EKSPERTYZA DO STRATEGII POLSKI ZACHODNIEJ PT

EKSPERTYZA DO STRATEGII POLSKI ZACHODNIEJ PT. ANALIZA I PROGNOZA DOCHODÓW I WYDATKÓW PUBLICZNYCH W POLSCE ZACHODNIEJ, WOJEWÓDZTW: ZACHODNIOPOMORSKIEGO, LUBUSKIEGO, WIELKOPOLSKIEGO, DOLNOŚLĄSKIEGO I OPOLSKIEGO wykonana na zlecenie Zachodniopomorskiego Urzędu Marszałkowskiego Wykonawca dr Jacek Batóg Szczecin, kwiecień 2011

Spis treści Wprowadzenie...4 1. Analiza skutków przewidywanych zmian rozwiązań prawnych regulujących dochody, wydatki i zadłuŝenie JST w Polsce (odniesienie do regulacji prawnych, w tym progów ostroŝnościowych oraz proporcji udziałów poszczególnych rodzajów JST w dochodach z podatków PIT i CIT)........9 2. Analiza i prognoza dochodów i wydatków JST na poziomie województw i powiatów w latach 2010-2020 ze szczególnym uwzględnieniem róŝnic występujących między województwami Polski Zachodniej na tle wielkości krajowych......16 3. Analiza i prognoza zadłuŝenia JST Polski Zachodniej na poziomie wojewódzkim i powiatowym.....42 4. Analiza porównawcza i prognoza poziomu inwestycji publicznych w województwach Polski Zachodniej na tle ogółu inwestycji realizowanych w poszczególnych województwach....67 5. Określenie zdolności JST Polski Zachodniej do finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych z uwzględnieniem wskaźników ostroŝnościowych...81 Podsumowanie... 85 2

ZAŁĄCZNIKI..88 Załącznik 1. Dochody ogółem JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 1999-2010 oraz 2011-2020 89 Załącznik 2. Wydatki ogółem JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 1999-2010 oraz 2011-2020..101 Załącznik 3. ZadłuŜenie JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020..113 Załącznik 4.. Wydatki majątkowe JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020 125 Załącznik 5. Spłaty zadłuŝenia (R) JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020 137 Załącznik 6. Obsługa zadłuŝenia (O) JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020 143 Załącznik 7. Dochody bieŝące JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020 149 Załącznik 8. Dochody z tytułu sprzedaŝy majątku JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020 155 Załącznik 9. Wydatki bieŝące (razem z obsługą zadłuŝenia) JST województw Polski Zachodniej w ujęciu powiatowym w latach 2001-2010 oraz 2011-2020 161 Załącznik 10. Wskaźniki ostroŝnościowe dla województw (2011-2020) 167 3

WPROWADZENIE Niniejsza ekspertyza związana jest z tworzeniem ponadregionalnej Strategii Rozwoju Polski Zachodniej 2020, której rezultatem ma być opracowanie podstaw Programu Operacyjnego Rozwój Polski Zachodniej 2014-2020. Zasady współpracy podejmowanej w tym zakresie zawarte zostały w dokumencie Porozumienie w sprawie podjęcia wspólnych prac nad strategią i programem operacyjnym rozwoju Polski zachodniej (Szczecin 26.08.2010). Głównym celem Programu Operacyjnego Rozwój Polski Zachodniej 2014-2020 ma być stworzenie ram umoŝliwiających rozwój współpracy województw dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego, ukierunkowanej przede wszystkim na zwiększenie potencjału, koordynacji oraz skutecznej realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Wszystkie zaprezentowane analizy i prognozy opracowane zostały w oparciu o dane udostępnione przez Regionalne Izby Obrachunkowe pięciu badanych województw, dane pochodzące z Głównego Urzędu Statystycznego (głównie Bazy Danych Lokalnych), dane Ministerstwa Finansów oraz w wybranych przypadkach dane zamieszczone na stronach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (JST) w zakresie danych objętych zasobami Biuletynu Informacji Publicznej. Pomimo zachowania naleŝytej staranności zarówno pod względem wykonywanych obliczeń, w tym dokonywania niezbędnych korekt informacji pochodzących ze źródeł wtórnych i pierwotnych, jak równieŝ w stosunku do stosowanej metodologii obliczeń naleŝy zwrócić uwagę na moŝliwość występowania odchyleń wartości prognozowanych od wartości realizacji poszczególnych zmiennych. MoŜna w tym przypadku wskazać następujące czynniki ryzyka powodujące występowanie powyŝszych róŝnic i skłaniające do ostroŝnej interpretacji uzyskanych wyników, zwłaszcza w miarę wydłuŝania horyzontu predykcji 1 : zmiany sytuacji makroekonomicznej, zwłaszcza w zakresie koniunktury gospodarczej, wpływające między innymi na poziom generowanych dochodów 1 Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, Ŝe pomimo stosowania w wybranych przypadkach procedur prognozowania ekonometrycznego, uzyskiwane prognozy, ze względu na krótki okres próby w stosunku do horyzontu predykcji, naleŝy traktować raczej jako scenariusze lub projekcje zmian, a nie prognozy w rozumieniu ekonometrycznym. Nie jest bowiem w tym przypadku w pełni zachowana zasada dopuszczalności ekstrapolacji poza zakres czasowy próby. 4

jednostek samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ich wydatków dotyczy to nie tylko dochodów własnych lecz równieŝ dochodów uzyskiwanych z tytułu subwencji i dotacji celowych oraz środków pozyskiwanych od inwestorów prywatnych, zmiany podstawowych parametrów makroekonomicznych takich jak na przykład dynamika cen, poziom stóp procentowych czy poziom kursów walutowych, zmiany w zakresie uregulowań prawnych dotyczących dyscyplinowania JST w zakresie deficytów budŝetowych i poziomów zadłuŝenia, jak równieŝ działań podejmowanych na rzecz redukcji deficytu budŝetowego i zadłuŝenia całego sektora finansów publicznych, niepewność co do wielkości środków z budŝetu UE, którymi dysponować będzie Polska w nowym okresie finansowania 2014-2020, pojawianie się nowych zadań lub zadań finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które wcześniej były finansowane z budŝetu centralnego przykładem mogą być między innymi propozycja finansowania szpitali i przychodni przewidywana w ustawie o działalności leczniczej, rozwiązania dotyczące systemu szkolnictwa oraz obowiązująca od 2011 roku ustawa Ŝłobkowa. Wszystkie powyŝsze czynniki uzupełnione o niepewność związaną z kształtowaniem się otoczenia międzynarodowego stanowić mogą przyczyny odmiennych realizacji dochodów, wydatków, zadłuŝenia oraz kształtowania się potencjału inwestycyjnego poszczególnych JST w stosunku do planowanych (prognozowanych) w ramach niniejszego badania. Głównym celem opracowanej ekspertyzy było udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: czy w zakresie kształtowania się struktury i dynamiki dochodów i wydatków (w tym wydatków majątkowych) JST zaobserwować moŝna pewne prawidłowości oraz czy między poszczególnymi województwami Polski Zachodniej istnieją istotne róŝnice w zakresie tych wielkości, jakich wartości dochodów i wydatków (w tym wydatków majątkowych) JST Polski Zachodniej spodziewać się moŝemy w latach 2011-2020, 5

na jakim poziomie kształtuje się aktualny poziom zadłuŝenia JST Polski Zachodniej oraz jaki istnieje margines bezpieczeństwa w tym zakresie w odniesieniu do obowiązujących zasad i limitów, jakie tendencje będziemy obserwować w zakresie deficytów budŝetowych i zadłuŝania się JST Polski Zachodniej w latach 2011-2020, jakie tendencje dominowały w odniesieniu do struktury i dynamiki nakładów inwestycyjnych ponoszonych w poszczególnych województwach Polski Zachodniej, ze szczególnym uwzględnieniem inwestycji sektora samorządowego, jak kształtować się będzie zdolność JST Polski Zachodniej do finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych (oceniony w tym przypadku zostanie nie tylko poziom wydatków majątkowych planowany przez poszczególne JST, lecz równieŝ potencjał inwestycyjny wynikający zarówno z zachowania dotychczasowych tendencji i proporcji w zakresie dochodów ogółem i wydatków majątkowych oraz moŝliwości wzrostu poziomu finansowania inwestycji z tytułu występujących rezerw poziomu zadłuŝenia w ramach obowiązujących wskaźników ostroŝnościowych). NaleŜy równieŝ podkreślić, Ŝe znacząca większość analiz i prognoz dokonana została w ujęciu umoŝliwiającym przeprowadzenie analiz i wyznaczenie prognoz dla powiatów, a następnie agregację danych na poziom poszczególnych województw oraz dla całej Polski Zachodniej. Powiaty były w tym przypadku traktowane jako suma zbioru gmin znajdujących się w obrębie danego powiatu oraz samego powiatu, natomiast miasta na prawach powiatu stanowiły odrębne powiaty. We wszystkich moŝliwych przypadkach dokonana została równieŝ analiza porównawcza w odniesieniu do odpowiednich wielkości krajowych. Charakterystyka źródeł danych statystycznych oraz rodzaju wyznaczanych prognoz Podstawowe źródła danych statystycznych wykorzystywanych w analizach i prognozach wybranych zmiennych charakteryzujących JST Polski Zachodniej zaprezentowane zostały na rysunku 1. Pierwszy okres lata 1999-2009 obejmował dane pochodzące z Bazy Danych Lokalnych Głównego Urzędu Statystycznego (dochody i wydatki JST) oraz Regionalnych Izb Obrachunkowych we Wrocławiu, Zielonej Górze, Opolu, Poznaniu i Szczecinie (zadłuŝenie JST). Dane charakteryzujące wszystkie badane zjawiska w roku 2010 pochodziły z 6

syntetycznych informacji dostarczonych przez RIO opracowanych na podstawie indywidualnych sprawozdań budŝetowych JST. Źródłem danych za okres 2011-2015 było przede wszystkim zestawienie zbiorcze przygotowywane przez poszczególne RIO na zlecenie Ministerstwa Finansów oraz uchwały wszystkich jednostek samorządu terytorialnego dotyczące Wieloletnich Prognoz Finansowych udostępnione przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Dane uzyskane w ten sposób odrębnie dla kaŝdej gminy, powiatu oraz samorządu województwa były następnie agregowane na poziom powiatowy. W ramach procesu przygotowywania ostatecznej bazy danych eliminowane były obserwacje, których wartości wprowadzone zostały z błędami oraz korygowane były informacje zawarte w uchwałach JST uniewaŝnionych częściowo lub całkowicie przez Kolegia RIO (w oparciu o dostępne zmiany uchwał JST). Dane BDL + RIO RIO RIO (WPF) 1999 2009 2010 2011 2015 2016 2020 Prognozy JST + Adaptacyjna Adaptacyjna Rys. 1. Struktura czasowo-przedmiotowa danych wykorzystywanych statystycznych oraz charakter wyznaczanych prognoz Źródło: opracowanie własne. Prognozy rozpatrywanych zmiennych na okres 2011-2015 wykonane zostały w dwóch wariantach. Pierwszy z nich polegał na bezpośrednim wykorzystaniu wielkości prognozowanych przez poszczególne JST zawartych ich Wieloletnich Prognozach Finansowych. Drugi polegał na wyznaczeniu prognoz w oparciu o historyczne szeregi czasowe z wykorzystaniem modeli adaptacyjnych. To drugie podejście umoŝliwiło nie tylko weryfikację zgodności prognoz uzyskiwanych przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach budowy WPF z prognozami wyznaczanymi w oparciu o dotychczasowe trendy tych wielkości obserwowane w 7

polskiej gospodarce w latach 1999-2010, lecz równieŝ stanowiło podstawę do identyfikacji potencjalnych wydatków majątkowych JST oszacowanych przy załoŝeniu zachowania dynamiki generowanych dochodów budŝetowych oraz stabilności proporcji istniejących między dochodami i wydatkami majątkowymi. Punktem wyjścia dla wyznaczenia prognoz poszczególnych zmiennych na lata 2016-2020 były dane zawarte w Wieloletnich Prognozach Finansowych JST (spowodowane to było rosnącą, w miarę wydłuŝania horyzontu predykcji, rozbieŝnością między wartościami prognoz uzyskiwanymi między wariantem adaptacyjnym i prognozami sporządzanymi przez JST dla okresu 2011-2015). Zastosowane podejście polegało w tym przypadku na ekstrapolacji dotychczasowych wartości dochodów, wydatków i zadłuŝenia w oparciu o średnie tempo wzrostu tych zmiennych obserwowane w okresie poprzednim obejmującym lata 2012-2015 (rok 2011 pominięty został poniewaŝ stanowi on we wszystkich prognozach kontynuację trendów obserwowanych w poprzednich latach). Wydaje się, Ŝe nie istnieją dzisiaj przesłanki ani podstawy do zastosowania innego podejścia prognostycznego w tak długim okresie. Ze względu na to, Ŝe okres próby jest praktycznie równy pod względem liczby lat horyzontowi predykcji, uzyskane wielkości powinno się traktować nie jak klasyczne prognozy w sensie ekonometrycznym, lecz jako scenariusze (projekcje) zmian. 8

1. ANALIZA SKUTKÓW PRZEWIDYWANYCH ZMIAN ROZWIĄZAŃ PRAWNYCH REGULUJĄCYCH DOCHODY, WYDATKI I ZADŁUśENIE JST W POLSCE (ODNIESIENIE DO REGULACJI PRAWNYCH, W TYM PROGÓW OSTROśNOŚCIOWYCH ORAZ PROPORCJI UDZIAŁÓW POSZCZEGÓLNYCH RODZAJÓW JST W DOCHODACH Z PODATKÓW PIT I CIT Do najwaŝniejszych aktów prawnych zawierających szczegółowe definicje badanych zmiennych oraz zasady i regulacje istniejące w zakresie finansów jednostek samorządu terytorialnego naleŝą: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z dnia 13.09.2003 (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) z późniejszymi zmianami, ustawa o finansach publicznych (ufp) z dnia 27.07.2009 (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, Dz. U. Nr 28, poz. 146, Dz. U. Nr 96, poz. 620, Dz. U. Nr 123, poz. 835, Dz. U. Nr 152, poz. 1020) zastępująca ustawę o finansach publicznych z dnia 30.06.2005 (Dz. U. Nr 249, poz. 2104), ustawa z dnia 8.03.1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591) z późniejszymi zmianami, ustawa z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592) z późniejszymi zmianami, ustawa o samorządzie województwa z dnia 5.06.1998 (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1590) z późniejszymi zmianami, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27.06.2006 w sprawie sprawozdawczości budŝetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781) z późniejszymi zmianami, rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3.02.2010 w sprawie sprawozdawczości budŝetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych z dnia 14.06.2006 (Dz. U. Nr 107, poz. 726) z późniejszymi zmianami, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej (wydawane corocznie). 9

Jedno z waŝnych uregulowań kształtujących dochody jednostek samorządu terytorialnego dotyczy ustalania poziomu udziałów JST we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Szczegółowe rozwiązania w zakresie udziału w podatku PIT zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 9, ust. 1-3): kwotę udziału gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budŝetu państwa, ustala się mnoŝąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,3934, z zastrzeŝeniem art. 89 (wskaźnik jest korygowany o liczbę osób przyjętych do domów pomocy społecznej) i wskaźnik równy udziałowi naleŝnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze gminy, w ogólnej kwocie naleŝnego podatku w tym samym roku, kwotę udziału powiatu we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budŝetu państwa, ustala się mnoŝąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,1025 i wskaźnik równy udziałowi naleŝnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze powiatu, w ogólnej kwocie naleŝnego podatku w tym samym roku, kwotę udziału województwa we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, stanowiącego dochód budŝetu państwa, ustala się mnoŝąc ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez 0,0160 i wskaźnik równy udziałowi naleŝnego w roku poprzedzającym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze województwa, w ogólnej kwocie naleŝnego podatku w tym samym roku. Artykuły 4-6 powyŝszej ustawy określają, Ŝe jednostki samorządu terytorialnego posiadają udział w podatku dochodowym od osób prawnych, mających siedzibę na obszarze tych jednostek. Udział przysługuje teŝ tym JST, na których obszarze osoba prawna ma swój zakład lub oddział. Wysokość udziału gminy we wpływach z podatku CIT wynosi 6,71%, powiatu 1,40%, a województwa 14,75% (wzrost od dnia 1.01.2010 z poziomu 14,0% zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 25.06.2009 o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym). 10

W tabelach 1-2 oraz na rysunkach 2-3 zaprezentowane zostało kształtowanie się udziałów jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych w latach 2003-2011. Tabela 1 Udziały jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w latach 2003-2011 (%) Wyszczególnienie 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gminy 27,60 35,72 35,61 35,85 36,22 36,49 36,72 36,94 37,12 Powiaty 1,00 8,42 10,25 10,25 10,25 10,25 10,25 10,25 10,25 Województwo 1,50 1,60 1,60 1,60 1,60 1,60 1,60 1,60 1,60 Mnpp 28,60 44,14 45,86 46,10 46,47 46,74 46,97 47,19 47,37 Źródło: Lubińska T., Franek S., Będzieszak M.: Potencjał dochodowy samorządu w Polsce na tle zmian ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2007, s. 45 oraz Ustawa z dnia 13.11.2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gminy Powiaty Województwo Mnpp Rys. 2. Udziały jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych w latach 2003-2011 (%) Źródło: tabela 1. Obowiązujące rozwiązania prawne oraz obserwacja historycznych wartości udziałów JST w podatkach PIT i CIT pozwalają zauwaŝyć stosunkowo wysoką stabilność tych relacji oraz przyjąć załoŝenie o braku ich znaczących zmian w najbliŝszych latach. Wydaje się, Ŝe większy wpływ na osiągane przez JST dochody z tytułu udziałów w tych podatkach mogą mieć wahania koniunktury gospodarczej 11

warunkujące wartość ogólnych wpływów z podatków PIT i CIT do budŝetu państwa, a w dalszej perspektywie atrakcyjność inwestycyjna poszczególnych regionów oraz w pewnym stopniu zachodzące procesy migracyjne ludności. Tabela 2 Udziały jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych w latach 2003-2011 (%) Wyszczególnienie 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gminy 5,00 6,71 6,71 6,71 6,71 6,71 6,71 6,71 6,71 Powiaty - 1,40 1,40 1,40 1,40 1,40 1,40 1,40 1,40 Województwo 0,50 15,90 15,90 15,90 15,90 14,00 14,00 14,75 14,75 Mnpp 5,00 8,11 8,11 8,11 8,11 8,11 8,11 8,11 8,11 Źródło: Lubińska T., Franek S., Będzieszak M.: Potencjał dochodowy samorządu w Polsce na tle zmian ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Difin, Warszawa 2007, s. 45 oraz Ustawa z dnia 13.11.2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gminy Powiaty Województwo Mnpp Rys. 2. Udziały jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych w latach 2003-2011 (%) Źródło: tabela 1. Największy wpływ na kształt planowanych budŝetów JST w zakresie wydatków inwestycyjnych mają rozwiązania regulujące dopuszczalne limity zadłuŝenia. Do końca 2013 roku obowiązywać będą dwie odrębne reguły. Według pierwszej z nich (art. 169 ust. 1 ufp z 2005 roku) łączna kwota przypadających w danym roku budŝetowym z tytułu spłat rat kredytów i poŝyczek wraz z naleŝnymi w 12

danym roku odsetkami od kredytów i poŝyczek, spłat z tytułu wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wraz z naleŝnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji nie moŝe przekroczyć 15 % planowanych na dany rok budŝetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego. Warto zauwaŝyć, zwłaszcza w odniesieniu do bieŝącej sytuacji budŝetu państwa, Ŝe gdy relacja długu publicznego w stosunku do PKB przekroczy 55%, to poziom powyŝszego limitu zmniejszany jest do 12%. Ograniczeń stosowanych w ramach reguły 15% nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i poŝyczek zaciągniętych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej, jak równieŝ poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej. Druga reguła (art. 170, ust.1 ufp z 2005 roku) stanowi, Ŝe łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budŝetowego nie moŝe przekroczyć 60% wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w tym roku budŝetowym oraz, Ŝe trakcie roku budŝetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie moŝe przekraczać 60% planowanych w danym roku budŝetowym dochodów tej jednostki. Podobnie jak w przypadku limitu 15% ograniczeń nie stosuje się do emitowanych papierów wartościowych, kredytów i poŝyczek zaciąganych w związku ze środkami określonymi w umowie zawartej z podmiotem dysponującym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójności Unii Europejskiej. Przy czym nie dotyczy to okresu po zakończeniu realizacji i ostatecznym rozliczeniu programu, projektu lub zadania współfinansowanego ze środków funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej. W przypadku, gdy określone w umowie środki z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności Unii Europejskiej nie zostaną przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zostanie ich zwrot, jednostka samorządu terytorialnego nie moŝe emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, poŝyczek i udzielać poręczeń do czasu spełnienia warunków, o których mowa w art. 169 i 170. 13

Od 2014 roku według ufp z 2009 roku wprowadzony zostanie system indywidualnych limitów dotyczących zaciągania długu przez JST, uzaleŝniających moŝliwy poziom zadłuŝenia od zdolności poszczególnych jednostek do jego spłaty i obsługi (obejmujących spłatę rat kapitałowych, wykup papierów wartościowych oraz wydatki bieŝące na obsługę długu - płatności odsetkowe). Według nowego uregulowania roczna wartość spłat zobowiązań i ich obsługi do planowanych dochodów nie moŝe być wyŝsza niŝ wskaźnik równy średniej arytmetycznej relacji dochodów bieŝących, powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaŝy majątku i pomniejszonych o wydatki bieŝące do dochodów ogółem obliczonej dla ostatnich 3 lat. Do limitu zadłuŝenia wlicza się zadłuŝenie związków tworzonych przez JST proporcjonalnie do posiadanych udziałów. Warto jednocześnie zauwaŝyć, Ŝe nowe rozwiązanie utrzymuje brak ograniczania wykorzystania przez JST środków pochodzących z UE dzięki zachowaniu dotychczasowych wyłączeń w tym zakresie. Przepisy ustawy o finansach publicznych z 27.07.2009 wprowadzają obowiązkową zasadę zrównowaŝonego budŝetu bieŝącego JST. Oznacza to, Ŝe planowane i wykonane wydatki bieŝące nie mogą przekraczać planowanych i wykonanych dochodów bieŝących powiększonych o nadwyŝkę budŝetową z lat ubiegłych oraz wolne środki z zastrzeŝeniem dotyczącym kwoty związanej z realizacją zadań bieŝących ze środków pochodzących z budŝetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa EFTA w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budŝetowym. Według sygnałów przekazywanych przez ekspertów i środki masowego przekazu Ministerstwo Finansów pracuje obecnie nad nową regułą wydatkową zgodnie z którą od 2012 roku JST nie będą mogły konstruować budŝetów przewidujących wyŝszy deficyt niŝ 4% dochodów, a od 2015 roku niŝ 1% planowanych dochodów. Ewentualne wprowadzenie powyŝszego rozwiązania w połączeniu z indywidualnymi limitami zadłuŝenia (art. 243 ufp) spowoduje drastyczne ograniczenie inwestycji sektora samorządowego. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2011-14 opracowana przez Ministerstwo Finansów Warszawa w 2010 roku określa teŝ nowe propozycje w zakresie wzmocnienia systemu zarządzania płynnością budŝetu państwa polegające między innymi na moŝliwości lokowania przez JST wolnych środków w formie depozytu prowadzonego przez Ministra Finansów. Rozwiązanie to 14

nie będzie zapewne zbyt popularne ze względu na przewidywane niskie oprocentowanie tych środków i ze względu na fakultatywny charakter nie wpłynie znacząco na sposób zagospodarowywania wolnych środków przez jednostki samorządu terytorialnego. 15

2. ANALIZA I PROGNOZA DOCHODÓW I WYDATKÓW JST NA POZIOMIE WOJEWÓDZTW I POWIATÓW W LATACH 2010-2020 ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM RÓśNIC WYSTĘPUJĄCYCH MIĘDZY WOJEWÓDZTWAMI POLSKI ZACHODNIEJ NA TLE WIELKOŚCI KRAJOWYCH Do dochodów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się: dochody własne (z tytułu udziału we wpływach z podatku od osób prawnych i osób fizycznych, z podatków oraz opłat ustalanych i pobieranych na podstawie odrębnych ustaw, z majątku oraz środki na dofinansowanie własnych zadań ze źródeł pozabudŝetowych), dotacje celowe (z budŝetu państwa, z funduszy celowych oraz pozostałe dotacje, w tym realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego), subwencję ogólną z budŝetu państwa składającą się z części wyrównawczej, oświatowej, rekompensującej, równowaŝącej i regionalnej. Wydatki JST dzielą się na: majątkowe, w tym inwestycyjne, bieŝące. Źródłem informacji o poziomie generowanych dochodów jednostek samorządu terytorialnego jest kwartalne sprawozdanie Rb-27s z wykonania planu dochodów budŝetowych, natomiast dane o wydatkach JST przedstawiane są w kwartalnym sprawozdaniu Rb-28s z wykonania planu wydatków budŝetowych. RóŜnica między dochodami i wydatkami budŝetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi nadwyŝkę lub deficyt budŝetowy. Natomiast róŝnica między dochodami bieŝącymi i wydatkami bieŝącymi oznacza nadwyŝkę operacyjną lub deficyt operacyjny. Przy wysokim poziomie zadłuŝenia oraz niskich dochodach z tytułu sprzedaŝy majątku nadwyŝka operacyjna stanowi jedyne źródło finansowania inwestycji. Badanie dochodów i wydatków JST Polski Zachodniej przeprowadzone zostało w dwóch etapach. W pierwszym z nich dokonana została analiza dochodów i wydatków ogółem w latach 1999-2010. Drugi etap związany był z wyznaczeniem prognozy tych zmiennych uzupełnionych o prognozy dochodów i wydatków 16

bieŝących oraz dochody ze sprzedaŝy majątku w okresie 2011-2020. Wartości trzech ostatnich wielkości są niezbędne do wyliczenia nie tylko nadwyŝki (deficytu) operacyjnej, lecz stanowią równieŝ podstawę do obliczenia maksymalnego indywidualnego limitu zadłuŝenia dla poszczególnych JST, który zacznie obowiązywać od 2014 roku. Procedura prognozowania dochodów i wydatków JST w latach 2011-2015 oparta była na dwóch odmiennych podejściach. W pierwszym przypadku jako prognozy badanych zmiennych przyjęte zostały ich wartości planowane przez poszczególne JST w ramach tworzonych Wieloletnich Prognoz Finansowych. Nowa ustawa o finansach publicznych z 2009 roku wprowadziła obowiązek opracowywania przez JST Wieloletniej Prognozy Finansowej (art. 226-232), która powinna być budowana w horyzoncie czteroletnim. JednakŜe okres ten jest wydłuŝany, jeŝeli okres planowanej spłaty długu związany z trwaniem najdłuŝszego przedsięwzięcia jest dłuŝszy. W tej wydłuŝonej perspektywie nie ma jednak obowiązku wyznaczania wszystkich elementów WPF. Drugi sposób polegał na wykorzystaniu metod prognozowania ekonometrycznego wykorzystujących modele adaptacyjne. Podstawą prognoz w tym wariancie były dane historyczne obejmujące lata 1999-2010. W wyznaczaniu prognoz zastosowane zostały modele wyrównywania wykładniczego. Pierwszym z nich był model wyrównywania wykładniczego Holta: gdzie: m t ocena poziomu, δ 1t ocena przyrostu trendu. m + t t t 1 1t 1 α, β stałe wygładzania z przedziału (0,1), δ = αy + (1 α)(m δ ), 1t β(mt mt 1) + (1 β) δ1t 1 =, w którym prognoza Y TP wyznaczana jest według formuły: gdzie: h - horyzont prognozy, T = n+1, n+2,, n+h. y Tp = m n + δ 1n h 17

Drugim był model wyrównywania wykładniczego z trendem wykładniczym o postaci: gdzie: m t ocena poziomu, m t t t 1 1,t 1 δ 1,t ocena względnego przyrostu trendu. α, γ stałe wygładzania z przedziału (0,1), δ = αy + (1 α)(m δ ), m =, t 1,t γ + (1 γ) δ1,t 1 m t 1 w którym prognoza Y TP wyznaczana jest na podstawie wzoru: y = m δ. TP n h 1,n Prognozy badanych zmiennych na okres 2016-2020 wyznaczone zostały przy załoŝeniu utrzymywania się ich dynamiki obserwowanej w latach 2012-2015. Zastosowano w tym przypadku wskaźnik średniego tempa wzrostu dany wzorem: y n i = n 1, y1 gdzie: i średnie tempo wzrostu zmiennej y t, y n wartość zmiennej y t w ostatnim okresie, y 1 wartość zmiennej y t w pierwszym okresie. Analiza i prognoza dochodów JST Polski Zachodniej Analiza danych historycznych przeprowadzona została w podziale na główne grupy rodzajowe JST: gminy, powiaty traktowane jako samodzielne jednostki oraz samorząd województwa. Natomiast prognoza przeprowadzone została na poziomie powiatów traktowanych jako zbiory gmin wchodzących w skład danego powiatu uzupełnionych danym powiatem. Ze względu na duŝą objętość danych statystycznych w tekście głównym zaprezentowane zostały wyniki dla województw oraz najwaŝniejsze wnioski będące rezultatem analiz i prognoz na poziomie powiatowym. Szczegółowe dane i prognozy powiatowe zostały zamieszczone w 18

Załączniku 1. We wszystkich obliczeniach uwzględnione zostały wyłącznie gminy, powiaty i samorząd województwa z pominięciem wielkości charakteryzujących związki tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. W tabeli 3 przedstawione zostały dochody ogółem generowane przez jednostki samorządu terytorialnego województw Polski Zachodniej z podziałem według rodzaju tych jednostek w latach 1999-2010. Tabela 3 Dochody ogółem JST województw Polski Zachodniej według rodzaju jednostek w latach 1999-2010 (mln zł) 1. Gminy i miasta na prawach powiatu Województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 51 742 56 350 60 954 63 563 63 463 72 062 Dolnośląskie 4 378 4 759 4 897 5 000 5 015 5 743 Lubuskie 1 360 1 474 1 579 1 618 1 611 1 796 Opolskie 1 305 1 393 1 536 1 539 1 551 1 721 Wielkopolskie 4 171 4 599 5 036 5 295 5 400 6 082 Zachodniopomorskie 2 465 2 574 2 753 2 798 2 795 3 179 Polska Zachodnia 13 679 14 798 15 801 16 251 16 372 18 521 2. Powiaty (samodzielne) Województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 9 847 12 555 14 041 12 253 11 112 12 471 Dolnośląskie 862 1 029 1 174 1 050 1 008 1 129 Lubuskie 312 397 454 408 357 429 Opolskie 355 444 489 445 398 440 Wielkopolskie 860 1 142 1 293 1 203 1 089 1 229 Zachodniopomorskie 523 664 745 664 598 678 Polska Zachodnia 2 911 3 676 4 155 3 770 3 450 3 904 3. Samorząd województwa Województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 3 288 3 705 4 600 4 218 4 566 6 970 Dolnośląskie 330 354 373 320 333 483 Lubuskie 132 147 174 170 160 215 Opolskie 94 94 127 110 126 163 Wielkopolskie 230 274 361 379 385 539 Zachodniopomorskie 145 172 232 202 203 255 Polska Zachodnia 932 1 040 1 267 1 181 1 207 1 655 4. Razem województwo Województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 64 878 72 610 79 595 80 034 79 140 91 504 Dolnośląskie 5 570 6 142 6 444 6 370 6 356 7 355 Lubuskie 1 804 2 018 2 206 2 196 2 128 2 440 Opolskie 1 754 1 931 2 152 2 095 2 075 2 324 Wielkopolskie 5 261 6 015 6 691 6 877 6 874 7 850 Zachodniopomorskie 3 134 3 409 3 730 3 664 3 596 4 111 Polska Zachodnia 17 522 19 515 21 223 21 201 21 029 24 081 19

1. Gminy i miasta na prawach powiatu Województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 82 083 92 710 103 877 111 762 115 210 125 726 Dolnośląskie 6 519 7 446 8 307 8 535 8 773 9 864 Lubuskie 2 127 2 289 2 642 2 669 2 874 3 071 Opolskie 1 975 2 200 2 451 2 597 2 635 2 906 Wielkopolskie 6 986 7 641 8 731 9 571 9 704 10 348 Zachodniopomorskie 3 663 4 052 4 533 4 912 5 064 5 291 Polska Zachodnia 21 270 23 627 26 663 28 284 29 050 31 480 2. Powiaty (samodzielne) Województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 13 763 14 844 16 155 18 147 20 084 22 470 Dolnośląskie 1 201 1 287 1 412 1 590 1 692 1 905 Lubuskie 480 492 495 544 673 684 Opolskie 480 500 557 602 668 726 Wielkopolskie 1 387 1 492 1 592 1 760 1 890 2 091 Zachodniopomorskie 726 761 846 1 006 1 055 1 164 Polska Zachodnia 4 274 4 532 4 901 5 503 5 978 6 571 3. Samorząd województwa Województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 7 066 9 486 11 349 12 660 19 548 14 152 Dolnośląskie 621 719 980 1 080 1 504 1 013 Lubuskie 206 281 357 351 756 475 Opolskie 219 275 295 398 639 493 Wielkopolskie 554 732 914 914 1 913 1 064 Zachodniopomorskie 273 375 486 541 1 075 736 Polska Zachodnia 1 873 2 383 3 031 3 284 5 888 3 781 4. Razem województwo Województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 102 912 117 040 131 380 142 569 154 842 162 348 Dolnośląskie 8 341 9 452 10 698 11 205 11 968 12 783 Lubuskie 2 813 3 063 3 494 3 564 4 303 4 231 Opolskie 2 675 2 975 3 303 3 597 3 942 4 125 Wielkopolskie 8 926 9 865 11 237 12 245 13 508 13 503 Zachodniopomorskie 4 662 5 188 5 864 6 459 7 194 7 191 Polska Zachodnia 27 417 30 542 34 595 37 071 40 915 41 832 Źródło: BDL GUS. Na rysunku 4 zaprezentowana została dynamika dochodów ogółem jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych województw Polski Zachodniej i Polski Zachodniej na tle dynamiki tej zmiennej dla Polski w latach 1999-2010 20

1,095 1,090 1,085 Polska 1,080 1,075 1,070 1,065 1,060 1,055 1,050 Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Polska Zachodnia Rys. 4. Dynamika dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej oraz JST Polski Zachodniej i Polski w latach 1999-2010 Źródło: dane BDL GUS, dane RIO/JST (WPF), obliczenia własne na podstawie tabeli 3. Widoczne jest zjawisko niŝszego tempa wzrostu dochodów ogółem JST Polski Zachodniej w porównaniu do wielkości charakteryzującej wszystkie polskie województwa, zwłaszcza w przypadku województw dolnośląskiego i zachodniopomorskiego. Wyjątkiem jest województwo wielkopolskie, dla którego dynamika dochodów ogółem była w badanym okresie wyŝsza od dynamiki krajowej. W tabeli 4 oraz na rysunku 5 przedstawiono udziały dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST w Polsce w latach 1999-2010. ZauwaŜyć moŝna w tym przypadku znacząco wyŝsze udziały charakteryzujące województwa dolnośląskie i wielkopolskie oraz pośrednią pozycję województwa zachodniopomorskiego. Wszystkie województwa odznaczają się jednocześnie wysoką stabilnością analizowanych udziałów w całym badanym okresie. Odnotować jednak naleŝy zamianę pozycji województw dolnośląskiego i wielkopolskiego na koniec 2010 roku w porównaniu do roku 1999. 21

Tabela 4 Udziały dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST w Polsce w latach 1999-2010 Województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Dolnośląskie 0,086 0,085 0,081 0,080 0,080 0,080 Lubuskie 0,028 0,028 0,028 0,027 0,027 0,027 Opolskie 0,027 0,027 0,027 0,026 0,026 0,025 Wielkopolskie 0,081 0,083 0,084 0,086 0,087 0,086 Zachodniopomorskie 0,048 0,047 0,047 0,046 0,045 0,045 Województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dolnośląskie 0,081 0,081 0,081 0,079 0,077 0,079 Lubuskie 0,027 0,026 0,027 0,025 0,028 0,026 Opolskie 0,026 0,025 0,025 0,025 0,025 0,025 Wielkopolskie 0,087 0,084 0,086 0,086 0,087 0,083 Zachodniopomorskie 0,045 0,044 0,045 0,045 0,046 0,044 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych BDL GUS. 0,100 0,090 0,080 0,070 0,060 0,050 0,040 0,030 0,020 0,010 0,000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 5. Udziały dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST w Polsce w latach 1999-2010 Źródło: tabela 4. W tabeli 5 oraz na rysunku 6 zaprezentowane zostały udziały dochodów ogółem jednostek samorządu terytorialnego województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST Polski Zachodniej w latach 1999-2010. 22

Tabela 5 Udziały dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST Polski Zachodniej w latach 1999-2010 Województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Dolnośląskie 0,318 0,315 0,304 0,300 0,302 0,305 Lubuskie 0,103 0,103 0,104 0,104 0,101 0,101 Opolskie 0,100 0,099 0,101 0,099 0,099 0,097 Wielkopolskie 0,300 0,308 0,315 0,324 0,327 0,326 Zachodniopomorskie 0,179 0,175 0,176 0,173 0,171 0,171 Województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dolnośląskie 0,304 0,309 0,309 0,302 0,293 0,306 Lubuskie 0,103 0,100 0,101 0,096 0,105 0,101 Opolskie 0,098 0,097 0,095 0,097 0,096 0,099 Wielkopolskie 0,326 0,323 0,325 0,330 0,330 0,323 Zachodniopomorskie 0,170 0,170 0,170 0,174 0,176 0,172 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych BDL GUS. Wnioski, sformułowane dla poszczególnych województw w zakresie proporcji w stosunku do wielkości krajowych w latach 1999-2010 powielają się w przypadku dochodów ogółem województw odnoszonych do wielkości charakteryzującej Polskę Zachodnią. 0,350 0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050 0,000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 6. Udziały dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST w Polski Zachodniej w latach 1999-2010 Źródło: tabela 5. 23

W latach 1999-2010 dochody ogółem JST Polski Zachodniej stanowiły coraz to mniejszą część dochodów ogółem JST w Polsce (zob. rysunek 7). Udział ten w 1999 roku wynosił 27,01%, a w 2010 roku juŝ tylko 25,77%. 0,272 0,267 0,262 0,257 0,252 0,247 0,242 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Rys. 7. Udziały dochodów ogółem JST Polski Zachodniej w dochodach ogółem JST w Polsce w latach 1999-2010 Źródło: obliczenia własne na podstawie tabeli 3. Oznacza to malejący potencjał uzyskiwania dochodów ogółem, a w konsekwencji słabsze podstawy rozwoju zasilanego środkami samorządów terytorialnych na obszarze Polski Zachodniej. Na rysunku 8 moŝemy zaobserwować prawidłowość polegającą na znaczącej przewadze udziału dochodów ogółem generowanych przez gminy i miasta na prawach powiatu (mnpp) we wszystkich dochodach ogółem JST Polski Zachodniej. Tendencja ta został zakłócona tylko raz, w roku 2009. Był to rok charakteryzujący się znaczącym napływem środków do samorządów województw, które w mniejszym stopniu odczuły spowolnienie gospodarcze wywołane ogólnoświatowym kryzysem ekonomicznym. 24

1,000 0,900 0,800 0,700 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gminy i mnpp Powiaty Województwo Rys. 8. Struktura dochodów ogółem JST Polski Zachodniej według rodzaju jednostek w latach 1999-2010 Źródło: obliczenia własne na podstawie tabeli 3. W okresie 2004-2010 dochody ogółem JST Polski Zachodniej rosły bardzo dynamicznie (zob. rysunek 9). Prognozowane wartości tej zmiennej na rok 2011 wskazują na jej jeszcze bardziej znaczący wzrost. Niestety prognozy sformułowane przez jednostki samorządu terytorialnego w ich Wieloletnich Prognozach Finansowych na kolejne lata 2012-2015 są stosunkowo pesymistyczne. Wyznaczone prognozy dochodów ogółem w okresie 2016-2020 wskazują na wyhamowanie spadku tej zmiennej, a nawet jej lekki wzrost (zob. tabela 6). W 2020 roku poziom dochodów ogółem JST Polski Zachodniej kształtować się będzie na poziomie przewidywanym w 2011 roku. Wyjątkiem są dwa województwa wielkopolskie i opolskie, w przypadku których oczekiwany jest wzrost dochodów ogółem (zob. rysunek 11). 25

50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Rys. 9. Dochody ogółem JST Polski Zachodniej w latach 1999-2020 (mln zł) Źródło: dane BDL GUS, dane RIO/JST (WPF), obliczenia własne na podstawie tabeli 3. Jak to zostało wykazane w rozdziale 5 ekspertyzy podstawowym powodem braku wzrostu prognozowanych dochodów ogółem jest planowanie znaczącego spadku dochodów majątkowych przez poszczególne JST. Wydaje się, Ŝe przyczyną tej sytuacji jest z jednej strony niepewność co do wielkości środków Unii Europejskiej moŝliwych do uzyskania w kolejnym okresie finansowania, a z drugiej stosunkowo krótka (dwu-, trzyletnia) perspektywa planowania dochodów tego typu. W pierwszym przypadku samorządy terytorialne nie są w stanie oszacować potrzeb związanych z poziomem koniecznego wkładu własnego wymaganego w projektach współfinansowanych przez UE. W drugim natomiast nie przewidują konieczności sprzedaŝy swojego majątku biorąc pod uwagę przewidywany spadek zadłuŝenia i pojawiający się w tej sytuacji swego rodzaju zapasowy kapitał, którego źródłem mogą być zaciągane kredyty i poŝyczki lub emitowane obligacje. PoniewaŜ jednak samorządy nie są w stanie ocenić czy inwestycje planowane w długim okresie będą mogły być realizowane, zwłaszcza w kontekście pojawiających się obostrzeń w zakresie zadłuŝania się budŝetu centralnego i budŝetów lokalnych, nie planują równieŝ montaŝu finansowego, który jest z nimi związany. Wydaje się, Ŝe budŝety tworzone przez JST na lata 2011-2015 stanowią przede wszystkim odzwierciedlenie kontynuacji obecnych przedsięwzięć inwestycyjnych. 26

Przewidywaną dynamikę dochodów ogółem JST dla poszczególnych województw w latach 2011-2020 zaprezentowano na rysunku 10. 1,010 1,005 1,000 0,995 0,990 0,985 0,980 0,975 0,970 0,965 0,960 Polska Zachodnia Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 10. Dynamika dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej oraz JST Polski Zachodniej w latach 2011-2020 Źródło: dane RIO/JST (WPF), obliczenia własne na podstawie tabeli 3. W tabeli 6 zamieszczone zostały dwa warianty prognozy dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w okresie 2011-2020. Pierwszy z nich uzyskany został z wykorzystaniem modeli wyrównywania wykładniczego (prognoza adaptacyjna), których parametry wygładzania oraz średnie bezwzględne błędy procentowe zaprezentowano w tabeli. Wariant ten stanowi projekcję dochodów ogółem, której podstawą były dotychczasowe tendencje obserwowane w tym zakresie w latach 1999-2010. Nie odnosi się on do prognoz budowanych przez JST i stanowi dla nich wyłącznie bazę odniesienia. Charakteryzuje się tym, Ŝe w przypadku wszystkich województw począwszy od roku 2012 przewidywany jest znacznie wyŝszy poziom dochodów ogółem w porównaniu do prognoz zamieszczonych w Wieloletnich Prognozach Finansowych. Jedynie w roku 2011 widoczna jest bardzo duŝa zbieŝność tych dwóch prognoz. Wyjątkiem jest województwo zachodniopomorskie, dla którego w latach 2011-2015 róŝnice między prognozą 27

adaptacyjną i prognozami JST prezentowanymi w ich WPF-ach nie przekraczają w Ŝadnym roku wartości 7%. Tabela 6 Dochody ogółem województw Polski Zachodniej w latach 2011-2020 (mln zł) Zachodniopomorskie Polska Zachodnia Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie 1. Prognoza adaptacyjna Model Holta Holta Holta Wykładniczy Holta parametr α 0,9 0,6 0,9 0,9 0,9 parametr γ 0,9 0,1 0,8 0,2 0,9 MAPE (%) 3,91 6,10 4,27 4,60 4,64 2011 13 562 4 508 4 367 14 838 7 402 44 677 2012 14 355 4 743 4 594 16 132 7 543 47 367 2013 15 147 4 977 4 821 17 539 7 685 50 169 2014 15 940 5 212 5 048 19 068 7 826 53 094 2015 16 733 5 447 5 276 20 730 7 967 56 153 2016 17 525 5 682 5 503 22 538 8 109 59 357 2017 18 318 5 917 5 730 24 503 8 250 62 718 2018 19 111 6 152 5 957 26 639 8 391 66 250 2019 19 903 6 386 6 184 28 962 8 533 69 969 2020 20 696 6 621 6 412 31 487 8 674 73 890 2. Prognoza na podstawie WPF (dane RIO/JST) 2011 13 847 4 432 4 176 14 206 7 962 44 624 2012 13 957 4 250 4 231 14 010 7 891 44 339 2013 13 853 4 203 4 110 14 221 7 663 44 051 2014 13 347 4 218 4 058 14 197 7 482 43 301 2015 13 199 4 278 4 111 14 239 7 528 43 356 3. Prognoza na podstawie WPF (średnie tempo wzrostu - 2012-2015) 2016 13 245 4 275 4 117 14 248 7 341 43 225 2017 13 359 4 293 4 156 14 376 7 311 43 494 2018 13 479 4 293 4 203 14 561 7 297 43 833 2019 13 602 4 314 4 261 14 751 7 272 44 200 2020 13 727 4 337 4 301 14 946 7 262 44 574 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych RIO/JST. W drugim wariancie stworzonym na podstawie danych prognozowanych przez JST w ich WPF wartości prognoz w latach 2016-2020 wyznaczone zostały w oparciu o średnie tempo wzrostu dochodów ogółem planowane w okresie 2012-2015. NaleŜy te wielkości traktować z pewną ostroŝnością ze względu na długi horyzont predykcji oraz dające się przewidzieć korekty budŝetów wprowadzane przez poszczególne JST wraz z upływem czasu. Jest to podejście zgodne z załoŝeniem leŝącym u podstaw tworzenia wieloletnich prognoz finansowych przez samorządy terytorialne, 28

według którego w kolejnych latach mają być uzyskiwane coraz to lepsze przybliŝenia prognozowanych wielkości. Na rysunku 11 przedstawiono kształtowanie się dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w latach 1999-2020. Po widocznym dynamicznym wzroście w latach 1999-2010, w kolejnych latach począwszy od 2012 roku w trzech województwach: dolnośląskim, lubuskim i zachodniopomorskim przewidywany jest ich spadek lub co najwyŝej zatrzymanie tej negatywnej tendencji. 16000,000 14000,000 12000,000 10000,000 8000,000 6000,000 4000,000 2000,000 0,000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 11. Dochody ogółem JST województw Polski Zachodniej w latach 1999-2020 Źródło: tabele 3 i 6. Największą dynamiką tego spadku odznacza się województwo zachodniopomorskie (por. rysunek 10). W tabeli 7 przedstawiono udziały dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem Polski Zachodniej w latach 2011-2020. Dla województw dolnośląskiego, lubuskiego i opolskiego zauwaŝyć moŝna kontynuację stabilności poziomu udziałów charakteryzujących lata 1999-2010. Znaczącą zmianę widzimy natomiast w przypadku dwóch województw: wielkopolskiego i zachodniopomorskiego. Począwszy od roku 2013 zaobserwować moŝna wzrost udziału prognozowanych dochodów ogółem województwa wielkopolskiego (wzrost udziału z 31,8% w 2011 roku do 33,5% w 2020 roku) oraz ich spadek w przypadku województwa zachodniopomorskiego (spadek udziału z 17,8% w 1999 roku do 16,3% w 2020 roku). 29

Tabela 7 Udział dochodów ogółem JST województw Polski Zachodniej w dochodach ogółem Polski Zachodniej w latach 2011-2020 2011 2012 2013 2014 2015 Dolnośląskie 0,310 0,315 0,314 0,308 0,304 Lubuskie 0,099 0,096 0,095 0,097 0,099 Opolskie 0,094 0,095 0,093 0,094 0,095 Wielkopolskie 0,318 0,316 0,323 0,328 0,328 Zachodniopomorskie 0,178 0,178 0,174 0,173 0,174 2016 2017 2018 2019 2020 Dolnośląskie 0,306 0,307 0,308 0,308 0,308 Lubuskie 0,099 0,099 0,098 0,098 0,097 Opolskie 0,095 0,096 0,096 0,096 0,096 Wielkopolskie 0,330 0,331 0,332 0,334 0,335 Zachodniopomorskie 0,170 0,168 0,166 0,165 0,163 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych RIO/JST. W oparciu o analizę danych powiatowych (zob. Załącznik 1) stwierdzić moŝna znaczący (ponad 10%) spadek dochodów ogółem w województwie dolnośląskim w okresie 2011-2020 dla powiatów: bolesławieckiego, kamiennogórskiego, ząbkowickiego, Jeleniej Góry oraz samorządu województwa. Ich istotny wzrost (ponad 10%) przewidywany jest w przypadku powiatów: górowskiego, lubińskiego, dzierŝonowskiego, oławskiego i Wrocławia. W województwie lubuskim spadek dotyczyć będzie powiatów gorzowskiego, słubickiego sulęcińskiego, nowosolskiego, świebodzińskiego i Ŝagańskiego, a wzrost powiatów strzelecko-drezdeneckiego, zielonogórskiego, wschowskiego, Zielonej Góry i samorządu województwa. Do powiatów, dla których planowany jest silny wzrost dochodów ogółem w województwie opolskim naleŝą głubczycki, krapkowicki, opolski i Opole. Natomiast ich spadek przewidywany jest dla samorządu województwa. W województwie wielkopolskim znaczący spadek prognozowany jest dla powiatu średzkiego oraz samorządu województwa. Natomiast silny wzrost dochodów ogółem (ponad 20%) będzie charakteryzował powiaty międzychodzki, wolsztyński, poznański i Leszno. Powiat kołobrzeski, gryficki, gryfiński, kamieński, policki i samorząd województwa zachodniopomorskiego odnotują spadki prognozowanej zmiennej (o ponad 10%), a powiaty drawski, pyrzycki i Świnoujście jej znaczący wzrost. 30

Analiza i prognoza wydatków ogółem Polski Zachodniej Wartości wydatków ogółem jednostek samorządu terytorialnego Polski Zachodniej w latach 1999-2010 według rodzaju tych jednostek zaprezentowane zostały w tabeli 8. Tabela 8 Wydatki ogółem JST województw Polski Zachodniej według rodzaju jednostek w latach 1999-2010 (mln zł) 1. Gminy i miasta na prawach powiatu 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 52 796 59 295 63 704 66 189 64 792 73 079 Dolnośląskie 4 548 5 050 5 225 5 285 5 097 5 738 Lubuskie 1 356 1 517 1 613 1 611 1 644 1 819 Opolskie 1 367 1 436 1 522 1 527 1 538 1 735 Wielkopolskie 4 353 4 848 5 261 5 571 5 608 6 131 Zachodniopomorskie 2 504 2 755 2 870 2 918 2 823 3 223 Polska Zachodnia 14 128 15 606 16 491 16 912 16 710 18 647 2. Powiaty (samodzielne) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 9 785 12 664 14 293 12 653 11 450 12 445 Dolnośląskie 853 1 053 1 199 1 090 1 056 1 118 Lubuskie 311 402 462 423 378 434 Opolskie 351 441 491 451 400 441 Wielkopolskie 851 1 148 1 312 1 227 1 120 1 218 Zachodniopomorskie 518 670 769 685 618 676 Polska Zachodnia 2 883 3 714 4 233 3 875 3 572 3 887 3. Samorząd województwa 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 3 265 3 787 4 737 4 340 4 713 5 864 Dolnośląskie 333 350 382 320 330 417 Lubuskie 129 149 172 172 164 193 Opolskie 93 94 130 113 136 158 Wielkopolskie 230 270 414 389 400 445 Zachodniopomorskie 144 175 229 201 210 235 Polska Zachodnia 928 1 037 1 328 1 195 1 241 1 447 4. Razem województwo 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 65 846 75 747 82 734 83 182 80 954 91 387 Dolnośląskie 5 733 6 452 6 806 6 695 6 483 7 274 Lubuskie 1 796 2 067 2 248 2 206 2 187 2 446 Opolskie 1 811 1 971 2 143 2 091 2 074 2 334 Wielkopolskie 5 433 6 266 6 987 7 187 7 128 7 795 Zachodniopomorskie 3 166 3 600 3 868 3 803 3 651 4 133 Polska Zachodnia 17 940 20 357 22 052 21 982 21 523 23 981 31

1. Gminy i miasta na prawach powiatu 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 82 329 94 417 101 951 114 065 126 204 138 040 Dolnośląskie 6 335 7 373 8 118 9 292 10 191 10 711 Lubuskie 2 138 2 428 2 516 2 718 3 177 3 570 Opolskie 1 945 2 318 2 457 2 587 2 829 3 234 Wielkopolskie 6 945 7 922 8 617 9 621 10 614 11 648 Zachodniopomorskie 3 617 4 111 4 374 4 944 5 458 5 933 Polska Zachodnia 20 980 24 153 26 083 29 162 32 269 35 095 2. Powiaty (samodzielne) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 13 891 15 593 16 070 18 115 21 156 23 742 Dolnośląskie 1 217 1 351 1 423 1 619 1 849 2 007 Lubuskie 478 529 504 548 716 751 Opolskie 488 528 547 603 714 748 Wielkopolskie 1 396 1 575 1 602 1 751 1 944 2 293 Zachodniopomorskie 729 796 822 1 016 1 097 1 266 Polska Zachodnia 4 307 4 779 4 898 5 538 6 321 7 065 3. Samorząd województwa 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 7 588 10 028 11 092 13 003 20 469 15 155 Dolnośląskie 569 795 878 1 006 1 590 1 303 Lubuskie 240 308 334 340 777 513 Opolskie 243 311 346 372 692 555 Wielkopolskie 584 767 791 963 1 882 1 123 Zachodniopomorskie 328 376 452 536 1 091 786 Polska Zachodnia 1 965 2 558 2 801 3 217 6 034 4 280 4. Razem województwo 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 103 807 120 038 129 113 145 183 167 828 176 937 Dolnośląskie 8 121 9 520 10 418 11 917 13 630 14 021 Lubuskie 2 855 3 265 3 355 3 607 4 670 4 834 Opolskie 2 677 3 158 3 350 3 562 4 235 4 537 Wielkopolskie 8 925 10 264 11 011 12 335 14 441 15 064 Zachodniopomorskie 4 674 5 284 5 648 6 496 7 647 7 985 Polska Zachodnia 27 251 31 490 33 782 37 917 44 624 46 441 Źródło: BDL GUS. Natomiast w tabeli 9 przedstawione zostały udziały wydatków ogółem JST poszczególnych województw Polski Zachodniej w wydatkach ogółem JST w Polsce w latach 1999-2010. Na rysunku 12 widoczne jest kształtowanie się tych udziałów w latach 1999 i 2010. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku dochodów ogółem widoczna jest znacząca przewaga udziałów województw dolnośląskiego i wielkopolskiego. Przy czym dla województwa wielkopolskiego odnotowany został wzrost tego udziału na przestrzeni ostatnich 12 lat, a dla województwa dolnośląskiego stosunkowo silny spadek. 32