KBF-4100-15-01/2013 P/13/035 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

KBF-4100-15-01/2013 P/13/035 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli P13035 Wykonanie planu finansowego Rzecznika Ubezpieczonych w 2012 r. Jednostka przeprowadzająca kontrolę Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Kontrolerzy 1. Andrzej Bolek, doradca ekonomiczny, upoważnienie do kontroli nr 85318 z dnia 28 grudnia 2013 r. oraz nr 85333 z dnia 16 kwietnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2 i 681-682) 2. Małgorzata Pawelec, główny specjalista k.p., upoważnienie do kontroli nr 85332 z dnia 16 kwietnia 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 679-680) Jednostka kontrolowana Rzecznik Ubezpieczonych, 00-024 Warszawa, Al. Jerozolimskie 44 Kierownik jednostki kontrolowanej Aleksandra Wiktorow, Rzecznik Ubezpieczonych (dowód: akta kontroli str. 3) Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1, wykonanie planu finansowego Rzecznika Ubezpieczonych w 2012 r. Pozytywna jest ocena planowania przychodów i kosztów Rzecznika Ubezpieczonych na 2012 r. Przychody uzyskano od zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych w wysokości zgodnej z przepisami. Koszty zostały poniesione na realizację zadań ustawowych Rzecznika Ubezpieczonych w wysokości niższej od planowanej. Rzecznik Ubezpieczonych opracował budżet zadaniowy zgodnie z zadaniami Urzędu, a sprawozdanie z jego wykonania sporządził zgodne z ewidencją księgową. Nieprawidłowości stwierdzono w następującym zakresie: 1. wolne środki nie były lokowane w formie depozytu u Ministra Finansów, co było wymagane przepisem art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 2 ; 2. Rzecznik Ubezpieczonych nie sporządzał sprawozdań w zakresie operacji finansowych, co stanowiło naruszenie 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych 3 ; 3. półroczne i roczne sprawozdanie z wykonania budżetu zadaniowego Rzecznik Ubezpieczonych przekazał Ministerstwu Finansów z opóźnieniem wynoszącym odpowiednio 37 i 10 dni w stosunku do terminów określonych w Załączniku nr 4 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm. 3 Dz. U. Nr 43, poz. 247. 2

rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym 4 ; 4. wypłaty połowy dodatkowego wynagrodzenia rocznego dokonano z pięciodniowym opóźnieniem, co naruszyło postanowienia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej 5 ; 5. Rzecznik Ubezpieczonych powierzył obowiązki głównego księgowego osobie niebędącej pracownikiem jednostki, a zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej, co stanowiło naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Planowanie przychodów i kosztów Zgodnie z art. 22a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych 6 i trybem prac nad projektem ustawy budżetowej Rzecznik Ubezpieczonych sporządził projekt planu finansowego na rok 2012 i przekazał 1 sierpnia 2011 r. Ministrowi Finansów wraz z pozytywną opinią Rady Ubezpieczonych. Ponadto Rzecznik Ubezpieczonych przekazał do Ministerstwa Finansów informację dotyczącą przewidywanego wykonania planu finansowego na rok 2011 oraz projektu planu na lata 2012 2015. Plan finansowy Rzecznika Ubezpieczonych na 2012 r. został określony w załączniku nr 14 do ustawy budżetowej na 2012 r. 7 Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, koszty działalności Rzecznika i jego Biura ponoszą zakłady ubezpieczeń i powszechne towarzystwa emerytalne. Wpłaty z tego tytułu stanowią przychody Rzecznika Ubezpieczonych. Na podstawie 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie wpłat na pokrycie kosztów działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura 8, zakłady ubezpieczeń wpłacają co miesiąc zaliczkę na poczet kosztów w wysokości 0,0071% sumy składek przypisanych brutto w miesiącu poprzednim, natomiast powszechne towarzystwa emerytalne wpłacają zaliczkę w wysokości 1/12 kwoty stanowiącej iloczyn stawki 0,0008% i średniorocznej wartości aktywów otwartego funduszu emerytalnego. W planie finansowym na 2012 r. założono wzrost przychodów i kosztów o 4,2% w porównaniu do 2011 r. Przychody na 2012 r. zaplanowano w wysokości 6.690 tys. zł, w tym z tytułu wpłat zakładów ubezpieczeń w kwocie 4.615 tys. zł i powszechnych towarzystw emerytalnych 2.050 tys. zł. Koszty zaplanowano w wysokości przewidywanych przychodów. (dowód: akta kontroli str. 51-60, 282-347) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości. 4 Dz. U. Nr 298, poz. 1766. 5 Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm. 6 Dz. U. z 2013 r. poz. 290. 7 Ustawa budżetowa z dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 273). 8 Dz.U. z 2011 r. Nr 90, poz. 522 3

Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie planowanie przychodów i kosztów Rzecznika Ubezpieczonych na 2012 r. 2. Wykonanie przychodów i kosztów 2.1. Przychody W 2012 r. przychody Rzecznika Ubezpieczonych wyniosły 6.345 tys. zł i były o 345 tys. zł, tj. o 5,2% niższe od planowanych. Przychody w 2012 r. były wyższe od zrealizowanych w 2011 r. o 139 tys. zł, tj. o 2,2%. Niepełne wykonanie przychodów wynikało z niższych wpłat zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych. Przychody uzyskane od zakładów ubezpieczeń stanowiły 68,4% przychodów ogółem (4.338,0 tys. zł), a od powszechnych towarzystw emerytalnych 31,1% (1.975,1 tys. zł). Pozostałe przychody w wysokości 31,5 tys. zł osiągnięto z tytułu działalności sądu polubownego, odsetek i pozostałych przychodów. W 2012 r. Biuro Rzecznika prawidłowo dokonało rozliczenia należności od zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych za 2011 r. Informacje o nadpłatach lub niedopłatach zaliczek wysłano do wszystkich 76 jednostek zobowiązanych do pokrycia kosztów działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura. W 2011 r. wpłaty zaliczek były niższe od należnych o 369.814,74 zł. Na dzień 31 grudnia 2012 r. należności z tego tytułu wynosiły 5.667,88 zł. Do dnia 25 lutego 2013 r. wszystkie niedopłaty zostały uregulowane. (dowód: akta kontroli str. 110-111, 626-651, 662-664) W 2012 r. z tytułu oprocentowania środków na rachunku bieżącym w Banku Gospodarstwa Krajowego Rzecznik Ubezpieczonych uzyskał 666,1 zł. Założone w grudniu 2012 r. trzy lokaty bankowe, jedna w kwocie 100,0 tys. zł oraz dwie po 200,0 tys. zł, z terminem zapadalności w 2013 r. będą stanowić przychód tego roku. Średni dzienny stan środków na rachunku bieżącym Rzecznika Ubezpieczonych wynosił 325.378,90 zł. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 ust. 14 tej ustawy, a zatem także Rzecznik Ubezpieczonych, zobowiązane były dokonywać lokat wolnych środków w formie depozytu u Ministra Finansów. Rzecznik Ubezpieczonych nie deponował środków, gdyż zdaniem głównej księgowej przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie wpłat na pokrycie kosztów działalności Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura zezwalają mu na dysponowanie przekazanymi środkami i ich nadwyżką we własnym zakresie. W trakcie kontroli NIK obowiązek lokowania wolnych środków na wniosek Rzecznika Ubezpieczonych potwierdził Minister Finansów w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. Ze sporządzonego w trakcie kontroli wyliczenia na podstawie dziennych stanów sald rachunku podstawowego Rzecznika Ubezpieczonych w Banku Gospodarstwa Krajowego wynika, że gdyby Rzecznik Ubezpieczonych, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, dokonywał lokat na rachunku Ministra Finansów według stawek overnight, uzyskałby przychody w wysokości około 10 tys. zł. (dowód: akta kontroli str. 475-540, 668-669) W działalności Rzecznika Ubezpieczonych w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że wolne środki finansowe nie były 4

lokowane w formie depozytu u Ministra Finansów, wbrew postanowieniom art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości realizację przychodów Rzecznika Ubezpieczonych. Wpłaty zakładów ubezpieczeń i powszechnych towarzystw emerytalnych zostały rozliczone zgodnie z przepisami. Nie był natomiast realizowany obowiązek lokowania wolnych środków w formie depozytu u Ministra Finansów. 2.2. Koszty Koszty Rzecznika Ubezpieczonych w 2012 r. wynosiły 6.345 tys. zł i były o 5,2% niższe od planowanych oraz o 2,4% wyższe niż w 2011 r. Dominującą pozycję kosztów stanowiły wynagrodzenia osobowe i pozostałe w kwocie 4.265 tys. zł (67,2%). Koszty wynagrodzeń były niższe od planowanych na 2012 r. i od wykonania 2011 r. o 40 tys. zł, tj. 0,9%. Koszty wynagrodzeń osobowych w 2012 r. wyniosły 2.793 tys. zł i były o 374 tys. zł (tj. o 11,8%) niższe niż w 2011 r. i o 55 tys. zł (1,9%) niższe od planowanych na 2012 r. Przeciętne zatrudnienie w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych w 2012 r. wynosiło 38 osób. W stosunku do 2011 r. przeciętne zatrudnienie wzrosło o 2 osoby. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne ogółem w przeliczeniu na 1 etat w 2012 r. wynosiło 6.314 zł i było niższe niż w 2011 r. o 1.017 zł, czyli o 13,9%. Spadek wysokości wynagrodzeń osobowych był związany z niższymi wypłatami nagród niż w roku poprzednim, a także z większymi niż planowano kosztami poniesionymi na umowy o dzieło, umowy zlecenia i umowy wydawnicze. Dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2011 r. zostało wypłacone w dwóch częściach: zaliczka na poczet dodatkowego wynagrodzenia rocznego w łącznej kwocie 91.117,40 zł w dniu 9 lutego 2012 r., na podstawie listy płac nr Ngr.rocz./2012/02/1 sporządzonej i zatwierdzonej 8 lutego 2012 r., wyrównanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego w łącznej kwocie 91.117,30 zł w dniu 5 kwietnia 2012 r. na podstawie listy płac nr Ngr.rocz./2012/04/1 sporządzonej i zatwierdzonej 5 kwietnia 2012 r. Wypłata części dodatkowego rocznego wynagrodzenia w dniu 5 kwietnia 2012 r. stanowiła naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, który stanowi, iż wynagrodzenie to wypłaca się nie później niż w ciągu pierwszych trzech miesięcy roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje to wynagrodzenie. (dowód: akta kontroli str. 759-770, 969-972) Rzecznik Ubezpieczonych wyjaśniła, że przyczyną opóźnienia wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego była ograniczona ilość środków finansowych na rachunku bankowym oraz konieczność terminowego uregulowania innych zobowiązań bieżących, w szczególności zobowiązań z tytułu umów cywilnoprawnych oraz zobowiązań publicznoprawnych. Rzecznik Ubezpieczonych wyjaśniła ponadto, że w dniu 30 marca 2012 roku został podpisany aneks do umowy kredytu w rachunku bieżącym, jednak termin podpisania, ze względu na dni ustawowo wolne od pracy, uniemożliwił uwzględnienie tego faktu w analizie przyszłych wydatków i terminową wypłatę zobowiązania. (dowód: akta kontroli str. 389-392, 964-966) 5

Rzecznik Ubezpieczonych w dniach 30 i 31 marca 2012 roku posiadał wystarczające środki finansowe na wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Stan rachunku bankowego Rzecznika Ubezpieczonych w tych dniach wynosił odpowiednio 145,2 tys. zł i 145,2 tys. zł. Dodatkowo w dniu 30 marca 2012 roku podpisano Aneks nr 2 do Umowy kredytu otwartego w rachunku bieżącym, umożliwiającego zaciągnięcie kredytu w rachunku bieżącym do kwoty 200,0 tys. zł, który uruchomiony został 2 kwietnia 2012 roku. Stan środków na rachunku bankowym pozwalał na terminowe wypłacenie dodatkowego wynagrodzenia rocznego, natomiast bieżące przychody oraz kredyt na rachunku bieżącym zapewniały terminowe uregulowanie przewidywanych zobowiązań z terminami płatności w kwietniu 2012 r., w tym z tytułu wynagrodzeń, umów cywilnoprawnych i innych kosztów działalności. (dowód: akta kontroli str. 652-661, 1015-1087) NIK zwraca uwagę, że lista płac dotycząca wyrównania dodatkowego wynagrodzenia rocznego została sporządzona w terminie uniemożliwiającym wypłatę w okresie wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. (dowód: akta kontroli str. 759-770) Z wyjaśnień udzielonych przez Rzecznika Ubezpieczonych wynika, że lista płac nr Ngr.rocz./2012/04/1 została sporządzona i zatwierdzona z datą realizacji przelewów bankowych. (dowód: akta kontroli str. 964-966) Zgodnie z art. 31 pkt 3 lit a ustawy o finansach publicznych, który określa elementy planu finansowego państwowych osób prawnych, w planie finansowym określone są koszty, w tym wynagrodzenia i składki od nich naliczane. Szczegółowość planu finansowego była większa od wymaganej, gdyż wynagrodzenia zostały podzielone na wynagrodzenia osobowe i wynagrodzenia pozostałe. Koszty pozostałych wynagrodzeń wypłaconych w 2012 r., w tym z tytułu realizowanych umów o dzieło, umów zlecenia i autorskich wyniosły 1.472 tys. zł i o 1% (15 tys. zł) były wyższe od planowanych. Nie nastąpiło natomiast przekroczenie łącznej kwoty kosztów na wynagrodzenia określonej w planie finansowym Rzecznika Ubezpieczonych. Wzrost kosztów pozostałych był skutkiem wzrostu liczby skarg ubezpieczonych, do rozpatrywania których angażowano ekspertów. W 2012 r. z ekspertami zewnętrznymi zawarto 160 umów o dzieło, 40 umów wydawniczych oraz 32 umowy zlecenia. Umowy o dzieło dotyczyły głównie rozpatrywania skarg z zakresu ubezpieczeń gospodarczych (kwota 1.051,4 tys. zł), a także analizy i udzielania odpowiedzi na zapytania za pośrednictwem poczty elektronicznej (25,9 tys. zł), przygotowania przeglądu prasy na potrzeby portalu internetowego Rzecznika Ubezpieczonych (16,6 tys. zł) oraz udziału w pracach przy przeprowadzaniu konkursów organizowanych przez Rzecznika Ubezpieczonych (13,9 tys. zł). W 2012 r. umowy zlecenia zawierano na udzielanie porad eksperckich podczas dyżurów telefonicznych, wykonywanie czynności administracyjnych i technicznych oraz pomoc w czynnościach podejmowanych przez Wydział Prawny. W 2012 r. z pracownikami Biura Rzecznika Ubezpieczonych zawarto 64 umowy o dzieło o przygotowanie tekstów do publikacji w Rozprawach Ubezpieczeniowych i Monitorze Ubezpieczeniowym. Z tego tytułu wypłacono wynagrodzenia w łącznej wysokości 30.415 zł. Zawieranie umów wydawniczych przez Rzecznika Ubezpieczonych z pracownikami było związane z koniecznością uzyskania tytułu prawnego do korzystania z praw autorskich. 6

Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego W 2012 r. Rzecznik Ubezpieczonych poniósł koszty czynszu za wynajmowane pomieszczenia biurowe w wysokości 992 tys. zł (15,6% kosztów ogółem), usługi pocztowe, telekomunikacyjne, remonty, przeglądy i naprawy, a także składki na ubezpieczenia społeczne w kwocie 449 tys. zł (7,1%) i pozostałe koszty funkcjonowania w wysokości 324 tys. zł (tj. 5,1%). W 2012 r. Rzecznik Ubezpieczonych nie dokonywał zakupów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 9. Dokonane zakupy nie przekraczały równowartości 14.000 euro, co zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 tej ustawy nie powodowało konieczności jej stosowania. W celu zapewnienia przejściowego finansowania zobowiązań zawarto z Bankiem Gospodarstwa Krajowego umowę kredytową w rachunku bieżącym w kwocie 200 tys. zł. Koszty finansowe prowizji i odsetek od zaciągniętych kredytów bankowych w 2012 r. wyniosły 7,6 tys. zł. Na dzień 31 grudnia 2012 r. Rzecznik Ubezpieczonych nie posiadał zobowiązań na rachunku bankowym. (dowód: akta kontroli str. 110-112, 330-347, 541-543, 652-661) Wyrównanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego wypłacono 5 kwietnia 2012 roku, pomimo posiadania środków finansowych w wysokości umożliwiającej terminową wypłatę wynagrodzenia. Stanowiło to naruszenie z art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Ponadto lista płac dotycząca wyrównania dodatkowego wynagrodzenia rocznego została sporządzona w terminie uniemożliwiającym wypłatę w ustawowym okresie. Koszty działalności Rzecznika i jego Biura ponoszą zakłady ubezpieczeń i powszechne towarzystwa emerytalne, które zobowiązane są do wnoszenia zaliczek na pokrycie kosztów działalności poprzez dokonanie wpłaty do końca miesiąca. Zaliczki za ostatnie trzy miesiące roku kalendarzowego zakłady ubezpieczeń oraz powszechne towarzystwa emerytalne wpłacają do dnia 31 października danego roku w wysokości trzykrotności zaliczki wpłaconej za miesiąc poprzedni. Przyjęty system finansowania kosztów działalności Rzecznika i jego Biura powoduje, że konieczne jest okresowe korzystanie z kredytu bankowego w celu terminowego regulowania bieżących zobowiązań. Przyczyną okresowej niskiej płynności finansowej są zmienne kwoty otrzymywanych przez Rzecznika zaliczek przy stałych kosztach działalności w kolejnych miesiącach. Wysokość otrzymanych zaliczek zależna jest od aktualnej sytuacji rynkowej zakładów ubezpieczeń (tj. przypisu składki) i powszechnych towarzystw emerytalnych (tj. średniej rocznej wartości aktywów otwartego funduszu emerytalnego). Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie wykonanie kosztów Rzecznika Ubezpieczonych, zwracając jednocześnie uwagę na potrzebą dochowania terminu wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Koszty zostały poniesione na prowadzenie działalności ustawowej. 3. Sprawozdawczość Rzecznik Ubezpieczonych za 2012 r. sporządził sprawozdanie o wykonaniu planu finansowego, sprawozdanie z działalności oraz sprawozdanie dotyczące budżetu zadaniowego (PF-OSPR wieloletni) oraz sprawozdanie finansowe. 9 Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. 7

Ustalone nieprawidłowości W 2012 r. Rzecznik Ubezpieczonych nie sporządzał kwartalnych i rocznych sprawozdań o stanie należności i zobowiązań (Rb-N, Rb-UN, Rb-Z, Rb-UZ). Obowiązek sporządzania tych sprawozdań przez Rzecznika Ubezpieczonych, tak jak i przez inne jednostki sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną wynika z przepisów art. 41 ust. 1i 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. W załączniku nr 8 do rozporządzenia określono terminy i adresatów sprawozdań, a w tabelach A pkt I i II załącznika w pkt 10 określono, że adresatem powyższych sprawozdań jest nadzorujący minister, wojewoda lub kierownik urzędu centralnego. W związku z tym, że Rzecznik Ubezpieczonych nie jest nadzorowany przez żaden z tych organów, w Biurze powstały wątpliwości, jakiemu adresatowi powinien przekazywać omawiane sprawozdania oraz czy powinien je sporządzać. Rzecznik Ubezpieczonych w 2012 r. nie wystąpił do Ministra Finansów o wyjaśnienie tej wątpliwości. Uczynił to w trakcie kontroli NIK. Minister Finansów poinformował, że Rzecznik Ubezpieczonych, jako jednostka sektora finansów publicznych posiadająca osobowość prawną, ma obowiązek sporządzania powyższych sprawozdań i powinny być one przekazywane bezpośrednio do Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W trakcie kontroli sprawozdania Rb-N i Rb-Z za czwarty kwartał 2012 r. oraz sprawozdania roczne Rb-UN i Rb-UZ terminowo zostały przekazane do Ministra Finansów. (dowód: akta kontroli str. 51-60, 100-281, 342-344, 348-365, 668-669) Do okresów sprawozdawczych roku 2012 miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym 10. Badanie sprawozdania z wykonania wydatków w układzie zadaniowym zostało ograniczone do sprawdzenia zgodności kwot wydatków ujętych w sprawozdaniu z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej oraz terminowości ich sporządzania. Stwierdzono, że kwoty wydatków wykazane w rocznym sprawozdaniu były zgodne z ewidencją księgową. Sprawozdanie RB-BZ2 za I półrocze 2012 r. Rzecznik Ubezpieczonych złożył w Ministerstwie Finansów 20 września 2012 r., czyli z opóźnieniem 37 dni. Jako powód opóźnienia wskazano przedłużającą się absencję chorobową pracownika bezpośrednio obsługującego sprawy budżetu zadaniowego. Sprawozdanie RB-BZ2 roczne zostało przesłane do Ministerstwa Finansów 25 marca 2013 r. w wersji elektronicznej oraz złożone 5 kwietnia 2013 r. w formie papierowej. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym, roczne sprawozdanie Rb-BZ2 powinno być złożone do 15 marca 2013 roku. Rzecznik Ubezpieczonych wyjaśniła, że powodem opóźnionego złożenia sprawozdania rocznego było przeoczenie. (dowód: akta kontroli str. 366-388, 974-976) Do stycznia 2013 r. Rzecznik Ubezpieczonych nie sporządzał rocznych i kwartalnych sprawozdań o stanie należności i zobowiązań. Sprawozdanie RB-BZ2 półroczne i roczne za 2012 r. złożono w Ministerstwie Finansów z opóźnieniem wynoszącym odpowiednio 37 dni i 10 dni. 10 Dz. U. Nr 298, poz. 1766. 8

Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie niesporządzanie przez Rzecznika Ubezpieczonych w 2012 r. sprawozdań kwartalnych o stanie należności i zobowiązań oraz opóźnione sporządzenie i przekazanie sprawozdań RB-BZ2. 4. Księgi rachunkowe Rzecznik Ubezpieczonych poprzedniej kadencji powierzył umową cywilnoprawną z dnia 3 października 2011 r. zawartą na okres dwóch lat wykonywanie obowiązków głównego księgowego osobie niebędącej pracownikiem Biura Rzecznika Ubezpieczonych. (dowód: akta kontroli str. 683-691) Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Za pracownika, w myśl art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy 11, uważa się osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z powyższego wynika, że osoba, z którą zawarto umowę cywilnoprawną, nie może pełnić funkcji głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. W roku 2012 w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych, oprócz głównej księgowej w wydziale księgowości były zatrudnione, na podstawie umowy o pracę, dwie osoby, na stanowiskach samodzielna księgowa oraz starszy referent, którym powierzono m.in. wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi. W październiku 2012 r., w związku z nieobecnością samodzielnej księgowej od czerwca 2012 r., zawarto dodatkową umowę o dzieło z osobą prowadzącą Biuro Rachunkowe. W 2013 r. średnio w miesiącu koszty zatrudnienia osób prowadzących obsługę księgową wynosiły około 14,5 tys. zł. (dowód: akta kontroli str. 692-706) Zgodnie z art. 54 ust.1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, do obowiązków głównego księgowego należy dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Jak wyjaśniła Rzecznik Ubezpieczonych, główny księgowy przebywał w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych kilka dni w miesiącu. Wstępna kontrola finansowa w zakresie zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym sprawowana była poprzez stały dostęp do programów finansowo-księgowych, natomiast w zakresie kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych, poprzez weryfikację podczas pobytu głównego księgowego w Biurze. Zdaniem NIK sprawowanie wstępnej kontroli finansowej kilka dni w miesiącu lub poprzez zdalny dostęp do systemów finansowo-księgowych rodzi ryzyko braku skuteczności systemu kontroli. (dowód: akta kontroli str. 964-966) 11 Dz. U. z1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm. 9

Ustalone nieprawidłowości Uwagi dotyczące badanej działalności Ocena cząstkowa Zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, dowodem dokonania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych jest podpis złożony przez głównego księgowego na dokumentach dotyczących danej operacji. Dokumenty zewnętrzne będące podstawą dokonywania wydatków (faktury zakupu i równoważne im dokumenty) zawierały podpisy potwierdzające ich sprawdzenie i zatwierdzenie pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzenie do wypłaty przez osoby upoważnione. Stwierdzono jednak, że obok podpisu podawana była data wpływu faktury do działu księgowości, a nie faktyczna data podpisu. Stosowany system sprawdzania i zatwierdzania dokumentów nie daje pewności co do faktycznego sprawowania kontroli wstępnej. (dowód: akta kontroli str. 963) Rzecznik Ubezpieczonych ustanowił politykę rachunkowości, przyjętą zarządzeniem z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości. Dokumentacja zasad rachunkowości spełniała w podstawowym zakresie wymogi określone w art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości 12. W Biurze Rzecznika Ubezpieczonych w trakcie kontroli funkcjonował system księgowości komputerowej o nazwie INTEGRA. Używana wersja systemu została zainstalowana w 2012 r. Zasady ochrony danych, w tym metody zabezpieczenia dostępu do danych oraz systemu ich przetwarzania określone zostały w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości. System księgowości komputerowej zapewniał ciągłość numeracji zapisów w dziennikach częściowych oraz ustalenie osoby odpowiedzialnej za treść zapisu, kontrolę kompletności i poprawności zapisów oraz trwałość zapisów i brak możliwości ich modyfikacji. W dniu 14 grudnia 2012 r. Rzecznik Ubezpieczonych wydał zarządzenie Nr 07/2012 w sprawie wprowadzenia kontroli zarządczej w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych. W dniu 15 lutego 2013 r. wprowadzono zasady realizacji kontroli zarządczej w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych. Kontrolę zarządczą wprowadzono blisko trzy lata po wejściu w życie odpowiednich przepisów (art. 68 i 69) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i komunikatu Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej. (dowód: akta kontroli str. 6-9, 4-16, 81-93, 393-444) Stwierdzono nieprawidłowości polegające na powierzeniu obowiązków głównego księgowego osobie niebędącej pracownikiem oraz powierzeniu innemu pracownikowi części obowiązków głównego księgowego wynikających z art. 54 ust.1 ustawy o finansach publicznych. Wstępna kontrola finansowa dokumentów prowadzona przez kilka dni w miesiącu oraz zdalny dostęp do systemu finansowego nie zapewniają skutecznej kontroli. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie przyjęte i realizowane w Biurze Rzecznika Ubezpieczonych zasady rachunkowości i ich zgodność z przepisami art. 10 ustawy o rachunkowości oraz ocenia negatywnie powierzenie obowiązków głównego księgowego osobie niebędącej pracownikiem Biura Rzecznika Ubezpieczonych, jak również sposób wypełniania obowiązków głównego księgowego wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. 12. Dz. U. z 2013 r., poz. 330. 10

Wnioski pokontrolne Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 13, wnosi o: 1. Sporządzanie kwartalnych i rocznych sprawozdań o stanie należności i zobowiązań. 2. Lokowanie wolnych środków finansowych, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w formie depozytu u Ministra Finansów. 3. Powierzenie obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego osobie zatrudnionej na podstawie umowy o pracę. 4. Zapewnienie bieżącej wstępnej kontroli finansowej przez głównego księgowego oraz prawidłowego jej udokumentowania poprzez podawanie faktycznej daty dokonania kontroli. V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Najwyższej Izby Kontroli. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Warszawa, dnia 26..kwietnia 2013 r. Kontroler Andrzej Bolek Doradca ekonomiczny Najwyższa Izba Kontroli Departament Budżetu i Finansów Dyrektor Waldemar Długołęcki.... podpis podpis 13 Dz. U. z 2012 r., poz.82 ze zm. 11