Raport o polityce społecznej wobec bezdomności w Polsce. Aktualizacja 2006

Raport o polityce społecznej wobec bezdomności w Polsce Aktualizacja 2006 Opracowanie na zlecenie Europejskiego Obserwatorium Bezdomności Europejskiej Federacji Narodowych Organizacji ZaangaŜowanych na rzecz Bezdomnych FEANTSA www.feantsa.org Lipiec 2006 Julia Wygnańska Polski Korespondent Europejskiego Obserwatorium Bezdomności 1

Spis treści: Wstęp...3 Mieszkalnictwo i prawa mieszkaniowe...4 Deklaracje polityczne...4 Gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi dla niezamoŝnych...5 Program wsparcia budowy lokali socjalnych...5 Społeczne mieszkania czynszowe...8 Dodatki mieszkaniowe...9 Integracja Społeczna i Zawodowa...10 Centra aktywizacji rozwijane przez partnerstwa IW EQUAL...10 Centra i Kluby Integracji Społecznej...11 Spółdzielnie socjalne...13 Zdrowie...15 Darmowe świadczenia zdrowotne...15 Gromadzenie Danych...17 Standardy placówek...17 Wojewódzkie, powiatowe i gminne strategie rozwoju...19 Programy całościowe...20 Program Osłonowy Bezdomność...20 2

Wstęp Raport o polityce społecznej wobec bezdomności w Polsce. Aktualizacja 2006 powstał w oparciu o strukturę zaproponowaną w rocznym programie pracy Europejskiego Obserwatorium Bezdomności na 2006 rok. Tematyka rozdziałów została narzucona korespondentom EOH ze wszystkich krajów UE, aby umoŝliwić porównawczą analizę opisywanych zjawisk na poziomie międzynarodowym w formie Europejskiego Raportu o Polityce Społecznej wobec Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego 2006. Dobór zjawisk i wydarzeń opisanych w poszczególnych rozdziałach został dokonany przez autora raportu na podstawie analizy prasy, stron internetowych, programów ogłaszanych przez instytucje administracji publicznej oraz niestandaryzowanych wywiadów z kluczowymi infromatorami. Obejmuje wydarzenia z drugiej połowy 2005 i pierwszej połowy 2006 roku. Jest uzupełnieniem analogicznego opracowania z 2005 roku. Uprzejmie dziekuję wszystkim osobom, które pomogły mi w przygotowaniu obydwu Raportów. Julia Wygnańska 3

Mieszkalnictwo i prawa mieszkaniowe Deklaracje polityczne Problem deficytu mieszkaniowego dotykającego przede wszystkim ubogie rodziny był obecny w debacie politycznej zwłaszcza w drugiej połowie 2005 roku za sprawą podwójnej parlamentarnej i prezydenckiej kampanii wyborczej. Jednym z eksponowanych elementów programu rządzącej obecnie partii Prawo i Sprawiedliwość był program mieszkaniowy Rodzina na swoim. W przedwyborczych materiałach partia obiecywała wybudowanie trzech milionów 1 mieszkań w ciągu ośmiu lat. Przedsięwzięcie miałoby być finansowane ze środków specjalnego funduszu corocznie zasilanego kwotą 10 mln PLN z budŝetu państwa. Rodziny mogłyby otrzymywać z funduszu kredyty w wysokości 100 tys. PLN na budowę własnego mieszkania. Odbiorcą programu budownictwa społecznego będą rodziny o średnich i niskich dochodach, których nie stać na kupno lokalu na wolnym rynku. Z programu budownictwa socjalnego skorzystają osoby, których nie stać na mieszkanie społeczne 2. Realizacja programu mieszkaniowego została włączona do expose premiera Marcinkiewicza wygłoszonego 10 listopada 2005, a takŝe przemówienia prezesa PIS Jarosława Kaczyńskiego podczas sejmowej debaty budŝetowej 7 grudnia 2005 roku. Przyczyniło się to do zainteresowania mediów i polityków (opozycyjnych w szczególności) usiłujących w okresie po-wyborczym zweryfikować obietnice przed-wyborcze. Spowodowało stałą obecność tematu w debacie politycznej. Do połowy 2006 roku fundusz nie został jednak powołany, rząd nie podjął teŝ Ŝadnych wiąŝących decyzji w sprawie jego planowania ani ustanawiania 3. Tymczasem według danych Instytutu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast 4 sytuacja mieszkaniowa w Polsce się nie poprawia. Od czasu ostatniego spisu powszechnego w 2002 roku liczba mieszkań zwiększyła się o niewiele ponad 200 tys. (oznacza to 2% powiększenie zasobów mieszkaniowych). Liczba ludności uległa, co prawda niewielkiemu zmniejszeniu, jednak nie przyczyniło się to w widoczny sposób do zmniejszenia trzy milionowego deficytu. W szczególnie trudnej sytuacji są gospodarstwa domowe mieszkające w prywatnych budynkach czynszowych 1 Według danych Narodowego Spisu Powszechnego z 2002 r., w Polsce jest prawie 10,5 mln rodzin (oraz prawie 3 mln jednoosobowych gospodarstw domowych) i niewiele ponad 8 mln mieszkań. Na tej podstawie eksperci szacują, Ŝe brakuje od 2 do 3 mln mieszkań, aby zabezpieczyć podstawowe potrzeby społeczeństwa (Gazeta Prawna nr 43 (1661) 2006-03-01). 2 Prawo i Sprawiedliwość PROGRAM 2005, program_2005.pdf, http://www.pis.org.pl/dokumenty.php 3 Nowy premier polskiego rządu, Jarosław Kaczyński w swoim expose wygłoszonym na początku lipca 2006 roku ponowił deklaracje dotyczące programu mieszkaniowego. Przypomniał wyborczą obietnicę swojej partii wybudowania 3,000,000 mieszkań. Oświadczył, Ŝe Polakom moŝna w stosunkowo nieodległym czasie dać dostęp do tanich kredytów mieszkaniowych - przy stosunkowo niewielkim wkładzie i przy niewielkiej racie miesięcznej - ok. 500 złotych. Premier wyjaśnił równieŝ, Ŝe 1,200,000 mieszkań w ramach programu ma być budowanych metodą komercyjną. 4 G. Dworańczyk, J. Korniłowicz, B. Uchman, T. śelawski, Informacje o mieszkalnictwie - wyniki monitoringu za 2004 r., Instytut Rozwoju Miast, Zakład mieszkalnictwa, Kraków, lipiec 2005 4

(około 4,4% ogółu rodzin w miastach). W stosunku do standardu zajmowanych mieszkań płacą one stosunkowo wysokie czynsze. Jest to spowodowane stanem technicznym prywatnych kamienic i zaległościami w remontach, których koszty muszą być obecnie pokrywane z czynszów. Gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi dla niezamoŝnych W Polsce gospodarowanie zasobami mieszkaniowymi naleŝy do gmin, czyli najniŝszych jednostek samorządu lokalnego. Gminy dysponują trzema rodzajami zasobów mieszkaniowych, wspomaganych ze środków publicznych. Są to po pierwsze mieszkania komunalne o czynszu regulowanym, przeznaczone dla niezamoŝnych mieszkańców. W zasobach komunalnych wyodrębnione są lokalne socjalne o obniŝonym standardzie (minimalna powierzchnia na jedną osobę wynosi 10 m2 na kaŝdą kolejną 5 m2; ponadto lokal musi być pozbawiony czegoś np. centralnego ogrzewania, kanalizacji, wody, oddzielnej łazienki i ubikacji; zazwyczaj lokatorzy tych lokali mają dostęp do wspólnej łazienki i ubikacji, mają ogrzewanie akumulatorowe) przeznaczane dla mieszkańców o najniŝszych dochodach. Za utrzymanie obydwu rodzajów lokali odpowiadają gminy, one teŝ zajmują się kwalifikowaniem przyszłych mieszkańców. Ostatnim rodzajem mieszkań wspieranych ze środków publicznych są społeczne mieszkania czynszowe stanowiące zasoby Towarzystw Budownictwa Społecznego. W mieszkaniach tych obowiązuje czynsz ekonomiczny, są one jednak wynajmowane osobom o określonych dochodach, nieco wyŝszych niŝ najniŝsze, czyli tzw. średnich. Szczupłość gminnych zasobów lokalowych jest problemem od lat sygnalizowanym przez wszystkie zainteresowane strony. Niestety, liczba nowo budowanych mieszkań komunalnych i czynszowych, co roku się zmniejsza, mimo Ŝe ogólnie budownictwo mieszkaniowe rozwija się coraz lepiej. Ok. 80% nowo powstających mieszkań to mieszkania własnościowe. Budownictwo komunalne i społeczne budownictwo czynszowe to ok. 10 proc. wszystkich nowych mieszkań. Program wsparcia budowy lokali socjalnych Brak lokali socjalnych dla najuboŝszych mieszkańców jest problemem od lat blokującym skuteczną politykę mieszkaniową gmin i tym samym działania na rzecz wychodzenia z bezdomności. Problem jest najbardziej widoczny w duŝych miastach, gdzie potrzeby wielokrotnie przewyŝszają zasoby. Według badania ankietowego 5 Instytutu Rozwoju Miast posiadane przez gminy zasoby lokali socjalnych to zaledwie 1/5 potrzeb. W przypadku duŝych miast zasoby to 1/6 potrzeb. 5 Badanie zostało przeprowadzone w ramach ewaluacji programu pilotowego finansowego wsparcia dla gmin w budowie lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Jego wyniki są omówione w raporcie pt. Kierunki rozwoju państwowych instrumentów wsparcia budownictwa dla najuboŝszych w oparciu o doświadczenia tzw. programu pilotaŝowego i badań IRM 5

Listy osób, którym gminy ze względu na trudną sytuację finansową przyznały prawo do lokalu socjalnego, a które ze względu na szczupłość zasobów wciąŝ nie mogą się do niego wprowadzić są tak długie, Ŝe oczekiwanie przeciąga się wiele lat. Brak lokali socjalnych z jednej strony blokuje wykonanie eksmisji w stosunku do osób nie spełniających niezbędnych warunków do utrzymania mieszkania (nie płacą czynszów, dewastują) w Polsce od początku 2005 roku nie ma eksmisji na bruk - a z drugiej jest barierą dla osób przebywających w schroniskach dla bezdomnych, ale posiadających pracę oraz realizujących program wychodzenia z bezdomności. Przed przyznaniem lokalu socjalnego osoby bezdomne muszą pokonać teŝ bariery administracyjne, bowiem o lokal moŝna się starać jedynie w gminie, w której jest się zameldowanym. Próbą rozwiązania problemu jest wprowadzony przez rząd w połowie 2004 roku PilotaŜowy program finansowego wsparcia dla gmin w budowie lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych 6. Pierwotnie jego zakończenie planowano na koniec 2005 roku, jednak ze względu na duŝe potrzeby zidentyfikowane podczas naboru wniosków oraz ewaluacji wykonanej przez Instytut Rozwoju Miast 7 na zlecenie Ministra Transportu i Budownictwa, dokonano w połowie 2005 roku modyfikacji 8 przesuwając termin zakończenia programu o rok i zakładając dodatkowe wsparcie finansowe ze środków budŝetu państwa. W ramach programu gminy mogły ubiegać się o dofinansowanie kosztów budowy, remontu lub adaptacji lokali socjalnych, domów lub noclegowni dla bezdomnych do wysokości 35% kosztów przedsięwzięcia. Dofinansowania udziela Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Funduszu Dopłat zasilanego z budŝetu państwa. Pierwotnie budŝet dwuletniego projektu pilotaŝowego był planowany na poziomie 50 mln PLN, jednak złoŝone przez gminy wnioski opiewały na znacznie więcej, co stało się podstawą do zabiegania o przedłuŝenie programu i zasilenie go dodatkowymi środkami. W budŝecie na 2006 rok zaplanowano na ten cel około 40 mln PLN. Po ogłoszeniu programu w 2004 roku gminy nadesłały wnioski na ponad 151 mln PLN, w których przewidywano utworzenie 8155 lokali socjalnych, 407 miejsc w noclegowniach i 283 miejsc w domach dla bezdomnych. Międzyresortowy Zespół powołany do oceny wniosków zarekomendował do finansowania w pierwszej kolejności 142 najwyŝej ocenione przedsięwzięcia, w ramach których miało powstać 3253 lokali socjalnych oraz 665 miejsc noclegowych. 6 Ustawa z dnia 29 kwietnia 2004 o finansowym wsparciu dla gmin w tworzeniu lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych. 7 Instytut Rozwoju Miast, Zakład Mieszkalnictwa Kierunki rozwoju państwowych instrumentów wsparcia budownictwa dla najuboŝszych w oparciu o doświadczenia tzw. programu pilotaŝowego i badań IRM, www.mi.gov.pl/departamenty/113/informacje/634.html 8 Ustawa z dn. 17 czerwca 2005r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia w latach 2004-2005 lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych 6

Dofinansowanie pozostałych 220 wniosków zostało odłoŝone do czasu ewentualnej decyzji o przeznaczeniu przez rząd dodatkowych środków ponad zakładane 50 mln. Według analizy Instytutu Rozwoju Miast 9 Program nie rozwiąŝe potrzeb wszystkich gmin i gdyby nawet wszystkie wnioski zostały zrealizowane i powstałoby zakładane ok. 8000 lokali socjalnych, zaspokoiłoby to ok. 20% potrzeb. Pierwszy etap pilotaŝu poprzez utworzenie w gminach ok. 3400 lokali socjalnych, pozwoli zaspokoić ok. 2,7% potrzeb. ZwaŜywszy jednak na fakt, Ŝe w 2004 roku poza programem wybudowano jedynie 1800 mieszkań komunalnych (w tym socjalnych), to powstanie dalszych blisko 3400 tys. mieszkań byłoby znaczącą poprawą. Obecnie dane na temat faktycznej realizacji przedsięwzięć dofinansowywanych w ramach programu nie są jeszcze dostępne. Cytowane liczby pochodzą z analizy wniosków złoŝonych do programu wykonanej na zlecenie Ministra Transportu i Budownictwa przez Instytut Rozwoju Miast pod koniec 2005 roku. Zdaniem autorów niewątpliwą korzyścią płynąca z wprowadzenia programu jest pobudzenie i zmuszenie gmin do podejmowania działań na rzecz poprawy sytuacji mieszkaniowej najuboŝszych mieszkańców. Gminy muszą stworzyć plany i strategie w tej dziedzinie oraz przeprowadzić analizę swoich potrzeb i moŝliwości. Elementem opracowania są rekomendacje związane z realizowaniem podobnych programów w przyszłości: Finansowe wspomaganie tworzenia schronień dotyczyło trzech grup przedsięwzięć: lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych. Ze względu na specyficzną, społeczną problematykę dwu ostatnich grup przedsięwzięć naleŝałoby wyodrębnić ich finansowanie od finansowania lokali socjalnych. Działania w zakresie tworzenia noclegowni i domów dla bezdomnych powinny być powierzone organizacjom pozarządowym i odbywać się w ramach polityki społecznej. Rola gmin miałaby się wówczas ograniczyć do koordynacyjnej i wspomagającej. Autorzy raportu zaproponowali równieŝ wskazówki dla docelowych rozwiązań legislacyjnych na rzecz poprawy sytuacji mieszkaniowej najuboŝszych mieszkańców: Ze względu na skalę potrzeb mieszkaniowych ubogich członków wspólnot gminnych i dotychczasowy poziom ich zaspokajania, sytuację finansową bardzo wielu gmin i zuboŝenie części społeczeństwa wskazane jest przygotowanie ustawy o zapobieganiu bezdomności, która w przyszłości mogłaby być elementem kompleksowej ustawy mieszkaniowej regulującej politykę 9 Instytut Rozwoju Miast, Zakład Mieszkalnictwa Kierunki rozwoju państwowych instrumentów wsparcia budownictwa dla najuboŝszych w oparciu o doświadczenia tzw. programu pilotaŝowego i badań IRM, www.mi.gov.pl/departamenty/113/informacje/634.html 7

państwa w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. A działanie ustawy o zapobieganiu bezdomności nie moŝe być ograniczone czasowo. Na podstawie wniosków z realizacji programu pilotaŝowego Ministerstwo Transportu i Budownictwa opracowało projekt ustawy, określającej kształt programu wsparcia budownictwa mieszkaniowego dla najuboŝszych mieszkańców po zakończeniu realizacji programu pilotaŝowego w 2006 roku. Projekt został skierowany do konsultacji międzyresortowych. WciąŜ jednak nie jest dostępny szerokiej publiczności 10. Społeczne mieszkania czynszowe Szanse zwiększenia zasobów mieszkań dla mniej zamoŝnych grup ludności stworzyła ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego 11 uchwalona pod koniec 1995 roku. Określiła ona podstawy działania budownictwa na wynajem tzw. towarzystw budownictwa społecznego, w których gminy odgrywają znaczącą rolę inicjatywną, wnoszą teŝ udziały rzeczowe i finansowe. TBSy są dla gmin korzystną formą budownictwa: muszą wyłoŝyć tylko 30 proc. wartości inwestycji (moŝe to być m.in. grunt pod budowę w formie aportu), aby starać się o pozostałe 70 proc. środków w postaci preferencyjnie oprocentowanej poŝyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego. Od wejścia w Ŝycie ustawy w ramach TBSów zbudowano ok. 34 000 mieszkań. Towarzystwa stały się znaczącym inwestorem na rynku mieszkań na wynajem. Od 1998 roku dynamika wzrostu oddawanych przez TBSy mieszkań była wysoka, choć następowały zmiany tempa, powodowane głównie zmieniającymi się kryteriami przyznawania kredytów z Banku Gospodarstwa Krajowego, co było wywołane ograniczanymi środkami z budŝetu państwa przeznaczanymi na ten cel w stosunku do zgłaszanych potrzeb. Rezultatem był zastój w 2002 r. i załamanie. Od kilku lat obserwuje się jednak pozytywne tendencje (7100 mieszkań w 2004 r., co stanowiło ok. 7% ogółu wybudowanych mieszkań). Rocznie oddawanych jest do uŝytku około 10 000 społecznych mieszkań czynszowych 12. TBS-y nie rozwiązują jednak problemu mieszkaniowego gmin. Po pierwsze, powstaje ich zbyt mało, a po drugie, z powodów finansowych są dostępne tylko dla zamoŝniejszych rodzin. Dla większości rodzin ubogich TBS-y są nieosiągalne. Niektóre samorządy lokalne zdając sobie z tego sprawę podejmują działania na rzecz zwiększenia dostępności TBS, zmniejszając maksymalnie - nawet do 5% z 30% - wysokość tzw. wkładu partycypacyjnego wymaganego od mieszkańców starających się o przyznanie lokalu. Nie przynosi to jednak poŝądanego rezultatu, gdyŝ miesięczne 10 Do 14 lipca 2006 roku nie został umieszczony na stronie MTiB w dziale projekty aktów prawnych. 11 Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego 12 Dane za Gazetą Prawną nr 43 (1661) 2006-03-01 8

obciąŝenia lokatorów związane z koniecznością spłaty kosztów mieszkania są wciąŝ wysokie i ich pokrycie jest nadal osiągalne wyłącznie dla osób porządnie zarabiających. Dodatki mieszkaniowe W 2004 roku została zlikwidowana dotacja z budŝetu państwa przeznaczana na dodatki mieszkaniowe. Od tego czasu wszystkie koszty wypłacania świadczenia ponoszą gminy. Udział gospodarstw domowych otrzymujących dodatki mieszkaniowe wyniósł 9,5 %, co oznaczało wzrost o 0,1 punktu procentowego w porównaniu z rokiem poprzednim. Zmniejszyła się wysokość przeciętnego dodatku w skali miesiąca z 152 zł do 149 zł. NajwyŜsze dodatki mieszkaniowe otrzymali mieszkańcy domów prywatnych czynszowych, a następnie kolejno: mieszkańcy domów zakładowych i najemcy mieszkań komunalnych, mieszkańcy spółdzielni i właściciele mieszkań. Najmniej otrzymali mieszkańcy domów indywidualnych. Z badań przeprowadzonych przez Instytut Rozwoju Miast 13 wynika, Ŝe gminy nie zawsze dbają o sprawdzenie prawidłowości danych zawartych we wnioskach o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak równieŝ nie w pełni korzystają z praw do przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Przeprowadzenie takiego wywiadu jest procedurą zalecaną przed przyznaniem świadczenia. Zdanie ekspertów jest bardziej kategoryczne: urzędnicy nie weryfikują danych zawartych we wnioskach i absolutnie nie korzystają z moŝliwości przeprowadzenia wywiadów środowiskowych w celu trafnego przyznania świadczeń. Ustawa jest traktowana przez nich kalkulaturowo o przyznaniu świadczenia decydują automatycznie wykonywane przeliczenia dochodów i ich proporcji do określonych limitów. Zdaniem ekspertów pewnym rozwiązaniem mogłoby być włączenie procedury przyznawania dodatków do systemu pomocy społecznej. Obowiązujący system dodatków mieszkaniowych zdaniem ekspertów z Instytutu Rozwoju Miast nie w pełni odpowiada istniejącym potrzebom. Niezbędne jest podjęcie prac na szczeblu centralnym, pozwalających na kompleksowe rozwiązanie tego problemu. Chodzi przede wszystkim o rozstrzygnięcie: kto (budŝet centralny czy budŝety gmin) i w jakim stopniu, powinien partycypować w częściowym pokryciu opłat związanych z utrzymaniem mieszkań przez osoby najuboŝsze. 13 G. Dworańczyk, J. Korniłowicz, B. Uchman, T. śelawski, Informacje o mieszkalnictwie - wyniki monitoringu za 2004 r., Instytut Rozwoju Miast, Zakład mieszkalnictwa, Kraków, lipiec 2005 9

Integracja Społeczna i Zawodowa W drugiej połowie 2005 roku oraz w pierwszej połowie 2006 roku nie wprowadzono Ŝadnych istotnych z punktu widzenia osób bezdomnych zmian w Ustawie o pomocy społecznej. Zaczęły natomiast funkcjonować róŝne instrumenty związane z aktywizacją zawodową i włączeniem społecznym grup wykluczonych w tym osób bezdomnych, bezrobotnych i niepełnosprawnych 14. Nowe moŝliwości przyniosły równieŝ Fundusze Strukturalne w szczególności Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL, z których organizacje pozarządowe skrupulatnie korzystają. Centra aktywizacji rozwijane przez partnerstwa IW EQUAL Od końca 2004 roku polskie organizacje pozarządowe mogą korzystać ze środków Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL. W całej Polsce zawiązano około 100 narodowych Partnerstw na rzecz rozwoju, które zgodnie z załoŝeniami programu wdraŝają innowacyjne rozwiązania na rzecz równości i włączenia grup wykluczonych do rynku pracy. Prawie wszystkie ogólnopolskie organizacje zajmujące się bezdomnością lub jakieś ich oddziały są liderami lub członkami jednego lub nawet dwóch partnerstw: organizacja partnerstwo na rzecz rozwoju Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności Agenda Bezdomności. Standard Aktywnego Powrotu na Rynek Pracy Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta Koło Gdańskie Agenda Bezdomności. Standard Aktywnego Powrotu na Rynek Pracy Fundacja Pomocy Wzajemnej Barka Ekonomia Społeczna w Praktyce Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta Wrocław Wyprowadzić na prostą Caritas Kielecka Wyprowadzić na prostą Caritas Polska Biura Aktywizacji Bezrobotnych 15 Stowarzyszenie MONAR Punkt Wsparcia Społecznego Innowacji testowanych w ramach projektów jest wiele, a powtarzającą się w kilku partnerstwach są instytucje mające integrować i aktywizować osoby bezdomne i bezrobotne na rzecz samodzielności Ŝyciowej i podjęcia pracy. Instytucje te mają charakter dziennych centrów i chociaŝ mają róŝne nazwy min. Punkty Aktywizacji Bezrobotnych (Wyprowadzić na prostą), Biura Aktywizacji Bezrobotnych (Caritas Polska), Centra ekonomii społecznej (Ekonomia Społeczna w praktyce), Centrum Reintegracji Społecznej i Zawodowej (Agenda Bezdomności) to istnieje duŝe podobieństwo w ich działalności i jej celach. 14 Część instytucji np. centra integracji społecznej zaczęło funkcjonować przed 2005 rokiem, jednak nie były one opisane w poprzednim Policy Update i z tego powodu zostały włączone do raportu tegorocznego. 15 Ten projekt jest realizowany ze środków ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego, nie Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, ale jego cele są podobne. 10

Po pierwsze wszystkie dąŝą do nawiązania szerokiej współpracy z lokalnymi partnerami równieŝ zainteresowanymi integracją społeczną i zawodową mieszkańców: samorządem lokalnym, organizacjami rzemieślniczymi i kupieckimi, biznesem oraz środowiskiem naukowym. Po drugie swoją ofertę adresują do osób bezdomnych i pozbawionych pracy, zazwyczaj długotrwale bezrobotnych, wymagających profesjonalnego wsparcia psychologicznego, terapeutycznego i szkoleniowego w swojej drodze do samodzielności zawodowej i mieszkaniowej. Większość organizacji od wielu lat prowadzi schroniska i noclegownie dla bezdomnych, dlatego ich liderzy i pracownicy dobrze znają potrzeby tej grupy oraz bariery przez nią doświadczane przy próbach wyrwania się ze świata dotychczas funkcjonujących instytucji dla bezdomnych. Tworząc centra ekonomii społecznej czy punkty aktywizacji bezrobotnych organizacje sięgnęły po narzędzia od lat poŝądane jednak nie stosowane ze względu na brak zasobów. W ramach opisanych projektów powstaje około 25 centrów. Jedenaście punktów aktywizacji bezrobotnych działa w ramach partnerstwa Wyprowadzić na prostą mają około 400 podopiecznych, z czego większość to osoby bezdomne. Punkty Aktywizacji Bezrobotnych to miejsca, w których prowadzony jest indywidualny program pracy z bezrobotną osobą bezdomną lub zagroŝoną bezdomnością w oparciu o metodę towarzyszenia. Metoda towarzyszenia opiera się na indywidualnym podejściu, stawia w centrum człowieka i jego konkretny problem oraz zakłada wsparcie i towarzyszenie, które ma na celu skuteczną naukę poszukiwania pracy. Metoda jest realizowana poprzez regularne spotkania akompaniatora z beneficjentem i przebiega według następujących kolejno po sobie czterech etapów: pierwszy kontakt, aktywne słuchanie, ocena sytuacji-diagnoza oraz towarzyszenie i wsparcie 16. Opisane wyŝej centra tworzone w ramach EQUAL są zbliŝone pod względem celów, sposobów działania i adresatów pomocy do instytucji Centrów Integracji Społecznej tworzonych na mocy Ustawy o zatrudnieniu socjalnym. RóŜnią je źródła finansowania, stopień elastyczności i podatności na innowacyjne pomysły organizacji i instytucji je prowadzących. Ponadto, opisane centra equalowskie swoją ofertę kierują przede wszystkim do osób bezdomnych, z których spora część to wieloletni podopieczni schronisk i noclegowni. Centra i Kluby Integracji Społecznej Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym wprowadziła instytucje Centrów i Klubów Integracji Społecznej. Cisy to instytucje, których podstawowym celem jest walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Cel jest realizowany poprzez reintegrację zawodową 16 http://www.wnp.org.pl/index.php?pid=e936276f&lang=pl 11

polegającą na odbudowaniu i podtrzymaniu zdolności do podjęcia i utrzymania pracy, reintegrację społeczną, czyli przekazanie umiejętności uczestniczenia w Ŝyciu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy i zamieszkania oraz poprzez stworzenie moŝliwości zatrudnienia wspieranego i ułatwienie podjęcia pracy lub rozpoczęcia własnej działalności. Pomoc CIS jest skierowana do osób wykluczonych społecznie, które ze względu na swoją sytuację Ŝyciową nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb, przez co znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo i ograniczającej uczestnictwo w Ŝyciu rodzinnym, społecznym i zawodowym. W ustawie o CIS lista adresatów pomocy jest zamknięta. Znajdują się na niej osoby bezdomne, uzaleŝnione od alkoholu i narkotyków lub innych środków odurzających, chore psychicznie, długotrwale bezrobotne, zwalniane z zakładów karnych oraz uchodźcy. Taki a nie inny status potencjalnego uczestnika jest definiowany w róŝnych ustawach np. osoba bezdomna to osoba realizująca Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, osoba uzaleŝniona to osoba po zakończeniu programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego, a status osoby długotrwale bezrobotnej musi być potwierdzony spełnieniem odpowiednich zapisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Do uczestnictwa w CIS kieruje lokalny Ośrodek Pomocy Społecznej. Takie Centrum moŝe załoŝyć i prowadzić zarówno samorząd lokalny w formie wydzielonego gospodarstwa pomocniczego jak i organizacja pozarządowa. W pierwszym przypadku centrum jest finansowane ze środków własnych gminny przeznaczonych na rozwiązywanie problemów alkoholowych, środków Unii Europejskiej oraz zysków wypracowanych w ramach prowadzonej działalności. W drugim przypadku Centra mogą być finansowane ze środków własnych organizacji załoŝycielskiej, środków Unii Europejskiej oraz dotacji od samorządu lokalnego, ale innych niŝ te przeznaczone na rozwiązywanie problemów alkoholowych. Zgodnie z ustawą Cisy mogą prowadzić działalność wytwórczą, handlową i usługową oraz trudnić się rolnictwem, ale z wyłączeniem (sic!) działalności polegającej na wytwarzaniu i handlu wyrobami przemysłu paliwowego, tytoniowego, spirytusowego, winiarskiego, piwowarskiego, a takŝe pozostałych wyrobów alkoholowych o zawartości alkoholu powyŝej 0,5% oraz wyrobów z metali szlachetnych albo z udziałem tych metali. Centra zatrudniają oprócz kierownika i księgowej osoby prowadzące zajęcia z reintegracji społecznej i zawodowej, zazwyczaj psychologów czasem terapeutów, pracownika socjalnego oraz doradców zawodowych. Ponadto zatrudniają specjalistów odpowiedzialnych za określony rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. 12

Uczestnicy CIS są przyjmowani na rok z moŝliwością przedłuŝenia do półtora roku, podpisują Indywidualny program zatrudnienia socjalnego a takŝe otrzymują niewielkie miesięczne świadczenie integracyjne. Pod koniec 2005 roku ukazało się badanie ewaluacyjne pierwszych CIS 17. Objęto nim jedynie pięć placówek, poniewaŝ tyle funkcjonowało pod koniec 2004 roku w momencie przeprowadzania badania. Większość z nich dopiero zaczynało pracę z podopiecznymi (uczestniczyli w zajęciach od 1 do 8 miesięcy), stąd teŝ badanie nie mogło mieć na celu pełnej ewaluacji skuteczności CIS. Liczna uczestników w badanych instytucjach oscylowała między 25 a 50. Ponad 20% to osoby bezdomne. Obecnie w Polsce istnieje 35 18 centrów. Spółdzielnie socjalne Na początku 2006 roku rząd ogłosił długo oczekiwany Program Wspieranie Rozwoju Spółdzielczości Socjalnej 19. O stworzenie programu od kilku lat zabiegały min. organizacje pozarządowe pracujące na rzecz osób bezdomnych. Jedną z najczęściej wymienianych barier doświadczanych przez podopiecznych placówek przy próbach przełamania bezdomności i włączenia się w nurt Ŝycia społecznego jest brak pracy. Idea spółdzielczości socjalnej uchodzi za sposób na stworzenie miejsc pracy przez samych zainteresowanych, grupy osób zagroŝone bądź wykluczone społecznie, czyli bezrobotni, bezdomni, uzaleŝnieni od alkoholu, chorzy psychicznie, uchodźcy, niepełnosprawni, byli więźniowie Mogą oni liczyć na pewne ułatwienia i wsparcie zwłaszcza na początku działalności. Spółdzielczość ma zapewnić im przede wszystkim pracę a co za tym idzie społeczną integrację. Program składa się z czterech komponentów. Podstawowy to udzielenie finansowego wsparcia nowopowstającym spółdzielniom w formie dotacji o wartości nie większej niŝ 15,000 PLN. Wsparcie ma być udzielane za pośrednictwem dwóch Ośrodków wspierania spółdzielczości socjalnej, wyłonionych przez Ministerstwo. W 2006 roku na realizację tego komponentu rząd przeznaczył 480 000 PLN. Kolejny komponent to promocja idei spółdzielczości socjalnej wśród jej potencjalnych beneficjentów. Ponadto, w ramach programu ma powstać katalog profili działalności najczęściej i najefektywniej prowadzonej przez spółdzielnie oraz ma być przeprowadzony roczny monitoring funkcjonowania spółdzielni, które otrzymały dotacje. Na trzy ostatnie komponenty rząd przeznaczył w tym roku 20 000 PLN. Program jest z załoŝenia 17 E. Leś, S. Nałęcz Raport z monitoringu działania Centrów Integracji Społecznej 1,5 roku po uchwaleniu ustawy o zatrudnieniu socjalnym, na podstawie badań przeprowadzonych przez Pracownię Badań Organizacji Non-profit w Instytucie Studiów Politycznych PAN finansowanych przez Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005 18 Dane na podstawie WWW.ngo.pl, 19 czerwca 2006 19 Program Wspieranie Rozwoju Spółdzielczości Socjalnej Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament Pomocy i Integracji Społecznej, Warszawa, styczeń 2006r, www.mps.gov.pl/index.php?gid=930 13

wieloletni, jego wartość ma być ustalana co roku przez Ministra Polityki Społecznej po uchwalaniu budŝetu Państwa. Do połowy 2006 roku spółdzielnie socjalne funkcjonowały w oparciu o regulacje zawarte w trzech aktach prawnych 20. Powstało ich około 50. Zajmują się głównie dostarczaniem usług począwszy od drobnych napraw sprzętu, remontów, cateringu i sprzątania po usługi internetowe. Część skorzystała z dotacji udzielanych przez Regionalne Fundusze Ekonomii Społecznej, specjalnie w tym celu powołane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Było to moŝliwe dzięki realizowanemu w 2005 roku rządowemu projektowi Promocja ekonomii społecznej oraz spółdzielni socjalnych, jako formy przeciwdziałania bezrobociu. Program ogłoszony na początku 2006 roku jest jego kontynuacją i rozszerzeniem. 6 lipca 2006 roku weszła w Ŝycie Ustawa o spółdzielniach socjalnych 21 porządkująca regulacje na temat spółdzielni zgromadzone w innych ustawach. Na jej kształt miały znaczący wpływ organizacje pozarządowe pracujące na rzecz osób bezdomnych i bezrobotnych min. Fundacja Pomocy Wzajemnej Barka i Ogólnopolski Związek na rzecz Zatrudnienia Socjalnego, Caritas. Od mniej więcej trzech lat organizacje te aktywnie zabiegały o przyjęcie ustawy. Działacze byli obecni na posiedzeniach komisji, promowali ideę w mediach a takŝe jako eksperci proponowali konkretne rozwiązania, które później znalazły się w uchwalonej ustawie. Jej przyjęcie jest niewątpliwym sukcesem tego środowiska. Zgodnie z ustawą, spółdzielnię socjalną moŝe tworzyć od 5 do 50 osób. Jej celem ma być prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa. Liczbę spółdzielców ograniczono do 50, by nie doprowadzać do sytuacji, w której członkowie będą anonimowi 22. ZałoŜyciele i członkowie spółdzielni socjalnych mogą liczyć na dofinansowanie ze środków publicznych załoŝyciele na kwotę do 300 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, a przystępujący do spółdzielni juŝ istniejącej do 200 proc. takiego wynagrodzenia. Zgodnie z ustawą, członkowie spółdzielni będą mieli refundowane składki społeczne, zaś załoŝyciele spółdzielni zwolnieni będą m.in. z opłat sądowych przy wpisie do KRS. Do chwili obecnej zarejestrowało się około 50-60 spółdzielni. Nie ma jeszcze danych na temat spółdzielni socjalnych zarejestrowanych na podstawie przepisów nowej ustawy. 20 Ustawa z dnia 12 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, oraz Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 21 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych 22 Gazeta Prawna nr 130 (1748) 2006-07-06 14

Zdrowie Darmowe świadczenia zdrowotne Zgodnie z polskim prawem 23 osoby bezdomne uzyskują ubezpieczenie zdrowotne, jeśli przystąpią do Indywidualnego Programu Wychodzenia z Bezdomności. Taki kontrakt moŝna zawrzeć w lokalnym ośrodku pomocy społecznej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i zobowiązaniu się do podejmowania działań na rzecz wyjścia z bezdomności. Warto zaznaczyć, Ŝe program moŝna podpisać z ośrodkiem pomocy społecznej właściwym ze względu na miejsce przebywania niekoniecznie zameldowania osoby zainteresowanej. W tej sytuacji składkę na ubezpieczenie zdrowotne wpłaca do Funduszu ośrodek pomocy społecznej. Ubezpieczenie zdrowotne posiadają równieŝ osoby zarejestrowane w Urzędzie Pracy jako bezrobotne oraz emeryci i renciści, osoby pobierające zasiłek stały oraz świadczenia i zasiłki przedemerytalne, a takŝe osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. ChociaŜ Indywidualny Program Wychodzenia z Bezdomności nie jest popularny ani wśród samych zainteresowanych jak i ośrodków pomocy społecznej, to wiele osób bezdomnych posiada ubezpieczenie zdrowotne wynikające z pozostałych przepisów. DuŜa część bezdomnych to osoby bezrobotne, długotrwale bezrobotne lub niepełnosprawne. Ubezpieczenie zdrowotne automatycznie otrzymują równieŝ uczestnicy Centrów Integracji Społecznej realizujący indywidualny program zatrudnienia socjalnego. Największy problem osób bezdomnych w dostępie do słuŝby zdrowia polega na konieczności udokumentowania swojego statusu. Nie jest to grupa szczególnie dbająca o róŝnego rodzaju formalności i dokumenty. A tych jest sporo i ujawniają się one w sposób najbardziej dotkliwy w sytuacji konieczności udzielenia natychmiastowej pomocy. Zgodnie z ustawą o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych pacjent, który nie posiada ubezpieczenia (równieŝ ten, który nie jest w stanie go potwierdzić dokumentem), aby uzyskać prawo do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych powinien złoŝyć wniosek do wójta,, burmistrza lub prezydenta gminy o przyznanie prawa do darmowych świadczeń. Gmina jest zobowiązana przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, głównie w celu określenia sytuacji finansowej osoby (nie moŝe przekroczyć kryterium dochodowego dla świadczeń z pomocy społecznej) i na jego podstawie wydać odpowiednią decyzję. Wywiad musi być przeprowadzony w ciągu dwóch dni od złoŝenia wniosku. Decyzja jest wydawana na trzydzieści dni, co oznacza, Ŝe 23 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o finansowaniu świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. 15

przez tyle dni leczenie będzie pokrywane ze środków publicznych. Po upływie tego czasu moŝna wystąpić o przedłuŝenie tego prawa. Szpital po uzyskaniu pozytywnej decyzji moŝe ubiegać się o pokrycie kosztów leczenia ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia specjalnie na ten cel przeznaczonych. W przypadkach nagłych np. przywiezienia do szpitala nieprzytomnej osoby bezdomnej zebranej z ulicy przez policję, z wnioskiem o darmowe świadczenia do wójta burmistrza lub prezydenta moŝe wystąpić szpital lub lokalna jednostka Narodowego Funduszu Zdrowia. I w tym miejscu zaczyna się problem, poniewaŝ zgodnie z prawem do wydania pozytywnej decyzji konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co w przypadku nieprzytomnego pacjenta jest niemoŝliwe. Wójtowie są zmuszeni do wydawania decyzji odmownych. W konsekwencji szpitale nie otrzymują refundacji poniesionych kosztów oraz w obawie o brak refundacji odmawiają udzielenia świadczeń. Cała procedura jest niejasna i stosunkowo mało znana szpitalom, bezdomnym i gminom. Osoby nieubezpieczone nie zwracają się do wójtów z wnioskami o wydanie decyzji a szpitale całą procedurę traktują jako wstrętną biurokrację. Powoduje to po pierwsze niechęć szpitali do udzielania świadczeń osobom nie będącym w stanie na wejściu potwierdzić faktu posiadania ubezpieczenia, a po drugie czyni niemoŝliwym uzyskanie przez szpitale specjalnie na ten cel przeznaczonej rezerwy budŝetowej. W ustawie budŝetowej na 2005 rok na pokrycie kosztów leczenia min. osób bezdomnych zarezerwowano kwotę 400 mln PLN, ale wykorzystano z niej zaledwie 1 mln PLN. Do sierpnia 2005 Narodowy Fundusz Zdrowia otrzymał z rezerwy budŝetowej na pokrycie kosztów leczenia takich pacjentów tylko 984 tys. PLN 24. Jednemu ze szpitali klinicznych resort zdrowia odmówił refundacji leczenia trzech osób bezdomnych, które były nieprzytomne. Zdaniem pracownika szpitala podstawą do złoŝenia wniosku o pokrycie tych kosztów było przeprowadzenie przez pomoc społeczną wywiadu z takimi osobami. W ich sytuacji zdrowotnej nie było to moŝliwe. Ministerstwo Zdrowia niezgodnie z procedurą - zasugerowało placówce zwrócenie się do miejskiego ośrodka pomocy społecznej o sfinansowanie leczenia. Ta i wiele innych sytuacji związanych z odmową udzielenia świadczeń osobom bezdomnym lub odmową pokrycia ich kosztów, o których donoszą min. pracownicy charytatywnych punktów specjalistycznej pomocy medycznej oraz lekarze zatrudnieni w jednostkach państwowych, świadczy o czysto teoretycznym dostępie tej grupy do dobrodziejstw państwowej słuŝby zdrowia. Pracownicy organizacji prowadzących para-szpitale przyjmują np. osoby wypisywane ze szpitali 24 Gazeta Prawna nr 211 (1576) 2005-10-28 16

dwa dni po amputacji kończyny lub kończyn oraz osoby, którym odmówiono wizyty u specjalisty np. kardiologa, onkologa lub dermatologa. Gromadzenie Danych Standardy placówek System pomocy dla osób bezdomnych w Polsce został stworzony w latach dziewięćdziesiątych oddolnie przez organizacje pozarządowe. Znakomita większość placówek pomocy stacjonarnej, czyli noclegowni, schronisk, mieszkań treningowych oraz jadłodajni, banków Ŝywności i punktów pomocy medycznej jest zarządzana przez organizacje. Oczywiście korzystają one z pieniędzy publicznych otrzymywanych za pośrednictwem dotacji i kontraktów z róŝnych szczebli samorządu lokalnego i administracji państwowej, jednak nie wiąŝe się to z koniecznością spełnienia ujednoliconych standardów usług. Namiastki standardów pomocy sformułowane w róŝnych aktach prawnych są bardzo nieostre. Przykładowo w ustawie o finansowym wsparciu dla gmin w budowie lokali socjalnych, noclegowni i domów dla bezdomnych, jedyne rozróŝnienie między noclegownią a domem polega na ich pół stacjonarnym (pobyt nocą) i stacjonarnym (pobyt przez całą dobę) charakterze. Zdarzają się wyjątki na poziomie lokalnym np. miasta. W Warszawie od lat funkcjonuje standard pracy socjalnej w schroniskach. Został on wypracowany przez Radę Opiekuńczą dla Bezdomnych (skupiającą większość organizacji prowadzących placówki w Warszawie i okolicach) i jest przyjęty przez wszystkie organizacje korzystające z dotacji i kontraktów samorządu warszawskiego. Pomimo istnienia kilku organizacji o charakterze ogólnokrajowym z rozbudowaną siecią oddziałów, wiele placówek jest prowadzonych przez niewielkie stowarzyszenia, fundacje oraz organizacje oparte o umowę Państwo-Kościół o charakterze bardzo lokalnym. ChociaŜ wszystkie zainteresowane strony, czyli osoby bezdomne, pracownicy placówek oraz zarządzające nimi organizacje doskonale wiedzą, na czym polega róŝnica między noclegownią, schroniskiem i hostelem, nie znajduje to wyrazu w formalnych regulacjach pozwalających w sposób jednoznaczny stwierdzić, jakiego rodzaju usługi placówka o określonej nazwie świadczy. W ostatnim czasie kilka organizacji podjęło inicjatywę opracowania, wypromowania i wprowadzenia w Ŝycie standardów usług. W województwie pomorskim standardy zostały stworzone i w duŝym stopniu przyjęte przez organizacje zrzeszone w Pomorskim Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności. Do Forum naleŝą prawie wszystkie placówki zajmujące się 17

bezdomnością na tym terenie. Pod koniec 2005 roku pojawiła się publikacja Caritas Kieleckiej 25, która oprócz najaktualniejszego obecnie katalogu informacji o placówkach w Polsce zawiera propozycję standardów pełnej gamy usług. Standardy kieleckie Standardy pomorskie 26 Ogrzewalnia ogrzewalnia Noclegownia noclegownia Stołówka punkt wydawania odzieŝy i paczek Ŝywnościowych punkt konsultacyjny i usługi medyczne łaźnia i pralnia schronisko i schronisko schronisko ii hostel-dom opieki dom dla bezdomnych mieszkania kontraktowe, readaptacyjne, chronione mieszkania treningowe poradnictwo i kluby (praca programowa długofalowa) kis lub cis W standardach kieleckich wymienia się dwanaście rodzajów placówek dla bezdomnych poczynając od ogrzewalni, noclegowni i stołówki, poprzez schroniska pierwszego i drugiego stopnia, kończąc na mieszkaniach kontraktowych i centrach integracji społecznej. Dla kaŝdego rodzaju placówki określono standard techniczny (liczba sypialni, łazienek, liczba osób w sypialni, izolatka, sala terapeutyczna) oraz standard pracy socjalnej (długość pobytu, kwalifikacje personelu, liczba personelu w przeliczeniu na liczbę mieszkańców, warunki dostępności usług, świadczone usługi). KaŜdy z dwunastu rodzajów placówek jest bardzo szczegółowo, głęboko opisany. Z załoŝenia jest moŝliwe a nawet zalecane łączenie kilku rodzajów placówek w jednym centrum np. w ośrodku wsparcia doraźnego powinny być ulokowane cztery rodzaje placówek spośród jadłodajni, punktu konsultacyjnego, świetlicy, łaźni, pralni czy punktu porad medycznych. Niewątpliwie standardy kieleckie są bardzo dobrze dopracowane i ich konstrukcja wynika z doświadczenia właściwego wielu organizacjom świadczącym usługi na rzecz bezdomnych. Zbytnie dookreślenie jednak moŝe być wadą z punktu widzenia wdraŝania standardów na skalę szerszą niŝ jedna organizacja. Pomorskie standardy pomocy instytucjonalnej mają nieco inną konstrukcję. Wymienia się jedynie pięć rodzajów placówek, natomiast dla kaŝdej z nich określa się optymalny i minimalny standard zapewnienia usługi. KaŜda placówka ma określoną grupę adresatów pomocy, warunki realizacji zadania (czas pracy/funkcjonowania, standard pomieszczeń, wydawanie/gotowanie posiłków), rodzaje pomocy specjalistycznej, wymagania techniczne oraz kadrowe. Elementem standardów 25 red. Ks. Stanisław Słowik, Informator o placówkach pomagających osobom bezdomnym, Caritas Kielecka, Kielce 2005 26 E. Szczypior, A. Meller, Standardy pomocy instytucjonalnej świadczonej ludziom bezdomnym, w: Pomost pismo samopomocy o bezdomności bez lęku, FRCIWOP, TPBAKG, PFWB, Gdańsk, Grudzień 2005 18

jest lokalizacja przestrzenna placówki np. ogrzewalnia powinna znajdować się w pobliŝu węzłów komunikacyjnych. Pralnia, łaźnia, stołówka, kuchnia, czy punkt porad nie są oddzielnymi rodzajami placówek. Ich prowadzenie jest przypisane do jednej lub kilku form pomocy instytucjonalnej. Oddzielnie Pomorskie Forum pracuje nad standaryzacją metody streetworkingu. Wszystkie opisane działania na rzecz standaryzacji mają charakter oddolny, pochodzą w najlepszym razie od organizacji o zasięgu wojewódzkim i niekoniecznie są dobrze promowane. Spotkanie w sprawie standardów kieleckich zostało odwołane ze względu na brak chętnych. Standaryzacja jest na etapie wypracowywania i dyskutowania propozycji oraz wstępnego wdraŝania w placówkach organizacji-autorów. Wojewódzkie, powiatowe i gminne strategie rozwoju RóŜne szczeble samorządu lokalnego w Polsce (gmina, powiat, województwo samorządowe) są zobowiązane do opracowywania właściwych dla swojego terytorium strategii rozwoju, w tym strategii rozwiązywania problemów społecznych. Strategie muszą powstawać we współpracy ze wszystkimi lokalnymi interesariuszami, między innymi organizacjami pozarządowymi. Przykładowo samorząd województwa na mocy ustawy 27 jest zobowiązany do: opracowania, aktualizowania i realizacji strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej będącej integralną częścią strategii rozwoju województwa obejmującej w szczególności programy: przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi. Gdyby takie strategie były uchwalane systematycznie w większości województw i gmin, a następnie agregowane, byłyby one wspaniałym źródłem informacji na temat sytuacji grup wykluczonych min. osób bezdomnych. Niestety, wspólnoty lokalne lub regionalne róŝnie podchodzą do tych dokumentów. Niektóre programy są przygotowane bardzo rzetelnie na podstawie systematycznej diagnozy potrzeb, w konsultacji ze wszystkimi aktorami, z załoŝeniem wdraŝania i ewaluacji, a inne są traktowane jako jeszcze jeden dodatkowy obowiązek wynikający z biurokracji. W rzeczywistości jest wiele gmin, powiatów i województw, które strategii nie posiadają wcale np. Warszawa. Oznacza to nie wypełnianie ustawowych obowiązków, co nie obciąŝa jednostek samorządu lokalnego Ŝadnymi karami, ale ma powaŝne konsekwencje dla moŝliwości realizowania min. przez organizacje pozarządowe programów polityki społecznej na tych 27 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa 19

terenach. Odwołanie się do priorytetów Strategii i udowodnienie zgodności z nimi jest wymogiem formalnym w wielu programach grantowych stanowiących potencjalne i często jedyne źródło finansowania lokalnych przedsięwzięć. Programy całościowe Program Osłonowy Bezdomność Od 2000 roku kontynuowany jest rządowy Program Osłonowy Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu Osób Bezdomnych i ZagroŜonych Bezdomnością, którego operatorem jest Ministerstwo Polityki Społecznej. Jego załoŝeniem jest osłona socjalna grupy społecznej naraŝonej na negatywne skutki przemian społecznych, niejednokrotnie poszukującej wsparcia poza systemem (państwowych) instytucji pomocy społecznej. ChociaŜ udzielanie pomocy osobom bezdomnym jest zadaniem własnym gmin, większość usług skierowanych do tej grupy jest realizowanych przez organizacje pozarządowe. Zdaniem autorów Programu wynika to z duŝej mobilności i róŝnorodności potrzeb osób bezdomnych oraz ogólnokrajowego charakteru zjawiska. Zdaniem innych ekspertów, naleŝy powiedzieć wprost, Ŝe wynika to ze specyficznej polityki gmin polegającej na oddalaniu odpowiedzialności za pomoc osobom bezdomnym i przenoszeniu jej na inne gminy np. gminę pochodzenia lub ostatniego stałego meldunku. Jest to równieŝ konsekwencją przyjętej w Konstytucji RP zasady pomocniczości, która w przypadku udzielania wsparcia osobom bezdomnym nakłada się bardzo dobrze na funkcjonujący system, który był od początku lat dziewięćdziesiątych tworzony i zarządzany przez organizacje pozarządowe ze stopniowo wymuszanym zwiększaniem się znikomego udziału państwa w finansowaniu usług. Z takich czy innych powodów celem Programu jest zapewnienie organizacjom dodatkowych środków umoŝliwiających prowadzenie ich działalności. W roku 2005 organizacje mogły ubiegać się o dotacje celowe w dwóch priorytetach: Nowatorskie działania na rzecz osób bezdomnych zmierzające do przezwycięŝenia ich trudnych sytuacji Ŝyciowych, w sposób realny i wiarygodny. Działania i inicjatywy samopomocowe umoŝliwiające usamodzielnienie osób bezdomnych. Składając wnioski organizacje musiały przedstawić pozytywną opinię o swojej działalności uzyskaną od lokalnej jednostki pomocy społecznej oraz potwierdzenie uwzględnienia zaproponowanych rozwiązań w obowiązującej na jej terenie strategii rozwiązywania problemów społecznych lub programie pomocy społecznej. 20

Program jest ogłaszany w okolicach października a środki z niego uzyskane trzeba wydać do końca roku kalendarzowego. Organizacje mają w praktyce nieco więcej niŝ dwa miesiące na realizację swoich projektów. W 2005 roku w ramach programu przekazano organizacjom 5,000,000 PLN. 2,000,000 zostały zagospodarowana poprzez ogólnopolski konkurs grantowy obsługiwany przez Ministerstwo, pozostała część trafiła do wojewodów, którzy kierując się specyfiką regionalnych potrzeb ustalali własne priorytety i przyznawali dotacje na szczeblu wojewódzkim. JuŜ w trakcie realizacji programu na początku listopada 2005 roku ze względu na chłody rząd podjął decyzję o zasileniu programu dodatkowymi 3,000,000 PLN pochodzącymi z rezerwy budŝetowej. Środki te przeznaczono na zwiększenie dotacji dla organizacji, które w pierwszym rozdaniu nie otrzymały całych wnioskowanych kwot. Organizacje przeznaczają środki z programu przede wszystkim na pokrycie bieŝących kosztów utrzymania prowadzonych placówek takich jak czynsz, energia, Ŝywność, drobny sprzęt wyposaŝenia, odzieŝ, środki czystości oraz środki opatrunkowe oraz drobne prace remontowe. Ponadto finansowane są płace personelu zabezpieczającego właściwe wykonanie zleconego zadania oraz zakup urządzeń słuŝących nabywaniu kwalifikacji zawodowych podopiecznych placówek. Finansowanie tych właśnie zadań ze środków Programu Ministerstwa jest przedmiotem kontrowersji. Zasadniczo środki na te cele powinny być zabezpieczone przez gminy one są ustawowo zobowiązane do udzielenia schronienia, posiłku i ubrania adekwatnego do pory roku osobom bezdomnym przebywającym na ich terenie 28. Uzupełnianie braków z ogólnopolskiego programu przypieczętowuje niechęć gmin do wywiązywania się z tego obowiązku. Tymczasem jest wiele innych zadań, do których wykonywania nikt nie jest zobowiązany i na które brakuje środków. Przykładem są badania naukowe, wypracowywanie standardów usług, testowanie i wdraŝanie nowatorskich rozwiązań np. mieszkań treningowych i programów wsparcia dla osób stawiających pierwsze kroki na drodze samodzielności mieszkaniowej. Znikoma część środków programu Ministerstwa jest przeznaczana na te cele. System pomocy osobom bezdomnym w Polsce moŝe tylko trwać i nie ma jak się rozwijać. 28 Ustawa z 12 marca 2004 o pomocy społecznej 21