzchnia przewidywanych odrolnień: z 429,6 do 399,9 tys. ha (w 2010 r. 393,6 tys. ha), ale pamiętać należy, że dane te nie dotyczą gmin ze zmienianym dokumentem studium oraz że w pozostałych nie wszystkie gminy podały stosowne informacje. Dokonując odpowiednich obliczeń dla samorządów, dla których pozyskano dane, w przypadku kraju otrzymujemy wskaźnik udziału powierzchni odrolnień w wysokości 3,5%, czyli na poziomie analogicznym w stosunku do roku ubiegłego. Ten sam wskaźnik dla miast na prawach powiatu wyniósł 7,6%, ale trzeba wspomnieć, że pozyskane dane dotyczyły tylko 9 miast. Warto też w tym miejscu pamiętać, że zgodnie z nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (weszła w życie 1 stycznia 2009 r.), wszystkie grunty rolne w granicach administracyjnych miast zostały automatycznie odrolnione (dla właściwiej oceny wielkości rzeczywistych udziałów odrolnień sprawę komplikuje fakt, że przeważająca część tych terenów w istniejących planach miejscowych nie podlegała zmianie przeznaczenia). Tabela 2.3. Powierzchnie terenów przewidzianych do zmiany użytkowania według wskazań studiów gminnych w latach 2010-2012. Ogółem W tym miasta Wskaźnik na prawach powiatu 2010 2011 2012 2010 2011 2012 Zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, tzw. odrolnienia (tys. ha) 393,6 429,6 399,9 7,7 7,9 7,3 % powierzchni (cały kraj lub wszystkie miasta na prawach powiatu) 1,3 1,4 1,3 1,1 1,1 1,0 % powierzchni (proporcjonalnie do powierzchni gmin, które podały odpowiedzi) 3,5 3,5 3,5 3,0 8,6 7,6 7
Tabela 2.4. Wskazania studiów gminnych odnośnie struktury przeznaczenia terenów w latach 2010-2012 r. Dane dla około 60% gmin (rok 2010 1487, rok 2011 1520, rok 2012 1523 samorządy). Rok Zabudowa mieszkaniowa w tym wielo- ogółem rodzin- na Dokładniejsza analiza regionalna wykonana dla ostatnich posiadanych danych (plansza 3 w załączniku kartograficznym) pokazuje, że dla większości gmin przewidywane w studiach zmiany przeznaczenia gruntów na ogół nie przekraczają poziomu 1,0-1,5%, sporadycznie osiągając poziom kilkuprocentowy. Zwiększona presja inwestycyjna występuje jednak nie tylko w strefach podmiejskich miast, ale w wielu innych gminach, zwłaszcza środkowej Polski. Co istotne, obszar podwyższonego wskaźnika występuje też w dużej odległości od stolicy, co jest zdecydowanie niekorzystne, gdyż świadczy o tendencji do rozpraszania zabudowy w dużej odległości. Obserwowano to już we wcześniejszych latach 1. Modyfikacja ankiety w 2009 r. pozwoliła po raz kolejny zaznajomić się ze strukturą funkcjonalną terenów, zapisanych w studiach gminnych (tabela 2.4, ryc. 2.1). Otrzymano dane dla 1523 gmin (w poprzednim latach dla 1487-1520), czyli dla ponad 60% ich liczby, obejmujących około 60% ludności i powierzchni kraju. Podawane dalej dane uwzględniają tę 60- procentową proporcję, tzn. udziały procentowe dla poszczególnych kategorii obliczano tylko dla tych gmin, dla których posiadano dane. Szczegółowy podział na kategorie użytkowania ujawnia kilka istotnych zróżnicowań. Usługowe Produkcyjne Komunikacyjne Infrastruktury technicznej ogółem Rolnicze w tym zabudowa zagrodowa Zieleni i wód Inne i niesklasyfikowane Razem 2009 13,6 1,3 3,0 3,0 2,8 1,6 46,0 18,4 11,3 100,0 2010 14,2 1,6 3,2 2,9 2,9 1,6 45,9 19,1 10,3 100,0 2011 13,7 1,3 3,1 2,8 2,9 1,6 45,9 19,5 10,6 100,0 2012 13,1 1,3 3,0 3,0 2,8 1,3 46,4 8,5 19,7 10,8 100,0 Uwaga: nie wszystkie wiersze sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych. W całym kraju aż 13,1% powierzchni (2011 13,7%) przeznaczano pod zabudowę, głównie jednorodzinną 11,8% (12,4%). Odsetek ten był znacznie wyższy dla miast (25,4% w miastach na prawach powiatu i 24,2% w pozostałych gminach miejskich). W innych kategoriach gmin udział terenów tego typu jest już mniejszy, choć biorąc pod uwagę specyfikę tych jednostek, nadal wysoki w stosunku do rzeczywistego zapotrzebowania (gminy wiejskie 12,7%). Udział terenów przewidywanych pod zabudowę jest w ostatnich latach dość stabilny. Funkcje usługowe w studiach gminnych zajmowały 3,0% (rok wcześniej 3,1%), przy czym w miastach było to około 10%. Rozkład wartości procentowych udziałów tych powierzchni 1 W świetle innych, bardziej szczegółowych badań zauważono, że w strefie podmiejskiej Warszawy obserwuje się wyraźne przesunięcie zwiększonego odsetka odrolnień w stosunku do istniejącej zabudowy w kierunku zewnętrznym (Śleszyński P., 2012, Obszar Metropolitalny Warszawy a rozwój Mazowsza, Trendy Rozwojowe Mazowsza, 8, Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego, Warszawa). 8
był zgodny z hierarchią funkcjonalną, tj. występowała prawidłowość, że im większe miasto, tym odsetek ten był większy. W przypadku funkcji produkcyjnych, komunikacyjnych i technicznych ich udziały nie przekraczały każdorazowo poziomu 10%. Natomiast tereny rolnicze w studiach gminnych zajmowały blisko połowę powierzchni (46,4%). Ich udział jest stosunkowo wysoki także w mniejszych miastach (często 20-30% powierzchni). Od roku 2012 są dostępne dane, jaka część terenów rolniczych przewidywana jest pod zabudowę zagrodową. Dane wskazują na bardzo duży odsetek w skali całego kraju w wysokości 8,5%. Natomiast w miastach na prawach powiatu było to 0,9%, w innych gminach miejskich 3,1%, w gminach miejsko-wiejskich 7,2% i w gminach wiejskich 9,5% ich powierzchni. Może to być kolejną przyczyną postępującego rozpraszania zabudowy. Tereny zieleni i wód zajmowały 19,7% (rok wcześniej 19,5%). Co może wydać się dziwne, ich udział był wyższy w większych miastach, niż na terenach wiejskich (miasta na prawach powiatu 31,7%, natomiast gminy wiejskie 17,3%). Oznacza to, że w dużych miastach istnieje stosunkowo dobre zabezpieczenie terenów zielonych z punktu widzenia jakości życia. Z drugiej strony może to również wskazywać, że obszary tych miast są stosunkowo ekstensywnie zagospodarowane. Warto też zwrócić uwagę na niewielki wzrost tego wskaźnika w kolejnych latach. Pozostałe tereny we wszystkich kategoriach gmin stanowiły małą część zarezerwowanych powierzchni (w Polsce ogółem 10,8%). Część z nich to jednak obszary, które w ankiecie zostały wpisane bez bardziej szczegółowej klasyfikacji, tj. do jednego z wcześniej wymienionych typów, prawdopodobnie ze względu na zapisy w studiach o funkcjach mieszanych lub dopuszczeniu innych funkcji do istniejących (ma to miejsce powszechnie w przypadku funkcji mieszkaniowych i usługowych i część gmin po prostu nie poradziła sobie z rozszacowaniem przewidywanych terenów). Jeśli tak byłoby rzeczywiście, to wysokie wskaźniki przewidywania terenów mieszkaniowych należałoby jeszcze zweryfikować w górę. Generalnie dane pokazują stabilizację planowanej struktury użytkowania w studiach gminnych. Drobne fluktuacje w dużej mierze mogą bardziej dotyczyć uszczegółowienia statystyki, niż faktycznych trendów. 9
POLSKA OGÓŁEM MIASTA NA PRAWACH POWIATU GMINY MIEJSKIE GMINY MIEJSKO-WIEJSKIE GMINY WIEJSKIE Ryc. 2.1. Wskazania studiów gminnych odnośnie struktury przeznaczenia terenów w studiach gminnych według stanu na koniec 2012 r. Uwaga: nie wszystkie wartości na diagramach kołowych sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych. 10
Podsumowując, udział terenów wskazywanych pod zabudowę jest w zasadzie zgodny w stosunku do hierarchii administracyjno-osadniczej. Potwierdzono jednak trzeci rok z rzędu bardzo niepokojące zjawisko związane z dopuszczaniem stosunkowo dużych powierzchni pod budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza jednorodzinne. Warto też zwrócić uwagę na rejestrowany (po raz pierwszy w ankiecie gminnej) stosunkowo wysoki udział terenów pod zabudowę zagrodową, przewidywany w studiach uikzp. Wszystkie wymienione elementy sprzyjają rozpraszaniu zabudowy i ogólnie oznaczają wysoką ekstensywność osadnictwa. Nie potwierdza się natomiast wzrost wskaźnika udziału zabudowy przewidywanej w studiach uikzp, co oznacza jego stabilizację. 2.2. Obowiązujące plany miejscowe W końcu 2012 r. w Polsce plany miejscowe posiadały 2279 gminy, czyli 92% (rok 2011 2266 gmin, 2010 2246 gmin, 2009 2227 gmin). Od roku 2004, od kiedy istnieją porównywalne dane, odsetek gmin mających plany miejscowe wzrósł o ponad 10 punktów procentowych (p.p.). Ponadto w 2012 r. 357 samorządów (rok wcześniej 366) posiadało tylko jeden plan, 513 (537) od 2 do 5, 800 (795) od 6 do 20, 556 (519) od 21 do 100 oraz 53 (49) 101 i więcej. Największą liczbę obowiązujących dokumentów odnotowano w Gdańsku (506), Żukowie (457) i Wrocławiu (312). Łącznie w końcu 2012 r. odnotowano 41 625 planów, czyli o 1454 więcej, niż rok wcześniej (tabela 2.5). Z tego już 19 695 dokumentów (wobec 17 510 w 2011 roku i 15 152 w 2010 roku) było opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r. A zatem udział nowych planów po ponad dziewięciu latach obowiązywania nowej ustawy wciąż nie przekroczył 50%. Ten symboliczny fakt nastąpił jedynie w miastach na prawach powiatu (jeszcze w 2011 roku). Tabela 2.5. Liczba obowiązujących planów miejscowych w latach 2004-2012. Rok ogółem liczba Polska w tym na podstawie ustawy z 2003 r. Liczba planów miejscowych % obowiązujących planów ogółem w tym w miastach na prawach powiatu liczba w tym na podstawie ustawy z 2003 r. % obowiązujących planów 2004 28 567 1 375 4,8 2 613 129 4,9 2005 29 642 3 407 11,5 2 788 349 12,5 2006 31 620 5 640 17,8 3 084 636 20,6 2007 33 360 7 797 23,4 3 350 989 29,5 2008 35 885 10 410 29,0 3 883 1 326 34,1 2009 36 302 12 662 34,9 3 864 1 655 42,8 2010 38 184 15 152 39,7 4 028 1 961 48,7 2011 40 171 17 510 43,6 4 272 2 371 55,5 2012 41 625 19 695 47,1 4 546 2 771 61,0 11
Wyraźniejszy postęp w pracach planistycznych, tak jak w latach poprzednich, odnotowano właśnie w przypadku miast na prawach powiatu. Liczba planów miejscowych opracowanych na podstawie ustawy z 2003 r. w ciągu roku wzrosła z 2371 do 2771. Natomiast łączna liczba planów (z obydwu ustaw) wzrosła z 4272 do 4546 (warto pamiętać, że ponad 10% tej liczby dotyczy samego Gdańska, a 15% Trójmiasta). Bardziej miarodajną informację na temat postępów w pracach planistycznych daje porównanie powierzchni gmin pokrytej obowiązującymi planami miejscowymi (tabela 2.6, ryc. 2.2). Podczas gdy w końcu roku 2010 planami pokryte było 26,4% powierzchni kraju, a rok później 27,2%, to w 2012 r. wskaźnik ten osiągnął 27,9%, co oznacza wzrost zaledwie o 0,7 punktu procentowego (p.p.). Warto tutaj zaznaczyć, że obserwowane w ostatnich dwóch latach tempo było niemal równie niskie (0,8-0,9 p.p.). Przedstawione wyżej liczby wskazują na trwałe już wyhamowanie prac planistycznych. O ile jeszcze w latach 2005-2007 średni roczny przyrost powierzchni pokrytej planami powiększał się w skali kraju średniorocznie o ponad dwa punkty procentowe, to po 2008 roku miało miejsce znaczne osłabienie dynamiki. Tabela 2.6. Powierzchnia kraju, w tym miast na prawach powiatu objęta obowiązującymi planami miejscowymi (2004-2012). Dane mogą się różnić od podawanych w poprzednich opracowaniach ze względu na aktualizację danych GUS w kolejnych latach. Rok Polska powierzchnia objęta na podstawie obydwu ustaw ogółem w tym na podstawie ustawy z 2003 r. W tym miasta na prawach powiatu powierzchnia objęta na podstawie obydwu ustaw ogółem w tym na podstawie ustawy z 2003 r. tys. ha % tys. ha % tys. ha % tys. ha % 2004 5 390,8 17,2 830,5 2,7 127,7 18,1 20,9 3,0 2005 6 167,7 19,7 1 632,0 5,2 148,7 21,1 36,7 5,2 2006 6 872,4 22,0 2 355,5 7,5 194,3 27,5 73,9 10,5 2007 7 557,1 24,2 2 920,6 9,3 222,2 31,5 107,2 15,2 2008 8 007,9 25,6 3 302,8 10,6 243,9 34,5 120,0 17,0 2009 7 962,4 25,5 3 813,3 12,2 235,1 33,3 118,3 16,8 2010 8 242,5 26,4 4 161,5 13,3 258,4 36,4 144,2 20,4 2011 8 496,3 27,2 4 449,7 14,2 279,4 39,4 166,1 23,4 2012 8 722,3 27,9 4 674,5 14,9 301,1 42,5 196,8 27,7 W sumie powierzchnia pokryta planami miejscowymi w końcu 2012 r. wzrosła do ponad 8,7 mln ha (przyrost o 0,2 mln ha), w tym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej upzp) do blisko 4,7 mln ha. Udział powierzchni pokrytej planami sporządzonymi na podstawie upzp. wzrósł do 53,6% (rok wcześniej 52,4%). W miastach na prawach powiatu pokrycie planistyczne osiągnęło 42,5% (rok wcześniej 39,4%). Jest to znacznie lepszy wskaźnik, niż dla Polski ogółem, ale biorąc pod uwagę, że w zasadzie całe obszary tych miast powinny być objęte planami, wysokość tego wskaźnika, jak 12
się wydaje, należy ocenić jeszcze mniej korzystnie, niż dla całego kraju. Warto jednak odnotować, że po okresie zastoju około 2008 r. lub nawet spadku (który, jak się okazało w poprzednich badaniach, po części wynikał z przyczyn statystycznych), ostatni okres przyniósł wzrost powierzchni pokrytej planami miejscowymi, w latach 2009-2012 o ponad 9 punktów procentowych. Ryc. 2.2. Zmiany pokrycia planistycznego w latach 2004-2012. Dane o liczbie i powierzchni planów pozwalają obliczyć przeciętną powierzchnię planu miejscowego w gminach (ryc. 2.3). Okazuje się, że we wszystkich trzech ostatnich przekrojach czasowych najwięcej gmin jest dla przedziału 30-100 ha, a następnie 10-30 ha. Widać też korzystną tendencję do zmniejszania liczby gmin mających plany o średniej małej powierzchni (poniżej 3 ha). Natomiast największe wzrosty, podobnie jak w roku ubiegłym, obserwowano dla gmin o średnich powierzchniach dokumentów (30-100 ha, 300-1000 ha). Ryc. 2.3. Liczba gmin pod względem przeciętnej powierzchni planów miejscowych w latach 2009-2012. 13
Zróżnicowania regionalne pokrycia planistycznego nie zmieniają się zasadniczo od czasu, od którego posiadane są dane z ankiety 1.02.04(16) (wcześniej PP-1). Najwyższe wskaźniki pokrycia, w niektórych województwach powyżej 50%, w tym w niektórych powiatach powyżej 75%, charakteryzują południową i wschodnią część kraju, w tym wzdłuż korytarza transportowego A4 (tabela 2.7, ryc. 2.4). Natomiast w regionach północnych i zachodnich pokrycie jest zdecydowanie niższe i nie osiąga niekiedy nawet 10%. W tej sytuacji od lat znajdują się dwa województwa: kujawsko-pomorskie i lubuskie, w których na koniec 2012 r. pokrycie nie przekroczyło odpowiednio 4,9% i 7,3% (choć w tym drugim w ostatnich latach odnotowano dwukrotny wzrost pokrycia). Tak niskich wartości nie usprawiedliwia fakt, że ostatnie z wymienionych województw charakteryzuje się najwyższym w kraju udziałem powierzchni leśnych zarządzanych przez Lasy Państwowe, na których sporządzanie planów miejscowych nie jest wymagane. Ponadto niskie pokrycie planistyczne cechuje województwo podkarpackie (7,9%) i warmińsko-mazurskie (12,2%). Tabela 2.7. Wskaźniki pokrycia planistycznego obowiązującymi planami miejscowymi w województwach w 2012 r. Województwo ogółem Liczba planów w tym na podstawie ustawy z 2003 r. % planów ogółem ogółem (tys. ha) % powierzchni (pokrycie planistyczne) Powierzchnia planów % powierzchni zajętej przez plany według ustawy z 2003 r. przeciętna powierzchnia planu (ha) ogółem w tym plany na podstawie ustawy z 2003 r. Zmiana pokrycia planistycznego w ciągu roku (w p.p.) Dolnośląskie 4 843 2 561 52,9 1135,8 56,9 31,1 235 242 1,5 Kujawsko-Pomorskie 3 103 1 100 35,4 88,1 4,9 3,3 28 54 0,3 Lubelskie 1 158 580 50,1 1446,9 57,6 19,7 1250 854 0,6 Lubuskie 1 280 656 51,3 102,0 7,3 5,2 80 110 0,3 Łódzkie 1 577 794 50,3 527,0 28,9 10,3 334 236-0,6 Małopolskie 2 059 1 281 62,2 995,1 65,5 50,6 483 600 2,3 Mazowieckie 3 551 1 480 41,7 1048,5 29,5 13,4 295 322 0,2 Opolskie 974 493 50,6 352,3 37,4 18,5 362 353 0,6 Podkarpackie 3 664 879 24,0 141,6 7,9 5,8 39 118 0,0 Podlaskie 1 060 537 50,7 300,4 14,9 9,1 283 340 0,4 Pomorskie 4 712 2 535 53,8 307,1 16,8 11,7 65 85 1,2 Śląskie 2 697 1 664 61,7 782,0 63,4 46,0 290 341 1,1 Świętokrzyskie 598 306 51,2 281,8 24,1 22,5 471 862 2,4 Warmińsko-Mazurskie 2 030 1 090 53,7 294,0 12,2 7,1 145 158 0,4 Wielkopolskie 6 579 2 914 44,3 515,8 17,3 6,1 78 62 0,9 Zachodniopomorskie 1 740 825 47,4 404,0 17,6 6,0 232 166 1,2 Polska ogółem 41 625 19 695 47,3 8 722,3 27,9 14,9 210 237 0,7 14
W skali całego kraju niski na ogół wskaźnik pokrycia planami miejscowymi jest rekompensowany sytuacją we wschodnich, południowych i środkowopolskich województwach, gdzie duże obszarowo gminy wiejskie i miejsko-wiejskie są pokryte w całości szczegółowymi dokumentami planistycznymi. Często jest to jeden dokument sporządzony dla całej gminy. W końcu 2012 r. cztery województwa miały pokrycie w wysokości powyżej połowy powierzchni gmin: małopolskie (65,5%, rok wcześniej 63,2%), śląskie (63,4% i 62,3%), lubelskie (57,6% i 57,0%) oraz dolnośląskie (56,9% i 55,4%). W województwach wzrost pokrycia był powolny, tylko w dwóch (świętokrzyskim i małopolskim) zmiana przekroczyła 2 punkty procentowe. W województwie podkarpackim odnotowano stagnację, a w województwie łódzkim spadek (o 0,6 p.p.), związany z unieważnieniem planów w części gmin. Ryc. 2.4. Pokrycie obowiązującymi planami miejscowymi w powiatach w końcu 2012 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym). 15
Ryc. 2.5. Zmiany pokrycia planistycznego według powiatów w latach 2007-2012. Porównanie bardziej szczegółowych zmian, jakie zaszły w pięcioleciu 2007-2012 przedstawiono na ryc. 2.5 (według danych zagregowanych w powiatach). Generalnie, w większości powiatów nie odnotowano większych zmian. Zwraca natomiast uwagę stosunkowo duże zróżnicowanie przyrostów i spadków pokrycia w różnych częściach kraju, na ogół nie skorelowane regionalnie. Jedynym pozytywnie wybijającym się regionem jest województwo dolnośląskie i opolskie, a częściowo śląskie, małopolskie i zachodniopomorskie. Generalnie oznacza to dużą indywidualność prac planistycznych. Niepokojący jest fakt wystąpienia stosunkowo dużej liczby powiatów, w których wskaźnik objęcia powierzchni planami miejscowymi spadł o ponad 10 punktów procentowych, m.in. w województwie lubelskim oraz w niektórych strefach podmiejskich (Kraków) i regionach turystyczno-rekreacyjnych (Podhale, fragmenty Pobrzeża Bałtyku, Pojezierze Iławskie, Nadbuże). Podobnie jak rok wcześniej, pozytywnie należy odnotować przyrost powierzchni pokrytych planami miejscowymi w największych miastach Polski (ryc. 2.6), ale nie było to już tak 16
szybkie tempo, jak obserwowane w poprzednich latach (zwłaszcza w okresie 2008-2010). W grupie 10 największych miast w 2012 r. było to średnio 1,8 punktu procentowego (p.p.), podczas gdy w 2011 r. 2,6 p.p., a w 2010 r. 4,2 p.p. W wartościach procentowych w Warszawie osiągnięto 29,7% (rok wcześniej 28,8%), Krakowie 37,7% (35,8%), Poznaniu (31,4%), Wrocławiu 50,9% (46,1%) oraz Gdańsku 67,3% (64,4%). Bardzo niskie wskaźniki obserwowano m.in. w Łodzi (5,4%) i Radomiu (10,5%). Natomiast pełne lub prawie pełne (co najmniej 95%) pokrycie w miastach na prawach powiatu odnotowano (w kolejności alfabetycznej) w Chełmie, Chorzowie, Jastrzębiu-Zdroju, Koninie, Rudzie Śląskiej, Rybniku, Siemianowicach Śląskich, Zamościu oraz Żorach, czyli tak samo, jak w poprzednich latach. W miastach na prawach powiatu w ciągu roku najwyższe przyrosty odnotowano w Jeleniej Górze (wzrost aż o 54,2 p.p.), Lesznie (20,7 p.p.) oraz Siedlcach (11,6 p.p.). Z kolei niewielkie spadki, rzędu jednego punktu procentowego, odnotowano w Zielonej Górze i Elblągu. Sytuacja nie zmieniła się lub oscylowała wokół pół punktu procentowego w 23 innych miastach na prawach powiatu. Ryc. 2.6. Zmiany pokrycia planistycznego w największych miastach Polski w latach 2004-2012. 17
Problem spadku pokrycia planistycznego, obserwowany już wcześniej, w roku 2012 na szczęście nie okazał się znaczący. W skali całego kraju, tylko w 11 gminach powierzchnia objęta planami miejscowymi spadła o więcej, niż 10 punktów procentowych. Były to następujące gminy: Mirsk, Ścinawa, Świdnica i Żukowice (dolnośląskie), Rabka-Zdrój i Skała (małopolskie), Mrozy (mazowieckie), Boronów, Rydułtowy i Ustroń (śląskie) oraz Rozdrażew (wielkopolskie). Jednak tylko w części tych gmin przystąpiono do opracowywania nowych planów miejscowych. Przeciętna powierzchnia planu w całym kraju wyniosła 210 ha (rok wcześniej 212 ha, a dwa lata wcześniej 216 ha). Oznacza to dość wyraźne utrzymanie się tendencji spadkowej. W poszczególnych kategoriach gmin i województwach wskaźnik ten był bardzo zróżnicowany. W miastach na prawach powiatu i pozostałych gminach miejskich plany były najmniejsze (72 i 81 ha, rok wcześniej odpowiednio 66 i 74 ha). Największe powierzchniowo plany odnotowano w gminach miejsko-wiejskich i wiejskich (203 i 364 ha, rok wcześniej odpowiednio 196 i 288 ha). Ponadto plany uchwalone na podstawie ustawy z 2003 r. dotyczyły większej powierzchni (średnio w kraju 237 ha). Prawidłowość ta utrzymuje się już kolejny rok z rzędu, co jest zjawiskiem korzystnym, jednak wartości te w kolejnych latach zmniejszają się (np. w 2005 roku było to 479 ha). Na koniec 2012 r. w planach miejscowych przewidziano przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych obejmujących powierzchnię 609,9 tys. ha (2011 r. 599,2 tys. ha, 2010 r. 598,8 tys. ha, 2009 r. 528,0 tys. ha), co stanowiło 1,95% powierzchni kraju (tabela 2.8). Według tych zbiorczych danych można byłoby sądzić, że w ciągu ostatnich lat nastąpiła pewna stabilizacja zmian przeznaczenia gruntów. Jednak dokładniejsza analiza danych pokazuje, że wiele gmin nie wypełniło tych danych w ankiecie, zatem faktyczny wskaźnik jest z pewnością wyższy. Na 2279 gmin w Polsce, w których obowiązywał co najmniej 1 plan miejscowy, aż w 386 nie podano bowiem informacji o powierzchni odrolnień. Dotyczy to informacji statystycznej o 6,7 tys. planów (16% całkowitej ich liczby) o łącznej powierzchni 1,5 mln ha (17% ich całkowitej powierzchni). Z tego powodu postanowiono przeprowadzić weryfikację danych, w ten sposób, że uzupełniono brakujące informacje, uzupełniając je ostatnimi znanymi we wcześniejszych latach. Zakładano przy tym, że jeżeli w kolejnych latach pokrycie planistyczne w danej gminie nie zmieniało się lub rosło, to można domniemywać, że tereny, dla których zmieniano przeznaczenie, co najmniej nie zmniejszały swej powierzchni. Weryfikację przeprowadzono dla zmian przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, które obejmują około 90% wszystkich zmian przeznaczeń oraz które równocześnie mają najważniejsze znaczenie z punktu widzenia przyrostu terenów inwestycyjnych i rozpraszania zabudowy. Zmienione dane objęły 251 gmin, czyli 10% wszystkich w kraju. 18
Dane według obydwu sposobów rejestracji, tj. oryginalne i zweryfikowane przedstawiono w tabeli 2.8 2. Okazuje sie, że odsetek zmian przeznaczenia gruntów jest wyższy o około 10%. Prawdopodobnie jednak i ten udział jest też zaniżony, ze względu na fakt, że nie wszystkie gminy podały jakiekolwiek dane. Na 2279 gmin w Polsce, w których obowiązywał co najmniej 1 plan miejscowy, już po weryfikacji nadal nie było danych dla 132 gmin i planów o powierzchni 436 tys. ha (5% ich całkowitej powierzchni). Oczywiście, nie zawsze jest tak, że plan miejscowy musi się wiązać ze zmianami przeznaczenia gruntów, jednak jest to mało prawdopodobne zwłaszcza w gminach położonych wzdłuż tras komunikacyjnych czy w strefach podmiejskich miast. Tabela 2.8. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne, zapisane w obowiązujących planach miejscowych w końcu 2012 r. Nazwa Zmiany przeznaczenia gruntów (A według oryginalnych danych, B po weryfikacji*) % powierzchni obowiązujących planów tys. ha % powierzchni gmin A B B-A (%) A B A B Polska 545,1 598,6 9,8 1,74 1,92 6,25 6,88 Miasta na prawach powiatu 16,0 18,8 17,5 2,26 2,65 5,32 6,24 Gminy miejskie 26,7 30,3 13,5 3,85 4,32 7,60 8,62 Gminy miejsko-wiejskie 177,3 182,8 3,1 1,74 1,85 7,24 7,59 Gminy wiejskie 325,0 366,7 12,8 1,65 1,84 5,78 6,50 Dolnośląskie 51,8 56,7 9,5 2,59 2,84 4,56 4,99 Kujawsko-Pomorskie 14,4 16,3 13,2 0,80 0,91 16,37 18,47 Lubelskie 39,3 40,6 3,3 1,57 1,62 2,72 2,83 Lubuskie 12,0 13,4 11,7 0,85 0,96 11,72 13,11 Łódzkie 31,8 34,1 7,2 1,75 1,87 6,04 6,47 Opolskie 66,2 80,2 21,1 4,36 5,28 6,65 8,06 Małopolskie 103,1 111,2 7,9 2,90 3,13 9,83 10,61 Mazowieckie 11,8 13,5 14,4 1,25 1,44 3,35 3,85 Podkarpackie 21,6 22,9 6,0 1,21 1,29 15,28 17,39 Podlaskie 14,3 14,4 0,7 0,71 0,72 4,76 4,81 Pomorskie 41,1 42,5 3,4 2,24 2,32 13,38 13,83 Śląskie 30,7 34,1 11,1 2,49 2,76 3,93 4,36 Świętokrzyskie 9,1 9,6 5,5 0,78 0,82 3,23 3,40 Warmińsko-Mazurskie 21,6 23,1 6,9 0,89 0,96 7,35 7,87 Wielkopolskie 45,8 52,7 15,1 1,54 1,77 8,88 10,22 Zachodniopomorskie 30,4 33,4 9,9 1,33 1,46 7,52 8,26 *weryfikacja polegała na dodaniu brakujących informacji, poprzez uzupełnienie ich ostatnimi znanymi we wcześniejszych latach (szczegółowy opis na poprzedniej stronie). Uwaga: nie wszystkie kolumny sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych. 2 Dokładniejszą analizę tego zjawiska przedstawiono w rozdziale dotyczącym stanu zaawansowania prac planistycznych według kategorii funkcjonalnych gmin. 19
W miastach na prawach powiatu wskaźnik udziału zmian przeznaczenia gruntów w powierzchni wszystkich gmin w Polsce wyniósł 1,74% (według oryginalnych danych) oraz 1,92% (według danych zweryfikowanych). W miastach na prawach powiatu było to 2,26% (2,65%), w innych gminach miejskich 3,85% (4,32%), w miejsko-wiejskich 1,74% (1,85%), a w wiejskich 1,65% (1,84%). Ponadto obserwowano duże zróżnicowanie udziału zmian przeznaczenia gruntów w poszczególnych regionach. W przypadku odrolnień szczególnie wysokie wartości dotyczyły województwa opolskiego (około 5%) i małopolskiego (około 3%). Dane po raz kolejny wskazują na silną presję inwestycyjną i (lub) podaż gruntów. Jeśli wartości zmian udziałów odnieść do powierzchni planów miejscowych, to okaże się, że średnio w kraju 6-7% ich powierzchni miało zapisaną zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak wskazują dodatkowe, bardziej szczegółowe analizy kartograficzne, przedstawione w załączniku kartograficznym (plansza nr 7) i w zgeneralizowanej formie na ryc. 2.7, największa presja inwestycyjna i (lub) podaż gruntów na cele inwestycyjne występuje w rejonie największych aglomeracji, zwłaszcza Warszawy. W przypadku regionu stołecznego, w niektórych gminach w planach miejscowych, poziom uchwalonych wyłączeń gruntów rolnych przekroczył 20%, a niekiedy nawet 30% powierzchni gmin. Działo się to nie tylko w ścisłej strefie podmiejskiej (Stare Babice, Marki, Nadarzyn, Ożarów Mazowiecki, Lesznowola, Radzymin), ale także w dalszej odległości od Warszawy (Tarczyn, Różan, Nasielsk). Jak pokazują dane z ankiet gminnych, w gminie Nadarzyn do końca 2012 r. odrolniono aż 82% powierzchni gminy, a w Lesznowoli 47%. Po raz kolejny podkreślić zatem trzeba, że jest to sytuacja już alarmistyczna, w której wręcz pewna jest dalsza intensyfikacja procesów i tak już pogłębionego rozpraszania zabudowy na terenach słabo zaludnionych. Ponadto wysokie udziały odrolnień występują w rejonie trójmiejskim, poznańskim, krakowskim, wrocławskim i lubelskim. 20
Ryc. 2.7. Zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w powiatach w końcu 2012 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym). Mapa została opracowana na podstawie oryginalnych, nieweryfikowanych danych. Na ryc. 2.8 zestawiono na jednym wykresie tempo przyrostu powierzchni obejmowanej planami miejscowymi wraz z analogicznymi w tym czasie przyrostami powierzchni, dla których w tychże planach zmieniono przeznaczenie. Okazuje się, że tempo rozwierania nożyc było znacznie szybsze w przypadku odrolnień. Jeśli stan początkowy w 2004 r. przyjmować za 100%, to w 2012 r. zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze osiągnęły 224%, podczas gdy powierzchnia obowiązujących planów zaledwie 157%. A zatem konsekwentnie wzmacnia się teza, że uchwalanie planów miejscowych w większym stopniu ma za zadanie ułatwienie rozwoju budownictwa, niż jego porządkowanie w przestrzeni. Co jednak pozytywne, w ostatnich trzech latach obserwuje się spadek tempa odrolnień w planach miejscowych. Warto też zwrócić uwagę, że niezgodność oryginalnych i weryfikowanych danych obserwuje się w ostatnich trzech latach, zwłaszcza w 2012 roku. 21
Ryc. 2.8. Porównanie tempa przyrostu powierzchni obejmującej obowiązujące plany miejscowe z tempem przyrostu powierzchni, dla których zmieniono przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w latach 2004-2012 (2004=100). W przypadku wyłączania gruntów leśnych na cele nieleśne wartości bezwzględne były znacznie niższe i w 2012 r. tereny te w skali kraju osiągnęły 64,9 tys. ha. Było to zaledwie 0,2% powierzchni kraju. Działania tego typu były dość rozproszone, choć miały miejsce w stosunkowo dużej liczbie gmin (885). Najwięcej przekształceń tego typu odnotowano w gminach Borne Sulinowo (zachodniopomorskie; 18,6 tys. ha) i Nowinka (podlaskie; 11,6 tys. ha) co stanowiło blisko połowę wszystkich odlesień. Podobnie jak w latach ubiegłych, trzeba zwrócić uwagę na zaawansowaną realizację wskaźników planistycznych zawartych w planach miejscowych w stosunku do zapisów w studiach gminnych lub coraz częstsze ich przekroczenia. Chociaż zadania tego nie ułatwia brak znacznej części danych w przypadku gmin, które aktualizują studia gminne, można wskazywać, że w około 50-60% samorządów przewidywania zostały przekroczone w stosunku do obecnej realizacji. Można kolejny raz powtórzyć, że stawia to pod znakiem zapytania sensowność formułowania takich zapisów w studiach gminnych, skoro nie jest to przestrzegane. Mało pocieszające jest to, że takie niepożądane przypadki nie zdarzają się na ogół w większych miastach, ale tu sytuacja jest odwrotna ambitne (i na ogół słuszne) zamierzenia studiów napotykają na trudności w sporządzaniu planów miejscowych. Podobnie jak w przypadku studiów gminnych, możliwe jest po raz kolejny szczegółowe prześledzenie struktury przeznaczenia terenów w planach miejscowych (tabela 2.9, ryc. 2.9). Warto zauważyć, że struktura ta w skali kraju w dużym stopniu nawiązuje do ustaleń zawartych w studiach gminnych. Poniższe dane pochodzą z 1987-2207 gmin (w zależności od roku), reprezentujących około 80-90% całkowitej ich liczby, powierzchni oraz ludności kraju. Warto zwrócić uwagę, że w tym przypadku reprezentatywność jest znacznie wyższa, niż dla 22
studiów gminnych, gdyż otrzymano dane dla około 95% gmin (w tym w roku 2012 było to 97%), w których istniał chociaż jeden plan miejscowy. Szczegółowy bilans terenów przeznaczonych przez różne funkcje przedstawiono w tabeli 2.10. Na zabudowę mieszkaniową przeznaczano 1224,5 tys. ha, w tym wielorodzinną 102,2 tys. ha. Ponadto w roku 2012 po raz pierwszy uzyskano dane na temat dopuszczonej w planach powierzchni zabudowy zagrodowej było to według ankiet gminnych 555,2 tys. ha, najwięcej, co zrozumiałe, w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich. Tabela 2.9. Struktura przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych w latach 2009-2012. Dane dla około 80-90% liczby gmin, powierzchni kraju i ludności. Rok ogółem w tym wielorodzinna ogółem Usługowe w tym usług publicznych Zabudowa mieszkaniowa Techniczno-produkcyjne, komunikacji i infrastruktury technicznej Użytkowanych rolniczo ogółem w tym zabudowy zagrodowej Zieleni i wód Razem 2009 14,6 1,2 3,9 1,0 8,5 50,4 22,6 100,0 2010 14,6 1,2 4,0 1,0 9,2 49,7 22,5 100,0 2011 14,7 1,2 4,1 1,0 9,3 49,1 22,8 100,0 2012 14,6 1,2 4,3 1,0 10,3 48,9 6,6 21,9 100,0 Uwaga: nie wszystkie wiersze sumują się do 100,0%, ze względu na zaokrąglanie danych oraz różnice w klasyfikacji (m.in. w roku 2009 była wyróżniania kategoria inne ). Tabela 2.10. Bilans przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych w 2012 roku. Dane dla około 80-90% liczby gmin, powierzchni kraju i ludności, w tym 97% gmin, w których obowiązywał chociaż jeden plan miejscowy. Kategoria gmin Powierzchnia planów miejscowych Kierunki przeznaczenia terenów w planach miejscowych zabudowy usługowej zabudowy mieszkaniowej w tym ogółem wieloro- zabudowy dzinnej ogółem w tym usług ogółem publicznych użytkowanych rolniczo w tym tereny zabudowy zagrodowej zieleni i wód zabudowy technicznoprodukcyjnej komunikacji infrastruktury technicznej Polska ogółem 8 359,0 1 224,5 102,2 360,2 81,4 4 089,5 555,2 362,3 1 826,8 314,3 181,5 Miasta na prawach powiatu 248,1 54,3 14,8 35,6 6,1 24,8 0,8 24,3 71,3 31,2 6,6 Gminy miejskie 336,5 89,2 17,1 34,1 8,9 62,4 12,1 32,5 77,7 27,4 13,2 Gminy miejsko-wiejskie 2 378,4 374,5 41,9 113,3 24,8 1 101,8 128,9 110,0 536,6 87,4 54,7 Gminy wiejskie 5 396,0 706,5 28,3 177,2 41,7 2 900,5 413,4 195,5 1 141,2 168,3 106,9 23
POLSKA OGÓŁEM MIASTA NA PRAWACH POWIATU GMINY MIEJSKIE GMINY MIEJSKO-WIEJSKIE GMINY WIEJSKIE Ryc. 2.9. Struktura przeznaczenia terenów w obowiązujących planach miejscowych w końcu 2012 r. 24
Udziały procentowe poszczególnych kategorii przeznaczenia terenów przedstawiono na ryc. 2.9. Zabudowa ogółem w planach miejscowych zajmowała w końcu 2012 r. przeciętnie 14,6% i był to w zasadzie poziom z lat ubiegłych. Najwięcej tego typu terenów plany miejscowe oferowały w miastach na prawach powiatu 21,9% (rok wcześniej 23,6%) oraz w pozostałych gminach miejskich 26,5% (26,6%). W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich wskaźnik ten był niższy, ale utrzymywał się w obydwu latach na poziomie około 13-15%. W zabudowie najmniejsza część przypadała za zabudowę wielorodzinną (w kraju 1,2% w 2012 r., tak jak rok i dwa lata wcześniej), z czego najwięcej w miastach na prawach powiatu (6,0, spadek w porównaniu z 2011 r. z 6,8%). Generalnie wskaźnik ten był zgodny z hierarchią funkcjonalną sieci osadniczej. Podobna prawidłowość cechowała tereny usług, których w planach miejscowych było w Polsce 4,3% (rok wcześniej 4,1%), najwięcej w miastach na prawach powiatu 14,4% (12,6%). Natomiast zabudowy zagrodowej (nie wliczanej do terenów zabudowy ogółem), najwięcej było w gminach wiejskich (7,7%) oraz w gminach miejskowiejskich (5,4%). Pod funkcje komunikacyjne, techniczno-produkcyjne i infrastruktury technicznej przeznaczano w planach łącznie 10,3% powierzchni. W poszczególnych kategoriach gmin odsetek ten był zróżnicowany. Najbardziej wyróżniający się pod względem udziału był odsetek terenów komunikacyjnych w miastach na prawach powiatu, który wynosił 12,3%. Łącznie w tej kategorii udział funkcji komunikacyjnych, techniczno-produkcyjnych i infrastruktury technicznej wyniósł 25%, podczas gdy w gminach wiejskich 8,7%. Największą część powierzchni planów zajmowały funkcje terenów użytkowanych rolniczo (48,9%, w tym zabudowa zagrodowa 6,6%), przy czym największy odsetek wiązał się w dosyć oczywisty sposób z gminami wiejskimi (53,8%). Obserwacja danych z poprzednich trzech lat pokazuje powolną tendencję spadkową, od 2009 r., od kiedy zbierane są dane o 1,5 punktu procentowego. Ta charakterystyczna prawidłowość, w powiązaniu z bezwzględnym wzrostem terenów zabudowy mieszkaniowej, świadczy o rozgęszczaniu struktury osadniczej. Powyższa analiza, a szczególnie ustalenie odnośnie wysokich udziałów terenów pod zabudowę, wskazują, że plany miejscowe są opracowywane po pierwsze w celu porządkowania sytuacji osadniczo-urbanistycznej. Jest to stwierdzane po raz kolejny, od kiedy otrzymywane są odpowiednie dane dotyczące struktury funkcjonalnej terenów. Równocześnie jest bardzo niepokojące, że w planach w bardzo nikłym stopniu odnajdują się przestrzenie publiczne. Funkcje usług publicznych w planach miejscowych w skali kraju zajmowały niezmiennie i zaledwie 1,0% powierzchni obowiązujących planów miejscowych, przy wzroście terenów dla usług komercyjnych w latach 2009-2012 z 2,9 do 3,3%. Koszty sporządzenia planów miejscowych, które uchwalono w roku 2012, wyniosły 72,6 mln zł, czyli nieco mniej, niż w latach ubiegłych (2011 76,9 mln zł, 2010 80,6 mln zł). Można zatem sądzić o pewnej tendencji spadkowej, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę nie tylko inflację, ale co może istotniejsze, znacznie wyższy wzrost kosztów usług. Przy tym dane te obejmują cały okres uchwalania planów, niezależnie od roku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania. 25
W poszczególnych gminach rozrzut przeciętnego kosztu uchwalenia planu w przeliczeniu na 1 ha był bardzo duży i według danych z ankiet (dane dla 886 gmin) wahał się od symbolicznego 1 zł do aż 333 tys. zł. Przedstawia to histogram na ryc. 2.10, z którego wynika, że najwięcej było gmin, w których koszty w przeliczeniu na 1 ha planu zamykały się w granicach od 100 zł do 10 tys. zł, z dominantą w przedziałach 0,3-1 i 1-3 tys. zł. Można tu jeszcze uzupełnić, że mediana kosztów w gminach (nieważona powierzchnią planów) wyniosła w roku 2012 983 zł, 2011 1021 zł, w 2010 1000 zł, a w 2009 r. 916 zł, a zatem nastąpił spadek w stosunku do obserwowanej tendencji zwyżkowej. Warto też zwrócić uwagę, że przeciętny koszt uchwalenia planu miejscowego w porównaniu z 2011 rokiem wzrósł dość znacznie, z 3340 do 4050 zł w przeliczeniu na 1 ha. Te przesłanki wskazują, że wprawdzie mogło dojść do spadku kosztów planów w większości gmin, ale przeciętne dane zawyża grupa gmin szczególnie drogich pod tym względem. W takich gminach, jak Szczerców (dolnośląskie), Krynica-Zdrój (małopolskie), Bierawa i Jemielnica (opolskie), Człuchów (pomorskie), Szczytno i Świętajno (warmińsko-mazurskie) przeciętny koszt sporządzenia 1 ha planu miejscowego przekroczył 50 tys. zł. Równocześnie w Radomiu, Warszawie, Krakowie, Krynicy-Zdroju, Białymstoku, Szczecinie i Gryfinie łączne koszty sporządzenia planów przekroczyły 1 mln zł (najwięcej w Krakowie 3,1 mln zł). Ryc. 2.10 Rozkład liczby gmin z przeciętnymi kosztami planów miejscowych, uchwalonych w latach 2009-2012. Dla wyznaczenia klas kosztów zastosowano przedziały logarytmiczne. Dane obejmują w 2009 r. 587 gmin, w 2010 r. 802 gminy, a w 2011 r. 848 gmin, a w 2012 r. 886 gmin. Można wnioskować, że bariera finansowa jest zatem wciąż poważną przeszkodą w uzyskaniu bardziej zadowalających postępów w pracach planistycznych. W jednym z ostatnich raportów dotyczących sytuacji planistycznej szacowano, że koszty uchwalenia planów w całym kraju mogą wynosić 15-40 mld zł, w zależności od metody szacunku. 26
2.3. Plany miejscowe w trakcie sporządzania Tabela 2.11. Podstawowe informacje o planach miejscowych w trakcie sporządzania w końcu 2012 r. Kategoria obszarów Liczba projektów planów ogółem w tym planów, których sporządzanie trwa dłużej niż 3 lata liczba % tys. ha ogółem % powierzchni gmin Powierzchnia w tym dla terenów już objętych obowiązującym planem miejscowym tys. ha % powierzchni planów % powierzchni gmin W końcu 2012 r. w trakcie sporządzania było 8501 planów (tabela 2.11), czyli nieco mniej, niż rok wcześniej (8535). Oznacza to zahamowanie nieprzerwanego wzrostu, notowanego od kilku lat, czego zresztą oznaki było już widać w ubiegłym roku. Potwierdza to osiągnięcie sygnalizowanego w ubiegłym roku maksymalnego pułapu liczby projektowanych dokumentów. Przeciętna powierzchnia planu (ha) Polska (2012 rok) 8 501 2 495 29,3 2631,2 8,4 1039,7 11,9 3,3 310 Polska (2011 rok) 8 535 2 515 29,5 2461,9 7,9 781,6 31,7 2,5 288 Miasta na prawach powiatu 1 611 630 39,1 164,4 23,2 37,9 12,6 5,3 102 Gminy miejskie 843 248 29,4 96,0 13,9 48,6 13,8 7,0 114 Gminy miejsko-wiejskie 2 458 671 27,3 854,3 8,4 342,7 14,0 3,4 348 Gminy wiejskie 3 589 946 26,4 1 516,4 7,7 610,5 10,9 3,1 423 Dolnośląskie 568 162 28,5 224,3 18,2 136,6 17,5 11,1 395 Kujawsko-Pomorskie 271 68 25,1 198,9 7,9 105,7 7,3 4,2 734 Lubelskie 427 164 38,4 54,7 3,1 13,2 9,3 0,7 128 Lubuskie 213 77 36,2 108,4 5,4 10,3 3,4 0,5 509 Łódzkie 237 100 42,2 184,6 15,8 69,2 24,6 5,9 779 Małopolskie 200 44 22,0 81,3 5,8 4,7 4,6 0,3 407 Mazowieckie 1 107 301 27,2 161,7 5,4 47,1 9,1 1,6 146 Opolskie 513 187 36,5 95,3 4,2 24,1 6,0 1,1 186 Podkarpackie 1 024 249 24,3 337,8 16,9 155,1 13,7 7,8 330 Podlaskie 181 36 19,9 92,7 9,8 43,4 12,3 4,6 512 Pomorskie 491 124 25,3 59,4 3,3 5,4 6,1 0,3 121 Śląskie 666 125 18,8 123,0 6,7 12,8 4,2 0,7 185 Świętokrzyskie 403 121 30,0 68,8 2,8 13,0 4,4 0,5 171 Warmińsko-Mazurskie 8 501 2 495 29,3 2631,2 8,4 1039,7 11,9 3,3 310 Wielkopolskie 843 248 29,4 96,0 13,9 48,6 13,8 7,0 114 Zachodniopomorskie 3 589 946 26,4 1516,4 7,7 610,5 10,9 3,1 423 W roku 2012 projektowane plany zajmowały nieco ponad 2631,2 tys. ha (czyli o 147,4 tys. ha więcej, niż w poprzednim roku), ale dla terenów niepokrytych jeszcze obowiązującymi 27
dokumentami było to już tylko 1039,7 tys. ha (829,3 tys. ha w 2011 r.). Stanowiło to w sumie 8,4% powierzchni kraju, czyli o 0,6 punktu procentowego więcej, niż rok wcześniej. Równocześnie nowa powierzchnia stanowiła 3,3% (przy 2,6% w poprzednim roku). Najwyższy odsetek powierzchni zajmowanej przez plany w trakcie sporządzania charakteryzował miasta na prawach powiatu (23,9%; w latach 2009-2011 było to 24,9-27,4%), a następnie pozostałe gminy miejskie (13,9% wobec 15,0% w roku poprzednim). Pracami planistycznymi było też objętych około 8% powierzchni gmin miejsko-wiejskich i wiejskich. Ponadto najwięcej projektów planów prowadzono w województwie małopolskim (20,1% powierzchni województwa), śląskim (18,2%), dolnośląskim (16,9%) i świętokrzyskim (15,8%). Dosyć podobnie było też rok wcześniej. Dane statystyczne wskazują, że stosunkowo duża część planów sporządzana jest dłużej, niż 3 lata. W końcu 2012 r. dotyczyło to 2495 dokumentów, czyli niemal 30% ich liczby (podobnie jak rok wcześniej). Dotyczyło to w szczególności miast na prawach powiatu (39,1%). W pozostałych kategoriach gmin odsetek ten wahał się na poziomie 26-29%. Utrzymywanie się tendencji do rosnącego wydłużania się procedury planistycznej świadczy wyraźnie o postępujących problemach z uchwalaniem planów miejscowych. Ponadtrzyletni okres sporządzania planu miejscowego jest z pewnością zbyt długi, aby sprostać potrzebom porządkowania sytuacji prawno-planistycznej. Co więcej, zachodzi ryzyko, że uchwalone po tak długim czasie plany mogą się dezaktualizować. Również dosyć znaczna część planów obejmuje tereny już objęte obowiązującym planem. W zależności od kategorii gmin lub województwa, odpowiedni udział waha się w granicach 0,3-11,1% powierzchni uchwalonych wcześniej planów. Oznacza to, że taka część planów staje się nieaktualna już po kilkunastu, a niekiedy nawet po kilku latach od ich uchwalenia. Przy tym odsetek ten jest dosyć różny w poprzednich latach i nie daje się wykryć jakichś istotniejszych prawidłowości, związanych z regionem kraju lub charakterem gmin. Obserwacja trendu od początku monitoringu planowania przestrzennego, czyli począwszy od danych według stanu na koniec 2004 r. (ryc. 2.11) wskazuje, że obecnie ma miejsce bardzo powolny wzrost projektowanej powierzchni planów, przy dość wyraźnej stagnacji ich liczby. Można stąd wysnuć wniosek o wyraźnym wyhamowaniu dynamiki sporządzania planów. W związku z tym w najbliższych latach najprawdopodobniej nie można spodziewać się bardziej wyraźnego przyrostu projektowanych powierzchni. Dodatkowo negatywnie wpływają tutaj stwierdzane wcześniej wysokie koszty uchwalania planów, jak też utrzymujący się wyraźnie wydłużony czas ich sporządzania. 28
Ryc. 2.11. Liczba i powierzchnia planów projektowanych w latach 2004-2012. Warto zwrócić uwagę, że nie istnieje korelacja pomiędzy obowiązującym pokryciem planistycznym, a powierzchnią objętą planami w trakcie sporządzania (ryc. 2.12). Świadczy to o bardzo różnych uwarunkowaniach planowania przestrzennego, jak też odmiennościach polityki przestrzennej w poszczególnych regionach i województwach. Ryc. 2.12 Korelacja pomiędzy udziałem powierzchni województw objętych obowiązującymi i projektowanymi planami miejscowymi w 2012 roku. Skróty literowe nazw województw: DLN Dolnośląskie; KPM Kujawsko-Pomorskie; LBL Lubelskie; LBS Lubuskie; ŁDZ Łódzkie; MAŁ Małopolskie; MAZ Mazowieckie; OPO Opolskie; PDK Podkarpackie; PDL Podlaskie; POM Pomorskie; ŚLĄ Śląskie; ŚWT Świętokrzyskie; WMA Warmińsko-Mazurskie; WLK Wielkopolskie; ZPO Zachodniopomorskie. 29
W miastach na prawach powiatu liczba sporządzanych planów miejscowych po raz pierwszy od kilku lat spadła (z 1669 do 1611), podobnie spadł udział ich powierzchni (z 26,0% do 23,2% obszaru tej kategorii miast). Nie jest to korzystna tendencja, gdyż wskazuje to na dość trwałe załamanie się obserwowanych jeszcze w 2010 r. pewnych symptomów wzrostowych. Analiza zróżnicowania regionalnego (plansza 11 w załączniku kartograficznym oraz zgeneralizowana na jej podstawie ryc. 2.13) wskazuje na kilka obszarów podwyższonej aktywności w zakresie sporządzania planów miejscowych (Dolny Śląsk, Małopolskie, niektóre aglomeracje, w tym warszawska, krakowska i kielecka). Za szczególnie korzystne należy uznać utrzymanie się wysokiego zaangażowania planistycznego w kilku największych ośrodkach, w tym w Warszawie, Łodzi i Szczecinie (ryc. 2.14), a ponadto w wielu średnich miastach (mapa na ryc. 2.13). Ryc. 2.13. Pokrycie projektowanymi planami miejscowymi w powiatach w końcu 2012 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym). 30
Ryc. 2.14. Udział powierzchni głównych miast objętych planami w trakcie sporządzania w latach 2004-2012. 31
2.4. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 3 W roku 2012 wydano 22 849 tys. pozytywnych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ulicp), wobec 22 573 decyzji tego typu w roku poprzednim. Odnotowano zatem niewielki wzrost, który zahamował obserwowaną od kilku z rzędu lat tendencję spadkową. W porównaniu do okresu sprzed około 5 lat, oznacza to jednak w sumie osłabienie akcji inwestycyjnej w odniesieniu do tych inwestycji. Może to być również uwarunkowane podejmowaniem tego typu działań na podstawie planów miejscowych, co jest korzystne. Jednak wzrost między innymi nastąpił w miastach na prawach powiatu (z 4188 do 4239 dokumentów). W sumie skłania to do wniosku o pewnym ożywieniu inwestycyjnym. Tabela 2.12. Podstawowe informacje o wydanych pozytywnych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w latach 2010-2012. Kategoria Rok ogółem na 1000 ha Decyzje o warunkach zabudowy na 1000 mieszk. w tym dotyczące zabudowy mieszkaniowej usługowej wielorodzinnej jednorodzinnej Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego % Polska ogółem 2010 24 399 163 572 5,2 4,3 1,8 64,2 10,4 23,6 2011 22 573 155 239 4,9 4,1 1,8 63,3 10,2 24,8 2012 22 849 142 743 4,5 3,8 2,3 60,6 10,1 27,0 Miasta na prawach powiatu innej 2010 4 362 22 209 31,3 1,8 6,8 46,9 19,8 26,5 2011 4 188 20 674 29,1 1,7 7,8 47,6 19,1 25,5 2012 4 239 19 758 27,8 1,6 9,5 44,1 19,3 27,1 Gminy miejskie 2010 2 385 12 431 17,9 2,0 3,1 54,2 18,8 23,9 2011 2 094 10 716 15,4 1,7 2,9 52,9 21,4 22,8 2012 2 156 9 334 13,4 1,5 3,7 53,5 19,9 22,9 Gminy miejskowiejskie 2010 7 665 51 273 5,1 5,9 1,3 65,4 10,4 22,8 2011 6 980 47 943 4,8 5,5 1,0 65,5 9,6 23,9 2012 6 555 42 923 4,3 4,9 1,3 62,1 9,4 27,2 Gminy wiejskie 2010 9 987 77 659 3,9 7,2 0,4 70,0 6,3 23,2 2011 9 311 75 906 3,8 7,0 0,4 67,7 6,5 25,4 2012 9 899 70 728 3,5 6,5 0,7 65,2 6,6 27,5 3 Począwszy od badania za 2009 r., analizie podlegają jedynie pozytywne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zwane też dla uproszczenia w niniejszym opracowaniu decyzjami lokalizacyjnymi). Jak się okazywało w poprzednich latach, są one zdecydowanie pochodną liczby składanych wniosków i ich rozpatrywanie utrzymywało się na poziomie 80-90% tej liczby w zależności od kategorii gmin. Równocześnie zauważalny był wzrost tego odsetka w ostatnich latach. Stąd wynikło uproszczenie ankiety, w zamian za pozyskiwanie innych istotniejszych informacji. Ponadto nie analizuje się udziału pozytywnych i negatywnych decyzji, gdyż odsetek tych ostatnich jest znikomy i wynosi zaledwie, około 2%, co nie wpływa w żaden sposób na interpretację. 32
Najwięcej decyzji o ulicp odnotowano w Warszawie (651) oraz Krakowie (400). Powyżej 200 decyzji odnotowano w Białymstoku, Częstochowie i Łodzi. Najwyższe wartości w odniesieniu do liczby mieszkańców notowano m.in. w gminach w strefach podmiejskich oraz w strefie nadmorskiej. Na planszy nr 14 w załączniku kartograficznym widać też wyraźnie, że podwyższone natężenie decyzji o ulicp związane jest przede wszystkim z obszarami silniej zurbanizowanymi. Ta prawidłowość utrzymuje się od lat. W roku 2012 wydano też 142,7 tys. pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (wz), czyli kolejny rok z tendencją malejącą (2011 155,2 tys., 2010 163,6 tys., 2009 167,5 tys.). Zmiany te zaprezentowano na ryc. 2.16. Liczba decyzji o warunkach zabudowy w przeliczeniu na 1000 mieszkańców była najwyższa w gminach wiejskich (6,5), a w przeliczeniu na 1000 ha powierzchni w miastach na prawach powiatu (27,8). Rzeczywiste natężenie jest wyższe o około 30-40%, gdyż wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w uproszczeniu lokalizacyjne) nie dotyczą obszarów pokrytych planami miejscowymi. Dokładne obliczenie jest tutaj jednak niemożliwe, gdyż nie wiadomo, jakie były zmiany w ciągu roku w zakresie pokrycia planami miejscowymi w każdej gminie (znany jest tylko stan na początek i koniec roku, a decyzje lokalizacyjne wydawane są dla obszarów bez planów miejscowych). Stąd też obliczone wskaźniki mają charakter orientacyjny i ulegają nieraz znacznym wahaniom dla danych z różnych lat, zwłaszcza jeśli odnosić je do pojedynczych gmin. Analiza struktury rodzajowej decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że największa ich część dotyczyła zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W 2012 r. w Polsce było to średnio 60,6%. Obserwuje się jednak wyraźną tendencję malejącą. w 2011 roku udział ten bowiem wynosił 63,3%, w 2010 r. 64,2%, a w 2009 r. 65,2%). Opisywany wskaźnik jest wyższy w gminach wiejskich, a niższy w ośrodkach najsilniej zurbanizowanych. Odwrotnie dzieje się w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, które zgodnie z hierarchią funkcjonalną koncentrują się w większych ośrodkach osadniczych. W kategorii innej zabudowy (głównie obiekty produkcyjne, techniczne i rzadziej komunikacyjne) nie widać, podobnie jak w poprzednich latach, większych zróżnicowań w zależności od typu administracyjnego gminy i odpowiednie wskaźniki stabilizują się na dosyć podobnym poziomie. 33
Ryc. 2.15. Liczba wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w latach 2004-2012 (*rok 2004 obejmuje również dane z ostatnich miesięcy 2003 r.). Rok 2012 był trzecim z kolei, w którym odnotowano spadek liczby wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy. W roku 2005 było to 80,2 tys., w 2006 79,1 tys., w 2007 103,4 tys., w 2008 111,4 tys., w 2009 112,5 tys., w 2010 108,0 tys., w 2011 101,1 tys. oraz w 2012 89,8 tys. dokumentów. Warto zwrócić uwagę, że wcześniejszy wzrost w poprzednich latach odbywał się pomimo ciągłego przyrostu powierzchni pokrytej planami i dlatego odwrócenie tej niekorzystnej tendencji należy obserwować ze szczególnym zadowoleniem. Niemniej trzeba podkreślić, że pomimo tego spadku skala inwestycji mieszkaniowych realizowanych poza planami jest nadal bardzo wysoka i może obejmować około 40-50% wszystkich tego typu budów (dokładne oszacowanie nie jest możliwe, ze względu na nieznany okres trwania procesu inwestycyjnego, jak też nieznany odsetek decyzji lokalizacyjnych nie kończących się budową domu). Zróżnicowanie regionalne natężenia decyzji lokalizacyjnych odnośnie ustalenia warunków zabudowy przedstawiono na ryc. 2.15, a wskaźniki dla województw obliczono w tabeli 2.13. Przy tym niektóre dane zestawiono dla dwóch lat (2011 i 2012) w celach porównawczych. Na mapie zastosowano syntetyczny wskaźnik, w którym liczba decyzji została podzielona przez iloczyn liczby mieszkańców i pierwiastka powierzchni. Wskaźnik ten jest często stosowany w badaniach osadniczych i pokazuje, jakie jest natężenie zjawiska w odniesieniu do umownej gęstości zaludnienia. Pozwala to m.in. porównywać obszary o różnym stopniu zurbanizowania. Okazuje się, że przy tak skonstruowanym wskaźniku, największa presja dotyczy nie największych miast, ale bardziej ośrodków średnich oraz niektórych regionów peryferyjnych, w tym turystycznych. Uzyskany obraz przestrzennego zróżnicowania jest w sumie bardzo mozaikowaty i świadczy o różnorodności uwarunkowań, wpływających na składanie i 34
wydawanie decyzji lokalizacyjnych. Generalnie można jednak wyróżnić grupę województw o najniższych wskaźnikach, tj. lubelskie, opolskie oraz dużą część dolnośląskiego i małopolskiego. Są to tereny na ogół dobrze wyposażone w plany miejscowe. Ryc. 2.16. Natężenie liczby wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy w powiatach w końcu 2012 r. (dane zostały zagregowane z gmin, szczegółowe mapy z podziałem gminnym znajdują się w załączniku kartograficznym). 35
Tabela 2.13. Podstawowe informacje o wydanych pozytywnych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w 2012 r. według województw. Decyzje o warunkach zabudowy Kategoria ogółem na 1000 ha powierzchni nie objętej planem na 1000 mieszk. w tym dotyczące zabudowy mieszkaniowej usługowej wielorodzinnej jednorodzinnej Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego innej 2011 2012 % Dolnośląskie 872 5 647 7,2 7,3 2,2 2,9 60,8 9,2 27,2 Kujawsko-Pomorskie 1 329 11 658 7,3 6,8 5,6 2,6 64,8 8,6 24,0 Lubelskie 672 5 265 5,1 4,9 2,4 1,6 53,9 11,3 33,2 Lubuskie 1 074 5 309 5,2 4,1 5,2 6,1 57,5 10,9 25,5 Łódzkie 1 524 10 996 9,4 8,5 4,3 1,5 59,2 11,3 28,0 Małopolskie 1 333 7 729 14,8 14,3 2,3 4,6 58,8 11,1 25,5 Mazowieckie 3 678 19 786 8,3 7,9 3,8 3,0 60,4 8,9 27,6 Opolskie 285 2 143 3,9 3,6 2,1 1,5 54,9 14,2 29,4 Podkarpackie 1 967 11 961 8,1 7,3 5,7 0,5 73,3 8,9 17,3 Podlaskie 983 6 139 3,7 3,6 5,1 1,1 51,7 9,2 38,1 Pomorskie 2 045 8 356 6,2 5,5 3,7 2,3 63,5 10,0 24,1 Śląskie 1 169 7 073 16,2 15,3 1,5 2,6 56,1 15,4 25,9 Świętokrzyskie 614 5 810 5,9 6,4 4,6 0,9 68,3 9,4 21,4 Warmińsko-Mazurskie 1 141 6 738 3,3 3,2 4,7 1,6 54,1 9,0 35,4 Wielkopolskie 2 691 20 526 9,6 8,2 5,9 2,0 58,8 9,9 29,3 Zachodniopomorskie 1 472 7 607 4,4 4,0 4,4 3,0 59,6 10,0 27,5 Polska ogółem 22 849 142 743 6,9 6,3 3,7 2,3 60,6 10,1 27,0 Mapy przedstawiające bardziej proste wskaźniki natężenia decyzji lokalizacyjnych zamieszczono w załączniku kartograficznym na planszach 14-18. Również na ich podstawie można wnioskować, że struktura przestrzenna decyzji lokalizacyjnych nie jest prostą funkcją odległości od najbardziej rozwiniętych ośrodków miejskich. Jest to pozytywny sygnał z punktu widzenia rozwoju regionalnego, który można obserwować kolejny rok z rzędu. Przeprowadzona ankieta po raz drugi pozwoliła uzyskać informacje na temat powierzchni terenów, dla których wydano decyzje lokalizacyjne. Uzyskano informacje na temat decyzji o ulicp: z 1431 gmin dla roku 2009, z 1392 gmin dla roku 2010, z 1539 gmin dla roku 2011 oraz z 1575 gmin dla roku 2012. W przypadku decyzji o wz było to odpowiednio 1601, 1694, 1753 i 1771 gmin. Biorąc pod uwagę, że w ponad 500 gminach występowało pełne lub niemal pełne pokrycie planistyczne, stopień reprezentacji wyniósł około 75-80%, jeśli chodzi o powierzchnię i około 65-70% w przypadku ludności, co należy uznać za stosunkowo dobry rezultat. Niestety nie otrzymano danych dla największych miast, m.in. dla Warszawy, Bydgoszczy, Gdańska, Łodzi, Poznania, Szczecina i Wrocławia (kolejny rok z rzędu), a dla Krakowa tylko za rok 2009. Ogólnie, w kategorii miast na prawach powiatu, dane zebrano dla około 40 36
miast z 65. Charakterystyki dla całego kraju zestawiono w tabelach 2.14 i 2.15 oraz na ryc. 2.17. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeciętna powierzchnia działki w kraju, której to dotyczyło, wyniosła 2,87 ha, podczas gdy rok wcześniej było to 2,72 ha, a dwa lata wcześniej 4,76 ha. Średnio dotyczyło to 0,25% powierzchni gmin, najwięcej w miastach powiatowych grodzkich i gminach miejsko-wiejskich (odpowiednio 1,28 i 0,64%). Można wnioskować, że w poszczególnych latach istnieje stosunkowo duże zróżnicowanie, natomiast trudniej jest wnioskować o jakichś trendach (obserwowanych rok wcześniej). W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, przeciętna powierzchnia działki, której to dotyczyło, wyniosła 0,71 ha (rok wcześniej 0,57 ha, a dwa lata wcześniej 0,78 ha), a najwyższy wskaźnik udziału całkowitej powierzchni wiązał się również z miastami na prawach powiatu (2,33%). Na ryc. 2.17 i 2.18 porównano liczbę gmin według przeciętnej powierzchni działki dla trzech lat, dla których są posiadane dane. Widać tutaj duże rozpiętości, które jednak dla analizowanych trzech lat zostały w zasadzie utrzymane, przez co rozkłady oraz dominanty nawiązują do siebie. We wszystkich latach istnieje też dosyć pokaźna liczba gmin, w których powierzchnie związane z decyzjami o ulicp były bardzo duże (powyżej 100 gmin dla przeciętnej powierzchni powyżej 10 ha, a w roku 2012 blisko 150 gmin). Zwraca uwagę wzrost liczby gmin, w których przeciętna powierzchnia dotycząca decyzji o ulicp była niewielka (poniżej 1 ha). Świadczy to o rosnącym udziale mniejszych inwestycji. Generalnie dane wskazują, że w bardzo wielu gminach ma miejsce silne rozproszenie powierzchni działek, dla których wydawane są decyzje lokalizacyjne dotyczące zabudowy komercyjnej. W roku 2010 aż w 75 gminach przeciętna powierzchnia pozytywnych decyzji o wz była mniejsza niż 500 m 2, a w kolejnych 146 zawierała się w granicach 500-1000 m 2. W roku 2011 były to odpowiednio 55 i 152 gminy, a w 2012 74 i 153. Ze względu na różne liczby gmin w poszczególnych latach, dla których otrzymano dane, warto porównać mediany i średnie dla ustaleń warunków zabudowy. W przypadku pierwszego wskaźnika wartości w poszczególnych latach były bardzo wyrównane i zawierały się w przedziale 0,30-0,32 ha (wskaźnik ten oznacza, że w połowie gmin przeciętna powierzchnia działek była większa, a w drugiej połowie mniejsza od tej wartości). Bardziej zróżnicowana jest zwykła średnia arytmetyczna, która w roku 2009 wyniosłą 0,55 ha, w 2010 wzrosła do 1,12 ha, w 2011 r. spadła do 0,62 ha, a w 2012 r. ponownie wzrosła do 1,16 ha. Dane te wskazują na stosunkowo duże zróżnicowanie wielkości działek, których dotyczyły pozytywne decyzje o warunkach zabudowy i braku(na bazie posiadanych danych obserwacyjnych) wyraźniejszych tendencji. Najprawdopodobniej duży udział w wahaniach tego wskaźnika mają pojedyncze, duże inwestycje. 37
Tabela 2.14. Charakterystyka powierzchniowa dla wydanych pozytywnych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w latach 2009-2012. Dane w roku 2012 dla 1575 gmin, w roku 2011 dla 1539 gmin, w roku 2010 dla 1392 gmin oraz w roku 2009 dla 1431 gmin. Kategoria gmin Rok Powierzchnia gmin, dla których zebrano dane (tys. ha) liczba Wydane pozytywne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ulicp) powierzchnia (ha) przeciętna powierzchnia działki w gminie (ha) % pow. gmin Polska ogółem 2012 21 590 18 696 53 630 2,87 0,25 2011 19 254 17 280 46 980 2,72 0,24 2010 19 130 17 411 82 941 4,76 0,43 2009 19 590 19 929 64 790 3,25 0,33 Miasta na prawach 2012 305 1 803 3 893 2,16 1,28 powiatu 2011 239 1 365 1 554 1,14 0,65 2010 263 1 366 1 662 1,22 0,63 2009 293 2 190 4 078 1,86 1,39 Gminy miejskie 2012 431 2 038 2 765 1,36 0,64 2011 428 1 875 2 886 1,54 0,67 2010 398 2 104 2 878 1,37 0,72 2009 411 2 584 3 849 1,49 0,94 Gminy miejskowiejskie 2012 7 745 5 673 17 885 3,15 0,23 2011 6 969 6 005 16 408 2,73 0,24 2010 7 016 5 721 48 276 8,44 0,69 2009 7 083 6 151 22 888 3,72 0,32 Gminy wiejskie 2012 13 110 9 182 29 087 3,17 0,22 2011 11 618 8 035 26 132 3,25 0,22 2010 11 453 8 220 30 125 3,66 0,26 2009 11 803 9 004 33 975 3,77 0,29 38
Tabela 2.15. Charakterystyka powierzchniowa dla wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy w latach 2009-2011. Dane w roku 2012 dla 1771 gmin, w roku dla 1753 gmin, w roku 2010 dla 1694 gmin oraz w roku 2009 dla 1601 gmin. Kategoria gmin Rok Powierzchnia gmin, dla których zebrano dane (tys. ha) liczba Wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy (wz) powierzchnia (ha) przeciętna powierzchnia działki w gminie (ha) % powierzchni gmin Polska ogółem 2012 23 796 124 655 87 950 0,71 0,37 2011 22 974 133 053 76 123 0,57 0,33 2010 22 602 133 952 104 027 0,78 0,46 2009 21 082 123 088 47 219 0,38 0,22 Miasta na prawach 2012 328 9 017 7 642 0,85 2,33 powiatu 2011 239 7 865 2 734 0,35 1,14 2010 279 9 097 2 969 0,33 1,06 2009 205 7 008 1 140 0,16 0,56 Gminy miejskie 2012 480 8 900 3 092 0,35 0,64 2011 474 10 268 3 638 0,35 0,77 2010 440 11 438 3 634 0,32 0,83 2009 417 10 865 3 202 0,29 0,77 Gminy miejskowiejskie 2012 8 243 39 621 29 698 0,75 0,36 2011 7 997 44 564 27 336 0,61 0,34 2010 7 732 43 043 50 035 1,16 0,65 2009 7 219 39 634 15 701 0,40 0,22 Gminy wiejskie 2012 14 745 67 117 47 518 0,71 0,32 2011 14 264 70 356 42 415 0,60 0,30 2010 14 151 70 374 47 389 0,67 0,33 2009 13 240 65 581 27 177 0,41 0,21 Ryc. 2.17. Struktura liczby gmin z przeciętną powierzchnią działek, dla których wydano pozytywne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w latach 2009-2012. 39
Ryc. 2.18. Struktura liczby gmin z przeciętną powierzchnią działek, dla których wydano pozytywne decyzje o warunkach zabudowy w latach 2009-2012. 2.5. Podsumowanie Dane za 2012 r. potwierdzają obserwowane w ostatnich latach tendencje, świadczące o stagnacji prac planistycznych na stosunkowo niskim poziomie. Następuje to przy równoczesnym osłabieniu presji inwestycyjnej, zwłaszcza ze strony sektora komercyjnego. Można zatem wnioskować, że w chwili obecnej nie ma wyraźniejszych bodźców, mogących pozytywnie wpłynąć na przyśpieszenie prac planistycznych. Zdecydowanie lepsza sytuacja występuje w zakresie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które posiadają niemal wszystkie gminy, a znaczna część jest aktualizowana. Natomiast plany miejscowe uchwalane są dla coraz mniejszych powierzchni i coraz wolniej. Nie wróży to dobrze dla osiągania celów polityki przestrzennej na szczeblu lokalnym. Konieczne są bardziej wyraźne działania, jak się wydaje głównie legislacyjne, mogące przyczynić się do porządkowania przestrzeni i osiągania zadowalającego ładu przestrzennego, jak też ograniczające negatywne skutki, związane z brakiem lub nawet zawartością planów miejscowych, z rozpraszaniem zabudowy na czele. Grozi to obniżaniem efektywności systemów społeczno-gospodarczo-przestrzennych, a w konsekwencji osłabianiem konkurencyjności ekonomicznej i pogarszaniem jakości życia. 40
3. ZAAWANSOWANIE PRAC PLANISTYCZNYCH WEDŁUG TYPÓW FUNKCJONALNYCH GMIN 3.1. Uwagi wstępne W dotychczasowych badaniach pokrycia planistycznego wyniki każdorazowo analizowane były również w ujęciu według typów funkcjonalnych. Dało to możliwość oceny postępu i charakteru prac w gminach o zróżnicowanych funkcjach gospodarczych. Analogiczne badanie wykonano także w oparciu o dane zebrane przez GUS w roku 2012. Za zachowaniem ujęcia funkcjonalnego przemawiała m.in. możliwość relatywnie długiej (seria dziewięcioletnia) analizy dynamicznej niektórych wskaźników. W przypadku danych z roku 2012 istotna była także przeprowadzona weryfikacja danych w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów (odrolnienia). Tak jak poprzednio starano się przy tym zachować ostrożność w interpretacji danych z roku 2004, które jak wykazano w latach poprzednich obarczone było licznymi błędami pierwotnymi. Brano także pod uwagę fakt, że w roku 2009 dokonana została weryfikacja informacji o samym pokryciu planistycznym. Mimo tych zastrzeżeń, z uwagi na fakt, że większość typów reprezentowana jest przez co najmniej kilkadziesiąt jednostek należy przyjąć reprezentatywność analizy dynamicznej oraz miarodajność uzyskanych wyników. Podobnie jak w latach poprzednich, celem głównym tej części badania było odniesienie stanu zaawansowania prac planistycznych do typów funkcjonalnych jednostek administracyjnych, przy jednoczesnym określeniu skali presji inwestycyjnej oraz diagnozie ewentualnych nieprawidłowości w systemie planowania. Założono, że wyniki mają pomóc w odpowiedzi na następujące pytania robocze: czy i w jakim stopniu funkcja społeczno-gospodarcza danego obszaru wpływa na stan zaawansowania i dynamikę prac planistycznych; czy presja na grunty jest związana z funkcjami określonych typów jednostek; czy w procesie planistycznym występują nieprawidłowości uwarunkowane funkcjami społeczno-gospodarczymi gmin? Zestawienia tabelaryczne i wykresy wykonano analogicznie jak latach poprzednich. Jak już wspomniano, analizę dynamiczną wykonano dla szeregów czasowych 2004-2012. Dodatkowo wykonano nowe zestawienia odnośnie skali odrolnień. Zostały one zaprezentowane z uwzględnieniem weryfikacji omówionej w poprzednim rozdziale 4. Zasady podziału na typy (kategorie) funkcjonalne gmin nie uległy żadnym zmianom, tak aby możliwe było zachowanie pełnej porównywalności we wszystkich szeregach czasowych. Zasady te przedstawiono w tabeli 3.1, a rozkład przestrzenny poszczególnych typów pokazano na ryc. 3.1. Z tych samych powodów nie zmieniano kwalifikacji poszczególnych gmin do 4 weryfikacja polegała na dodaniu brakujących informacji, poprzez uzupełnienie ich ostatnimi znanymi we wcześniejszych latach (szczegółowy opis zamieszczono na s. 18). 41
typów funkcjonalnych (odbyła się ona na podstawie danych z lat 2005-2006). Przyjęto, że ewentualne przesunięcia między typami na skutek rozwoju nowych funkcji są niewielkie, a straty związane z utratą porównywalności byłyby znaczne. Aktualizowane były natomiast dane odnośnie powierzchni (sporadyczne przypadki zmian granic administracyjnych) i liczby ludności gmin. To miało oczywisty wpływ na udziały poszczególnych typów przedstawione w tabeli 3.2. Bardziej szczegółowy opis metodyki zastosowanej przy wykonywaniu delimitacji znajduje się w raportach z lat poprzednich oraz w opartych na nich publikacjach naukowych (m.in. Śleszyński i Komornicki 2008; Komornicki 2010). Tabela 3.1. Podstawy delimitacji typów (kategorii) funkcjonalnych gmin. Kod Nazwa Delimitacja DR DP Rdzenie obszarów metropolitalnych (tzw. MEGA s) Strefy zewnętrzne obszarów metropolitalnych jw. GR Rdzenie innych miast powiatowych grodzkich jw. GP M MK MT K1 K2 P Strefy zewnętrzne innych miast powiatowych grodzkich Miasta powiatowe bez wyraźnej specjalizacji funkcjonalnej, na ogół z rozwiniętymi funkcjami przemysłowymi Miasta powiatowe z rozwiniętą funkcją komunikacyjną Miasta powiatowe z rozwiniętą funkcją turystyczną Korytarze transportowe z intensywnym użytkowaniem (przemysł, turystyka) Korytarze transportowe z ekstensywnym użytkowaniem (w tym rolnictwo i ochrona przyrody) Gminy o rozwiniętej funkcji przemysłowej, niebędące stolicami powiatów według delimitacji ESPON 1.4.3 (P. Korcelli i P. Śleszyński, 2006) jw. pozostałe miasta powiatowe Spełnienie warunków dla typów K1 lub K2 w miastach powiatowych Spełnienie warunków dla typu T w miastach powiatowych według zmodyfikowanej delimitacji T. Komornickiego plus warunki delimitacji typów P i T według zmodyfikowanej delimitacji T. Komornickiego 1 z 3 warunków: 1) zatrudnienie w przemyśle >35% pracujących; 2) zatrudnienie w przemyśle >10 osób na 1 km 2 ; 3) rejony wydobycia surowców T Gminy o rozwiniętej funkcji turystycznej 2 z 2 warunków: 1) miejsca noclegowe na 100 mieszkańców >2; 2) udzielone noclegi na 100 mieszkańców >1 TP Gminy o rozwiniętych funkcjach przemysłowych i turystycznych Jednoczesne spełnienie warunków typów P i T R Gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej 3 z 4 warunków: 1) powierzchnia użytków rolnych >50% lub sadów >2%; 2) zatrudnienie w rolnictwie >40%; 3) gospodarstwa produkujące na rynek >40%; 4) obsada hodowlana jak w Raporcie o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju RE Gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej wraz z obszarami cennymi przyrodniczo Jednoczesne spełnienie warunków typów R i E E Gminy z obszarami cennymi przyrodniczo 1 z 3 warunków: 1) lesistość > 50%; 2) obszary chronione > 50%; 3) obszary ściśle chronione (rezerwaty i parki narodowe) >10% I Inne gminy Pozostałe gminy bez wyraźnej specjalizacji funkcjonalnej 42
Ryc. 3.1. Rozmieszczenie typów (kategorii) funkcjonalnych gmin (Komornicki i Śleszyński 2008). Podobnie jak w poprzednich badaniach, mając na uwadze łatwiejszą interpretację, bazowe typy funkcjonalne pogrupowano dodatkowo w następujące grupy pomocnicze: a) metropolie wraz zapleczem (typy DR+DP); b) duże ośrodki (II rzędu) wraz zapleczem (typy GR+GP); c) miasta powiatowe (niezależnie od wydzielonej funkcji; typy M+MK+MT); d) podstawowa tkanka sieci osadniczej (wszystkie powyższe typy DR+DP+GR+GP+M+MK+MT); e) tereny poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach transportowych (typy K1+K2+MK); 43
f) tereny poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach przemysłowych (typy P+M+TP); g) tereny poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach turystycznych (typy T+MT+TP); h) tereny poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach rolniczych (typy R+RE). W przeciwieństwie do typów podstawowych, w przypadku wymienionych grup powstałe zbiory nie musiały być rozłączne. Według wydzielonych grup dokonano później krótkiej charakterystyki poszczególnych typów funkcjonalnych. Najwięcej, bo aż 563 gminy (blisko 23%, patrz tabela 3.2), to jednostki zaliczone do typu R (gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej). One też zajmują konsekwentnie największy obszar (22,6% powierzchni kraju) i skupiają najwięcej użytków rolnych (ponad 28%). Jednocześnie mieszka w nich zaledwie 8,7% ludności kraju. Jeśli kategorie te poszerzymy o gminy typu RE (rolnicze z równoległymi funkcjami ochrony środowiska) to udziały te wzrosną odpowiednio do 30% (kategoria liczby i powierzchni), 36% (użytki rolne) i 11,5% (ludność). Jednocześnie ponad 30,5% Polaków to mieszkańcy ośrodków największych (metropolitalnych) i ich stref zewnętrznych. Kolejne niecałe 20% mieszkańców kraju skupiają ośrodki drugiego rzędu, zaś blisko 17% pozostałe miasta powiatowe. W ostatnich latach zmiany w poziomie koncentracji ludności w ramach typów funkcjonalnych nie były duże i nie wpływały w sposób istotny na wyniki niniejszego badania. Najbardziej zauważalne były one w obszarach rdzeniowych dużych miast oraz średnich ośrodków. W pierwszym przypadku w okresie 2009-2012 nastąpił spadek udziału w ogólnej liczbie ludności z 20,5 na 20,1%, zaś w drugim z 13,3 na 13,0%. W największych aglomeracjach spadkowi udziału obszarów rdzeniowych towarzyszył proporcjonalny wzrost znaczenia stref podmiejskich. Tym samym zmiany te były głównie skutkiem procesów suburbanizacji. W miastach średnich sytuacja jest bardziej złożona, gdyż w niektórych za zmiany odpowiada także ubytek naturalny, a niekiedy ogólny odpływ migracyjny. Mimo to, również tam w ostatnim okresie (2011-2012) zaobserwowano wzrost udziału ludności skupionej w strefach podmiejskich. Oznacza to, że stopień koncentracji ludności w podstawowej tkance osadniczej oraz dynamika zmian w jej obrębie stanowi nieprzerwanie przesłankę dla przyspieszania tam prac planistycznych. Dotyczy to nie tylko ośrodków największych. Równolegle, powoli maleje odsetek ludności mieszkającej w gminach o funkcjach rolniczych. Można to interpretować jako dowód na stałą kontynuację szeroko rozumianych procesów urbanizacyjnych (formalny spadek poziomu urbanizacji w Polsce jest de facto wynikiem procesów zachodzących w strefach podmiejskich, zaliczanych administracyjnie do obszarów wiejskich). Na terenach o tradycyjnych funkcjach rolniczych liczba ludności nadal maleje. Potwierdza to tezę, że ewentualnie różnicowanie polityki przestrzennej na adresowaną do wydzielanych administracyjnie obszarów miejskich i wiejskich jest zdecydowanie niewłaściwe. Powinna być ona w większym stopniu kierowana w stosunku do obszarów lub regionów funkcjonalnych. 44
Tabela 3.2. Liczba gmin oraz powierzchnia i ludność według typów (kategorii) funkcjonalnych (2012 r.) (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ (kategoria) Liczba gmin Powierzchnia geodezyjna (2012r.) Powierzchnia użytków rolnych (2005r.) Ludność zameldowana (2012r.) ogółem w % w ha w % w ha w % ogółem w % Grupowanie podstawowe DR 32 1,3 395 246 1,3 120 844 0,7 7 747 989 20,1 DP 215 8,7 1 986 955 6,4 1 078 538 5,9 4 031 835 10,5 GR 40 1,6 320 675 1,0 115 482 0,6 5 023 248 13,0 GP 207 8,4 2 343 426 7,5 1 293 342 7,1 2 570 791 6,7 M 116 4,7 1 124 891 3,6 642 265 3,5 3 275 756 8,5 MK 77 3,1 777 810 2,5 474 847 2,6 2 344 842 6,1 MT 33 1,3 560 876 1,8 251 204 1,4 852 747 2,2 K1 119 4,8 1 478 757 4,7 783 424 4,3 1 176 526 3,1 K2 207 8,4 3 022 768 9,7 2 017 189 11,1 1 541 324 4,0 P 206 8,3 2 123 430 6,8 1 141 986 6,3 1 961 928 5,1 T 211 8,5 3 497 316 11,2 1 523 906 8,4 1 453 249 3,8 TP 46 1,9 652 030 2,1 310 705 1,7 423 225 1,1 R 563 22,7 7 052 130 22,6 5 168 142 28,4 3 332 725 8,6 RE 179 7,2 2 242 977 7,2 1 425 708 7,8 1 129 375 2,9 E 97 3,9 1 678 095 5,4 679 711 3,7 675 894 1,8 I 130 5,2 1 991 525 6,4 1 186 497 6,5 989 735 2,6 POLSKA 2 478 100,0 31 248 907 100,0 18 213 790 100,0 38 531 189 100,0 Grupowanie pomocnicze DR+DP 247 10,0 2 382 201 7,6 1 199 382 6,6 11 779 824 30,6 GR+GP 247 10,0 2 664 101 8,5 1 408 824 7,7 7 594 039 19,7 M+MK+MT 226 9,1 2 463 577 7,9 1 368 316 7,5 6 473 345 16,8 D+G+M 720 29,1 7 509 879 24,0 3 976 522 21,8 25 847 208 67,1 K1+K2+MK 403 16,3 5 279 335 16,9 3 275 460 18,0 5 062 692 13,1 P+M+TP 368 14,9 3 900 351 12,5 2 094 956 11,5 5 660 909 14,7 T+MT+TP 290 11,7 4 710 222 15,1 2 085 815 11,5 2 729 221 7,1 R+RE 742 29,9 9 295 107 29,7 6 593 850 36,2 4 462 100 11,6 3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (obowiązujące i w trakcie sporządzania) Analizą objęto pokrycie planami obowiązującymi oraz w trakcie sporządzania. Ich powierzchnię odnoszono każdorazowo do całkowitej łącznej powierzchni gmin w obrębie typu funkcjonalnego. Typem odznaczającym się najwyższym odsetkiem powierzchni objętej obowiązującymi planami miejscowymi są, tak jak we wcześniejszych latach, obszary podmiejskie największych ośrodków (48,0%, tabela 3.3, ryc. 3.2). Z uwagi na dynamikę ostatnich lat (przyśpieszenie prac w obszarach rdzeniowych metropolii), pozycja lidera nie jest już w ich przypadku tak jednoznaczna. Same największe miasta (rdzenie metropolii) także odznaczają się już pokryciem planistycznym na poziomie 43,6%. Zdecydowanie największa dynamika w ostatnich 3 latach występowała jednak w obszarach rdzeniowych ośrodków drugiego rzędu. 45
W okresie 2009-2012 pokrycie planami miejscowymi zwiększyło się tam z 33,7 do 42,5%, a tylko w ostatnim roku wzrost wynosił ponad 11%. W efekcie wielkość wskaźnika jest obecnie zbliżona w obszarach rdzeniowych zarówno miast największych, jak i ośrodków średnich (powiatów grodzkich). Można to interpretować pozytywnie jako pionową dyfuzję procesów rozwojowych wymuszających lepsze planowanie. Jednocześnie w strefach podmiejskich ośrodków drugiego rzędu poprawa pokrycia odbywa się bardzo powoli. Tym samym, w pewnym sensie, pogłębia się dychotomiczna sytuacja, w której w miastach największych lepsze pokrycie mają strefy podmiejskie, a w miastach średnich przeciwnie obszary rdzeniowe. Z drugiej strony wspomniane wewnętrzne ujednolicenie sytuacji w całych największych obszarach metropolitalnych wskazuje, że typy GR, DP i DR upodabniają się do siebie, zaś wyraźnie od tej grupy tej odróżniają się strefy podmiejskie ośrodków średnich. Wymienione trzy typy wiodące odznaczają się równocześnie wysokim odsetkiem powierzchni, dla której plany miejscowe znajdują się w opracowaniu (tabela 3.4). W efekcie łączny areał objęty planami obowiązującymi i w opracowaniu (tabela 3.5) wynosi w tych typach ponad 60% ogólnej powierzchni, zaś w rdzeniach metropolii osiąga już poziom 70%. Pozytywna ocena tych danych musi być jednak ostrożna. Znaczny odsetek planów w opracowaniu to po części wynik licznych aktualizacji i zmian, które mogą być także przejawem patologii, a na pewno świadczą o silnej presji inwestycyjnej na wymienionych obszarach. Dowodem jest, w tym wypadku, relatywnie wolny wzrost powierzchni objętej planami obowiązującymi (nie adekwatny do skali prac bieżących). Szczególnie trzeba tu zwrócić uwagę na obszary rdzeniowe metropolii (typ DR), gdzie w opracowaniu znajdują się dokumenty dla aż 26,4% powierzchni całkowitej gmin. Odsetek ten jest wprawdzie o około 5 punktów procentowych niższy niż w roku 2010, nadal jednak stanowi dowód, że aktywność planistyczna nie przekłada się na wzrost ogólnego pokrycia i w tym sensie może sprawiać wrażenie nadmiernej. Względem roku 2011 powierzchnia objęta planami w opracowaniu nieznacznie zmalała w rdzeniach metropolii oraz miast średnich, zaś w ich strefach podmiejskich nadal wzrastała. W gminach typu GP wzrost ten był znaczny (z 14,8 na 17,1%). Można to interpretować jako rosnące znaczenie zmian w planach obowiązujących. Pomimo wspomnianego wzrostu, zakres prowadzonych aktualnie prac był w roku 2012 znacznie niższy w strefach podmiejskich. Dotyczy to obu grup ośrodków. Różnica w łącznym odsetku powierzchni pokrytej planami obowiązującymi i w opracowaniu pomiędzy typami GR i GP wynosi ponad 20 punktów procentowych, podczas gdy w metropoliach DR i DP analogiczna różnica została zredukowana do poziomu poniżej 5 punktów. W obu przypadkach różnica ta zmniejsza się. Podsumowując trzeba podkreślić, że w roku 2012 typami funkcjonalnymi o największym zaawansowaniu prac planistycznych pozostały obszary metropolitalne (w całości) oraz części rdzeniowe ośrodków drugiego rzędu (porównaj ryc. 3.4 i 3.5). Rok 2012 był także kolejnym, w którym odnotowano poprawę sytuacji planistycznej w ośrodkach powiatowych. Wzrost ten był jednak niewielki (wolniejszy niż w latach poprzednich). Jednocześnie aż o 1 punkt procentowy wzrósł tam odsetek powierzchni dla której plany znajdują się w opracowaniu. Nieco odmien- 46
na sytuacja wystąpiła w gminach typu MK i MT. Przyrost pokrycia był tu szybszy. Dotyczy to zwłaszcza miast powiatowych z funkcjami komunikacyjnymi, gdzie dodatkowo spektakularnie zwiększyła się powierzchnia objęta dokumentami w opracowaniu (o blisko 5 punktów procentowych). Reasumując, można uznać, że w miastach powiatowych proces powstawania planów miejscowych jest relatywnie wolny, ale konsekwentny i uporządkowany. Jednocześnie wydaje się, że niektóre funkcje tych ośrodków (transportowe, turystyczne) wpływają stymulująco na intensyfikacje prac planistycznych. Łącznie na obszarze, który określamy umownie jako bazowy system osadniczy państwa (typy DR, DP, GR, GP oraz M, MK i MT) w latach 2011-2012 (tabela 3.3) pokrycie planami miejscowymi wzrosło o 1,1 punktu procentowego osiągając poziom 34,9%. Wzrost ten był nieznacznie wolniejszy niż w latach poprzednich, ale w liczony w punktach procentowych, nadal szybszy niż średnio w kraju. Powierzchnia planów znajdujących się w opracowaniu wzrosła na tych terenach bardziej niż rok wcześniej, co można interpretować jako dobry prognostyk na lata następne. Stawiana wcześniej teza o dychotomicznym przebiegu prac planistycznych w ramach podstawowej sieci osadniczej może być nadal uważana za poprawną, choć przyporządkowanie poszczególnych grup jest już nieco odmienne. Tym samym, w obrębie sieci bazowej wyróżnić możemy dwie (a nie jak poprzednio trzy) grupy: - grupa 1 o dużej aktywności prac planistycznych i wysokim pokryciu planistycznym - obszary rdzeniowe największych i średnich ośrodków oraz obszary podmiejskie największych miast (wcześniej w odrębnej grupie), a także część miast powiatowych o określonych funkcjach gospodarczych (np. węzły transportowe); - grupa 2 o niższym pokryciu planami miejscowymi oraz stabilnym, choć prawdopodobnym zbyt powolnym zakresie prac planistycznych (pozostałe miasta powiatowe oraz obszary podmiejskie ośrodków drugiego rzędu). Ze stabilną sytuacją mamy także do czynienia w obu typach gmin o znaczących funkcjach komunikacyjnych (K1 i K2). W roku 2012 planami obowiązującymi pokryte było ok 29% tych jednostek, a kolejne 5-7% znajdowało się w przygotowaniu. Odsetek dokumentów w przygotowaniu zwiększył się w gminach zaliczanych do kategorii K1 (tereny intensywnie zagospodarowane) i pozostał stabilny w jednostkach zaliczanych do typu K2. W powiązaniu z wcześniej opisaną sytuacją miast powiatowych o funkcjach komunikacyjnych (MK) dowodzi to, że wraz z intensyfikacją procesu inwestycyjnego w transporcie (w trakcie obecnej perspektywy finansowej Unii Europejskiej) następuje także intensyfikacja prac planistycznych. Proces ten jest jednak silnie uzależniony od współwystępowania innych podstaw rozwojowych, w tym komplementarnych funkcji ekonomicznych, a także samego potencjału demograficznego (skupionego w miastach powiatowych będących węzłami transportowymi). Potwierdza to tezy postawione w analizie szczegółowej przeprowadzonej dla roku 2010, zgodnie z którymi sytuacja w obrębie korytarzy transportowych okazała się bardzo zróżnicowana (zależna także od stanu przygotowania i ewentualnego zaawansowania inwestycji komunikacyjnych, w tym przede wszystkim autostrad i dróg ekspresowych; Śleszyński i in. 2012). W roku 2012 dalszej 47
poprawie uległa sytuacja planistyczna w jednostkach zaliczonych do typu P (przemysłowe). Poziom pokrycia planami miejscowymi przekroczył tam 32% powierzchni gmin. Gminy o funkcji turystycznej (T, MT i TP) należą nadal do kategorii o niestabilnym rozwoju prac planistycznych. Ulega on dużym wahaniom. Wiele dokumentów było i jest unieważnianych, a liczne inwestycje powstają poza terenem objętym planami. W roku 2012 w gminach typu T poziom pokrycia planami miejscowymi osiągnął 22,0% i po raz pierwszy był nieznacznie wyższy od tego jaki notowano cztery lata wcześniej, czyli w roku 2008 (21,8%). Jednocześnie po spadku w roku 2011 ponownie o 1 punkt procentowy zwiększył się udział terenów objętych dokumentami w opracowaniu. Gminy turystyczne pozostają tym samym konsekwentnie jednostkami słabo wyposażonymi planistycznie. Podobnie, a nawet gorzej, przedstawia się sytuacja w gminach ośrodkach powiatowych z funkcjami turystycznymi (18,0%). Zaskakujące jest utrzymywanie się tam niskiego poziomu pokrycia przy jednoczesnym, konsekwentnie wysokim odsetku terenów dla których plany są opracowywane (od roku 2010 stale na poziomie ponad 12%). W tym kontekście miasta powiatowe z funkcjami turystycznymi upodobniają się do niektórych miast dużych, gdzie o wysokiej aktywności planistycznej decydują częste zmiany w obowiązujących dokumentach, a nie uchwalanie ich dla nowych obszarów. Zahamowaniu uległa, wysoka wcześniej, dynamika zmian w gminach łączących funkcje turystyczne z przemysłowymi. Relatywnie wysoki poziom pokrycia uległ tam nawet minimalnemu zmniejszeniu. Jednocześnie utrzymał się wysoki odsetek obszarów dla których dokument jest opracowywany. Od roku 2007 stosunkowo niewielkie zmiany w pokryciu planistycznym zachodzą w gminach o funkcjach rolniczych (rycina 3.3). Jednocześnie zmiany te są dość konsekwentne. W roku 2012 odsetek powierzchni gmin objętych planami wzrósł tam o kolejne 0,5 punktu procentowego osiągając 25,5%. Trzeba przy tym pamiętać, że podawana wartość stanowi wypadkową bardzo odmiennej sytuacji w rożnych regionach Polski. Względnie wysokie wartości wskaźników są wynikiem istnienia planów obejmujących całe (lub prawie całe) terytoria gmin rolniczych w Polsce wschodniej (lubelskie) i południowej. Plany te powstały jeszcze w latach 90-tych ubiegłego wieku (na mocy ustawy z roku 1994). Podobna sytuacja ma miejsce w gminach typu RE (rolniczo-środowiskowych). W obu typach występuje cykliczność w zakresie odsetka gruntów dla których dokumenty są w opracowaniu. Po spadku w roku 2010, w roku kolejnym nastąpił niewielki ponowny wzrost tego wskaźnika. Nie zmienia to faktu, że jego wielkość konsekwentnie oscyluje w przedziale 5-6%. Tym samym można stwierdzić, że stan pokrycia planistycznego na terenach tradycyjnie wiejskich uległ dalszej stabilizacji. W gminach o istotnej funkcji ochrony przyrody (E) w roku 2012 zaobserwowano ponowny, relatywnie szybki wzrost areałów objętych planami w przygotowaniu (do poziomu 5,6%). Jednocześnie ogólna poprawa pokrycia nie tylko nie wystąpiła, ale nawet sytuacja uległa niewielkiemu pogorszeniu. Typ E odznacza się nadal najniższą wartością wskaźnika (17,5%, przy 17,6% rok wcześniej). Jego wzrost był dynamiczny do roku 2009, a później uległ znacznemu spowolnieniu, pomimo występującej presji na grunty. Można domniemywać, że także 48
w tym przypadku mamy do czynienia (choć na mniejszą skalę niż w miastach) z modyfikacjami planów istniejących, przy braku uchwalania dokumentów całkiem nowych. Może to być zjawiskiem niepokojącym, gdyż z dużym prawdopodobieństwem zmiany dokonywane są na, najatrakcyjniejszych inwestycyjnie, terenach przylegających do obszarów chronionych. Dalszą intensyfikację w zakresie planowania miejscowego odnotowano natomiast w gminach, które trudno było przypisać do wydzielonych typów funkcjonalnych (I inne). Tabela 3.3. Plany obowiązujące wg typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2012 (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Powierzchnia gmin objęta planami obowiązującymi w % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grupowanie podstawowe Przyrost 2010-2012 (2011 =100) DR 19,5 21,7 29,4 32,0 36,1 33,1 38,3 41,6 43,6 104,8 DP 26,4 32,7 37,3 41,0 44,5 42,2 44,2 46,3 48,0 103,6 GR 16,2 23,4 26,4 31,3 33,1 33,7 35,5 38,2 42,5 111,3 GP 14,3 17,9 24,0 26,0 26,7 28,6 29,4 30,0 30,7 102,2 M 16,9 17,9 22,1 24,6 27,6 27,0 28,3 29,8 29,9 100,2 MK 17,5 24,3 26,7 22,4 23,4 22,3 23,1 24,5 25,8 105,2 MT 13,4 14,0 14,4 14,8 16,5 16,5 17,3 17,7 18,0 101,7 K1 18,5 19,6 20,7 19,7 24,7 25,5 26,4 27,5 29,2 106,1 K2 22,4 22,9 25,3 27,0 26,5 26,6 27,4 28,0 28,6 102,0 P 18,7 20,9 22,6 24,6 28,8 30,3 31,2 31,4 32,3 102,9 T 15,2 18,9 16,7 21,2 21,8 20,3 21,1 21,4 22,0 102,7 TP 12,5 19,7 21,6 24,6 27,6 24,7 29,9 32,1 32,0 99,7 R 18,7 20,1 21,9 24,3 24,6 24,1 24,4 25,0 25,5 102,0 RE 16,1 18,2 21,5 22,9 24,8 24,2 24,1 24,4 24,9 102,2 E 7,1 9,5 12,9 13,8 15,3 16,6 17,3 17,6 17,5 99,5 I 12,9 14,0 15,1 18,8 19,4 20,3 21,7 22,9 23,7 103,7 POLSKA 17,3 19,8 22,0 24,2 25,6 25,4 26,3 27,1 27,9 102,7 Grupowanie pomocnicze DR+DP 25,3 30,9 36,0 39,5 43,1 40,7 43,2 45,6 47,3 103,8 GR+GP 14,5 18,6 24,3 26,7 27,4 29,2 30,2 31,0 32,1 103,5 M+MK+MT 16,3 19,0 21,8 21,7 23,7 23,1 24,1 25,4 25,9 102,0 D+G+M 18,5 22,6 27,2 29,1 31,2 30,9 32,3 33,8 34,9 103,2 K1+K2+MK 20,6 22,2 24,2 24,3 25,5 25,6 26,5 27,4 28,4 103,6 P+M+TP 17,1 19,8 22,3 24,6 28,3 28,4 30,2 31,1 31,6 101,6 T+MT+TP 14,6 18,4 17,1 20,9 22,0 20,5 21,9 22,5 22,9 102,0 R+RE 18,0 19,6 21,8 23,9 24,6 24,1 24,4 24,8 25,3 102,0 49
Tabela 3.4. Plany w opracowaniu według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2012 (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Powierzchnia gmin objęta planami w trakcie sporządzania w % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grupowanie podstawowe DR 26,0 22,4 23,9 26,4 28,4 24,1 31,3 28,1 26,4 DP 22,2 15,0 11,5 10,2 13,2 13,7 14,5 14,8 17,1 GR 19,4 20,0 21,5 17,1 18,4 21,6 22,7 23,5 19,0 GP 15,0 12,7 8,5 8,7 8,2 8,7 9,7 8,7 10,4 M 15,5 10,1 8,5 6,9 6,2 9,0 7,8 7,4 8,4 MK 8,4 7,6 5,8 6,5 8,9 11,9 10,8 15,3 14,0 MT 6,2 3,3 3,5 4,1 9,3 4,3 12,4 12,5 12,4 K1 11,3 7,4 8,0 7,5 8,6 6,8 7,0 6,7 7,5 K2 8,0 4,9 2,4 3,6 5,8 6,4 6,8 5,8 5,4 P 14,2 10,1 8,7 7,8 6,3 11,4 10,1 9,3 9,7 T 8,8 5,6 3,2 3,7 4,1 5,2 5,4 4,4 5,4 TP 17,3 10,2 8,6 6,1 8,8 9,1 7,6 11,9 13,1 R 10,4 7,7 5,5 4,1 5,2 6,0 5,6 6,3 6,5 RE 12,8 10,9 9,5 6,0 5,9 6,2 5,4 6,2 6,0 E 11,4 8,0 5,9 7,2 4,8 2,7 3,6 4,3 5,6 I 12,5 8,4 7,7 4,6 5,6 7,3 6,9 7,0 8,5 POLSKA 12,2 8,8 6,9 6,1 6,8 7,6 7,8 7,9 8,4 Grupowanie pomocnicze DR+DP 22,8 16,2 13,5 12,9 15,8 15,4 17,3 17,0 18,7 GR+GP 15,5 13,6 10,1 9,7 9,4 10,3 11,3 10,5 11,4 M+MK+MT 11,1 7,8 6,5 6,2 7,8 8,8 9,8 11,1 11,1 D+G+M 16,4 12,5 10,0 9,5 10,9 11,4 12,7 12,8 13,6 K1+K2+MK 9,0 6,0 4,5 5,1 7,0 7,3 7,5 7,5 7,2 P+M+TP 15,1 10,1 8,6 7,3 6,7 10,3 9,0 9,2 9,9 T+MT+TP 9,6 6,0 4,0 4,1 5,3 5,6 6,6 6,4 7,3 R+RE 11,0 8,5 6,5 4,6 5,4 6,0 5,6 6,3 6,4 50
Tabela 3.5. Plany obowiązujące i w opracowaniu wg typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2012 (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Powierzchnia gmin objęta planami obowiązującymi i w opracowaniu w % 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grupowanie podstawowe DR 45,5 44,1 53,2 58,5 64,5 57,2 69,5 69,7 70,0 DP 48,6 47,6 48,8 51,1 57,7 55,9 58,8 61,2 65,1 GR 35,6 43,4 48,0 48,4 51,5 55,3 58,2 61,7 61,6 GP 29,2 30,6 32,5 34,7 34,8 37,4 39,2 38,8 41,0 M 32,4 28,0 30,6 31,5 33,8 36,0 36,2 37,3 38,3 MK 25,9 31,9 32,5 28,9 32,3 34,1 33,9 39,9 39,8 MT 19,6 17,3 18,0 18,9 25,8 20,8 29,6 30,2 30,3 K1 29,8 27,0 28,8 27,2 33,3 32,3 33,4 34,2 36,7 K2 30,4 27,8 27,7 30,5 32,2 33,0 34,2 33,9 34,0 P 32,8 31,0 31,3 32,4 35,1 41,7 41,3 40,8 42,1 T 23,9 24,5 19,8 24,9 25,9 25,5 26,5 25,9 27,4 TP 29,8 29,9 30,3 30,7 36,4 33,9 37,6 44,0 45,1 R 29,1 27,8 27,4 28,4 29,8 30,0 30,1 31,3 32,0 RE 28,9 29,1 31,0 28,9 30,7 30,4 29,5 30,6 30,9 E 18,5 17,5 18,8 21,0 20,1 19,2 20,9 21,9 23,1 I 25,4 22,4 22,9 23,4 25,0 27,6 28,6 29,9 32,2 POLSKA 29,5 28,6 28,8 30,3 32,4 33,0 34,1 35,0 36,3 Grupowanie pomocnicze DR+DP 48,1 47,1 49,5 52,4 58,8 56,2 60,5 62,6 65,9 GR+GP 30,0 32,2 34,3 36,4 36,8 39,5 41,4 41,6 43,5 M+MK+MT 27,4 26,8 28,4 27,8 31,5 31,9 34,0 36,5 37,0 D+G+M 34,9 35,1 37,2 38,6 42,1 42,3 45,0 46,6 48,5 K1+K2+MK 29,5 28,2 28,7 29,4 32,6 33,0 34,0 34,9 35,6 P+M+TP 32,2 29,9 30,9 31,8 34,9 38,7 39,2 40,3 41,5 T+MT+TP 24,2 24,4 21,0 25,0 27,3 26,1 28,4 28,9 30,2 R+RE 29,0 28,1 28,2 28,5 30,0 30,1 29,9 31,1 31,7 51
Ryc. 3.2. Pokrycie planami obowiązującymi i w trakcie opracowania w roku 2012 według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Ryc. 3.3. Zmiany w pokryciu planami obowiązującymi w latach 2004-2012 według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). 52
Ryc. 3.4. Dynamika zmian w pokryciu planami w opracowaniu w latach 2004-2012 według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Ryc. 3.5. Dynamika zmian w pokryciu planami obowiązującymi w latach 2011-2012 według typów funkcjonalnych gmin (rok 2011=100%) (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Dynamika zmian w pokryciu planistycznym w okresie 2011-2012 (rycina 3.5) odznaczała się wyraźnie najwyższą wartością wskaźnika w obszarach rdzeniowych miast drugiego rzędu. Szybka poprawa pokrycia miała też w ostatnim badanym roku miejsce w silniej zagospodarowanych gminach o funkcjach komunikacyjnych (typ K1 i MK) oraz w całych obszarach metropolii (typy DR i DP). Jednocześnie dwa typy odznaczały się ubytkiem odsetka gruntów objętych planem miejscowym. Były to gminy o funkcjach ochrony przyrody oraz gminy łączące funkcje turystyczne i przemysłowe. Dokonując ogólnej oceny dynamiki prac planistycznych w okresie 2004-2012 należy stwierdzić, że w większości wydzielonych typów okresem większej aktywności w zakresie 53
przyrostu gruntów objętych planami miejscowymi były lata 2004-2008 (rycina 3.3.). Spadki odnotowywane w roku 2008 były po części efektem korekt w zbieranym materiale. Nie zmienia to jednak faktu, że w kolejnych latach prawie we wszystkich typach funkcjonalnych przyrosty uległy znacznemu wyhamowaniu. Wyjątkiem były obszary rdzeniowe dużych i średnich ośrodków oraz strefy podmiejskie tych pierwszych. Większą zmienność w poszczególnych latach odnotowujemy jedynie w typach o stosunkowo małej liczbie jednostek. Uzyskany obraz intuicyjnie wydaje się potwierdzać wcześniejszą konstatację, że większość typów gmin charakteryzuje się pragmatyczna polityką przestrzenną. Po okresie zaspokajania potrzeb powstałych na skutek unieważnienia starych dokumentów aktywność planistyczna uległa zmniejszeniu. W rzeczywistości obraz jest jednak nieco bardziej skomplikowany. Dowodem na to pozostaje duża zmienność wartości wskaźnika udziału terenów dla których plany zagospodarowania są aktualnie sporządzane (rycina 3.4). W tym wypadku przebieg większości linii trendu ma charakter u-kształtny. Po roku 2006, podobnie jak w przypadku faktycznego pokrycia planistycznego, wskaźnik ulega stabilizacji na niższym poziomie, po czym jednak ponownie rośnie. Nie przekłada się to jednak na znaczący przyrost powierzchni objętej nowymi dokumentami. Jednocześnie wzrasta zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi typami. Jak już stwierdzono we wcześniejszych badaniach, taki układ zmian wielkości wskaźnika dowodzi, że o ile na początku badanego okresu intensywne prace przekładały się bezpośrednio na poprawę poziomu pokrycia planistycznego, to w latach kolejnych obejmowały one głównie zmiany już istniejących planów. Dla potwierdzenia tej tezy wykonano dynamiczną analizę korelacji, oceniając współwystępowanie następujących zmiennych: - powierzchnia gmin objętych planami miejscowymi w opracowaniu dla roku N (w hektarach); - zmiana powierzchni gmin objętych planami obowiązującymi w roku N+1 względem roku N (w hektarach). Analizę przeprowadzono dla okresu 2005-2012, a jej wyniki przedstawiono w tabeli 3.6. Uzyskany obraz potwierdził wcześniejsze przypuszczenia o stopniowej zmianie celów prowadzonych prac planistycznych - od zwiększania pokrycia w stronę zmian i aktualizacji. W skali kraju zależność między obydwoma zmiennymi była od początku słaba. Mimo to do roku 2008 (pomijając początkowy rok 2005) współczynnik korelacji przekraczał tam poziom 0,2. Potem uległ gwałtownemu zmniejszeniu, aby w roku 2012 osiągnąć poziom wskazujący de facto na brak jakichkolwiek zależności. Sytuacja taka miała też miejsce w większości analizowanych typów funkcjonalnych jednostek. Jeszcze w roku 2007 współczynnik przekraczał 0,3 (kolor żółty w tabeli 3.6) dla 10 spośród 16 typów, w roku 2008, już tylko dla 5, w latach 2009-2010 dla trzech, a w roku 2011 dla jednego. W ostatnim analizowanym przekroju (2012) zależność o takiej sile nie występowała już wcale. Opisaną sytuację można interpretować jako wynik rosnących kosztów (oraz rosnącej świadomości kosztów) jakie generowały plany miejscowe dla budżetów gmin (np. koszty wykupu gruntów pod infrastrukturę). Jest to czynnik uniwersalny, który stał się determinantą aktualnej polityki przestrzennej we wszystkich praktycznie 54
rodzajach jednostek, niezależnie od pełnionych przez nie funkcji. Typami, w przypadku których najdłużej utrzymywało się przełożenie aktualnych prac na przyrost powierzchni pokrytej planami były gminy o funkcjach komunikacyjnych (K1). Może to dowodzić, że postępujący proces inwestycyjny w transporcie wymuszał racjonalne obejmowanie planami nowych obszarów. Jednocześnie typem, w który silniejsza zależność nie wystąpiła w ani jednym spośród badanych przekrojów czasowych okazały się gminy o funkcjach turystycznych (T). Jest to kolejnym potwierdzeniem problemów sytuacji planistycznej w tej kategorii gmin, a pośrednio dowodzi także bardzo silnej presji inwestycyjnej tam występującej. W kilku przypadkach stwierdzono silną zależność odwrotną (korelację ujemną obu zmiennych; kolor niebieski na wykresie). Może być ona dowodem na unieważnienie znacznych obszarów objętych wcześniej planami, względnie przedłużeniem czasu ich uchwalania. Tabela 3.6. Korelacja statystyczna pomiędzy przyrostem powierzchni objętej planami miejscowymi a aktywnością planistyczną w roku poprzednim (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Wartość współczynnika korelacji 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 DR -0,356 0,562 0,274 0,068 0,198 0,777 0,188 0,278 DP 0,493 0,514 0,443 0,034-0,127 0,181 0,239 0,089 GR 0,698 0,101 0,532 0,089 0,002 0,009 0,131 0,299 GP 0,359 0,467 0,415 0,271 0,133-0,038 0,227 0,023 M 0,184 0,679 0,315-0,009 0,087 0,183 0,161 0,073 MK 0,084 0,084 0,009 0,429-0,178 0,160 0,051 0,141 MT 0,237 0,082 0,296 0,842-0,830 0,039-0,188 0,245 K1 0,152 0,385-0,687 0,804 0,301 0,313 0,362 0,291 K2 0,184 0,332 0,010 0,067 0,023 0,275 0,138 0,076 P 0,193 0,068 0,561 0,161 0,124 0,045 0,098-0,005 T 0,157 0,236 0,049 0,214 0,001 0,244 0,145 0,096 TP 0,530 0,837 0,720 0,866 0,017 0,933-0,032 0,060 R 0,263 0,305 0,531 0,102 0,149-0,093 0,211 0,060 RE 0,274 0,389 0,400 0,139 0,282 0,005 0,159 0,278 E 0,300 0,511 0,311 0,353 0,785-0,029 0,026 0,074 I 0,263 0,201 0,823 0,160 0,450 0,265-0,008 0,062 Polska 0,240 0,299 0,297 0,229 0,140 0,163 0,148 0,084 korelacja słaba i brak korelacji korelacja umiarkowanie pozytywna korelacja silnie pozytywna korelacja silnie negatywna 3.3. Presja inwestycyjna na grunty rolne Zakres presji na grunty rolne został, tak jak poprzednio, oceniony za pomocą wskaźnika odnoszącego powierzchnię przewidzianą do odrolnienia do całkowitej powierzchni użytków rolnych. Jak już wspomniano w roku 2012 dokonano (także w ujęciu retrospektywnym) weryfikacji danych w tym zakresie. Rozbieżności dotyczą głównie ostatnich 3 przekrojów czaso- 55
wych. Zdecydowano, by podstawową analizę odrolnień w ujęciu typów funkcjonalnych przeprowadzić w oparciu o dane zweryfikowane. W tym miejscu należy stwierdzić, że ogólne spowolnienie tempa zmian przeznaczenia gruntów, widoczne głównie w danych niezweryfikowanych, może być wynikiem racjonalizacji planowania, ale z pewnością stanowi również odzwierciedlenie, opisanego wcześniej, przesunięcia od uchwalania nowych dokumentów, w kierunku ich aktualizacji. Trzeba także zaznaczyć, że największa skala niezgodności danych przed i po weryfikacji wystąpiła w gminach typu GR, czyli w obszarach rdzeniowych miast średniej wielkości. Pomimo przeprowadzenia weryfikacji, w niektórych typach gmin doszło do zmniejszenia udziału użytków rolnych przewidzianych do odrolnienia. W pierwszej kolejności dotyczyło to ponownie rdzenia miast średniej wielkości (GR; spadek aż o 0,6 punktu procentowego), a ponadto gmin o funkcjach komunikacyjnych (poza terenem intensywnie zagospodarowanym - K2) oraz gmin rolniczych (R). Na uwagę zasługuje w szczególności ostania z wymienionych kategorii, gdyż jest to grupa bardzo liczna i tym samym uzyskany wynik nie może być efektem przypadkowych zmian w dokumentach poszczególnych jednostek. Tym samym można ostrożnie przyjąć, że aktualizacje dokumentów na obszarach wiejskich nosiły znamiona racjonalizacji. Nieprzerwanie najwyższą wartością wskaźnika odrolnień (11,6; tabela 3.7, ryciny 3.6 i 3.7) charakteryzują się obszary podmiejskie metropolii. Jednocześnie sytuacja w tym zakresie jest tam ustabilizowana od roku 2009. Występujące wahania są zatem przejawem zmian w zapisach planów wcześniejszych. Także tym razem sytuację należy najprawdopodobniej interpretować pozytywnie, jako normalizowanie stosunków planistycznych. Może to być efektem sytuacji na rynku nieruchomości, która zmniejszyła presję na grunty mieszkaniowe ze strony deweloperów i inwestorów indywidualnych, może także wynikać ze wspomnianej rosnącej świadomości kosztów (długu planistycznego). Z drugiej strony do interpretacji tego typu należy podchodzić ostrożnie. Zatrzymanie tendencji wzrostowej odrolnień jest ściśle związane z samym spowolnieniem prac planistycznych. Nie ma tym samym gwarancji, że ewentualne przyśpieszenie w zakresie uchwalania nowych dokumentów nie będzie skutkować ponowną intensyfikacją odrolnień. Stabilną sytuacją (zatrzymania lawinowego przyrostu gruntów odrolnionych) odznaczają się także inne gminy podstawowej tkanki osadniczej DR, GR oraz GP. O szczególnie silnych wahaniach w zakresie udziału użytków rolnych, dla których planuje się zmianę przeznaczenia, mówić możemy w gminach typy E (Istotne funkcje ochrony środowiska). W latach 2010-2011 odsetek gruntów przewidzianych do odrolnienia zmniejszył się tam z 4,3% do zaledwie 2,4%. W roku 2012 wystąpił jednak ponowny wzrost do poziomu 2,6%. Biorąc pod uwagę, że jednocześnie ogólna powierzchnia objęta planami uległa w gminach typy E zmniejszeniu, zachodzi uzasadniona obawa, że mamy tam do czynienia z procesem licznych aktualizacji prowadzących docelowo do większej skali zmian przeznaczenia gruntów. 56
Bardzo wyraźny wzrost odsetka użytków odrolnionych (w latach 2011-2012) obserwujemy także w gminach o funkcjach komunikacyjnych (K1). Zwiększył się on z poziomu 3,9 do 4,3%, zbliżając się do wartości notowanych np. na obszarach podmiejskich ośrodków średniej wielkości. Potwierdza to stawianą wcześniej tezę o pewnym opóźnieniu z jakim efekt presji na grunty ujawnia się w sąsiedztwie dużych inwestycji transportowych. Tabela 3.7. Zakres odrolnień według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2012 (po weryfikacji danych*) (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Grunty odrolnione jako % powierzchni użytków rolnych w gminie 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grupowanie podstawowe DR 4,6 4,7 4,0 5,1 6,3 6,0 7,6 8,2 8,3 DP 4,7 6,5 7,5 8,2 9,2 11,3 11,8 11,3 11,6 GR 4,2 4,9 6,8 6,9 7,6 8,2 8,9 9,2 8,6 GP 2,2 3,0 3,5 3,5 3,7 4,2 4,5 5,0 5,0 M 1,2 1,5 2,2 2,1 2,2 2,9 3,0 3,3 3,3 MK 1,4 2,1 2,4 2,5 3,7 3,6 3,7 3,8 3,9 MT 0,9 1,0 1,3 1,2 1,3 1,7 2,0 2,1 2,2 K1 2,3 2,3 2,7 3,0 3,0 4,5 3,8 3,9 4,3 K2 1,3 1,7 1,8 2,6 2,4 2,7 3,0 2,8 2,7 P 1,3 2,0 2,2 2,3 2,3 3,4 4,1 4,5 4,7 T 1,2 1,4 1,6 3,2 3,3 2,8 3,1 3,0 3,1 TP 1,5 2,2 2,6 2,7 2,7 2,6 2,8 2,8 3,1 R 0,6 0,8 0,9 1,0 1,0 1,4 1,4 1,8 1,6 RE 0,6 1,0 1,1 1,1 1,3 1,5 1,4 1,5 1,4 E 1,8 1,4 1,6 2,1 2,1 5,0 4,3 2,4 2,6 I 0,7 1,1 1,2 1,4 1,4 1,3 1,5 1,5 1,7 Polska 1,4 1,8 2,0 2,4 2,5 3,0 3,2 3,3 3,3 Grupowanie pomocnicze DR+DP 4,7 6,4 7,1 7,9 8,9 10,8 11,4 11,0 11,3 GR+GP 2,4 3,2 3,8 3,8 4,0 4,6 4,9 5,3 5,3 M+MK+MT 1,2 1,6 2,1 2,1 2,6 2,9 3,1 3,2 3,3 D+G+M 2,7 3,6 4,2 4,5 5,0 5,9 6,2 6,3 6,4 K1+K2+MK 1,6 1,9 2,1 2,7 2,7 3,3 3,3 3,2 3,3 P+M+TP 1,3 1,9 2,3 2,3 2,3 3,1 3,6 3,8 4,0 T+MT+TP 1,2 1,5 1,7 2,9 2,9 2,6 2,9 2,9 3,0 R+RE 0,6 0,8 1,0 1,0 1,0 1,4 1,4 1,7 1,6 *weryfikacja polegała na dodaniu brakujących informacji, poprzez uzupełnienie ich ostatnimi znanymi we wcześniejszych latach (szczegółowy opis na s. 18). W pozostałych typach funkcjonalnych odsetek gruntów rolnych przewidzianych do odrolnienia w roku 2012 nadal powoli wzrastał lub pozostał stabilny. Łączny wskaźnik przewidywanych odrolnień (jako odsetka użytków rolnych) dla obszarów metropolitalnych (typy DP+DR) osiągnął w roku 2012 poziom 11,3%, co oznaczała spadek względem roku 2009, ale wzrost względem 2011. Dla ośrodków drugiego rzędu (wraz z ich strefami zewnętrznymi) 57
poziom ten osiągnął 5,3% i był nie zmieniony w stosunku do roku poprzedniego. Niewielki wzrost (0,1 punktu procentowego) odnotowano natomiast w kategorii wszystkich miast powiatowych. Wynikało to głównie z przyrostu w kategoriach ośrodków o funkcjach komunikacyjnych i turystycznych. Zauważalny wzrost skali odrolnień wystąpił w gminach o funkcjach przemysłowych typu P (z 4,5% w roku 2011 do 4,7% w roku 2012), co jest naturalną konsekwencją, relatywnie szybkiego, wzrostu powierzchni objętej planami miejscowymi w tych jednostkach. Po wcześniejszych wahaniach nadal wzrastała także skala odrolnień w gminach turystycznych. Wciąż pozostaje ona jednak niższa niż w roku 2008. Należy przy tym pamiętać, że specyfika funkcji turystycznej powoduje, iż w jednostkach typu T mamy częściej do czynienia z odlesianiem, niż z odrolnianiem. Ryc. 3.6. Grunty przewidziane do odrolnienia, jako odsetek całości użytków rolnych w 2012 r. według typów funkcjonalnych gmin po weryfikacji danych za rok 2012( weryfikacja polegała na dodaniu brakujących informacji, poprzez uzupełnienie ich ostatnimi znanymi we wcześniejszych latach; szczegółowy opis na s. 18). Objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1. W ogólnym obrazie porównawczym (rycina 3.6) skala odrolnień, tak jak w latach poprzednich, odzwierciedla presję na grunty proporcjonalną do skali istniejącego zainwestowania terenów. Wyjątkiem od tej reguły pozostaje wyższy poziom wskaźnika na terenach podmiejskich metropolii, aniżeli w samych wielkich ośrodkach miejskich. Różnica między obydwoma typami ulega jednak systematycznemu zmniejszaniu. Opisany układ jest w znacznej mierze stabilny w całym badanym okresie 2004-2012 (rycina 3.7). W zdecydowanej większości typów funkcjonalnych poziom użytków rolnych przewidzianych do odrolnienia wzrastał konsekwentnie. Pewne przyhamowanie tendencji wzrostowej na terenach najsilniej zagospodarowanych wystąpiło po roku 2009, zaś na pozostałych w latach 2011-2012. Można to interpretować jako hierarchiczną dyfuzję świadomości problemów związanych z dalszym 58
rozpraszaniem zabudowy oraz kosztami planowania. Z czasem z potencjalnych problemów zaczęto sobie zdawać sprawę także w jednostkach bardziej peryferyjnych. Mimo to w mocy pozostaje stwierdzenie, że większa zmienność wielkości wskaźnika występuje głównie w typach, w których wcześniej diagnozowane były różne nieprawidłowości planistyczne i w których identyfikowano wysoką presję na grunty. Dotyczy to przede wszystkim typów DP (obszary podmiejskie metropolii), T (gminy turystyczne) i E (gminy o funkcjach ochrony środowiska). Zmienność jest tam pochodną, licznych, opisanych wyżej, aktualizacji. Ryc. 3.7. Udział odrolnień w latach 2004-2012 według typów funkcjonalnych gmin, po weryfikacji danych z lat 2004-2012 (weryfikacja polegała na dodaniu brakujących informacji, poprzez uzupełnienie ich ostatnimi znanymi we wcześniejszych latach; szczegółowy opis na s. 18). Objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1. 3.4. Wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy Miernik liczby wydanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (bardzo bliski liczebnie do liczby złożonych wszystkich wniosków), obrazuje aktywność inwestycyjną na terenach nieobjętych planami. Jak już wielokrotnie zaznaczano, powinna ona wygasać wraz z postępem prac planistycznych. Proces taki faktycznie zachodzi. Od roku 2007 liczba pozytywnych decyzji (a zarazem złożonych wniosków) maleje (tabela 3.8, 3.9 i 3.10, rycina 3.8), zaś w okresie 2011-2012 spadek ten uległ dalszemu przyspieszeniu. Obniżka nie jest jednak równomierna we wszystkich badanych typach funkcjonalnych. Co więcej skala tych zróżnicowań zwiększyła się w roku 2012. W niektórych spośród nich miała też miejsce sytuacja odwrotna liczba wydanych decyzji znacząco wzrosła. Przy założeniu, że nigdzie nie miał miejsca gwałtowny spadek powierzchni objętej planami miejscowymi, wzrost taki uważać trzeba za przejaw patologii systemu planistycznego. Doszło do tego w gminach o funkcjach 59
komunikacyjnych (na obszarach intensywniej zagospodarowanych K1), gdzie bezwzględna liczba wydanych decyzji wzrosła z 6,7 tys. do 9,7 tys. Jeszcze bardziej spektakularny wzrost wystąpił w gminach typu TP (łączących funkcje turystyczne i przemysłowe; z 2,1 do 8,5 tys.). Znamienny jest także przyrost w gminach o funkcjach ochrony środowiska (z 4,1 na 9,9 tys.) oraz w miastach powiatowych o funkcjach turystycznych. Szczególny charakter ma także ponowny wzrost liczby decyzji wydawanych w obszarach rdzeniowych metropolii. Z wielkością 15,4 tys. Zbliżył się on do poziomu notowanego w roku 2008. Z drugiej strony najbardziej spektakularna poprawa sytuacji (zmniejszenie bezwzględnej liczby inwestycji powstających poza planami miejscowymi) ma w ostatnich dwóch latach miejsce w uważanych dotąd za szczególnie problemowe typach DP (strefy podmiejskie metropolii z 19,0 tys. na 11,1 tys.) oraz gminach turystycznych (z 10,0 na 2,8 tys.). Ponadto szybki spadek wystąpił również w rdzeniach miast drugiego rzędu i w gminach zaliczonych do typu inne (I). Największa bezwzględna liczba decyzji wydawana jest obecnie gminach rolniczych (typ R; 19,3 tys.) oraz, co charakterystyczne na obszarach podmiejskich miast drugiego rzędu (17,3 tys.). W obu tych przypadkach nie zanotowano znaczących zmian w latach 2011-2012. Dopiero na trzeciej pozycji takiego rankingu znajdują się rdzenie dużych metropolii (15,4 tys.). Zmiany wskaźnika wydanych decyzji przeliczone na 1000 mieszkańców (tabela 3.9 i rycina 3.8), są analogiczne jak w ujęciu bezwzględnym. Odmienny charakter przyjmuje jednak relatywne znaczenie zjawiska. Jego skala w dużych i średnich ośrodkach (a w roku 2012 także na obszarach podmiejskich dużych ośrodków) okazuje się ograniczona. Jednocześnie z całą mocą ujawnia się problem niektórych innych typów funkcjonalnych. Pomijając mało liczny typ TP (aż 20 decyzji na 1000 mieszkańców) jako wyraźnie najbardziej zagrożone kształtowaniem przestrzeni na mocy decyzji o warunkach zabudowy ujawniają się: - gminy o istotnych funkcjach ochrony środowiska (typ E, wskaźnik na poziomie bliskim 15); - gminy o funkcjach komunikacyjnych na terenach zainwestowanych (typ K1); - strefy podmiejskie ośrodków drugiego rzędu (typ GP); - miasta powiatowe o funkcjach turystycznych (typ TP). Relatywnie najniższe poziomy wskaźnika notowane są w obszarach rdzeniowych dużych i średnich ośrodków (poniżej 2) oraz, co bardzo zaskakujące, w gminach turystycznych. Te ostatnie, jeszcze w roku 2011 charakteryzowały się jednym z najwyższych wskaźników w skali wszystkich typów funkcjonalnych. Odnosząc tak dużą zmianę do, częstych w tym wypadku, korekt w dokumentach obowiązujących, można zaryzykować przypuszczenie, że nowe plany w jakiejś mierze zastępują tam decyzje o warunkach zabudowy. Ponieważ jednocześnie samo pokrycie planistyczne nie wzrasta, prowadzi to do wniosku, że zamiast wydawania kolejnych decyzji, uchwala się tam dużo bardzo małych powierzchniowo planów miejscowych. Tym samym interpretowanie zachodzących zmian w kategoriach pozytywnych wydaje się przedwczesne. 60
Ogólna analiza dynamiki w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (rycina 3.9), wykazywała dotąd zaskakującą stabilność badanego zjawiska. Większość typów charakteryzowała się wzrostem liczby decyzji do roku 2007 i powolnym spadkiem lub stagnacją w latach kolejnych. Tylko niektóre typy odznaczały się dużą zmiennością pod względem liczby wydanych decyzji (pomiędzy następującymi po sobie latami). Może to dowodzić niestabilnej polityki planistycznej lub zmiennej przestrzennie presji na grunty inwestycyjne. Sytuacja taka miała miejsce w jednostkach o funkcjach rolniczych i turystycznych. Rok 2012 charakteryzował się większą zmiennością niż lata poprzednie. Do grupy typów o niestabilnej sytuacji w tym zakresie dołączyły obszary podmiejskie dużych metropolii. Tabela 3.8. Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w latach 2004-2012 według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ogółem 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grupowanie podstawowe DR 15 379 19 834 18 580 17 350 16 820 21 143 12 088 11 515 15 421 DP 23 166 20 947 19 189 22 497 20 465 13 221 19 902 18 968 11 110 GR 16 470 12 322 13 241 13 554 12 423 4 018 10 508 9 461 3 842 GP 18 910 17 463 17 582 20 133 20 549 19 769 19 332 18 760 17 301 M 12 500 11 706 10 791 10 448 10 156 10 649 10 017 8 889 8 881 MK 9 010 8 942 7 461 8 188 8 433 7 872 8 306 8 015 6 018 MT 4 103 3 769 3 694 4 005 3 854 7 105 4 754 4 193 6 422 K1 6 241 6 298 6 089 6 497 6 649 11 111 6 818 6 862 9 716 K2 7 985 8 786 10 492 10 343 11 652 10 131 10 828 10 238 7 890 P 7 270 7 821 8 418 9 695 9 944 8 544 9 467 8 952 7 194 T 9 530 9 892 10 376 9 816 9 594 5 055 11 119 9 956 2 821 TP 2 298 1 892 1 988 2 095 2 119 9 554 2 135 2 122 8 445 R 16 103 18 393 25 320 20 612 19 831 20 310 20 842 20 885 19 353 RE 4 756 5 469 6 619 5 792 6 053 7 331 6 889 6 761 6 480 E 4 041 4 477 3 962 4 170 4 149 10 702 3 829 4 056 9 937 I 4 696 5 010 5 211 5 760 6 257 2 107 6 691 6 621 1 873 Polska 162 458 163 021 169 013 170 955 168 948 168 622 163 525 156 254 142 704 Grupowanie pomocnicze DR+DP 38 545 40 781 37 769 39 847 37 285 34 364 31 990 30 483 26 531 GR+GP 35 380 29 785 30 823 33 687 32 972 23 787 29 840 28 221 21 143 M+MK+MT 25 613 24 417 21 946 22 641 22 443 25 626 23 077 21 097 21 321 D+G+M 99 538 94 983 90 538 96 175 92 700 83 777 84 907 79 801 68 995 K1+K2+MK 23 236 24 026 24 042 25 028 26 734 29 114 25 952 25 115 23 624 P+M+TP 22 068 21 419 21 197 22 238 22 219 28 747 21 619 19 963 24 520 T+MT+TP 15 931 15 553 16 058 15 916 15 567 21 714 18 008 16 271 17 688 R+RE 20 859 23 862 31 939 26 404 25 884 27 641 27 731 27 646 25 833 61
Tabela 3.9. Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców (w latach 2004-2012) według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ Wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Grupowanie podstawowe DR 1,9 2,5 2,4 2,2 2,2 2,7 1,6 1,5 2,0 DP 6,2 5,6 5,1 5,9 5,4 3,4 5,1 4,7 2,8 GR 3,2 2,4 2,6 2,7 2,5 0,8 2,1 1,9 0,8 GP 7,7 7,1 7,2 8,2 8,3 7,9 7,7 7,3 6,7 M 3,8 3,6 3,3 3,2 3,1 3,3 3,1 2,7 2,7 MK 3,9 3,8 3,2 3,5 3,6 3,4 3,6 3,4 2,6 MT 4,9 4,5 4,4 4,8 4,6 8,5 5,7 4,9 7,5 K1 5,4 5,5 5,3 5,6 5,8 9,6 5,9 5,8 8,3 K2 5,3 5,8 6,9 6,8 7,7 6,7 7,1 6,7 5,1 P 3,8 4,1 4,4 5,0 5,2 4,4 4,9 4,6 3,7 T 6,7 7,0 7,3 6,9 6,7 3,5 7,8 6,9 1,9 TP 5,5 4,6 4,8 5,0 5,1 22,9 5,1 5,0 20,0 R 4,8 5,5 7,6 6,2 6,0 6,1 6,3 6,2 5,8 RE 4,2 4,9 5,9 5,2 5,4 6,6 6,2 6,0 5,7 E 6,1 6,7 6,0 6,3 6,2 16,1 5,7 6,0 14,7 I 4,8 5,1 5,3 5,9 6,4 2,2 6,8 6,7 1,9 Polska 4,3 4,3 4,4 4,5 4,4 4,4 4,3 4,1 3,7 Grupowanie pomocnicze DR+DP 3,3 3,5 3,3 3,4 3,2 2,9 2,7 2,6 2,3 GR+GP 4,7 3,9 4,1 4,5 4,4 3,1 3,9 3,7 2,8 M+MK+MT 4,0 3,8 3,4 3,5 3,5 4,0 3,6 3,3 3,3 D+G+M 3,9 3,7 3,5 3,8 3,6 3,3 3,3 3,1 2,7 K1+K2+MK 4,6 4,8 4,8 5,0 5,4 5,8 5,2 5,0 4,7 P+M+TP 3,9 3,8 3,8 4,0 4,0 5,1 3,9 3,5 4,3 T+MT+TP 5,9 5,8 6,0 5,9 5,8 8,1 6,7 6,0 6,5 R+RE 4,7 5,3 7,2 5,9 5,8 6,2 6,3 6,2 5,8 62
Tabela 3.10. Dynamika wydanych decyzji o warunkach zabudowy według typów funkcjonalnych w latach 2004-2012 według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ 2004-2005 (2004 =100) 2005-2006 (2005 =100) 2006-2007 (2006 =100) Dynamika 2007-2008 - 2008 2009 (2007= (2008 100) =100) 2009-2010 (2009 =100) 2010-2011 (2010 =100) 2011-2012 (2011 =100) Dynamika 2004-2012 2004= 100 Grupowanie podstawowe DR 129 94 93 97 79 91 95 134 100 DP 90 92 117 91 103 94 95 59 48 GR 75 107 102 92 86 99 90 41 23 GP 92 101 115 102 96 98 97 92 91 M 94 92 97 97 100 99 89 100 71 MK 99 83 110 103 101 97 96 75 67 MT 92 98 108 96 131 94 88 153 157 K1 101 97 107 102 107 96 101 142 156 K2 110 119 99 113 95 97 95 77 99 P 108 108 115 103 96 99 95 80 99 T 104 105 95 98 112 104 90 28 30 TP 82 105 105 101 99 101 99 398 367 R 114 138 81 96 102 103 100 93 120 RE 115 121 88 105 121 94 98 96 136 E 111 88 105 99 97 95 106 245 246 I 107 104 111 109 126 85 99 28 40 POLSKA 100 104 101 99 100 97 96 91 88 Grupowanie pomocnicze DR+DP 106 93 106 94 92 93 95 87 69 GR+GP 84 103 109 98 92 98 95 75 60 M+MK+MT 95 90 103 99 106 97 91 101 83 D+G+M 95 95 106 96 95 96 94 86 69 K1+K2+MK 103 100 104 107 100 97 97 94 102 P+M+TP 97 99 105 100 98 99 92 123 111 T+MT+TP 98 103 99 98 115 101 90 109 111 R+RE 114 134 83 98 107 100 100 93 124 63
Ryc. 3.8. Pozytywne decyzje o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców w roku 2012 według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Ryc. 3.9. Dynamika zmian w zakresie liczby pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców według typów funkcjonalnych gmin w latach 2004-2012 (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Wzajemna relacja pomiędzy pokryciem planistycznym i liczbą pozytywnych decyzji pozwala na pośrednią analizę rzeczywistej sytuacji w zakresie polityki planistycznej prowadzonej w gminach należących do poszczególnych typów funkcjonalnych. W tym celu, tak jak w latach poprzednich, przeprowadzono analizę korelacji pomiędzy obydwoma wskaźnikami (pokrycie obowiązującymi planami miejscowymi w % oraz liczba decyzji o WZ na 1000 mieszkańców). Wykonano ją oddzielnie dla każdego typu funkcjonalnego i dla każdego z przekro- 64
jów czasowych (lata 2004-2012). W tabeli 3.11 kolorem czerwonym i żółtym zaznaczono odpowiednio bardzo niskie oraz niskie poziomy współczynnika korelacji. Kolor niebieski zarezerwowano dla korelacji o poziomie współczynnika powyżej 0,600. Tabela obrazuje nam stopniową poprawę sytuacji w obrębie większości typów funkcjonalnych jaka miała miejsce do roku 2011. Wzrost zależności można było w tym okresie interpretować jako normalizacje stosunków planistycznych. W roku 2012 mogliśmy jednak zaobserwować ponowne pogorszenie się sytuacji w niektórych typach jednostek. Oprócz nadal diagnozowanej niekorzystnej sytuacji (zachowała się relatywnie słabsza zależność) w strefach podmiejskich metropolii obserwujemy drastyczne zmniejszenie siły korelacji w gminach turystycznych, co jest pewnym zaskoczeniem w warunkach kiedy liczba bezwzględna wydanych decyzji o warunkach zabudowy w takich jednostkach zmalała. Przyczyną mogą być odmienne rozkłady wewnętrzne obu zjawisk w obrębie całego zbioru 211 gmin typu T. Nie zmienia to faktu, że gminy turystyczne pozostają gminami o wyraźnych niespójnościach w zakresie planowania miejscowego. Tabela 3.11. Korelacja pomiędzy pokryciem obowiązującymi planami miejscowymi i liczbą pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (2004-2012) według typów funkcjonalnych gmin (objaśnienia skrótów jak w tabeli 3.1). Typ 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 DR -0,467-0,691-0,709-0,530-0,696-0,626-0,741-0,812-0,833 DP -0,459-0,444-0,512-0,517-0,510-0,487-0,455-0,443-0,437 GR -0,116-0,646-0,464-0,709-0,669-0,610-0,641-0,575-0,636 GP -0,166-0,190-0,400-0,532-0,496-0,601-0,639-0,649-0,616 M -0,515-0,565-0,657-0,741-0,755-0,753-0,741-0,754-0,743 MK -0,642-0,228-0,640-0,639-0,676-0,627-0,633-0,646-0,621 MT -0,544-0,570-0,551-0,436-0,700-0,323-0,239-0,384-0,595 K1-0,476-0,294-0,576-0,578-0,607-0,595-0,612-0,625-0,617 K2-0,379-0,476-0,592-0,604-0,537-0,614-0,637-0,670-0,721 P -0,515-0,590-0,664-0,618-0,517-0,611-0,529-0,662-0,643 T -0,311-0,409-0,544-0,535-0,579-0,520-0,562-0,587-0,392 TP -0,456-0,652-0,737-0,707-0,749-0,704-0,622-0,703-0,692 R -0,423-0,524-0,523-0,585-0,571-0,591-0,588-0,558-0,663 RE -0,392-0,580-0,599-0,715-0,680-0,511-0,706-0,691-0,731 E -0,250-0,231-0,418-0,432-0,473-0,566-0,665-0,684-0,677 I -0,371-0,452-0,544-0,563-0,437-0,307-0,506-0,499-0,542 POLSKA -0,317-0,355-0,493-0,515-0,497-0,495-0,524-0,553-0,536 korelacja słaba i brak korelacji korelacja umiarkowanie negatywna korelacja silnie negatywna 65
W pozostałych typach gmin siła korelacji pozostała na poziomie podobnym do roku poprzedniego, lub nawet uległa zwiększeniu. Dotyczy to także wskazywanych wcześniej jako zagrożone nieprawidłowościami, gmin o funkcjach rolniczych (typ R). W skali całego kraju wskaźnik korelacji wzrósł zasadniczo w okresie intensywnych prac planistycznych lat 2005-2006, po czym do roku 2009 ulegał stałym wahaniom. Dopiero w latach 2010-2011 daje się zaobserwować ponowna tendencja pozytywna (współczynnik korelacji zwiększył się do nie notowanego wcześniej poziomu 0,553). Rok 2012 przynosi ponowne obniżenie wskaźnika, choć skala tej zmiany nie jest duża. Można przyjąć, że prowadzenie procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, pomimo istnienia planów miejscowych (w innych częściach gminy), nadal współtworzy chaos przestrzenny oraz eskalację kosztów infrastruktury. Taka negatywna ocena (w kontekście ostatnich lat) musi zostać ponownie wydana przede wszystkim w odniesieniu do stref podmiejskich metropolii oraz gmin turystycznych. Oba te obszary odpowiadają za zahamowanie pozytywnej tendencji, której obrazem był wcześniejszy wzrost wartości ogólnokrajowego współczynnika korelacji. Ryc. 3.10. Zmiana poziomu korelacji pomiędzy pokryciem obowiązującymi planami miejscowymi i liczbą pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy (2004-2012) w ośrodkach metropolitalnych (DR), miastach średnich (GR) oraz w ich strefach podmiejskich (DP i GP) (współczynnik korelacji może przybierać wartości w przedziale od -1 do 1). Na szczególną uwagę zasługuje sytuacja w miastach największych oraz w ich strefach podmiejskich (typy DR, DP, GR i GP). Dlatego, także w tym roku, przeanalizowano odrębnie zmienność dla tych właśnie typów (rycina 3.10). Najbardziej konsekwentnym, choć zmiennym w poszczególnych latach, normalizowaniem procesu planistycznego charakteryzowały się obszary rdzeniowe dużych ośrodków. Jednocześnie w strefach podmiejskich metropolii skala zmian w całym badanym okresie była bardzo mała. Utrzymywał się poziom wskaźnika sygnalizujący potencjalne patologie, zaś w roku 2012 doszło nawet do pogorszenia sytuacji. 66
3.5. Ocena sytuacji w zakresie prac planistycznych dla poszczególnych typów gmin 3.5.1. Obszary metropolitalne Obszary metropolitalne odznaczają się konsekwentnie wysokim stanem zaawansowania prac planistycznych. W ostatnich latach proces powiększania się obszaru pod planami miejscowymi uległ wyraźnemu spowolnieniu. Równolegle prowadzone są intensywne prace bieżące (dla znacznych terenów dokumenty znajdują się w przygotowaniu). Świadczy to koncentracji na działaniach aktualizacyjnych. Dotyczy to w pierwszej kolejności obszarów rdzeniowych, ale jednocześnie jest charakterystyczne, że odsetek gruntów objętych planami w opracowaniu znacząco zwiększył się również na przedmieściach. W obu typach od roku 2008 brak jest zależności pomiędzy intensywnością bieżących prac planistycznych, a przyrostem odsetka powierzchni objętej planami w roku następnym. Tym samym obszary metropolitalne uważać należy nie tylko za typ funkcjonalny o znacznych brakach w pokryciu planistycznym, ale także za typ, w którym mogą występować różnego rodzaju nieprawidłowości systemu. W roku 2012 nieznacznemu zmniejszeniu uległa identyfikowana wcześniej dychotomia w zakresie sytuacji na obszarach rdzeniowych i podmiejskich. Zmniejszyła się różnica w ogólnym pokryciu planistycznym pomiędzy obydwoma typami. W strefie suburbiów niski stopień korelacji pomiędzy liczbą pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy a pokryciem planistycznym nie tylko nie zwiększył się, a nawet uległ nieznacznemu zmniejszeniu. Oznacza to, że przynajmniej część planów miejscowych uchwalana jest dla obszarów innych niż poddane największej presji inwestycyjnej. Jednocześnie liczba bezwzględna wydawanych decyzji o warunkach zabudowy zmalała w strefie podmiejskiej, a wzrosła w obszarach rdzeniowych (co oznacza odwrócenie tendencji z lat poprzednich). Taka sytuacja może świadczyć o rosnącym wewnętrznym zróżnicowaniu badanych zbiorów (DR i DP) w tym zakresie. Strefy podmiejskie pozostają także nadal typem funkcjonalnym o najwyższym poziomie odrolnień. 3.5.2. Obszary funkcjonalne wokół ośrodków II rzędu(pozametropolitalnych) W przeciwieństwie do rdzeni metropolii, obszary rdzeniowe (DR) ośrodków II rzędu różnią się bardzo zaawansowaniem oraz charakterem prac planistycznych od ich stref zewnętrznych. Pokrycie dokumentami obowiązującymi jest w rdzeniach prawie tak samo wysokie jak w centralnych częściach dużych metropolii. Te same obszary charakteryzują się też podobną do metropolii wysoka aktywnością bieżącą (plany w opracowaniu), oraz, co istotne również zaskakująco wysokim przyrostem powierzchni objętej planami w latach 2011-2012. Pokrycie planistyczne przedmieść jest wyraźnie niższe (tylko nieznacznie przekracza średnia krajową), stopniowo wzrasta tam jednak aktywność bieżąca. Jednocześnie poziom odrolnień 67
jest relatywnie wysoki w obu strefach. Nie wykazuje on przy tym dalszych tendencji wzrostowych. Obszary podmiejskie miast drugiego rzędu są jednocześnie miejscem bardzo silnej bezwzględnej koncentracji wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Może to wskazywać na presję inwestycyjną odbywającą się poza terenami dla których istnieją obowiązujące dokumenty. Jednocześnie liczba takich decyzji w obszarach rdzeniowych szybko spada. Wskaźniki dowodzą zatem relatywnie unormowanej sytuacji planistycznej w rdzeniach miast średnich oraz wskazują na istnienie potencjalnych zagrożeń w ich strefie podmiejskiej. Zagrożenia te pozostają ukryte z uwagi na relatywnie niski ogólny poziom pokrycia planistycznego. Jednocześnie trzeba jednak podkreślić, że istnieje relatywnie wysoka korelacja ujemna pomiędzy pokryciem planistycznym a liczbą wydawanych pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie jak w metropoliach, od kilku lat brak jest natomiast zależności pomiędzy aktywnością planistyczną a jej potencjalnym efektem w postaci nowych terenów objętych planami. Reasumując można przyjąć, że kontynuowany jest powolny proces upodabniania się sytuacji ośrodków średnich do tej obserwowanej w metropoliach. Dotyczy to zwłaszcza obszarów rdzeniowych. Na przedmieściach mamy do czynienia z pewnym przesunięciem czasowym oraz symptomami nieprawidłowości, które mogą ulec nasileniu w latach następnych. 3.5.3. Ośrodki powiatowe Podobnie jak w latach poprzednich ośrodki powiatowe, traktowane jako jeden duży zbiór jednostek, charakteryzowały się w roku 2012 relatywnie stabilną sytuacją w zakresie planowania miejscowego. Pokrycie dokumentami obowiązującymi wzrasta tam konsekwentnie, choć bardzo powoli. Także odsetek gruntów dla których dokumenty są w opracowaniu utrzymuje stałą, choć niezbyt szybka tendencję wzrostową. Nie zmienia się także liczba pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy. Zależność ujemna pomiędzy liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy a pokryciem planami miejscowymi jest bardzo silna. Ta pozytywna tendencja nie dotyczy miast powiatowych o funkcjach specyficznych, w tym zwłaszcza turystycznych. Te ostatnie odznaczają się wyraźnie niższym poziomem pokrycia planistycznego (przy jednoczesnym dość wyraźnym wzroście w okresie 2011-2012). Jednocześnie wystąpił tam bardzo duży przyrost liczby decyzji o warunkach zabudowy (ponad 50%). W gminach typu MK (z funkcjami komunikacyjnymi) doszło natomiast do przyspieszenia w zakresie tak samego pokrycia planistycznego, jak i zapisanych w dokumentach odrolnień. 68
3.5.4. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach komunikacyjnych Analizy z lat 2004-2009 wskazywały najczęściej na brak wyraźnej zależności pomiędzy funkcją komunikacyjną (położenie w korytarzach transportowych) a zaawansowaniem prac planistycznych oraz skalą presji inwestycyjnej. Dane z lat 2010-2011, a następnie z roku 2012 stopniowo podważały słuszność tej konstatacji (porównaj wyniki raportu dotyczącego sytuacji w roku 2010 w obrębie poszczególnych korytarzy transportowych; Śleszyński i in. 2012). Dotyczy to w szczególności gmin zaliczonych do typu K1 (funkcje komunikacyjne na terenach o wyższym stopniu zagospodarowania) oraz w mniejszym stopniu do typu MK (węzły komunikacyjne w ośrodkach powiatowych). Pierwszy z wymienionych typów charakteryzował się w latach 2011-2012 jednym z najwyższych wskaźników dynamiki w zakresie powierzchni pod obowiązującymi dokumentami (ponad 6% w skali rocznej), drugi także odnotował przyrosty prawie dwukrotnie przewyższające średnią krajową. W gminach typu K1 znacznemu przyspieszeniu uległy odrolnienia. Cecha charakterystyczną dla tych jednostek jest także utrzymująca się długo zależność między aktywnością planistyczna a przyrostem odsetek terenów objętych dokumentami. Dowodzi, to, że prace planistyczne na tych terenach długo (a w pewnej mierze także obecnie) nakierowane były na obejmowanie nimi nowych terenów, a nie na aktualizację i zmiany. Jest to sytuacja odmienna od większości innych typów. Może ona świadczyć, że gminy typu K1 należą do nielicznych, gdzie prace planistyczne są faktycznie odpowiedzią na nadal rosnący nowy popyt ze strony inwestorów. O rosnących potrzebach świadczy też zwiększenie o ponad 50% liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Zupełnie odmienna sytuacja występuje w gminach typu K2 (funkcje komunikacyjne poza obszarem intensywnie zagospodarowanym). Pokrycie planistyczne przyrasta tu w tempie zbliżonym do średniego krajowego, bieżąca aktywność planistyczna jest słaba, stopień odrolnień stabilny, zaś liczba wydanych decyzji o warunkach zabudowy zauważalnie maleje. O ile jeszcze kilka lat temu sytuacja gmin typu K1 i K2 była podobna, to obecnie uległa ona znacznemu zróżnicowaniu. Potwierdza to tezę, że o presji na grunty oraz o aktywności planistycznej decyduje nie tylko obecność infrastruktury (dostępność transportowa), ale także współwystępowanie innych funkcji gospodarczych. Dopiero połączenie obu tych elementów daje efekt w postaci popytu na ziemię i plany miejscowe. Dane te pośrednio potwierdzają także wcześniejsze twierdzenia, że w przypadku nowych inwestycji drogowych, efekt w sferze planowania przestrzennego ujawnia się nie tyle przed podjęciem przedsięwzięcia, co raczej w kilka lat po jego zakończeniu. Prace planistyczne są zatem, do pewnego stopnia wymuszone inwestycjami komunikacyjnymi. 69
3.5.5. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach przemysłowych Gminy o funkcjach przemysłowych (P) nie charakteryzowały się początkowo specyfiką w zakresie postępu prac planistycznych oraz presji inwestycyjnej. Po roku 2008 proces planistyczny uległ tam wyraźnemu przyśpieszeniu, ale w ostatnim okresie (2011-2012) tempo prac ponownie nie odbiegało już od średniej krajowej. Obecnie gminy typu P charakteryzują się tylko nieznacznie ponadprzeciętnym pokryciem planistycznym oraz niższą od średniej krajowej aktywnością bieżącą w opracowywaniu nowych dokumentów. Stale zwiększa się natomiast skala odrolnień. Tak jak w poprzednich latach potwierdza to tezę, że przemysł nie generuje zapotrzebowania na grunty w tradycyjnych rejonach przemysłowych. Liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy jest obecnie niższa od średniej krajowej i maleje (choć nieco wolniej niż w latach poprzednich). Wzajemna relacja w pokryciu planistycznym i liczbie decyzji ulega wahaniom, co może świadczyć prowadzeniu krótkoterminowej polityki przestrzennej. 3.5.6. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach turystycznych Tereny o funkcjach turystycznych w całym analizowanym okresie charakteryzują się nieustabilizowaną sytuacją pod względem postępu prac planistycznych, a także pod względem istniejącej presji na grunty. Dane z roku 2012 nie tylko nie wskazały na poprawę tej sytuacji, ale raz jeszcze wskazały, że jest to typ o jednym z największych poziomie zagrożeń nieprawidłowościami. Pokrycie planistyczne nadal poprawia się, ale jest to proces bardzo powolny. Po okresie dużej aktywności w tym zakresie, w latach 2011 i 2012 zmniejszyła się liczba planów w opracowaniu (za wyjątkiem gmin typu TP, gdzie poziom tego wskaźnika jest konsekwentnie bardzo wysoki). Zakres zapisanych w planach odrolnień po okresie zmniejszenia się, od roku 2010 ponownie systematycznie wzrasta. Zarówno bezwzględna, jak i relatywna liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy zmalała w roku 2012 w sposób skokowy. Ta pozytywna zmiana może budzić zaskoczenie. Dowodzi bardzo zróżnicowanej sytuacji w poszczególnych jednostkach, czego dowodem jest ponowne osłabienie ujemnej zależności między wydawanymi decyzjami a pokryciem planistycznym. Konsekwentnie niedobra sytuacja w tym zakresie występuje także w miastach powiatowych o funkcjach turystycznych (MT). 70
3.5.7. Gminy poza metropoliami i dużymi miastami o funkcjach rolniczych Gminy o funkcjach rolniczych tradycyjnie charakteryzują się stabilną sytuacja planistyczną (zakres prac, presja na grunty). Jest to po części efektem uśrednienia silnych zróżnicowań regionalnych (przy dużej liczbie jednostek w zbiorze). Poziom pokrycia planami miejscowymi jest podobny do notowanego 5-7 lat wcześniej. Jednocześnie systematycznie wzrasta odsetek gruntów dla których plany znajdują się w opracowaniu. Może być to efektem dezaktualizacji niektórych planów uchwalonych jeszcze w latach 1990. Jednocześnie po roku 2008 obserwowaliśmy tendencję szybkiego wzrostu odrolnień (mimo ich nadal relatywnie niskiego poziomu). W roku 2012 tendencja ta uległa odwróceniu. W wyniku prowadzonych aktualizacji powierzchnia gruntów przewidzianych do odrolnienia zmniejszyła się. Relatywna liczba pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy zmalała i nie odbiega znacząco od średniej krajowej. Zależność między pokryciem planistycznym i liczbą wydawanych decyzji uległa wzmocnieniu. Wszystkie wymienione elementy mogą wskazywać na stopniowa racjonalizacje systemu planowania w gminach rolniczych. 3.5.8. Gminy o funkcjach ochrony przyrody Tereny pełniące funkcje ochrony przyrody to konsekwentnie obszary o najniższym w kraju pokryciu planistycznym. Co więcej pokrycie to w roku 2012 uległo niewielkiemu zmniejszeniu. Zakres powierzchni objętej dokumentami w opracowaniu także jest niższy od średniej krajowej, ale stopniowo wzrasta. W latach 2008-2010 gminy typu E charakteryzowały się bardzo wysoką presją, której wyrazem był znaczący poziom odrolnień. W roku 2011 poziom ten w zaskakujący sposób uległ zmniejszeniu, zaś w roku 2012 ponownie nieznacznie wzrósł. Interpretacja tak gwałtownej zmienności musi być ostrożna, gdyż może być to wynik unieważnienia dokumentów w kilku konkretnych gminach. O rosnących zagrożeniach nieprawidłowościami na terenie tych gmin świadczy natomiast lawinowy przyrost liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy (o blisko 150% w roku 2012). 3.6. Podsumowanie i wnioski Analiza zaawansowania prac planistycznych według typów funkcjonalnych na podstawie danych z roku 2012 stanowi w większości potwierdzenie wniosków formułowanych w latach poprzednich. Pozwala ona też na uszczegółowienie tych ogólnych uwag, co w kilku przypadkach prowadzi do ujawnienia potencjalnych nieprawidłowości niewidocznych w skali krajowej. Wydłużający się szereg czasowy badań pokrycia planistycznego według typów funkcjo- 71
nalnych gmin (9 lat) pozwala także na formułowanie coraz bardziej ogólnych wniosków odnośnie dynamiki zmian. Mimo to, dane z roku 2012 mogą w kilku wypadkach zaskakiwać (np. zmiany tendencji w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy). Niezależnie od bardziej szczegółowej interpretacji, analizy pozwalają na wskazanie tych typów funkcjonalnych, gdzie proces planowania ulega istotnym zakłóceniom, których efekt ostateczny może być zarówno korzystny, jak i negatywny. Analizy z kilku poprzednich lat wskazywały raczej na stopniowe porządkowanie procesów planistycznych w prawie wszystkich typach funkcjonalnych gmin. Natomiast w danych z roku 2012 tylko częściowo znajdujemy potwierdzenie dla tej tezy. Niektóre korzystne zmiany sprawiają wrażenie wyhamowania. Samo zróżnicowanie pomiędzy typami funkcjonalnymi zostało przy tym raczej zachowane (poza kilkoma wyjątkami). Nie pozostaje to w sprzeczności z tezą, że polityka przestrzenna staje się coraz bardziej pragmatyczna. Jej pragmatyzm częściej wyraża się obecnie jednak we wstrzymaniu zakresu prac planistycznych, prawdopodobnie w efekcie narastających konsekwencji o charakterze finansowym (przy jednoczesnych ograniczeniach dla gmin w zakresie zadłużania się). Obszarami problemowymi z punktu widzenia postępu i charakteru prac planistycznych pozostają konsekwentnie obszary podmiejskie największych polskich metropolii oraz gminy turystyczne. W przypadku obu tych typów ujawniły się w roku 2012 zarówno tendencje pozytywne (zmniejszenie liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy), jak i negatywne (odwrócenie kierunku zmian wskaźnika korelacji między decyzjami a pokryciem planistycznym). Ich bilans można ostrożnie ocenić jako nieznacznie pozytywny. Jednocześnie wyraźnie ujawniły się typy, gdzie problemy związane z planowaniem miejscowym wydają się narastać, względnie stwarzają zagrożenie takiego narastania w najbliższych latach. Należą do nich w pierwszej kolejności gminy z funkcjami obszarowej ochrony środowiska, a w drugiej strefy podmiejskie ośrodków drugiego rzędu oraz gminy położone w korytarzach transportowych o bardziej intensywnym stopniu zagospodarowania. Pewne symptomy ponownych zagrożeń są widoczne także w obszarach rdzeniowych metropolii. Znamiona racjonalizacji planowania miejscowego wystąpiły natomiast w gminach rolniczych. Stabilna sytuacja utrzymała się w miastach powiatowych. W większości typów cechą charakterystyczną okresu 2010-2012 jest spowolnienie wzrostu odsetka terenów objętych planami obowiązującymi, przy jednoczesnej bieżącej aktywizacji planistycznej (plany w trakcie sporządzania). Dowodzi to wspomnianego wyżej przesunięcia od obejmowania dokumentami nowych terenów, w kierunku ich aktualizacji. Procesy te wcześniej występują w obrębie podstawowej tkanki osadniczej (duże i średnie miasta oraz ich strefy podmiejskie), zaś z pewnym opóźnieniem w typach o charakterze peryferyjnym. Może to prowadzić do wniosku o hierarchicznej dyfuzji innowacji (rozumianej jako zmiana zasad) w procesie planowania miejscowego w Polsce. 72
Z punktu widzenia analizy dynamicznej możliwe jest wydzielenie po roku 2003 okresów o odmiennych charakterystykach zachodzących procesów w sferze planowania miejscowego (relatywnie zbieżnych dla większości typów funkcjonalnych). Wraz z uwzględnieniem najnowszych danych z roku 2012 przyjęte wcześniej wydzielenie uległo przy tym pewnej modyfikacji. Wydzielono cztery dwuletnie okresy bazowe: - okres 2004-2006, charakteryzujący się dużą aktywnością planistyczną, przekładającą się na szybki przyrost odsetka terenów objętych planami. Skala odrolnień była duża tylko w obrębie kilku typów funkcjonalnych (głównie strefy podmiejskie). Liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy systematycznie wzrastała. Korelacja tej liczby z pokryciem planistycznym była bardzo mała, co wskazuje na potencjalną możliwość powszechnych patologii. - okres 2007-2008, charakteryzujący się mniejszą aktywnością planistyczną i wolniejszym przyrostem odsetka terenów objętych dokumentami miejscowymi. Szybkie tempo odrolnień utrzymywało się nadal w kilku typach funkcjonalnych. Liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy ustabilizowała się, osiągając swoje maksimum. Współzależność między decyzjami i pokryciem planistycznym zaczęła stopniowo maleć, ale nie we wszystkich typach funkcjonalnych. Utrzymała się (choć traciła znaczenie) zależność między bieżącą aktywnością planistyczną a jej efektami w postaci nowych terenów objętych obowiązującymi dokumentami. - okres 2009-2010, charakteryzujący się ponownie zwiększona aktywnością planistyczną (nie we wszystkich typach funkcjonalnych), która jednak tylko w ograniczonym stopniu przekładała się na poprawę pokrycia planami miejscowymi. Duża rolę odgrywać zaczęły unieważnienia i aktualizacje dokumentów istniejących. Skala odrolnień zaczęła wzrastać także w innych typach funkcjonalnych, w tym m.in. na typowych obszarach rolniczych. Liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy powoli malała. We wszystkich typach sytuacja planistyczna zaczęła się normalizować, ale tempo tego procesu było nadal bardzo zróżnicowane. - okres 2011-2012, charakteryzujący się już wyraźną dominacją działań aktualizacyjnych nad uchwalaniem nowych dokumentów, przy jednoczesnym wyraźnym zahamowaniu masowych odrolnień. Nadal maleje liczba wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Ujawnia się zagrożenie odnośnie prawidłowości planowania w gminach z funkcjami ochrony środowiska, na terenach podmiejskich ośrodków drugiego rzędu oraz w części gmin o funkcjach komunikacyjnych. Materiały z ostatnich lat wydają się potwierdzać tezę, że pozytywna interpretacja zmieniających się współczynników korelacji oraz spadku liczby decyzji o warunkach zabudowy była przedwczesna. Nadal niektóre typy odznaczają się silną niestabilnością, zaś część pozytywnych efektów jest prawdopodobnie jedynie efektem dekoniunktury na rynku nieruchomości i ubożenia społeczeństwa. Ponadto poprawa niektórych wskaźników wynika z zaha- 73
mowania nowych prac planistycznych (na skutek ujawnienia ich kosztów ubocznych) i tym samym musi być oceniana jako konserwacja istniejącego stanu, z wszystkimi jego ułomnościami. Jest to szczególnie niebezpieczne w przypadku gmin, gdzie planowanie służy przede wszystkim celom innym, niż przygotowywanie nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Utrzymanie się tam niskiego pokrycia będzie stwarzało zagrożenie dla innych funkcji o znaczeniu ponadlokalnym. Dotyczy to w pierwszej kolejności gmin o istotnym znaczeniu dla ochrony środowiska, a także gmin komunikacyjnych. Analiza procesów planistycznych według typów funkcjonalnych prowadzi także do ogólnej oceny prowadzonej przez samorządy polityki przestrzennej. Politykę tę trzeba uznać za coraz bardziej pragmatyczną, ale jednocześnie w rosnącym stopniu wymuszoną przez czynniki zewnętrzne (w tym otoczenie prawne). Wspomniany pragmatyzm prowadzi jednak do zamrożenia sytuacji, jaka wygenerowana została przez żywiołowe działania związane z uchwaleniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z roku 2003. Rodzi to zagrożenie, że na znacznej części powierzchni kraju pokrycie planistyczne pozostanie ustabilizowane, a decyzje o warunkach zabudowy zachowają swoje znaczenie, a tym samym utrzyma się ich destrukcyjny wpływ na stan ładu przestrzennego. Jednocześnie w kilku typach funkcjonalnych o najwyższej presji na grunty będzie miała miejsce permanentna aktualizacja dokumentów, przy równoległym posługiwaniu się decyzjami o warunkach zabudowy. Co więcej, przewidywana poprawa koniunktury na rynku budowalnym może spowodować pogorszenie istniejącej sytuacji. W obawie o generowanie nowych kosztów (bezpośrednich i ukrytych w postaci długu planistycznego), gminy nie będą pokrywać planami nowych terenów, zaś ponowny wzrost presji inwestycyjnej skieruje się na tereny tymi dokumentami nie objęte. W tym kontekście można podtrzymać tezę, że aktualna polityka wspiera dalszą żywiołową, niekontrolowaną suburbanizację i chaos przestrzenny. Wydaje się, że w powstałych warunkach większość jednostek samorządowych może nie być w stanie przeformułować swojej polityki przestrzennej (nawet przy pełnej świadomości takiej potrzeby). Oznacza to konieczność interwencji o charakterze legislacyjnym na poziomie centralnym. Spośród innych wniosków, sformułowanych w oparciu o analizę sytuacji w roku 2012 wymienić należy: ponowne potwierdzenie tezy, że istnieje wpływ inwestycji transportowych na presję gruntową, a pośrednio na postęp prac planistycznych. Efekt ten ujawnił się jednak dopiero w następstwie kilkuletniego boomu inwestycyjnego (przede wszystkim w drogownictwie). Presja uwidacznia się, gdy funkcji transportowej towarzyszą inne istotne funkcje gospodarcze. Jest to dodatkowe potwierdzenie znanej tezy zakładającej, że inwestycje transportowe są warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym dla rozwoju społeczno-gospodarczego; 74
wykazanie pośrednio, że istnieje zagrożenie zastępowania decyzji o warunkach zabudowy dużą liczbą małych powierzchniowo planów miejscowych. Pośrednim dowodem może być np. malejąca liczba decyzji przy jednoczesnej dużej aktywności bieżącej w zakresie planowania, która nie skutkuje spektakularnym przyrostem pokrycia planistycznego (ma to miejsce w gminach turystycznych); potwierdzenie tezy o rosnącej potrzebie aktualizacji planów miejscowych pochodzących z lat 90-tych. (na mocy ustawy z roku 1994,) opracowanych nieraz dla całych powierzchni gmin i obejmujących rozległe tereny rolnicze. Ponadto przeprowadzone badanie prowadzi do ostrożnych wniosków o stopniowej dezaktualizacji przyjętego podziału funkcjonalnego. Pewne typy gmin ulegają z biegiem czasu wyraźnemu upodobnieniu (z punktu widzenia procesu planistycznego), podczas gdy inne szybko się różnicują. W pierwszym wypadku przykładem mogą być rdzenie miast dużych i średnich, w drugim gminy o funkcjach komunikacyjnych (typy K1 i K2; różnicowanie zależnie od stopnia współwystępowania innych funkcji). Dodatkowo niektóre typy wydaja się nieco zbyt małe liczebnie, co może mieć rosnący wpływ na miarodajność uzyskanych wyników. Prowadzi to do trudnego pytania o zachowanie podziału w kolejnych badaniach na podstawie nowych materiałów pierwotnych. Najlepszym rozwiązaniem wydaje się w tej sytuacji przeprowadzenie w kolejnym roku nowej klasyfikacji (typologii) funkcjonalnej gmin, a następnie badań w dwóch równoległych podziałach funkcjonalnych (obecnym oraz zmodyfikowanym). Ich porównanie pozwoli na ocenę przydatności do dalszych badań sytuacji planistycznej. Jednocześnie możliwość analizy dynamicznej zostanie zachowana. W kontekście przyszłych analiz celowe wydaje się również zaproponowanie badania na ograniczonych grupach jednostek charakteryzujących się celowo dobranymi cechami społeczno-gospodarczymi. Takie precyzyjnie dobrane grupy powinny obejmować przede wszystkim wybrane gminy z typów funkcjonalnych zdiagnozowanych jako problemowe. 75
4. SKUTKI FINANSOWE OBOWIĄZUJĄCYCH PLANÓW MIEJSCOWYCH 4.1. Wprowadzenie W roku 2013 po raz pierwszy zrealizowano badanie sytuacji planistycznej w gminach w oparciu o rozszerzoną ankietę na temat skutków finansowych obowiązujących planów miejscowych. W zależności od kategorii pytania, uzyskano odpowiedzi z około połowy gmin w kraju oraz około 45% gmin, które posiadały plany (ryc. 4.1). Rozkład terytorialny gmin, z których otrzymano odpowiedzi, przedstawiono też na mapie (ryc. 4.2). Spośród 2279 gmin, w 760 z nich (33,3%) udzielono odpowiedzi na wszystkie 4 grupy pytań (tj. dano wszystkie odpowiedzi na pytania o wpływy prognozowane razem, wydatki prognozowane razem, wpływy zrealizowane razem i wydatki zrealizowane razem), w kolejnych 284 (12,5%) na 3 odpowiedzi, w kolejnych 386 (16,9%) na 2 odpowiedzi oraz w 160 (7,0%) na 1 odpowiedź. W sumie w 1590 gminach (69,8%) udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi. W tabeli 4.1 zestawiono szczegółowe charakterystyki według województw. Na uwagę zasługuje stosunkowo dobre wypełnienie danych przez miasta na prawach powiatu. Spośród 65 ośrodków, nie uzyskano odpowiedzi tylko z 12-15 (w zależności od kategorii pytań). W przypadku prognoz było to zaledwie 12 miast (m.in. Gdańsk, Wrocław i Toruń). Gorzej sytuacja przedstawia się dla kwot zrealizowanych (23 brakujące odpowiedzi dla wpływów i 24 dla wydatków), ale było to i tak relatywnie więcej, niż dla innych kategorii gmin. Pomimo wielu wątpliwości zgłaszanych przez gminy w związku z niejasnościami nasuwającymi się przy interpretacji dokumentów gminnych, jest to dosyć wyczerpujący materiał, pozwalający w dostateczny sposób analizować i oceniać skutki finansowe związane z planowaniem miejscowym. Szczególnie ważna jest tu możliwość weryfikacji wcześniejszych szacunków na ten temat, wykonanych m.in. przez Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN w ubiegłym roku dla potrzeb poprzedniej Analizy stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2011 roku. W powyższym kontekście, niniejszy rozdział zawiera pogłębioną analizę prognozowanych i zrealizowanych dochodów i kosztów samorządów gminnych związanych z uchwaleniem obowiązujących planów miejscowych do roku 2012 w Polsce. Najpierw przeanalizowano sytuację w skali całego kraju (w tym w podziale na województwa), a następnie według typów funkcjonalnych gmin. Poszukiwano też prawidłowości, związanych ze wskaźnikami sytuacji planistycznej i społeczno-gospodarczej, wykorzystując metody korelacyjne. 76
Oprócz wyników analiz zilustrowanych mapami, przedstawionych w niniejszej części opracowania, podobnie jak w przypadku analizy ogólnokrajowej sytuacji planistycznej (rozdział 2) przygotowano obszerny załącznik kartograficzny. Zawiera on 13 plansz dokumentujących główne wskaźniki związane z analizą skutków finansowych, w tym przeliczeń konkretnych zmiennych w stosunku do powierzchni planów miejscowych i liczby ludności. Ryc. 4.1. Reprezentatywność, w tym procent odpowiedzi niezerowych na poszczególne pytania związane ze skutkami finansowymi obowiązujących planów miejscowych. Uwaga: na niektóre pytania nie było odpowiedzi, ponieważ nie we wszystkich gminach występowały poszczególne rodzaje skutków. Kolorem czerwonym oznaczono dane reprezentujące sumy cząstkowych wskaźników (kolor niebieski). Tym samym kolor czerwony oznacza reprezentatywność i udział odpowiedzi niezerowych, a kolor niebieski tylko udział odpowiedzi niezerowych. 77
Ryc. 4.2. Stopień wypełnienia odpowiedzi przez gminy na pytanie o skutki finansowe obowiązujących planów miejscowych. Liczby 0-4 w legendzie oznaczają liczbę odpowiedzi na pytania w możliwych 4 grupach odpowiedzi, tj. odpowiedź na pytanie o wpływy prognozowane razem, wydatki prognozowane razem, wpływy zrealizowane razem i wydatki zrealizowane razem. 78
Tabela 4.1. Stopień wypełnienia odpowiedzi przez gminy na pytanie o skutki finansowe obowiązujących planów miejscowych. Województwo ogółem Liczba gmin w tym posiadających obowiązujące plany miejscowe Odsetek gmin, które udzieliły odpowiedzi na grupy pytań skutki finansowe prognozowane skutki finansowe zrealizowane liczba % wpływy wydatki wpływy wydatki % Dolnośląskie 169 167 98,8 73,1 65,3 53,3 44,3 Kujawsko-Pomorskie 144 133 92,4 51,9 45,1 44,4 37,6 Lubelskie 213 193 90,6 45,1 41,5 29,5 33,2 Lubuskie 83 80 96,4 73,8 65,0 60,0 53,8 Łódzkie 177 155 87,6 65,2 60,0 51,0 51,0 Małopolskie 182 166 91,2 72,9 57,8 59,6 56,6 Mazowieckie 314 266 84,7 53,8 53,0 44,7 43,2 Opolskie 71 70 98,6 74,3 70,0 50,0 45,7 Podkarpackie 160 145 90,6 46,2 44,1 36,6 36,6 Podlaskie 118 101 85,6 60,4 51,5 46,5 42,6 Pomorskie 123 121 98,4 71,9 65,3 65,3 64,5 Śląskie 167 165 98,8 72,7 66,7 66,1 56,4 Świętokrzyskie 102 76 74,5 51,3 48,7 32,9 35,5 Warmińsko-Mazurskie 116 114 98,3 67,5 59,6 57,9 46,5 Wielkopolskie 226 218 96,5 64,2 54,1 50,5 45,9 Zachodniopomorskie 114 109 95,6 55,0 50,5 38,5 38,5 Polska ogółem 2479 2279 91,9 61,6 55,4 49,0 45,6 4.2. Prognozowane wpływy Według danych, uzyskanych według jednolitej metodologii dla 1405 gmin (61,6% tych, które posiadały obowiązujące plany miejscowe), na koniec 2012 r., prognozowane wpływy zostały wykazane na 34,7 mld zł (w tym w 2010 r. 5,5 mld zł). Największą pozycję stanowiły wpływy z tytułu inne (13,4 mld zł) oraz ze wzrostu podatku od nieruchomości (12,4 mld zł), a następnie opłata planistyczna (8,0 mld zł) tabela 4.2., ryc. 4.3. Dokładniejszy podział na typy gmin ujawnia, że największe spodziewane wpływy wiązały się zwłaszcza z największymi ośrodkami miejskimi. W miastach na prawach powiatu przewidywano, że wpływy ogółem wyniosą 15,3 mld zł, z czego blisko 1/3 (5,0 mld zł) powinien zapewnić wzrost podatku od nieruchomości. W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich wyraźnie wyższy był udział opłaty planistycznej (25,8-32,6%) i podatku od czynności cywilno-prawnych (3,6-5,5%), kosztem kategorii innych wpływów. Te ostatnie w miastach na prawach powiatu i innych gminach miejskich stanowiły blisko połowę prognozowanych wpływów. Najwyższe prognozowane wpływy odnotowano w Szczecinie 2,6 mld zł, a powyżej 1 mld zł ponadto w Sosnowcu, Katowicach i Gdyni (tabela 4.3). Generalnie, obserwować moż- 79
na bardzo wysoką koncentrację tych kwot w stosunkowo niedużej liczbie gmin. Pierwsze 10 z nich osiągnęło aż 10,9 mld prognozowanych wpływów (czyli 31,5%), pierwsze 50 19,6 mld zł (56,5%), a pierwsze 100 24,4 mld zł (70,4%). Jeszcze inaczej licząc, połowa prognozowanych wpływów z tytułu obowiązujących planów miejscowych była skoncentrowana zaledwie w 2,5% z samorządów, które wykazały jakiekolwiek kwoty (w 35 z 1405 samorządów). Nawet biorąc pod uwagę, że oczywistym jest zróżnicowanie prognozowanych wpływów pomiędzy dużymi ośrodkami miejskimi, a gminami peryferyjnymi, to pomimo tego taka drastyczna nieproporcjonalność może dowodzić niekonsekwencji i różnych podejść metodologicznych w sporządzaniu prognoz. Możliwe jest tu zarówno zawyżanie spodziewanych wpływów, jak też ich zaniżanie. Tabela 4.2. Prognozowane wpływy według kategorii gmin i województw na koniec 2012 r. Kategoria gmin lub województwo Prognozowane wpływy ogółem opłata planistyczna w tym wzrost podatku od nieruchomości podatek od czynności cywilnoprawnych w mln zł Polska ogółem 34 712 8 036 12 419 865 13 384 miasta na prawach powiatu 15 263 2 862 4 985 97 7 320 inne gminy miejskie 6 089 1 303 1 786 153 2 839 gminy miejsko-wiejskie 7 117 1 834 3 185 392 1 706 gminy wiejskie 6 242 2 037 2 463 223 1 519 Dolnośląskie 2 951 985 889 96 973 Kujawsko-Pomorskie 1 132 280 292 35 524 Lubelskie 455 90 204 16 146 Lubuskie 1 011 111 188 13 700 Łódzkie 1 396 268 732 25 370 Małopolskie 2 012 789 614 45 564 Mazowieckie 4 700 901 2 187 326 1 287 Opolskie 595 118 240 19 218 Podkarpackie 1 314 139 764 25 385 Podlaskie 741 118 384 7 232 Pomorskie 3 387 921 807 45 1 615 Śląskie 6 888 1 900 2 681 44 2 264 Świętokrzyskie 683 144 371 71 98 Warmińsko-Mazurskie 1 338 251 321 9 758 Wielkopolskie 2 541 593 517 71 1 360 Zachodniopomorskie 3 566 430 1 229 18 1 889 inne 80
Tabela 4.3. Najwyższe prognozowane wpływy (powyżej 250 mln zł) z tytułu obowiązujących planów miejscowych w gminach (stan na koniec 2012 r.). Gmina (miasto) Prognozowane wpływy ogółem opłata planistyczna w tym wzrost podarku od nieruchomości podatek od czynności cywilnoprawnych w mln zł Szczecin 2 654 248 928 0 1 479 Sosnowiec 1 478 396 1 070 0 11 Katowice 1 100 230 508 1 362 Gdynia 1 018 286 39 0 694 Kraków 961 305 273 4 379 Rzeszów 857 90 611 10 145 Gliwice 833 340 48 3 441 Warszawa 784 29 217 16 523 Poznań 768 25 64 3 676 Piaseczno 495 7 369 43 76 Lubin 367 261 58 28 20 Mszczonów 363 2 241 118 2 Elbląg 330 33 35 1 261 Zabrze 326 18 0 1 306 Góra Kalwaria 322 66 191 0 65 Zagnańsk 321 17 261 43 0 Bydgoszcz 305 37 10 0 257 Racibórz 298 16 71 0 211 Łomża 271 13 242 0 15 Gorzów Wielkopolski 262 4 55 2 202 Olsztyn 262 28 28 0 206 Załuski 257 153 93 0 11 Legnica 252 12 117 0 124 Słupsk 251 21 14 14 201 inne Wysokie zróżnicowanie pokazują statystyczne miary zmienności: odchylenie standardowe, mediana i średnia arytmetyczna. Pokazano je dla wpływów i wydatków prognozowanych i zrealizowanych w tabeli 4.4. Okazuje się, że dla prognozowanych wpływów, mediana była dziesięciokrotnie niższa (2,5 mln zł), niż średnia arytmetyczna (24,7 mln zł). Oprócz dużego zróżnicowania kwot ogółem, w poszczególnych gminach występowało stosunkowo duże zróżnicowanie kategorii ich pozyskiwania. Generalnie, najbardziej powiązane były ze sobą wpływy z tytułu opłaty planistycznej, wzrostu podatku nieruchomości i innych źródeł (współczynniki korelacji liniowej wahały się tu w granicach +0,4-0,6), natomiast prawie nie korelowała się kategoria podatku od czynności cywilno-prawnych. 81
Ryc. 4.3. Struktura prognozowanych wpływów z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2012 r. Tabela 4.4. Statystyczne miary zmienności dla prognozowanych i zrealizowanych wpływów i wydatków z tytułu obowiązujących planów miejscowych w gminach (stan na koniec 2012 r.). Wskaźnik skutki finansowe prognozowane skutki finansowe zrealizowane wpływy wydatki wpływy wydatki Liczba gmin 1405 1263 1116 1040 Średnia arytmetyczna (mln zł) 24,7 52,8 5,8 9,5 Mediana (tys. zł) 2459 6755 229 1048 Odchylenie standardowe (mln zł) 110,9 361,6 32,0 46,8 4.3. Prognozowane wydatki Wydatki prognozowane wykazane zostały na kwotę 66,7 mld zł, z czego nieco ponad połowa (32,9 mld zł) przypadła na miasta na prawach powiatu (tabela 4.5). Wśród wydatków wskazywano przede wszystkim na budowę dróg gminnych (32,5 mld zł), a następnie innej infrastruktury technicznej (19,2 mld zł). Wykup gruntów pod budowę dróg gminnych był prognozowany na 8,9 mld zł, ale prawdopodobnie kwota ta jest zaniżona poprzez ujęcie tych wydatków częściowo w pozycji budowa dróg gminnych. Prognozowane wydatki były skoncentrowane szczególnie w dwóch województwach mazowieckim i zachodniopomorskim (po 11,7 mld zł). Gdyby przeliczyć je w stosunku do 82
liczby ludności, daje to kwotę 2206 zł w tym z pierwszych z województw oraz aż 6768 zł w drugim (średnia dla kraju 1731 zł). Przy tym przeliczenia te nie uwzględniają faktu, że nie uzyskano danych dla około połowy gmin. Widać zatem wyraźnie, że obciążenia wskutek uchwalenia planów miejscowych mogą być istotne 5. W niektórych gminach prognozowane kwoty przekroczyły 1 mld zł (tabela 4.6), zwłaszcza w Szczecinie (10,7 mld zł), Warszawie (5,3 mld zł) i Poznaniu (3,0 mld zł). Tabela 4.5. Prognozowane wydatki według kategorii gmin i województw na koniec 2012 r. Kategoria gmin lub województwo Prognozowane wydatki ogółem wykup gruntów pod budowę dróg gminnych w tym budowa dróg gminnych budowa infrastruktury technicznej w mln zł Polska ogółem 66 685 8 863 32 478 19 228 6 116 miasta na prawach powiatu 32 923 5 825 16 327 6 092 4 679 inne gminy miejskie 9 696 896 4 847 3 366 587 gminy miejsko-wiejskie 11 108 1 026 5 475 4 181 426 gminy wiejskie 12 959 1 116 5 829 5 589 425 Dolnośląskie 3 813 163 2 158 1 293 198 Kujawsko-Pomorskie 1 880 204 675 945 56 Lubelskie 1 074 111 525 365 73 Lubuskie 1 508 59 768 598 84 Łódzkie 4 003 338 2 313 1 260 92 Małopolskie 5 948 964 3 157 1 652 176 Mazowieckie 11 695 3 960 4 324 2 697 715 Opolskie 944 58 392 446 48 Podkarpackie 1 408 88 604 411 304 Podlaskie 1 749 113 1 127 300 210 Pomorskie 4 110 540 1 782 1 518 269 Śląskie 7 035 796 3 763 1 908 567 Świętokrzyskie 1 785 113 889 718 65 Warmińsko-Mazurskie 2 476 77 1 183 819 398 Wielkopolskie 5 607 707 2 961 1 480 459 Zachodniopomorskie 11 650 572 5 858 2 817 2 403 inne Również w przypadku prognozowanych wydatków zaobserwowano wysoką koncentrację kwot w stosunkowo niewielkiej liczbie gmin. Pierwsze 10 gmin skupiało aż 39,1% prognozowanych wydatków w całej Polsce, a pierwsze 50 60,4%. Te bardzo duże zróżnicowania udowadniają również miary zmienności, zaprezentowane w tabeli 4.4. w poprzednim podrozdziale. Chociaż stosunek średniej arytmetycznej do mediany jest niższy w niż dla prognozowanych wpływów (jest to ośmiokrotny iloraz), to znacznie wyższe jest odchylenie standardowe (362 mln zł). 5 Dodatkowe obliczenia, zaprezentowane szczegółowo w załączniku kartograficznym wskazują, że w 49 gminach kwoty te przekraczały 10 tys. zł na mieszkańca, najwięcej w Lutomiersku (61,9 tys. zł), Lesznowoli (48,6 tys. zł), Kobylnicy (44,6 tys. zł) i Świeradowie-Zdroju (44,0 tys. zł). Spośród miast na prawach powiatu najwyższe prognozowane wydatki odnotowano w Szczecinie (26,2 tys. zł) i Elblągu (5,1 tys. zł). 83
Tabela 4.6. Najwyższe prognozowane wydatki (powyżej 500 mln zł) z tytułu obowiązujących planów miejscowych w gminach (stan na koniec 2012 r.). Gmina (miasto) Prognozowane wydatki ogółem wykup gruntów pod budowę dróg gminnych budowa dróg gminnych w tym budowa infrastruktury technicznej w mln zł Szczecin 10 732 516 5 505 2 354 2 358 Warszawa 5 322 2 722 1 729 383 489 Poznań 3 048 459 1 630 585 374 Kraków 1 606 584 1 022 0 0 Gdynia 1 355 346 595 287 127 Lesznowola 1 079 366 429 284 0 Wieliczka 1 024 84 911 29 0 Suwałki 685 0 463 35 186 Elbląg 626 25 441 51 109 Bielsko-Biała 624 96 289 4 235 Gorzów Wielkopolski 611 25 298 242 45 Rzeszów 602 45 193 111 254 Bydgoszcz 595 89 0 474 32 Lubin 583 6 571 6 0 Piaseczno 564 106 151 257 50 Olsztyn 511 20 294 93 103 Wieluń 502 20 438 45 0 inne Generalnie rozrzut ten pokazuje, że trudno jest wyciągać jednoznaczne wnioski, co do możliwych w przyszłości kosztów planowania miejscowego, bez bardziej pogłębionych badań, weryfikujących metodykę sporządzania prognoz finansowych do uchwalanych planów miejscowych, w tym powiązanie z pokryciem planistycznym i zawartością dokumentów pod względem struktury przeznaczenia terenów. Biorąc pod uwagę medianę prognozowanych kosztów w gminach (6755 tys. zł) i mnożąc ją przez około 2 tys. gmin, wykazany dla całej Polski, otrzymany z ankiet sumaryczny wynik (66,7 mld zł) może być nawet czterokrotnie zawyżony. Z drugiej strony nie można wykluczyć, że znaczna część gmin nie doszacowała kosztu skutków finansowych. Struktura prognozowanych wydatków nie różniła się znacząco w typach administracyjnych gmin (ryc. 4.4). We wszystkich z nich na budowę dróg gminnych przypadało około połowy przewidywanych do wydania środków. Jedynie wykup gruntów pod te drogi był znacząco wyższy w większych ośrodkach. W miastach na prawach powiatu wydatki te stanowiły 17,7% kwot, podczas gdy w gminach wiejskich tylko 8,6%. Różnice te są większe, jeśli z gmin wiejskich wyłączyć strefy podmiejskie największych miast. 84
Ryc. 4.4. Struktura prognozowanych wydatków z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2012 r. 4.4. Zrealizowane wpływy Zrealizowane wpływy wyniosły (dla 1044 gmin spośród 2279, w których istniał, co najmniej jeden obowiązujący plan miejscowy i które podały odpowiednie dane) 6,5 mld zł (tabela 4.7), z czego na rok 2012 przypadło 1,4 mld zł. Najwyższe wpływy uzyskał Włocławek (684 mln zł), Koszalin (370 mln zł) i Piaseczno (338 mln zł). Najbardziej znaczącą pozycję zajmowały wpływy ze wzrostu podatku od nieruchomości (4,2 mld zł, czyli 64,8%). W podziale na administracyjne kategorie gmin nie widać poważniejszych prawidłowości (ryc. 4.5). Udziały poszczególnych rodzajów wpływów nie zmieniają się wraz z wielkością gminy, tj. na przykład od miast powiatowych w kierunku gmin wiejskich, zgodnie z rangą administracyjną i poziomem urbanizacji. Podobnie nie widać wyraźniejszych różnic w rozkładzie wpływów względem tych kategorii: miasta na prawach powiatu koncentrowały 21,3% wszystkich zrealizowanych wpływów (1376 mln zł), inne gminy miejskie 29,5% (1908 mln zł), gminy miejsko-wiejskie 22,8% (1475 mln zł), a gminy wiejskie 26,4% (1706 mln zł). Udziały te nawiązywały mniej więcej do rozkładu ludności. Realizacja wpływów była stosunkowo bardziej zróżnicowana w poszczególnych regionach kraju (tabela 4.7). Największe wpływy przypadły na województwa kujawsko-pomorskie (834 85
mln zł), śląskie (812 mln zł) i (786 mln zł). Nie było to jednak zasługą szczególnej polityki w tym zakresie odnośnie wszystkich lub większości gmin, ale raczej sporadycznymi przypadkami jednego lub kilku samorządów. W przypadku województwa kujawsko-pomorskiego był to zwłaszcza wspomniany już Włocławek (684 mln zł), a mazowieckiego Piaseczno (338 mln zł). Tabela 4.7. Zrealizowane wpływy według kategorii gmin i województw na koniec 2012 r. Kategoria gmin lub województwo Zrealizowane wpływy ogółem opłata planistyczna W tym wzrost podatku od nieruchomości podatek od czynności cywilnoprawnych w mln zł Polska ogółem 6 465 452 4 190 659 1 162 miasta na prawach powiatu 1 376 71 953 185 167 inne gminy miejskie 1 908 31 1 157 216 504 gminy miejsko-wiejskie 1 475 77 1 182 105 109 gminy wiejskie 1 706 274 898 152 381 Dolnośląskie 525 25 345 60 94 Kujawsko-Pomorskie 834 12 726 50 46 Lubelskie 51 18 15 9 10 Lubuskie 103 6 19 1 77 Łódzkie 491 13 280 32 165 Małopolskie 263 29 185 37 11 Mazowieckie 786 32 620 114 19 Opolskie 45 3 10 4 29 Podkarpackie 75 20 40 1 14 Podlaskie 201 3 174 4 18 Pomorskie 651 103 257 52 240 Śląskie 812 113 321 135 243 Świętokrzyskie 401 18 275 45 64 Warmińsko-Mazurskie 228 15 174 14 25 Wielkopolskie 484 26 325 43 90 Zachodniopomorskie 514 15 424 60 15 inne Wśród zrealizowanych wpływów zwraca uwagą niewielka, wręcz śladowa w wielu przypadkach kwota wynikająca z renty planistycznej. Opłata ta jest skutkiem wzrostu wartości od nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego i zazwyczaj zmiany przeznaczenia terenu na inwestycyjny, w tym mieszkaniowy. Przy ewentualnej sprzedaży danej nieruchomości w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie planu miejscowego, powstaje obowiązek zapłaty ustalonej stawki procentowej od wartości wzrostu wartości. Z przedstawionych jednostkowych danych w tabeli 4.8. dosyć jednoznacznie wynika, że zwłaszcza w przypadku miast, przepisy te nie mają zastosowania. Brak pobierania opłat w wyniku sprzedaży i wzrostu wartości nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bardziej złożonym problemem. Po części wynika on z ustalania przez gminy zerowej 86
stawki tej opłaty (przy maksymalnej dopuszczalnej w wysokości 30%), jak też różnego orzecznictwa. Tabela 4.8. Największe zrealizowane wpływy (powyżej 50 mln zł) z tytułu obowiązujących planów miejscowych w gminach (stan na koniec 2012 r.). Gmina (miasto) Zrealizowane wpływy ogółem opłata planistyczna w tym wzrost podatku od nieruchomości podatek od czynności cywilnoprawnych w mln zł Włocławek 684 0 611 41 32 Koszalin 370 1 320 49 0 Piaseczno 338 5 309 24 0 Zagnańsk 321 17 261 43 0 Gniezno 234 0 192 18 24 Malbork 189 0 28 1 160 Pabianice 186 0 134 16 36 Bolesławiec 175 0 163 12 0 Sokółka 160 0 160 0 0 Gołdap 157 0 157 0 0 Czeladź 144 0 109 8 27 Bielsko-Biała 96 1 0 95 0 Rzgów 94 3 81 10 0 Lesznowola 91 0 91 0 0 Kleszczów 86 0 0 0 86 Głogów 84 0 12 18 54 Kobierzyce 83 0 78 4 1 Ostrów Wielkopolski 79 3 61 15 0 Wilkowice 76 0 8 1 66 Wadowice 74 1 73 0 0 Kościerzyna 72 0 66 5 0 Przywidz 69 69 0 0 0 Ożarów Mazowiecki 56 2 52 0 2 Kwidzyn 55 0 43 7 4 Haźlach 53 0 0 0 53 Sochaczew 51 0 47 5 0 inne W efekcie kwoty przypadające na 1 mieszkańca z tytuły opłaty planistycznej, jak też łącznych wpływów w poszczególnych gminach były bardzo różne. W 1044 gminach, w których istniał, co najmniej jeden obowiązujący plan miejscowy, kwota tych wpływów w przeliczeniu na 1 mieszkańca wahała się od zera do 24 874 zł (Zagnańsk). W sumie były 72 gminy, gdzie wartość ta była większa niż 1000 zł na 1 mieszkańca i 232 gminy, w których wartość ta wahała się w granicach 100-1000 zł, przy medianie wynoszącej zaledwie 21 zł. 87
Ryc. 4.5. Struktura zrealizowanych wpływów z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2012 r. 4.5. Zrealizowane wydatki Łączne wydatki z tytułu obowiązujących planów miejscowych do końca 2012 r. wyniosły 9921 mln zł i rozłożyły się w następujących proporcjach (tabela 4.9): wykup gruntów pod budowę dróg gminnych 692 mln zł (7,0%), budowa dróg gminnych 4160 mln zł (41,9%), budowa infrastruktury technicznej 4468 mln zł (45,0%) oraz inne wydatki 601 mln zł (6,1%). W przypadku kategorii administracyjnych gmin, najwięcej wydatków pochłonęły inwestycje w gminach miejsko-wiejskich (3560 mln zł), następnie wiejskich (2595 mln zł), a najmniej w miastach na prawach powiatu (1436 mln zł) i gminach miejskich (2330 mln zł). Struktura wydatków w kategoriach gmin pokazuje, że w gminach mniej zurbanizowanych największe wydatki dotyczą budowy infrastruktury technicznej (poza drogami). W gminach wiejskich udział tego typu wydatków wyniósł 44,6%, a w miejsko-wiejskich aż 63,5% (ryc. 4.6). Równocześnie w gminach miejskich, w tym w miastach na prawach powiatu najwięcej środków pochłonęła budowa dróg (odpowiednio 52,7 i 60,2%). Koszty wykupu gruntów, co zrozumiałe, istotniejszą pozycję stanowiły zwłaszcza w miastach powiatowych (17,5%). Odnosząc dane o poniesionych wydatkach w podanych kategoriach gmin do liczby ludności otrzymamy potwierdzenie prawidłowości, że im mniej zurbanizowana gmina, tym koszty 88
uchwalenia planów miejscowych są wyższe. Podczas gdy w miastach powiatowych wydatki te wyniosły zaledwie 194 zł na 1 mieszkańca, to w innych miastach było to już 498 zł, w gminach miejsko-wiejskich 730 zł, a w gminach wiejskich 613 zł. Takie zróżnicowania z jednej strony niewątpliwie pokazują wyrównywanie opóźnień infrastrukturalnych, ale z drugiej świadczą o wysokich kosztach dokonywanych przekształceń. Tabela 4.9. Zrealizowane wydatki według kategorii gmin i województw na koniec 2012 r. Kategoria gmin lub województwo Zrealizowane wydatki ogółem wykup gruntów pod budowę dróg gminnych w tym budowa dróg gminnych budowa infrastruktury technicznej w mln zł Polska ogółem 9 921 692 4 160 4 468 601 miasta na prawach powiatu 1 436 251 864 230 91 inne gminy miejskie 2 330 185 1 229 820 96 gminy miejsko-wiejskie 3 560 117 975 2 260 208 gminy wiejskie 2 595 138 1 093 1 158 206 Dolnośląskie 642 20 405 172 45 Kujawsko-Pomorskie 423 39 192 182 11 Lubelskie 230 7 101 83 39 Lubuskie 105 9 51 37 7 Łódzkie 783 36 381 357 9 Małopolskie 2 340 50 485 1 747 58 Mazowieckie 1 245 149 459 583 54 Opolskie 185 2 96 76 11 Podkarpackie 158 9 54 88 7 Podlaskie 367 41 236 80 11 Pomorskie 905 120 465 290 30 Śląskie 930 56 418 382 75 Świętokrzyskie 445 6 328 49 62 Warmińsko-Mazurskie 306 14 67 102 123 Wielkopolskie 606 109 285 161 51 Zachodniopomorskie 250 25 137 80 8 inne Zrealizowane wydatki znacznie się różniły w poszczególnych województwach (tabela 4.9). W świetle otrzymanych danych, najwięcej kosztów poniesiono w województwie małopolskim (2340 mln zł), a następnie w mazowieckim (1245 mln zł). W pozostałych regionach wydatki każdorazowo nie przekraczały 1 mld zł. Najmniejsze kwoty odnotowano w województwie lubuskim (105 mln zł) i podkarpackim (158 mln zł). W podziale na poszczególne gminy zdecydowanie najwięcej wydatków poniesiono w Myślenicach (1326 mln zł), a następne w kolejności samorządy odnotowały znacznie mniejsze kwoty (Zagnańsk 271 mln zł, Pruszcz Gdański 265 mln zł, Piaseczno 260 mln zł). Widać też dość wyraźnie, że wyniki w tych miastach wyraźnie wpłynęły na globalny wynik województw, przyczyniając się nieraz do połowy lub nawet więcej wydatków zagregowanych dla całych województw (świętokrzyskie 60,9%, małopolskie 56,7%, warmińsko-mazurskie 89
53,6%). W całym kraju, pierwsze 10 gmin pod względem najwyższych wydatków generowało 30,6% wszystkich wydatków, pierwsze 30 56,8%, a pierwsze 100 70,6%. Oznacza to bardzo wysoką koncentrację i tym samym utrudnia jednoznaczną interpretację wyników, powodując, że wnioski dla całego kraju powinny być ostrożne. Tabela 4.10. Największe zrealizowane wydatki (powyżej 100 mln zł) z tytułu obowiązujących planów miejscowych w gminach (stan na koniec 2012 r.). Gmina (miasto) Zrealizowane wydatki ogółem wykup gruntów pod budowę dróg gminnych budowa dróg gminnych w tym budowa infrastruktury technicznej w mln zł Myślenice 1 326 0 0 1 326 0 Zagnańsk 271 0 271 0 0 Pruszcz Gdański 265 11 195 59 0 Piaseczno 260 3 98 120 39 Gołdap 164 0 1 48 115 Lesznowola 162 60 51 51 0 Jelenia Góra 159 0 157 2 0 Koszalin 154 15 99 40 0 Katowice 142 1 102 39 1 Ruda Śląska 134 10 123 0 1 Łomża 114 4 102 0 8 Pabianice 108 2 11 94 0 inne Ryc. 4.6. Struktura zrealizowanych wydatków z tytułu obowiązujących planów miejscowych według kategorii gmin w końcu 2012 r. 90
4.6. Wpływy i wydatki prognozowane a zrealizowane Bilans skutków finansowych planów jest ujemny, zarówno, jeśli się weźmie pod uwagę prognozowane wpływy w stosunku do prognozowanych wydatków, jak też wyniki faktycznie zrealizowane. Ujemny bilans dotyczy też obydwu okresów, dla których pozyskano dane, tj. przed 2012 rokiem i w roku 2012 (tabela 4.11-12, ryc. 4.7). Tabela 4.11. Bilans prognozowanych i zrealizowanych wpływów i wydatków ujętych w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. Skrót n oznacza liczbę gmin, dla których uzyskano dane. Uwaga: nie wszystkie kwoty dokładnie sumują się, ze względu na zaokrąglenia. Kategoria wpływy (n=1035) Prognozowane (mln zł) wydatki (n=1276) saldo wpływy (n=1130) Zrealizowane (mln zł) wydatki (n=1054) Polska 34 712 66 685-31 973 6 465 9 921-3 455 Miasta na prawach powiatu 15 263 32 923-17 660 1 376 1 436-59 Inne gminy miejskie 6 089 9 696-3 606 1 908 2 330-422 Gminy wiejsko-miejskie 7 117 11 108-3 991 1 475 3 560-2 085 Gmin wiejskie 6 242 12 959-6 716 1 706 2 595-889 Dolnośląskie 2 951 3 813-862 525 642-117 Kujawsko-Pomorskie 1 132 1 880-748 834 423 411 Lubelskie 455 1 074-619 51 230-179 Lubuskie 1 011 1 508-497 103 105-1 Łódzkie 1 396 4 003-2 607 491 783-293 Małopolskie 2 012 5 948-3 936 263 2 340-2 078 Mazowieckie 4 700 11 695-6 996 786 1 245-459 Opolskie 595 944-348 45 185-139 Podkarpackie 1 314 1 408-94 75 158-83 Podlaskie 741 1 749-1 009 201 367-166 Pomorskie 3 387 4 110-723 651 905-254 Śląskie 6 888 7 035-146 812 930-118 Świętokrzyskie 683 1 785-1 102 401 445-44 Warmińsko-Mazurskie 1 338 2 476-1 137 228 306-78 Wielkopolskie 2 541 5 607-3 066 484 606-122 Zachodniopomorskie 3 566 11 650-8 084 514 250 264 Porównanie wpływów i wydatków pokazuje w sumie kilka prawidłowości. Po pierwsze, wpływy nie równoważą wydatków, w skali kraju jest to około 2/3 kwot. Jedynie lepsza sytuacja występuje w największych miastach na prawach powiatu (95,9%). Najgorzej pod tym względem jest w gminach miejsko-wiejskich (41,4%). Ponadto jest nieco szybsze tempo uzyskiwania wpływów realizowanych do prognozowanych (18,6%) w porównaniu do wydatków (14,9%). Jest to jednak mało pocieszające, biorąc pod uwagę zaledwie kilkunastoprocentową wielkość tych udziałów. Na tej podstawie można wysnuć wniosek, że zarówno pozyskiwanie środków, jak i ponoszenie wydatków wskutek uchwalenia planów miejscowych, jest znacznie rozciągnięte w czasie. saldo 91
Zarówno w żadnej z kategorii gmin, jak i w żadnym z województw nie odnotowano dodatniego salda wpływów i wydatków. Jedynie w województwie lubuskim ujemne saldo w wysokości około 1 mln zł było nieznaczne w stosunku do kwot wpływów i wydatków (nieco ponad 100 mln zł). Można też uznać, że w miarę zrównoważona gospodarka finansowa charakteryzowała też miasta na prawach powiatu: ujemne saldo w wysokości 59 mln zł stanowiło około 4% wszystkich wydatków. Tabela 4.12. Prognozowane i zrealizowane wpływy i wydatki ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. Skrót n oznacza liczbę gmin, dla których uzyskano dane. Uwaga: nie wszystkie kwoty dokładnie sumują się, ze względu na zaokrąglenia. Kategoria Wpływy (dochody) (mln zł) % Wydatki (koszty) (mln zł) % Wpływy/wydatki (%) prognozowane (n=1035) zrealizowane (n=1130) prognozowane (n=1276) zrealizowane (n=1054) prognozowane zrealizowane Polska ogółem 34 712 6 465 18,6 66 685 9 921 14,9 52,1 65,2 Miasta na prawach powiatu 15 263 1 376 9,0 32 923 1 436 4,4 46,4 95,9 Gminy miejskie 6 089 1 908 31,3 9 696 2 330 24,0 62,8 81,9 Gminy miejsko-wiejskie 7 117 1 475 20,7 11 108 3 560 32,1 64,1 41,4 Gminy wiejskie 6 242 1 706 27,3 12 959 2 595 20,0 48,2 65,7 W podziale na kategorie wpływów i wydatków oraz lata ujawniają się kolejne prawidłowości (tabela 4.13-14). Miasta na prawach powiatu charakteryzowały się stosunkowo najgorszym wskaźnikiem dochodów zrealizowanych w stosunku do prognozowanych, który dla danych sprzed 2012 r. wyniósł zaledwie 8,6%, podczas gdy na przykład w gminach wiejskich było to 25,1%. Co interesujące, wskaźnik ten był również niski dla roku 2012 (11,9%). W tym samym okresie wskaźnik ten dla gmin miejskich wyniósł 46,2%, dla gmin wiejskich 36,3%, a dla gmin miejsko-wiejskich 23,5%. W poszczególnych kategoriach wpływów najgorsze wyniki charakteryzowały opłatę planistyczną. Dla całego kraju było to zaledwie 5,6%, zarówno dla okresu sprzed 2012 r., jak i roku 2012. Dla tego ostatniego roku stosunkowo najlepsze wyniki odnotowano w przypadku podatku od nieruchomości (48,4%), w tym w gminach miejskich 70,5%. Jedynie w przypadku podatku od czynności cywilno-prawnych uzyskano przekroczenie planów: w miastach na prawach powiatu (232,7% dla okresu sprzed 2012 r.) oraz w gminach miejskich (134,3% dla okresu sprzed 2012 r. i 218,8% dla roku 2012). Powyższe dane każą bardzo krytycznie oceniać planowanie budżetowe gmin w zakresie planowania przestrzennego, który przy tak niskich wskaźnikach realizacji, rozmijających się z rzeczywistością, stwarza poważne znaki zapytania o ich zasadność, zwłaszcza w największych miastach. W świetle przedstawionych danych, szczególnie krytycznie trzeba się tu odnieść do opłaty planistycznej, która w zasadzie nie jest realizowana. 92
Ryc. 4.7. Prognozowane i zrealizowane wpływy i wydatki gmin wskutek uchwalenia planów miejscowych według kategorii gmin (stan na koniec 2012 r.) W przypadku wydatków w poszczególnych kategoriach i okresach zazwyczaj również nie zrealizowano prognozowanych kwot. Szczególnie w miastach na prawach powiatu wskaźniki realizacji we wszystkich kategoriach tych wydatków i okresach nie przekraczały 10% (nawet w 2012 r.). W innych typach gmin wskaźnik ten był znacząco wyższy, ale tylko w gminach miejsko-wiejskich w 2012 r. przekroczył 100% (budowa infrastruktury technicznej). Dane te wskazują, że gminy konsekwentnie bronią się przed finansowymi skutkami uchwalenia planów miejscowych, zwłaszcza w zakresie konieczności wykupu gruntów pod drogi i budowy infrastruktury, w tym dróg. Porównanie poszczególnych okresów pokazuje jednak, że jest to coraz mniej skuteczne. We wszystkich kategoriach gmin i wydatków udział wydatków zrealizowanych w stosunku do prognozowanych był wyższy dla 2012 r., niż dla okresu sprzed 2012 r. 93
Tabela 4.13. Wpływy ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. według kategorii gmin i rodzajów wpływów. Uwaga: nie wszystkie kwoty dokładnie sumują się, ze względu na zaokrąglenia. Kategoria Wpływy do budżetu gminy (dochody) do końca 2011 r. w 2012 r. opłaty planistycznej do końca 2011 r. w 2012 r. w tym z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości do końca 2011 r. w 2012 r. WPŁYWY PROGNOZOWANE (n = 1035 gmin) (mln zł) podatku od czynności cywilnoprawnych do końca 2011 r. w 2012 r. inne ujęte w prognozie skutków finansowych do końca 2011 r. w 2012 r. Polska ogółem 29 244 5 467 6 608 1 429 10 491 1 928 681 184 11 458 1 926 Miasta na prawach powiatu 13 451 1 813 2 485 377 4 479 506 72 25 6 414 906 Gminy miejskie 5 194 895 1 165 139 1 445 342 140 13 2 437 402 Gminy wiejskomiejskie 5 608 1 509 1 321 514 2 613 572 318 74 1 357 349 Gminy wiejskie 4 991 1 251 1 637 400 1 955 509 150 73 1 250 269 WPŁYWY ZREALIZOWANE (n = 1130 gmin) (mln zł) Polska ogółem 5 027 1 438 372 80 3 257 933 548 111 849 314 Miasta na prawach powiatu 1 161 215 56 15 796 158 169 17 141 26 Gminy miejskie 1 495 413 27 4 916 241 188 28 364 141 Gminy wiejskomiejskie 1 120 355 60 17 877 305 85 20 97 13 Gminy wiejskie 1 252 454 230 44 668 230 107 46 247 134 SALDO (n=1035-1130 gmin) (mln zł) Polska ogółem -4 029-6 236-1 349-7 234-995 -133-73 -10 609-1 612-4 029 Miasta na prawach powiatu -1 598-2 429-362 -3 683-348 97-8 -6 273-880 -1 598 Gminy miejskie -482-1 138-135 -529-101 48 15-2 073-261 -482 Gminy wiejskomiejskie -1 154-1 261-497 -1 736-267 -233-54 -1 260-336 -1 154 Gminy wiejskie -797-1 407-356 -1 287-279 -43-27 -1 003-135 -797 UDZIAŁ WPŁYWÓW ZREALIZOWANYCH (%) Polska ogółem 17,2 26,3 5,6 5,6 31,0 48,4 80,5 60,2 7,4 16,3 Miasta na prawach powiatu 8,6 11,9 2,2 4,0 17,8 31,1 232,7 68,2 2,2 2,9 Gminy miejskie 28,8 46,2 2,3 2,9 63,4 70,5 134,3 218,8 14,9 35,0 Gminy wiejskomiejskie 20,0 23,5 4,5 3,3 33,6 53,3 26,6 27,6 7,1 3,7 Gminy wiejskie 25,1 36,3 14,0 11,0 34,2 45,3 71,3 62,9 19,8 49,8 94
Tabela 4.14. Wydatki ujęte w prognozach skutków finansowych sporządzanych do planów miejscowych oraz ich realizacja do końca 2012 r. według kategorii gmin i rodzajów wpływów. Uwaga: nie wszystkie kwoty dokładnie sumują się, ze względu na zaokrąglenia. Kategoria Wydatki (koszty) budżetów gmin do końca 2011 r. w 2012 r. wykup gruntów pod drogi gminne do końca 2011 r. w 2012 r. budowa dróg gminnych do końca 2011 r. w tym z tytułu w 2012 r. WYDATKI PROGNOZOWANE (n = 1276 gmin) (mln zł) budowa infrastruktury technicznej do końca 2011 r. w 2012 r. inne ujęte w prognozie skutków finansowych do końca 2011 r. w 2012 r. Polska ogółem 56 578 10 108 6 436 2 426 27 796 4 682 16 962 2 266 5 384 733 Miasta na prawach powiatu 28 602 4 321 4 062 1 763 14 551 1 775 5 765 328 4 225 454 Gminy miejskie 8 714 982 732 164 4 415 432 3 039 327 528 59 Gminy wiejskomiejskie 8 417 2 691 696 330 3 992 1 483 3 439 741 289 136 Gminy wiejskie 10 844 2 114 946 170 4 838 992 4 719 870 342 83 WYDATKI ZREALIZOWANE (n = 1054 gminy) (mln zł) Polska ogółem 7 276 2 644 481 211 3 321 840 3 098 1 370 376 225 Miasta na prawach powiatu 1 183 253 182 69 726 138 206 24 69 22 Gminy miejskie 1 869 461 148 37 989 240 681 140 51 44 Gminy wiejskomiejskie 2 271 1 290 75 42 764 211 1 295 965 137 71 Gminy wiejskie 1 954 641 76 62 842 251 917 241 119 87 SALDO (n = 1054-1276 gmin) (mln zł) Polska ogółem -49 302-7 464-5 955-2 215-24 475-3 842-13 864-896 -5 008-508 Miasta na prawach powiatu -27 419-4 068-3 880-1 694-13 825-1 637-5 559-304 -4 156-432 Gminy miejskie -6 845-521 -584-127 -3 426-192 -2 358-187 -477-15 Gminy wiejskomiejskie -6 146-1 401-621 -288-3 228-1 272-2 144 224-152 -65 Gminy wiejskie -8 890-1 473-870 -108-3 996-741 -3 802-629 -223 4 UDZIAŁ WYDATKÓW ZREALIZOWANYCH (%) Polska ogółem 12,9 26,2 7,5 8,7 11,9 17,9 18,3 60,4 7,0 30,7 Miasta na prawach powiatu 4,1 5,9 4,5 3,9 5,0 7,8 3,6 7,3 1,6 4,9 Gminy miejskie 21,4 46,9 20,2 22,6 22,4 55,5 22,4 42,7 9,7 75,6 Gminy wiejskomiejskie 27,0 47,9 10,8 12,9 19,1 14,2 37,6 130,1 47,3 52,1 Gminy wiejskie 18,0 30,3 8,1 36,5 17,4 25,3 19,4 27,7 34,8 104,3 Na podstawie danych można też wskazać gminy o najwyższym i najniższym saldzie prognozowanych i zrealizowanych dochodów (tabela 4.15). Pierwsza uwaga, jaka się nasuwa, to diametralnie różna sytuacja gmin o nie tylko zbliżonym pokryciu planistycznym i kategorii administracyjno-osadniczej, ale także nieraz niemal sąsiadujących ze sobą. Wskazuje to na różnorodność uwarunkowań, mających przełożenie na politykę przestrzenną gmin. Przykładowo podwarszawska gmina Mszczonów wykazuje wysokie dodatnie prognozowane saldo (337 mln zł, co daje 29 019 zł na 1 mieszkańca), gdy tymczasem Lesznowola posiada jedno z 95
najwyższych w kraju sald ujemnych (972 mln zł, aż 43 825 zł na 1 mieszkańca). Podobne uwagi można odnieść np. do Siedlec i Suwałk (byłe miasta wojewódzkie), albo Wieliczki i Niepołomic (strefa podmiejska Krakowa). Zbliżona sytuacja ma miejsce w przypadku gmin o zrealizowanych wpływach i wydatkach, przy czym te same miasta niekiedy znajdują się równocześnie na czele negatywnych i pozytywnych rankingów sald prognozowanych i zrealizowanych (Bielsko-Biała). Tabela 4.15. Gminy o największych dodatnich i ujemnych saldach prognozowanych i zrealizowanych wpływów i wydatków wskutek uchwalenia planów miejscowych (stan na koniec 2012 r.). gmina Skutki finansowe prognozowane pokrycie planistyczne (%) saldo (mln zł) na 1 mieszkańca (zł) Saldo dodatnie gmina Skutki finansowe zrealizowane pokrycie planistyczne (%) saldo (mln zł) na 1 mieszkańca (zł) M. Sosnowiec 35,2 1 153 5 398 M. Włocławek 22,4 589 5 099 M. Katowice 20,7 686 2 231 M. Koszalin 33,9 216 1 979 M. Gliwice 91,4 369 1 981 Malbork 63,2 189 4 814 Mszczonów 17,7 337 29 019 Gniezno 42,0 148 2 109 M. Rzeszów 13,8 255 1 402 Czeladź 65,5 143 4 283 Niepołomice 96,8 186 7 430 Sokółka 9,3 139 5 235 Siewierz 32,4 173 14 169 Bolesławiec 96,8 132 3 323 Racibórz 38,1 147 2 622 M. Bielsko-Biała 29,2 88 503 M. Siedlce 36,5 145 1 901 Piaseczno 49,1 79 1 048 M. Zabrze 32,7 143 798 Pabianice 100,0 78 1 139 Saldo ujemne Bełchatów 57,0-369 -6 152 Inowrocław 91,8-74 -982 M. Bielsko-Biała 29,2-439 -2 518 M. Kraków 37,7-84 -111 Wieluń 14,4-493 -15 066 Chrzanów 15,0-90 -1 850 M. Suwałki 28,9-630 -9 074 M. Ruda Śląska 99,9-93 -655 M. Kraków 37,7-646 -852 Olkusz 100,0-94 -1 880 Lesznowola 95,3-972 -43 825 Łowicz 49,3-98 -3 299 Wieliczka 100,0-978 -17 972 M. Łomża 15,8-104 -1 660 M. Poznań 34,6-2 280-4 140 M. Katowice 20,7-141 -458 M. st. Warszawa 29,7-4 538-2 645 Pruszcz Gdański 69,2-240 -8 383 M. Szczecin 44,3-8 078-19 755 Myślenice 78,0-1 326-30 970 Aby zweryfikować podobieństwo prognoz w stosunku do ich realizacji, na ryc. 4.8. zestawiono odpowiednie salda. Wynik obliczeń podstawowej regresji liniowej wskazuje na zasadniczo bardzo słabe podobieństwo obydwu zmiennych, a jeśli już, to wyłącznie w przypadku tylko w grupie dodatnich wartości (oznaczonych na rycinie linią przerywaną). To dość istotne odkrycie, mogące sugerować, że w gminach o dobrej polityce przestrzennej (w sensie uzyskiwania przychodów), polityka ta nie tylko jest skuteczna, ale także prawdopodobieństwo spełnienia oczekiwań jest największe. Niestety, prawidłowość ta dotyczy tylko kilkudziesięciu gmin w skali kraju. 96
O ile do kwot prognozowanych należy z założenia podchodzić z ostrożnością, to wpływy i wydatki zrealizowane wskazują na realne bardzo duże zróżnicowanie kwestii finansowych. Identyfikowane kwoty, rzędu kilku tysięcy złotych na mieszkańca (czyli kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu tysięcy złotych na rodzinę lub gospodarstwo domowe) wydają się w przekonujący sposób ukazywać negatywne zjawisko wysokich kosztów w dużej części samorządów. Ryc. 4.8. Porównanie sald prognozowanych i zrealizowanych wynikających ze skutków uchwalonych planów miejscowych. Obcięto 10% gmin o skrajnych wartościach wskaźników sald na 1 mieszkańca (5% po stronie sald prognozowanych i 5% po stronie sald zrealizowanych). Na zakończenie porównań zestawiono jeszcze kwoty wpływów i wydatków przypadające na 1 mieszkańca według typów gmin (tabela 4.16). We wszystkich typach stwierdzona kwota wydatków przewyższała kwotę wpływów, a zatem odnotowano salda ujemne. W przypadku zrealizowanych skutków finansowych, w miastach na prawach powiatu saldo to wyniosło minus 19 zł, w innych gminach miejskich 79 zł, w gminach miejsko-wiejskich 437 zł oraz w gminach wiejskich 256 zł. Widać, zatem dość wyraźnie rosnące obciążenie w gminach mniej zurbanizowanych. Tej prawidłowości nie odnotowano w przypadku wartości prognozowanych, gdzie poszczególne kwoty przypadające na 1 mieszkańca były bardziej wyrównane i wahały się w granicach 1066-1431 zł, przy średniej dla całego kraju wynoszącej 1239 zł. 97
Tabela 4.16. Kwoty wpływów i wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca według kategorii administracyjnych gmin (stan na koniec 2012 r.). Kategoria Prognozowane (zł na 1 mieszkańca) Zrealizowane (zł na 1 mieszkańca) wpływy wydatki saldo wpływy wydatki saldo Miasta na prawach powiatu 1 431 3 127-1 697 175 194-19 Gminy miejskie 1 206 1 919-713 419 498-79 Gminy miejsko-wiejskie 1 106 1 836-730 293 730-437 Gminy wiejskie 1 066 2 538-1 472 357 613-256 Polska ogółem 1 239 2 494-1 255 291 468-177 4.7. Skutki finansowe według typów funkcjonalnych gmin Przedstawione we wcześniejszych podrozdziałach analizy pokazują, że generalnie można dopatrywać się prawidłowości skutków finansowych związanych ze stopniem urbanizacji. Rozpatrywane współzależności były jednak analizowane pod względem formalnego statusu miejsko-wiejskiego i z tego powodu powinny być dogłębniej przebadane według bardziej wyczerpującej klasyfikacji gmin. Analizy tego typu przeprowadzono na podstawie podziału na 16 typów funkcjonalnych gmin, stosowanego konsekwentnie w kolejnych Raportach i Analizach stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach od 2006 roku. Odpowiednie zestawienia zawarto w tabelach 4.17 i 4.18, a graficzną wizualizację przedstawionych tam danych, zagregowanych oraz przeliczonych na 1 mieszkańca i na 1 ha obowiązującego planu miejscowego na ryc. 4.9. i 4.10. W przypadku prognozowanych wpływów i wydatków niemal we wszystkich typach odnotowano ujemne ich saldo. Dodatni wynik (+83 mln zł, czyli około 8% w stosunku do spodziewanych wpływów) charakteryzował jedynie typ K1, czyli gminy położone wzdłuż korytarzy komunikacyjnych o wysokiej intensywności użytkowania. Jest to zrozumiałe, gdyż uchwalanie planów miejscowych w tego typu miejscach nie powinno się wiązać ze szczególnie wysokimi kosztami budowy nowej infrastruktury, ale raczej dyskontowaniem renty lokalizacyjnej poprzez inwestycje w różnego rodzaju usługi i działalność produkcyjną. Z tego powodu można nawet sądzić, że prognozowany wynik jest relatywnie niski. Największe ujemne salda w przeliczeniu na 1 mieszkańca odnotowano w przypadku rdzeni większych ośrodków miejskich DR ( 622 zł), co w dużej mierze jest zasługą omawianego wcześniej Szczecina, w którym ujemne saldo prognozowanych wpływów i wydatków osiągnęło aż 8,1 mld zł (na 13,8 mld zł w tej kategorii gmin). Następne miejsce zajęły gminy stref podmiejskich GP z wynikiem 389 zł na 1 mieszkańca. Jest to dość symptomatyczne, gdyż dotyczy szczególnie dynamicznie rozwijających się obszarów, w których dochodzi do silnego rozpraszania zabudowy. Niekontrolowana urbanizacja skutkuje tutaj koniecznością 98
zapewnienia przez gminy odpowiedniej infrastruktury, w tym doprowadzenia i utrzymania dróg. Jest oczywiste, że przy niskiej koncentracji osadnictwa koszty te muszą być wysokie, grożąc nawet bankructwem gmin 6. Tabela 4.17. Kwoty wpływów i wydatków prognozowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych ogółem i w przeliczeniu na 1 mieszkańca według typów funkcjonalnych gmin (stan na koniec 2012 r.). Typ funkcjonalny skrót nazwa Wpływy (mln zł) Wydatki (mln zł) mln zł Saldo na 1 mieszkańca (zł) na 1 ha planu miejscowego DP strefy zewnętrzne obszarów metropolitalnych 5 452 10 056-4 604-389 -1 768 DR rdzenie obszarów metropolitalnych (tzw. MEGA's) 10 912 24 663-13 751-622 -27 215 E gminy z obszarami cennymi przyrodniczo 223 343-120 -123-205 GP strefy zewnętrzne innych miast powiatowych grodzkich 2 223 4 213-1 990-298 -996 GR rdzenie innych miast powiatowych grodzkich 4 643 8 487-3 844-257 -10 505 I inne gminy 501 708-207 -103-240 K1 korytarze transportowe z intensywnym użytkowaniem (przemysł, turystyka) 969 886 83 30 78 K2 korytarze transportowe z ekstensywnym użytkowaniem (w tym rolnictwo i ochrona przyrody) 988 1 174-186 -72-117 M miasta powiatowe bez wyraźnej specjalizacji funkcjonalnej, na ogół z rozwiniętymi funkcjami przemysłowymi 2 738 3 555-817 -81-832 MK miasta powiatowe z rozwiniętą funkcją komunikacyjną 1 879 4 061-2 182-309 -3 506 MT miasta powiatowe z rozwiniętą funkcją turystyczną 884 1 249-364 -148-1 933 P gminy o rozwiniętej funkcji przemysłowej, niebędące stolicami powiatów 919 2 178-1 258-302 -830 R gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej 610 1 493-883 -188-333 RE gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej wraz z obszarami cennymi przyrodniczo 236 782-546 -339-579 T gminy o rozwiniętej funkcji turystycznej 1 116 2 278-1 161-375 -691 TP gminy o rozwiniętych funkcjach przemysłowych i turystycznych 418 560-142 -127-233 Polska ogółem 34 712 66 685-31 973-326 -1 703 W pozostałych kategoriach gmin koszty w przeliczeniu na 1 mieszkańca są nieco niższe, ale też wskazują na potencjalne problemy finansowe. Warto zwrócić uwagę, że nawet w gminach o rozwiniętych funkcjach turystycznych uchwalenie planu wiąże się z przewidywanym dość wysokim ujemnym saldem ( 1161 mln zł, 148 zł na 1 mieszkańca), chociaż w tych właśnie miejscach polityka przestrzenna powinna dyskontować zyski ze szczególnej atrakcyjności inwestycyjnej. Dokładniejsze jednostkowe obliczenia pokazują, że np. w następujących gminach saldo prognozowanych wpływów i wydatków związanych z uchwalaniem planów miejscowych jest ujemne (w nawiasach wartości w przeliczeniu na 1 mieszkańca): Piwniczna- 6 Zagadnieniom tym specjalnie poświęcono Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce, opracowany jesienią 2013 r. dla środowisk rządowych, w tym Premiera RP, przez zespół pod kierunkiem A. Kowalewskiego, w którym wykorzystano m.in. materiały z corocznych Raportów i Analiz stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach. Raport jest dostępny pod adresem http://www.igipz.pan.pl/aktualnosc-zgmil/items/raport-ekonomiczny-2013.html oraz http://zoiu.home.pl/www25/index.php/start/z-kraju/315-raport-o-ekonomicznych-stratach-i-spolecznychkosztach-niekontrolowanej-urbanizacji-w-polsce. 99
Zdrój ( 9 991 zł), Wisła ( 11 975 zł), Cisna ( 4776 zł), Rajgród ( 145 zł), Rewal ( 1173 zł) oraz Łukta ( 401 zł). Łącznie w 59 gminach turystycznych saldo to było ujemne, a w 40 dodatnie. Równocześnie salda w przeliczeniu na 1 ha obowiązującego planu nie są ściśle skorelowane z takim wskaźnikiem odniesionym do liczby mieszkańców. Największe ujemne kwoty różnic pomiędzy prognozowanymi wpływami a wydatkami charakteryzowały rdzenie obszarów metropolitalnych DR ( 27 215 zł), a następnie w rdzeniach innych miast powiatowych grodzkich ( 10 505 zł). W pozostałych typach gmin kwoty w przeliczeniu na 1 mieszkańca były znacząco niższe. Tabela 4.17. Kwoty wpływów i wydatków zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych ogółem i w przeliczeniu na 1 mieszkańca według typów funkcjonalnych gmin (stan na koniec 2012 r.). Typ funkcjonalny skrót nazwa Wpływy (mln zł) Wydatki (mln zł) mln zł Saldo na 1 mieszkańca (zł) na 1 ha planu miejscowego DP strefy zewnętrzne obszarów metropolitalnych 1 407 3 658-2 251-190 -864 DR rdzenie obszarów metropolitalnych (tzw. MEGA's) 291 644-352 -16-697 E gminy z obszarami cennymi przyrodniczo 14 46-33 -34-56 GP strefy zewnętrzne innych miast powiatowych grodzkich 801 1 030-229 -34-115 GR rdzenie innych miast powiatowych grodzkich 1 216 817 398 27 1 088 I inne gminy 26 104-79 -39-91 K1 korytarze transportowe z intensywnym użytkowaniem (przemysł, turystyka) 60 233-172 -63-161 K2 korytarze transportowe z ekstensywnym użytkowaniem (w tym rolnictwo i ochrona przyrody) 52 148-97 -37-61 M miasta powiatowe bez wyraźnej specjalizacji funkcjonalnej, na ogół z rozwiniętymi funkcjami przemysłowymi 556 884-328 -33-334 MK miasta powiatowe z rozwiniętą funkcją komunikacyjną 820 663 157 22 252 MT miasta powiatowe z rozwiniętą funkcją turystyczną 360 395-34 -14-183 P gminy o rozwiniętej funkcji przemysłowej, niebędące stolicami powiatów 333 380-47 -11-31 R gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej 118 184-65 -14-25 RE gminy o rozwiniętej funkcji rolniczej wraz z obszarami cennymi przyrodniczo 99 233-134 -83-142 T gminy o rozwiniętej funkcji turystycznej 265 422-158 -51-94 TP gminy o rozwiniętych funkcjach przemysłowych i turystycznych 47 79-31 -28-52 Polska ogółem 34 712 6 465 9 921-3 455-35 W przypadku wpływów i wydatków faktycznie poniesionych, wszystkie stwierdzone salda są ujemne, jakkolwiek bezwzględna ich wartość jest stosunkowo niewielka w stosunku do kwot prognozowanych. Według stanu na koniec 2012 r. średnio w kraju zrealizowano 18,6% wpływów oraz 14,9% wydatków. W podziale na kategorie funkcjonalne gmin odsetki te w przypadku wpływów wahały się od zaledwie 2,7% (rdzenie metropolitalne DR) do 43,6% (mniejsze miasta z funkcjami komunikacyjnymi MK). W przypadku wydatków najmniejsze zrealizowane kwoty dotyczyły rdzeni miast metropolitalnych (2,5%), a największe ich stref podmiejskich DP (36,4%). 100
Ryc. 4.9. Salda prognozowanych i zrealizowanych wpływów i wydatków wynikających z uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca według typów funkcjonalnych gmin (stan na koniec 2012 r.). Oznaczenia kategorii gmin na osi poziomej jak w tabeli 4.17. Nie stwierdzono korelacji pomiędzy wysokością sald prognozowanych i zrealizowanych ani w przeliczeniu na 1 mieszkańca, ani na 1 ha obowiązujących planów. Tylko w 2 przypadkach zaobserwowano salda dodatnie (GR, MK; były one stosunkowo niewielkie, rzędu 20-30 zł), a w pozostałych 14 ujemne. Przy tym szczególnie wysokie ujemne saldo odnotowano w kategorii gmin podmiejskich DP ( 190 zł), w pozostałych kategoriach wskaźnik ten nie przekraczał minus 100 zł. Generalnie, analiza faktycznie zrealizowanych wpływów i wydatków potwierdza wnioski związane z niebezpieczeństwem bardzo wysokich kosztów niekontrolowanej urbanizacji, co w najbardziej istotnym stopniu dotyczy stref oddziaływania największych ośrodków miejskich. Łącznie w strefach podmiejskich ośrodków, co najmniej powiatowych grodzkich stwierdzono wpływy w wysokości 1 698 mln zł, przy wydatkach 4 302 mln zł, co daje saldo 2 604 mln zł. Analogiczne obliczenia dla kwot prognozowanych dają odpowiednio 16 364 mln zł, 34 719 mln zł i 18 355 mln zł, przy pokryciu planistycznym dla tych gmin w wysokości 38,6%. Pamiętać przy tym należy, że otrzymano pełne dane tylko dla około połowy gmin, na 422 sklasyfikowane w kategoriach DP i DR. Łatwo zatem oszacować, że dla całego zbioru gmin podane kwoty powinny być prawdopodobnie dwukrotnie większe. Jeśli dalej zakładać, że planami można by pokryć dodatkowe 20% powierzchni gmin (czyli uzyskać wskaźnik pokrycia planistycznego w wysokości około 60%), ujemne saldo wzrasta już do kwoty około 7 mld zł w przypadku kwot faktycznie zrealizowanych i 17 mld zł w przypadku kwot prognozowanych 7. 7 Analogiczny szacunek bazujący na podstawie danych z 56 gmin w strefach podmiejskich posiadających co najmniej 95% pokrycia planistycznego i ekstrapolowanych na pozostałe tego typu gminy wskazuje na kwoty około 2 mld zł (zrealizowane) i około 22 mld zł (prognozowane). Dla kwot zrealizowanych są to wartości wprawdzie znacznie niższe, ale nie wiadomo, czy wynikają z faktu wcześniejszego objęcia planami powierzchni 101
Już te pobieżne obliczenia wskazują, że mamy do czynienia z poważnym problemem finansowym, związanym ze skutkami istniejących planów miejscowych. Problem ten wymaga pilnego zwrócenia uwagi, w tym dokonania bardziej pogłębionych szacunków, być może na podstawie uzupełniających badań terenowych i kameralnych 8. Ryc. 4.10. Salda prognozowanych i zrealizowanych wpływów i wydatków oraz ich sald wynikających z uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca według typów funkcjonalnych gmin (stan na koniec 2012 r.). Oznaczenia kategorii gmin na osi poziomej jak w tabeli 4.17. gmin i zahamowania rozlewania się zabudowy, czy z innych powodów, np. odkładania w czasie niezbędnych inwestycji infrastrukturalnych i ściągania planistycznych opłat publicznych. 8 W znanym i szeroko komentowanym tzw. Raporcie Kozińskiego i Olbrysza, koszty samych wykupów gruntów pod drogi gminne oszacowano na 130 mld zł. Nie wiadomo jednak, czy raport ten bazował na reprezentatywnej grupie gmin, gdyż wyliczenia oparto m.in. na podwarszawskiej gminie Lesznowola, która, jak się okazuje według danych wykorzystywanych w niniejszym opracowaniu, wykazuje rekordowe w skali kraju prognozowane wydatki związane z uchwaleniem planów miejscowych. Niewątpliwie jednak, problem wysokich kosztów istnieje i realnie ponoszone dotychczas i będące ponoszone w najbliższych latach straty nie są z pewnością mniejsze niż rzędu kilkudziesięciu mld złotych. 102
4.8. Skutki finansowe a pokrycie planistyczne Porównanie skutków finansowych obowiązujących planów miejscowych z istniejącym pokryciem planistycznym, z jednej strony pozwala na ocenę efektywności tych dokumentów, a z drugiej na wychwycenie pewnych prawidłowości lub stwierdzenie ich braku. Podstawowe informacje według kategorii administracyjnych gmin zestawiono w tabeli 4.18. Ujawniają się bardzo duże rozpiętości w tym zakresie. W przypadku skutków prognozowanych, największe ujemne saldo wystąpiło w powiatowych miastach grodzkich (-85,7 tys. zł), przy stosunkowo wysokich kwotach zarówno wpływów (65,8 tys. zł), jak i wydatków (151,5 tys. zł). Nieco mniejsze ujemne salda odnotowano w pozostałych kategoriach, przy czym wystąpiła prawidłowość, związana ze spadkiem kwot wraz z przechodzeniem w dół hierarchii administracyjnej. W przypadku kwot zrealizowanych takich prawidłowości już nie było. Najwyższe wpływy i wydatki oraz ujemne salda w przeliczeniu na 1 ha planu odnotowano w innych gminach miejskich, następnie w miastach na prawach powiatu, gminach miejsko-wiejskich i wiejskich. Stąd wniosek, że największe miasta albo przeszacowują realne skutki finansowe, albo są też skuteczne w ograniczaniu skutków po stronie wydatków, jak też nieskuteczne w przypadku wpływów. Tabela 4.18. Kwoty wpływów i wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 ha obowiązującego planu miejscowego według kategorii administracyjnych gmin (stan na koniec 2012 r.). Kategoria Prognozowane (zł na 1 ha planu miejscowego) Zrealizowane (zł na 1 ha planu miejscowego) wpływy wydatki saldo wpływy wydatki saldo Miasta na prawach powiatu 65 751 151 483-85 732 6 885 7 521-636 Gminy miejskie 22 509 37 691-15 182 6 996 10 014-3 018 Gminy miejsko-wiejskie 3 856 6 389-2 534 1 139 2 734-1 594 Gminy wiejskie 2 009 4 778-2 769 666 1 109-443 Polska ogółem 6 363 13 540-7 177 1 493 2 440-947 Analizy korelacyjne wpływów i wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 ha obowiązującego planu miejscowego ze wskaźnikami charakteryzującymi pokrycie planistyczne przedstawiono w tabeli 4.19. Zestawiono tam porównania kwot przypadających na 1 ha obowiązującego planu w stosunku do udziału powierzchni pokrytej planami, średniej wielkości planu miejscowego, powierzchni odrolnień oraz natężenia wydawania decyzji lokalizacyjnych. Okazuje się, że w żadnym z 36 przypadków nie stwierdzono takiej wartości statystycznej, która uprawniałaby do wskazania 103
pozytywnej lub negatywnej korelacji (tzn. powyżej lub poniżej +/ 0,2). Blisko tego progu znalazł się jedynie wskaźnik udziału zabudowy przeznaczonej w planach miejscowych pod zabudowę (+0,188). Jest to dosyć istotne stwierdzenie, świadczące o wielkim zróżnicowaniu polityki i skutków przestrzennych. Tabela 4.19. Korelacje wpływów i wydatków prognozowanych i zrealizowanych wskutek uchwalenia planów miejscowych w przeliczeniu na 1 ha obowiązującego planu miejscowego ze wskaźnikami charakteryzującymi pokrycie planistyczne (stan na koniec 2012 r.). Wskaźnik Skutki finansowe prognozowane Skutki finansowe zrealizowane wpływy wydatki saldo wpływy wydatki saldo Pokrycie planistyczne -0,176-0,179 0,041-0,080-0,109 0,018 Przeciętna powierzchnia -0,123-0,133 0,038-0,063-0,082 0,010 planu Odrolnienia (w stosunku do 0,022 0,021-0,004-0,031 0,021-0,050 planów) Odrolnienia (w stosunku do -0,035-0,031 0,002-0,038 0,012-0,049 powierzchni gmin) Udział terenów przeznaczonych 0,123 0,188-0,105 0,129 0,139 0,005 pod zabudowę w planach miejscowych Decyzje o warunkach zabudowy na 1000 mieszkańców 0,029-0,001 0,030-0,028-0,061 0,025 4.9. Skutki finansowe a budżety gmin i sytuacja społeczno-gospodarcza Ze względu na rozmiary ekonomiczne skutków finansowych warto porównać je w stosunku do całkowitych budżetów gmin. Analizy takie zestawiono w tabelach 4.20-4.22, wykorzystując podział na kategorie funkcjonalne gmin. Porównaniom każdorazowo podlegał inny zestaw gmin, gdyż dla poszczególnych rodzajów skutków finansowych (wpływy i wydatki prognozowane, wpływy i wydatki zrealizowane, wpływy i wydatki zrealizowane wyłącznie w roku 2012) otrzymano różną liczbę odpowiedzi. Dane te porównywano w stosunku do budżetów gmin w Polsce w roku 2012, w których to dochody ogółem wyniosły 139,7 mld zł, a wydatki 142,2 mld zł. Okazuje się, że wartość prognozowanych wpływów i wydatków z tytułu uchwalenia planów miejscowych jest stosunkowo duża. Jeśli brać pod uwagę tylko rok 2012, wpływy w stosunku do dochodów ogółem stanowiły zaledwie 2,4%, ale w przypadku wydatków było to już 15,1%. W niektórych kategoriach udziały te były znacznie wyższe: w miastach o rozwiniętych funkcjach turystycznych stosunek wpływów do dochodów wyniósł 12,7%, a w przypadku stosunku wydatków do dochodów nawet blisko 50% (strefy podmiejskie największych ośrodków miejskich). Wysokie, blisko 30-procentowe udziały wydatków wiązały się też z gminami o ekstensywnym rozwoju rolnictwa i strefach podmiejskich średnich miast (powia- 104
towych grodzkich). Równocześnie w tych typach gmin wpływy były znacznie mniejsze, zazwyczaj kilkuprocentowe, a zatem różnica pomiędzy wydatkami a wpływami była nawet dziesięciokrotna. Okazuje się zatem, że plany miejscowe generują wysokie koszty i nie zapewniają odpowiednich, równoważących wpływów. Tabela 4.20. Zrealizowane wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych w 2012 roku a budżety gmin w 2012 roku. Kategoria gmin* Liczba gmin Udział poszczególnych zrealizowanych w 2012 r. kategorii finansowych w stosunku do budżetów gmin i ich części wpływy ogółem z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości z tytułu podatku od czynności cywilno-prawnych % Wydatki z tytułu planów miejscowych ogółem w stosunku do wydatków gmin ogółem Wydatki z tytułu planów miejscowych ogółem w stosunku do dochodów gmin ogółem DP 111 4,3 18,2 30,3 49,7 49,8 DR 14 0,2 0,2 0,0 3,2 3,2 E 14 0,8 8,0 19,0 10,1 9,9 GP 85 5,7 20,6 84,9 29,1 29,4 GR 20 1,6 11,4 15,8 5,6 5,8 I 28 0,6 2,5 11,0 9,3 9,4 K1 35 1,5 6,9 27,0 16,5 16,5 K2 40 1,1 6,2 16,4 12,5 12,6 M 59 2,0 7,2 13,6 15,3 15,4 MK 33 4,8 25,0 30,2 16,5 16,7 MT 17 12,7 47,4 4,1 25,7 27,1 P 66 4,0 9,1 11,7 14,1 13,6 R 86 1,2 12,8 22,6 7,8 7,6 RE 29 4,4 19,6 26,9 29,0 28,5 T 65 4,0 10,0 22,4 21,6 21,7 TP 20 2,4 14,1 26,3 12,7 12,2 Polska og. 722 2,4 11,0 16,6 14,8 15,1 *Oznaczenia kategorii gmin jak w tabeli 4.17. Jeśli porównać zrealizowane i prognozowane wpływy w dłuższym okresie, czyli zagregowane dla wszystkich lat (tj. rok 2012 i wcześniejsze), w oczywisty sposób ich stosunek do dochodów i wydatków budżetów gmin ogółem jest jeszcze większy. Wpływy zrealizowane z tytułu uchwalenia planów miejscowych w relacji do dochodów budżetów gmin ogółem stanowiły już 9,9%, a w relacji wydatki planowe /wydatki budżetowe ogółem 14,1%. Dla takich samych relacji, ale przy prognozowanych skutkach finansowych odpowiednio 35,5% oraz 66,3%. W jednym przypadku wskaźnik ten przekroczył 100% (strefy podmiejskie największych ośrodków miejskich), co oznacza, że gdyby gminy tego typu natychmiast musiały zrealizować zaplanowane wykupy gruntów, budowę dróg i innej infrastruktury, najprawdopodobniej okazałyby się niewypłacalne. 105
W przypadku dokładniejszego podziału na rzeczowe kategorie skutków finansowych planów miejscowych, można je porównać z odpowiednimi kategoriami budżetów gmin. Ze względu na agregację dostępnych danych finansowych z budżetów gmin, da się to zrobić dla wpływów z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości oraz z tytułu podatku od czynności cywilno-prawnych. Okazuje się, że wpływy generowane dzięki planom miejscowym mogą być bardzo wysokie. Nawet, jeśli brać pod uwagę tylko 2012 rok i faktycznie zrealizowane dochody, przykładowo w gminach podmiejskich miast powiatowych grodzkich udział podatku od czynności cywilno-prawnych wyniósł 84,9% (dane dla 85 gmin), a dla wzrostu podatku od nieruchomości w miastach o rozwiniętych funkcjach turystycznych 47,4%. Podobne porównania dla wpływów realizowanych i prognozowanych w dłuższym okresie wskazują, że dochody tego typu mogą być istotnym składnikiem budżetów gmin, wpływając istotnie na kondycję finansową i możliwości rozwojowe. Tabela 4.21. Zrealizowane wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych a budżety gmin (w stosunku do danych budżetowych za 2012 rok oraz skutków finansowych planów miejscowych za cały okres, tj. sprzed i w 2012 roku). Kategoria gmin* Liczba gmin Udział poszczególnych zrealizowanych kategorii finansowych w stosunku do budżetów gmin i ich części w 2012 r. wpływy ogółem z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości z tytułu podatku od czynności cywilno-prawnych % Wydatki z tytułu planów miejscowych ogółem w stosunku do wydatków gmin ogółem Wydatki z tytułu planów miejscowych ogółem w stosunku do dochodów gmin ogółem DP 123 18,2 73,0 166,9 47,4 47,5 DR 18 1,6 5,4 3,2 3,2 3,3 E 18 1,5 11,6 53,7 7,7 7,6 GP 99 20,1 83,7 202,4 26,5 26,8 GR 20 11,0 69,2 175,0 5,6 5,8 I 34 2,3 6,4 36,2 8,7 8,8 K1 41 4,1 13,7 113,4 16,0 16,0 K2 46 3,3 18,7 35,9 11,1 11,2 M 66 10,2 32,1 99,8 14,2 14,3 MK 39 22,5 112,5 177,7 15,4 15,5 MT 19 21,8 77,4 22,9 22,5 23,5 P 80 12,0 28,9 35,8 13,7 13,3 R 102 4,6 41,5 50,0 7,2 7,0 RE 33 11,3 83,1 138,8 28,0 27,4 T 82 12,3 28,9 114,8 19,2 19,3 TP 22 5,2 25,9 86,0 12,1 11,7 Polska og. 842 9,9 45,7 90,0 14,3 14,5 *Oznaczenia kategorii gmin jak w tabeli 4.17. 106
Tabela 4.22. Prognozowane wpływy i wydatki wskutek uchwalenia planów miejscowych a budżety gmin (w stosunku do danych budżetowych za 2012 rok oraz skutków finansowych planów miejscowych za cały okres, tj. sprzed i w 2012 roku). Kategoria gmin* Liczba gmin Udział poszczególnych prognozowanych kategorii finansowych w stosunku do budżetów gmin i ich części w 2012 r. wpływy ogółem z tytułu wzrostu podatku od nieruchomości z tytułu podatku od czynności cywilno-prawnych % Wydatki z tytułu planów miejscowych ogółem w stosunku do wydatków gmin ogółem Wydatki z tytułu planów miejscowych ogółem w stosunku do dochodów gmin ogółem DP 150 58,5 145,9 139,5 107,9 108,7 DR 24 34,0 93,4 6,5 73,4 76,9 E 33 26,7 66,9 354,7 43,3 43,1 GP 129 44,2 121,2 196,2 85,3 85,9 GR 32 24,9 72,1 38,9 44,6 46,2 I 62 29,4 67,4 228,5 39,8 39,7 K1 66 46,1 144,7 855,0 41,2 41,5 K2 83 46,5 156,1 68,1 56,4 56,2 M 84 37,5 66,9 135,5 47,6 48,3 MK 57 35,2 72,8 148,8 72,9 72,5 MT 22 53,3 159,0 18,3 66,6 69,3 P 100 28,8 45,7 130,0 70,8 68,7 R 169 16,3 92,2 137,2 38,2 37,4 RE 55 16,3 89,6 332,6 65,4 65,2 T 100 41,3 91,9 107,3 75,4 75,3 TP 29 45,5 97,9 41,8 63,6 61,7 Polska og. 1195 35,5 95,5 75,0 66,3 67,9 *Oznaczenia kategorii gmin jak w tabeli 4.17. Problem udziału wpływów z tytułu skutków finansowych planów miejscowych przedstawiono też na ryc. 4.11. Dezagregacja danych w poszczególnych gminach, (dla których otrzymano szczegółowe dane), wskazuje na bardzo duże zróżnicowania. O ile w przypadku agregacji w typach funkcjonalnych gmin można było jeszcze dopatrywać się pewnych zależności związanych choćby z położeniem względem największych ośrodków miejskich, to na mapie trudno jest odnaleźć bardziej wyraźne prawidłowości regionalne. Jest to kolejny dowód na to, że polityka przestrzenna gmin i skutki finansowe planowania miejscowego są bardzo zindywidualizowane. Na zakończenie analiz przeprowadzono jeszcze porównanie skutków finansowych z rejestrowaną intensywnością inwestycyjną. W tym celu wykorzystano dane o mieszkaniach oddanych do użytku. Okazuje się, że również tutaj nie ma wyraźniejszych prawidłowości. Współczynnik korelacji, obliczony dla 842 gmin, dla których otrzymano wyczerpujące dane, pomiędzy liczbą mieszkań oddanych do użytku na 1000 mieszkańców w dziesięcioleciu 2003-2012, a zrealizowanymi wpływami i wydatkami do końca 2012 r. (w tym we wcześniejszych latach) wahał się w granicach zaledwie 0,134-0,148. Wykonując te obliczenia dla 236 gmin, w których pokrycie planistyczne wynosiło, co najmniej 80%, otrzymujemy jeszcze niższe wskaź- 107
niki korelacji (0,079-0,089). Oznacza to, że rozwój budownictwa mieszkaniowego na podstawie planów miejscowych nie generuje wprost proporcjonalnie skutków finansowych. Ryc. 4.11. Udział zrealizowanych wpływów z tytułu uchwalenia planów miejscowych do roku 2012 w stosunku do dochodów budżetów gmin ogółem w 2012 roku. 4.10. Dyskusja i wnioski Przeprowadzone analizy wskazują na kilka istotnych prawidłowości, związanych ze skutkami finansowymi obowiązujących planów miejscowych. Po pierwsze występuje wysoka koncentracja najwyższych obrotów finansowych w stosunkowo niewielkiej części gmin, zarówno w przypadku skutków prognozowanych, jak i zrealizowanych. Po drugie, wpływy i wydatki są wysokie w stosunku do całkowitych dochodów i wydatków budżetów gmin. Po 108