Administracja rządowa XXI wieku

Niniejsza publikacja jest kolejnym, udanym studium problematyki przekształceń administracji rządowej. Jej autorami są młodzi pracownicy administracji rządowej, o ambicjach szerszego spojrzenia na jej rolę w warunkach współczesności. Owo spojrzenie, z punktu widzenia praktyki, w zestawieniu z wiedzą teoretyczną czyni z opracowania publikację o walorach teoriotwórczych, a jednocześnie o istotnych cechach aplikacyjnych. Jeżeli tak, to po prezentowany zbiór opracowań sięgnąć powinni przede wszystkim ci, którzy odpowiadają za kształt ustrojowo-prawny współczesnej administracji. Prezentowana publikacja jest dobrym materiałem do przemyśleń dla teoretyków, w szczególności dla tych, którzy poszukują tematów do badań nad problemami współczesnej administracji. Doktoranci mogą tu znaleźć inspirację dla swoich rozpraw doktorskich. W prezentowanej publikacji zwraca uwagę koncentracja rozważań na tym, co nowe w administracji i jako takie, wymaga badań. Z tego punktu widzenia postulowane przekształcenia w działalności administracji rządowej (ugodowe formy załatwiania indywidualnych spraw obywateli, przejście z zaświadczeń na oświadczenia, szerokie konsultacje społeczne w sprawach dobra wspólnego) to rzeczywiście problemy od rozwiązania, których zależy zarówno efektywność działania administracji, jak i jej społeczna aprobata. Równie ważny, jeśli nie ważniejszy, staje się też czynnik osobowy w administracji. Stąd rozważania o służbie cywilnej zasługują na szczególną uwagę. Tak samo zresztą, jak kwestie związane ze strukturami polskiej administracji publicznej, w tym jej dualizmu (rządowa i samorządowa) na szczeblu wojewódzkim. W tym kontekście postulat maksymalnie możliwego odpolitycznienia administracji rządowej na tym szczeblu jawi się jako szczególnie interesujący. To wszystko czyni z prezentowanej publikacji opracowanie warte polecenia szerokim kręgom odbiorców. Administracja rządowa XXI wieku. SZANSE, WYZWANIA I ZAGROŻENIA vol. 2 Administracja rządowa XXI wieku SZANSE, WYZWANIA I ZAGROŻENIA REDAKCJA NAUKOWA Jolanta Itrich-Drabarek Agnieszka Filak Kamil Mroczka prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Szkoła Główna Handlowa ISBN 978-83-7151-945-1 vol. 2

Administracja rządowa XXI wieku SZANSE, WYZWANIA I ZAGROŻENIA vol. 2

Administracja rządowa XXI wieku SZANSE, WYZWANIA I ZAGROŻENIA REDAKCJA NAUKOWA dr hab. Jolanta Itrich-Drabarek mgr Agnieszka Filak mgr Kamil Mroczka vol. 2 WARSZAWA, styczeń 2013 r.

Publikacja wydana przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie we współpracy z Instytutem Nauk Politycznych Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego Redakcja: Andrzej Polański Korekta: zespół Projekt okładki: Ewa Grabowska Copyright by Mazowiecki Urząd Wojewódzki and Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2013 ISBN 978-83-7151-945-1 Opracowanie komputerowe, druk i oprawa: Dom Wydawniczy ELIPSA, ul. Inflancka 15/198, 00-189 Warszawa tel./fax 22 635 03 01, 22 635 17 85, e-mail: elipsa@elipsa.pl, www.elipsa.pl

Spis treści Słowo wstępne.... 7 Wstęp... 9 Struktury administracji rządowej w Polsce XXI w. O potencjalnych kierunkach reform (Marcin Waszak)................................... 15 Konstytucyjna wizja relacji między ustrojem administracji publicznej a zasadą efektywnych rządów (Tomasz Słomka)................................... 41 Dualistyczny model administracji na szczeblu wojewódzkim w Polsce. Próba oceny (Zbigniew Wojciechowski)........................... 54 Odpowiedzialność wojewody i rola terenowej administracji rządowej w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych (Andżelika Mirska)................................ 77 Transparentność postępowania administracyjnego poprzez wprowa dzenie metryki do Kodeksu postępowania administracyjnego (Katarzyna Łuba).................................. 95 Zasada przekonywania i ugodowego załatwiania sprawy administracyjnej (Monika Fruba, Szymon Fruba)...................... 104 Listy zastawne i obligacje jako alternatywny sposób finansowania inwestycji publicznych (Marcin Włodarski)................................ 124

6 vol. 2 S p i s t r e ś c i Oświadczenie strony jako substytut zaświadczenia w prawie administracyjnym (Błażej Kwiatek).................................. 135 Organizacja rynku politycznego na poziomie województwa. Konsekwencje dla organów administracji publicznej (Tomasz Pietrasieński)............................. 146 Ewolucja systemu służby przygotowawczej w służbie cywilnej (Agnieszka Filak, Kamil Mroczka)................... 158 VARIA Problemy naborów w instytucjach publicznych, konsekwencje ich nieprawidłowego prowadzenia oraz propozycje rozwiązań (Radosław Hancewicz).............................. 180 Informacje o autorach... 195

Słowo wstępne Zgodnie z zapowiedzią, przekazujemy do rąk Państwa drugą część publikacji Administracja rządowa XXI wieku. Szanse, wyzwania i zagrożenia. Przychylne opinie czytelników oraz recenzje osób profesjonalnie zajmujących się tymi zagadnieniami jednoznacznie podkreślają dużą wartość merytoryczną problemów podnoszonych w pierwszej części, która ukazała się w 2011 r. Te korzystne opinie odnoszą się zarówno do wypowiedzi pracowników Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, którzy dzielili się doświadczeniami uzyskanymi w pracy urzędniczej, jak i do pracowników naukowych podejmujących teoretyczne badania tych skomplikowanych zagadnień. Zamieszczone w tym tomie artykuły, dotyczące współczesnej administracji, poruszają najbardziej aktualne problemy, z którymi usiłuje się uporać polska administracja publiczna. Wnikliwa analiza i zawarte w artykułach propozycje stanowią ważny głos w dyskusji na temat kształtu i sposobów działania w naszym kraju instytucji administracyjnych. Przekazywana publikacja, zawierająca niezwykle cenne wypowiedzi dotyczące najistotniejszych problemów administracji publicznej, stanowi o ważnym wkładzie jej autorów będąc jednocześnie dowodem na ich wysoki poziom kompetencji zawodowych. Inicjatorom tego projektu serdecznie dziękuję za bezinteresowne zaangażowanie. Jednocześnie pragnę wyrazić nadzieję, że zgodnie z założeniem projektu kolejne wolumeny będą się ukazywać cyklicznie, na co czekamy z dużym zainteresowaniem. Jacek Kozłowski Wojewoda Mazowiecki

Wstęp Prezentowana publikacja stanowi kolejny tom periodyku, którego pierwszy numer ukazał się w 2011 roku i zawiera artykuły poświęcone problemom związanym z funkcjonowaniem w naszym kraju administracji rządowej. Zagadnienia podejmowane przez autorów w tej części dotyczą m.in. struktury administracji rządowej i potencjalnych kierunków jej reform oraz konstytucyjnej relacji miedzy ustrojem administracji publicznej a zasadą efektywnych rządów. Ocenie poddany został dualistyczny model administracji publicznej na szczeblu wojewódzkim oraz organizacja rynku politycznego na poziomie województwa. Podejmowane są również zagadnienia dotyczące odpowiedzialności wojewody i roli terenowej administracji rządowej w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych, a także transparentności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie metryki do Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też zasady przekonywania i ugodowego załatwiania sprawy administracyjnej. Innym niezwykle ważnym tematem poruszanym przez autorów jest ewolucja systemu służby przygotowawczej w służbie cywilnej oraz problemy związane z przeprowadzaniem naborów w instytucjach publicznych. Znajdujemy tu również wypowiedź na temat listów zastawnych i obligacji jako alternatywnego sposobu finansowania inwestycji publicznych, a także rozważania na temat oświadczenia strony jako substytutu zaświadczenia. Podobnie jak w pierwszym tomie tej publikacji, autorami zamieszczonych wypowiedzi są w większości pracownicy Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, których głos jako praktyków zgłębiających teoretyczną wiedzę ma szczególnie znaczenie w trwającej dyskusji na temat doskonalenia modelu działania instytucji administracyjnych w naszym kraju. Poruszane przez nich tematy są na ogół blisko praktycznych problemów wymagających doskonalenia, choćby w myśl regulacji prawno-administracyjnych wprowadzanych w wyniku dostosowywania modelu funkcjonowania naszej administracji do współcze-

10 W s t ę p vol. 2 snych wymagań. Strukturze administracji rządowej i potencjalnym kierunkom reform poświęcony jest artykuł Marcina Waszaka. Zawiera on analizę przemian struktur administracji rządowej w Polsce, które dokonały się w pierwszej dekadzie XXI w. W kontekście podejmowanych reform oraz barier utrudniających proces modernizacji administracji rządowej, autor wskazuje na przyczyny i konsekwencje zmian centrum rządu, takie jak rozrost struktury centralnego szczebla administracji publicznej, omawia już zrealizowane oraz proponowane rozwiązania służące poprawie jej funkcjonalności. Autor, analizując wpływ reformy decentralizacyjnej na kształt administracji rządowej, zajmuje się również rozważaniami dotyczącymi organizacji centrum rządu, ministerstw i urzędów centralnych, a także skutkami europeizacji oraz perspektywami ewolucji struktur administracji rządowej w najbliższych latach. Konstytucyjna wizja relacji między ustrojem administracji publicznej a zasadą efektywnych rządów jest tematem artykułu Tomasza Słomki. W badaniach nad współczesnymi ustrojami państwowymi, bardzo istotny wątek stanowi wskazanie zależności między ustrojem administracji publicznej a jak to określa autor systemem rządów efektywnych. W polskich warunkach ustrojowych szczególną rolę w administracji publicznej przypisano Prezesowi Rady Ministrów. W świetle Konstytucji sprawuje on bowiem nadzór nad samorządem terytorialnym oraz jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej i korpusu służby cywilnej. Celem zawartej w artykule analizy jest zdaniem autora wskazanie roli rządu jako organu puszczającego w ruch machinę państwa, w którym struktury administracyjne są zasadniczymi kołami zębatymi tejże maszynerii. Próby oceny dualistycznego modelu administracji na szczeblu wojewódzkim w Polsce dokonuje w swoim artykule Zbigniew Wojciechowski. Zdaniem autora, okres jaki minął od wprowadzenia samorządu województwa wydaje się wystarczający, aby podjąć próbę dokonania takiej oceny. Dualistyczny model administracji, zakładający współistnienie wojewody oraz samorządu województwa, okazał się optymalnym w polskich warunkach. Autor, na podstawie przeglądu modeli administracji na szczeblu regionalnym w innych państwach Unii Europejskiej, ocenia na ile polskie rozwiązania wykorzystują najlepsze wzory europejskie. Przeprowadza szczegółową analizę polskiego modelu, zarówno w wymiarze teoretycznym, jak i praktycznym.

W s t ę p vol. 2 11 Andżelika Mirska podejmuje temat dotyczący odpowiedzialności wojewody i roli terenowej administracji rządowej w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych. Jak to podkreśla autorka, w warunkach państwa zdecentralizowanego odpowiedzialność za realizację tego zadania jest podzielona pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny. Znaczną część swych rozważań autorka poświęca roli jaką odgrywa w tym zakresie wojewoda, który odpowiada za współdziałanie w województwie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej. Artykuł Katarzyny Łuby poświecony jest transparentności postępowania administracyjnego uzyskanej poprzez wprowadzenie metryki do Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to jest próba analizy zmian wprowadzonych ustawą z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Ordynacja podatkowa, wprowadzających od dnia 7 marca 2012 r. nową instytucję metryki. Jak dowodzi w swoim artykule autorka, obowiązek prowadzenia metryki sprawy w postępowaniu administracyjnym jest kolejnym krokiem na rzecz jawności procesu podejmowania decyzji w administracji publicznej. Monika Fruba i Szymon Fruba swój artykuł poświęcili omówieniu zasad przekonywania i ugodowego załatwiania sprawy administracyjnej. Jak podkreślają autorzy, współczesne warunki w jakich funkcjonuje społeczeństwo sprzyjają szeregowi negatywnych zachowań, takich jak frustracja czy brak umiejętności opanowania emocji. Zjawiska te głównie wynikają z trudności z radzeniem sobie z wysokim tempem współczesnego życia i niejednokrotnie prowadzą do eskalacji konfliktów w relacjach międzyludzkich. Od konfliktu nie są też wolne relacje na linii urząd klient urzędu. Te negatywne zjawiska mogą być równoważone poprzez sprawne zarządzanie przy użyciu przekonywania i ugodowego załatwiania sprawy administracyjnej. Autorzy wskazują na istnienie w tym zakresie potrzeby doposażenia organów administracji publicznej w odpowiednie instrumenty prawne, co pozwoliłoby na zwiększenie efektywności administrowania, z jednoczesnym obniżeniem kosztów w stosunku do postępowania prowadzonego z wyłączeniem mediacji, czy też koncyliacji lub braku akceptacji wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Artykuł Marcina Włodarskiego podejmuje problematykę listów zastawnych i obligacji jako alternatywnego sposobu finansowania

12 W s t ę p vol. 2 inwestycji publicznych. Przypomina o tradycji emisji długoterminowych papierów wartościowych na ziemiach polskich oraz szczegółowo analizuje istotę oraz funkcje listów zastawnych i obligacji. Tekst ten prezentuje bogate polskie doświadczenia w tym zakresie. Jak twierdzi autor, w dobie usztywnienia polityki kredytowej przez banki, wynikającego z kryzysu finansowego, warto powrócić do znanych od stuleci metod finansowania inwestycji publicznych. Błażej Kwiatek poświęca swój artykuł oświadczeniu strony jako substytutowi zaświadczenia w prawie administracyjnym. W wyniku nowelizacji przepisów prawa administracyjnego, ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców wzrosło znaczenie oświadczenia strony jako środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem autora, w świetle zmian dokonanych w prawie administracyjnym na mocy powyższej ustawy strona uzyskała, przynajmniej w teorii, możliwość szybszego i łatwiejszego załatwienia wybranych spraw administracyjnych. Należy jednak mieć świadomość, że przede wszystkim od praktyki urzędów będzie zależał sukces wprowadzonej nowelizacji, choć jak się wydaje w sprawach administracyjnych mniejszej wagi oświadczenie (zamiast zaświadczenia) będzie funkcjonowało prawidłowo. Jak stwierdza Tomasz Pietrasieński w artykule poświęconym organizacji rynku politycznego na poziomie województwa, na ogół rynek polityczny jest analizowany z perspektywy poziomu narodowego. Jest on obecny, choć z różną intensywnością, również na poziomie wojewódzkim i to we wszystkich trzech wymiarach, a więc: transakcyjnym, rywalizacyjnym oraz komunikacyjnym. Ma to poważne konsekwencje dla organów administracji publicznej, które będąc uczestnikami rynku odgrywają przecież kluczową rolę w kształtowaniu tej przestrzeni na poziomie wojewódzkim. Autor podkreśla, że rynek polityczny to dynamicznie rozwijająca się przestrzeń, pełna rozmaitych ciągów zależności. Podkreśla również, że jest to wyzwanie nie tylko dla instytucji wojewódzkich, ale przede wszystkim dla decydentów odpowiedzialnych za kształt administracji publicznej w Polsce. Artykuł Agnieszki Filak i Kamila Mroczki, poświęcony ewolucji systemu służby przygotowawczej w służbie cywilnej, zwraca uwagę na podstawową cechę administracji publicznej, którą jest opieranie jej działania głównie na aktywności pracowników. Zależność ta była widoczna od początku kształtowania się systemu administracji publicznej, nawet

W s t ę p vol. 2 13 już w starożytnych Chinach, gdzie funkcje urzędnicze pełniły osoby najbardziej uzdolnione z odpowiednimi predyspozycjami. Artykuł w przejrzysty sposób dokonuje analizy systemu służby przygotowawczej w służbie cywilnej, przedstawiając ją w kontekście ustanawianych kolejnych aktów prawnych, począwszy od ustawy z 1922 r., a kończąc na obowiązującej obecnie ustawie. Zdaniem autorów, analizując kolejne przepisy z zakresu funkcjonowania służby cywilnej w Polsce, a w szczególności w części dotyczącej organizacji służby przygotowawczej, można dostrzec jednak brak pełnego zrozumienia dla idei tego systemu, a w konsekwencji brak właściwych fundamentów dla jego funkcjonowania. Problemom naborów w instytucjach publicznych oraz konsekwencjom ich nieprawidłowego przeprowadzenia poświęca swój esej Radosław Hancewicz. Jak twierdzi autor, brak profesjonalizmu przy naborze na stanowiska urzędnicze skutkuje poważnymi następstwami, które następnie szczegółowo omawia. Proponuje działania pozwalające administracji publicznej uniknąć kłopotów związanych z naborem. Autor prowadzi szkolenia dla pracowników administracji publicznej i w swym artykule dzieli się doświadczeniem w tym zakresie wyniesionym z własnej obserwacja praktyki funkcjonującej w wielu urzędach. Nabór to jedno z podstawowych narzędzi budowy korpusu służby urzędniczej i zdaniem autora powinno się rozważyć systemowe rozwiązanie tego problemu. Swoje propozycje w interesujący sposób przedstawia w artykule. Różnorodność i waga podejmowanych zagadnień, a szczególnie fakt, iż zawarte w artykułach wypowiedzi są prezentowane z punktu widzenia praktyki działalności urzędniczej powoduje, iż lektura tej publikacji będzie interesująca zarówno dla osób zatrudnionych w administracji publicznej, jak i studentów oraz pracowników naukowych zainteresowanych tą problematyką. dr hab. Jolanta Itrich-Drabarek mgr Agnieszka Filak mgr Kamil Mroczka

M a r c i n W a s z a k Struktury administracji rządowej w Polsce XXI w. O potencjalnych kierunkach reform Artykuł zawiera analizę przemian struktur administracji rządowej w Polsce, które dokonały się w pierwszej dekadzie XXI w. Autor analizuje przyczyny i konsekwencje zmian centrum rządu, w kontekście podejmowanych w tym obszarze reform oraz barier utrudniających proces modernizacji administracji rządowej. Wiele miejsca poświęca się w szczególności rozrostowi struktur centralnego szczebla administracji publicznej oraz zrealizowanym i proponowanym w Polsce rozwiązaniom służącym poprawie ich funkcjonalności. Autor zajmuje się w artykule wpływem reformy decentralizacyjnej na kształt administracji rządowej, organizacją centrum rządu, ministerstw i urzędów centralnych, zjawiskiem i skutkami europeizacji oraz perspektywami ewolucji struktur administracji rządowej w najbliższych latach. Administracja rządowa a samorząd na tle reformy decentralizacyjnej Rozwój administracji w krajach postsocjalistycznych, do których należy Polska, od początku poddany był szczególnym czynnikom. Obraz administracji publicznej w Polsce przed odzyskaniem przez nią suwerenności w 1989 r. to obraz administracji silnie scentralizowanej, gdzie struktury państwowe i partyjne bardzo często się mieszały, w której brakowało instytucji samorządowych i która wyjęta była spod kontroli niezawisłego sądownictwa, wyborców i wolnych mediów. Julita Rybczyńska zauważa, iż zasady na których opierała swoje funkcjonowanie Polska Rzeczpospolita Ludowa musiały sprzyjać rozrastaniu się administracji, zawłaszczającej sfery życia obywateli, które w demokratycznym państwie mają charakter prywatny, bowiem przy

16 M a r c i n W a s z a k vol. 2 braku gospodarki rynkowej państwo przejmowało funkcje nie tylko zarządzania gospodarką, ale również dystrybucji dóbr konsumpcyjnych, organizowania czasu wolnego, tworzenia systemu oświaty, opieki społecznej, służby zdrowia oraz liczne funkcje składające się na model państwa»nadopiekuńczego«. 1 Jako że administracja była instrumentem centralnego zarządzania, obciążała ją sieć agend rządowych, której urzędnicy, zależni od centralnych władz, wykazywali wobec niej gorliwą służalczość, lekceważąc jednocześnie potrzeby obywateli. Przychylność kierownictwa państwa dawała bowiem nadzieję na względnie dobry byt materialny i łatwą karierę w strukturach administracji 2. Podmiotowość społeczeństwu, pozbawionyemu w reżimie socjalistycznym możliwości decydowania o samym sobie, zaczęto przywracać wraz z ustawą o samorządzie gminnym z 1990 r. Negatywne konsekwencje socjalistycznej zasady jedności państwowej, jak dowodzą H. Izdebski i M. Kulesza, polska administracja publiczna wciąż jeszcze odczuwa, szczególnie w postaci dwóch wyjątkowo szkodliwych zjawisk. Pierwszym z nich jest duży stopień upolitycznienia, także jeśli chodzi o możliwość obsadzania stanowisk urzędniczych. Autorzy piszą wprost, iż remedium na tą patologiczną niezdolność partii politycznych do samoograniczania może być tylko budowa profesjonalnej służby cywilnej jako odpowiedzialnego partnera polityków w zarządzaniu państwem. Drugi z problemów, będący pokłosiem socjalistycznego centralizmu, to uniemożliwiająca skuteczne zarządzanie publiczne drastyczna przewaga resortowych (pionowych) mechanizmów zarządzania i niezdolność do zaaprobowania mechanizmów koordynacyjnych 3. Autorzy dodają, że jeśli były podejmowane próby koordynacji procesów decyzyjnych w ramach centralnej administracji rządowej w postaci stworzenia Urzędu Rady Ministrów czy później Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, to skończyły się one niepowodzeniem 4. 1 J.A. Rybczyńska, Relacje administracji publicznej z państwem, prawem i polityką, [w:] A. Pawłowska (red.), Administracja publiczna. Zagadnienia wstępne, Lublin 1999, s. 28. 2 S. Michałowski, Państwo obywatelskie a przebudowa administracji publicznej, [w:] A. Pawłowska (red.), Administracja publiczna: Zagadnienia wstępne, Lublin 1999, s. 174. 3 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna: zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 85 86. 4 Tamże, s. 86.

S t r u k t u ry a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j w P o l s c e XXI w. vol. 2 17 Reformie kompetencyjno-terytorialnej, która weszła w życie w 1999 r., towarzyszyły trzy zasadnicze cele. Pierwszy stanowiło wyraźne odciążenie rządu w zakresie realizacji funkcji wykonawczych za pomocą dekoncentracji i decentralizacji zadań publicznych oraz uczynienie go ośrodkiem władzy stricte politycznym, decydującym o strategii rozwoju państwa, sprawach bezpieczeństwa i porządku. Drugi wzmocnienie wspólnot lokalnych, ich integracji i zdolności kompetencyjnej do rozwiązywania problemów zbiorowych na szczeblu lokalnym. Wreszcie reforma miała uporządkować państwo pod względem organizacyjnym i kompetencyjnym poprzez ograniczenie liczby administracji specjalnej i jej zespolenie, z jednoczesnym zachowaniem niezbędnej autonomii kompetencyjnej 5. M. Sitek wyszczególnia następujące przesłanki reformy: uporządkowanie zadań i kompetencji administracji, zwłaszcza w wymiarze terytorialnym; coraz dotkliwiej odczuwalny brak podmiotu i partnera rządu w prowadzeniu polityki na poziomie regionalnym, powiązany z procesem integracji ze strukturami Unii Europejskiej i wykorzystaniem funduszy europejskich; większa efektywność władz w gospodarowaniu, na co wskazywały doświadczenia gminne 6. Poza tym, należało przekształcić rozbudowane centrum, zreorganizować na nowo administrację publiczną, a zwłaszcza administrację specjalną, której kolejne podmioty powstawały w sposób niespójny i chaotyczny, podobnie jak nowe podziały w administracji terenowej 7. Jednym z przymiotników, którym najczęściej określa się reformę administracyjną z 1998, stanowi określenie decentralizacyjna. Według definicji H. Izdebskiego i M. Kuleszy, decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje, nienależące do scentralizowanej administracji rządowej 8. 5 Uzasadnienie projektu uchwały Rady Ministrów Nr 101/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie zasad przygotowania i przeprowadzenia reformy administracji publicznej, [w:] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 87 90. 6 M. Sitek, Reforma administracyjna 1998 r., [w:] I. Jackiewicz (red.), Budowanie instytucji państwa 1989 2001: w poszukiwaniu modelu, Warszawa 2004, s. 154. 7 Tamże, s. 161 162. 8 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 135.

18 M a r c i n W a s z a k vol. 2 Istotą decentralizacji w Polsce, która dokonała się w dużej mierze już wraz z wprowadzeniem samorządowych gmin, było według J. Regulskiego przełamanie pięciu monopoli państwa komunistycznego: w sferze politycznej, funkcji władzy publicznej, własności i gospodarki komunalnej, finansów publicznych oraz administracji i personelu administracyjnego. 9 Decentralizacja miała być też remedium na rozrośnięty aparat administracyjny. Kontynuując myśl J. Regulskiego, ograniczanie obecności państwa może odbywać się w dwóch formach: poziomej oraz pionowej. Pierwsza oznacza wycofanie się z obszarów, gdzie władztwo państwa nie jest konieczne (np. prywatyzacja, deregulacja). Druga z form to ograniczenie uprawnień, które muszą pozostać w gestii państwa, ale niekoniecznie muszą być wykonywane przez organy centralne. Tutaj można wyróżnić dekoncentrację (przekazywanie zadań w ramach struktury administracji centralnej do struktur terenowych) i decentralizację (przekazywanie zadań do niższych szczebli wraz z prawem do niezależności i samodzielności) 10. Samorządowcy, czyli główni beneficjenci reformy administracyjnej, podkreślali silny opór, z jakim ze strony administracji centralnej spotkał się zaplanowany na wielką skalę projekt decentralizacji. Kompetencje instytucji, funduszy i agencji szczebla centralnego miały zostać przekazane samorządom, nie wszystko jednak odbyło się zgodnie z założeniami twórców reformy. Lobby resortowe okazało się na tyle skuteczne, aby obronić przed decentralizacją szkoły artystyczne i nieruchomości Agencji Mienia Wojskowego oraz Krajowy Urząd Pracy, zlikwidowany dopiero w 2002 r. Konieczne okazało się odłożenie likwidacji innych agencji i funduszy, częściowo tylko udało się zdecentralizować fundusz ochrony środowiska. W konsekwencji szacuje się, że samorządy pozbawiono 40% kompetencji pierwotnie planowanych 11. Tendencja do rozrastania rządowej administracji niezespolonej kosztem samorządów była zauważalna długo po reformie J. Regulski zwraca uwagę na osłabianie powiatów poprzez systematyczne odbieranie kompetencji staroście i zmniejszenie liczby podlegających mu służb, inspekcji i straży (oderwanie służb sanitarnych i weterynaryjnych od urzędów powiatowych) 12. 9 J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej: koncepcje i realia, Warszawa 2000, s. 371 372. 10 Tamże, s. 369 370. 11 A.K. Piasecki, Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, Warszawa 2009, s. 187. 12 J. Regulski, Samorządna Polska, Warszawa 2005, s. 160.

S t r u k t u ry a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j w P o l s c e XXI w. vol. 2 19 Struktury aparatu centralnej administracji rządowej Wiele zmian w strukturze administracji rządowej spowodowanych jest przekształceniami sfery rządu, którego to pojęcia wraz z uchwaleniem Konstytucji w 1997 r. przestano używać zamiennie z pojęciem Rady Ministrów (co zdarzało się w tekście tzw. Małej Konstytucji z 1992 r.). Rząd rozumiany jest w szerszym znaczeniu i zdaniem I. Jackiewicz funkcjonuje w dwóch wymiarach politycznym i formalnoorganizacyjnym. Rząd bierze przede wszystkim udział w wypracowywaniu decyzji na poziomie wcześniejszych etapów procesu legislacyjnego i negocjacyjnego, Rada Ministrów tymczasem decyzje te zatwierdza 13. Otoczenie eksperckie Główny ośrodek władzy, Rada Ministrów, otoczony jest rozbudowanym zapleczem eksperckim, które pomaga w wypracowywaniu ostatecznych rozstrzygnięć. Należą do niego stałe komitety Rady Ministrów, przedkładające rekomendacje do przyszłych decyzji oraz rady i zespoły, powoływane w celu udzielania porad i opinii. Wśród nich funkcjonują także zespoły międzyresortowe, powoływane do rozwiązywania konkretnych problemów (np. Zespół ds. Wdrożenia Reformy Administracji Publicznej). Prezes Rady Ministrów posiada swobodę w ustalaniu liczby wszystkich rodzajów komitetów, zespołów i rad, które powołuje w drodze zarządzenia 14. Z tego prawa skorzystał m.in. premier L. Miller, który zastąpił cztery istniejące dotychczas komitety: Komitet Ekonomiczny RM, Komitet Społeczny RM, Komitet Spraw Obronnych RM oraz Komitet Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju RM, jednym Komitetem Rady Ministrów, w skład którego wchodzili m.in. liczni wiryliści, jak Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej, Prezes Rządowego Centrum Legislacji, Prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych czy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. 13 I. Jackiewicz, Administracja centralna 1997 2001, [w:] I. Jackiewicz (red.), Budowanie instytucji państwa 1989 2001: w poszukiwaniu modelu, Warszawa 2004, s. 96. 14 Ustawa o Radzie Ministrów, Dz. U. z 1996 r., Nr 106, poz. 492, art. 12.

20 M a r c i n W a s z a k vol. 2 Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, wobec którego formułowano plany utworzenia niezależnej instytucji zajmującej się planowaniem strategicznym, zostało zlikwidowane w 2006 r. Zadania i kompetencje RCSS przejęła Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, gdzie zaczął działać Zespół Doradców Strategicznych premiera, o powołaniu którego zadecydowały w dużej mierze względy polityczno-personalne. Umocniło to pozycję Kancelarii jako superministerstwa, jednak tak wyraźne utożsamienie ciała powołanego do opracowywania długofalowych strategii z prowadzeniem bieżącej polityki rządu, uniemożliwiło osiągnięcie politycznego konsensusu co do wspólnej strategii rozwojowej dla Polski 15. Brak rządowego samodzielnego think-tanku wzmacnia tendencję do korzystania z usług zewnętrznych ekspertów w administracji centralnej, stawiając pod znakiem zapytania efektywność takiego rozwiązania, jeżeli równocześnie rząd nie ma gwarancji własnego, stabilnego zaplecza intelektualnego 16. Merytoryczne zasoby Kancelarii okazują się ponadto niewystarczające, gdy przychodzi do oceny i weryfikacji ministerialnych propozycji polityk rządowych. Znacząca przewaga resortów w procesie formowania wspólnego programu rządu, sprowadzonego do sumy inicjatyw zebranych z poszczególnych ministerstw, budzi wątpliwości dotyczące efektywności działania Kancelarii jako faktycznego centrum rządu 17. Na straży jakości stanowionego prawa stoi utworzona przy Prezesie Rady Ministrów Rada Legislacyjna, piętnastoosobowy organ pomocniczy posiadający umocowanie ustawowe 18. W 2002 r. pojawił się dodatkowy podmiot dbający o prawidłowy przebieg procesu legislacyjnego, czyli Rządowe Centrum Legislacji. Stało się ono narzędziem do wdrażania standardów wyznaczanych przez Organizację Współpracy i Rozwoju 15 Ogłoszony raport Polska 2030. Wyzwania rozwojowe autorstwa Zespołu kierowanego przez M. Boniego spotkał się z dużą krytyką ze strony środowisk opozycyjnych wobec rządu. Zob. A. Koziński, Dla PiS i SLD strategia Polska 2030 to liberalna mrzonka, http://www.polskatimes.pl/artykul/275161,dla-pis-i-sld-strategia-polska- 2030-to-liberalna-mrzonka,1,id,t,sa.html, dostęp 2.VI.2012 r. 16 M. Solon-Lipiński, Władza wykonawcza, [w:] A. Kobylińska, G. Makowski, M. Solon- -Lipiński (red.), Mechanizmy przeciwdziałania korupcji w Polsce. Raport z monitoringu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012, s. 78. 17 L. Skiba, Dlaczego współcześnie rośnie siła centrum? Raport Instytutu Sobieskiego nr 37, VII.2010 r., s. 12 13. 18 J. Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, [w:] J. Hausner (red.), Administracja publiczna, Warszawa 2008, s. 177 179.

S t r u k t u ry a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j w P o l s c e XXI w. vol. 2 21 Gospodarczego (OECD) w zakresie koordynacji procesu legislacyjnego czy Oceny Skutków Regulacji (OSR), wymuszającej na projektodawcach ustaw sporządzanie projektów wraz z uzasadnieniem 19. Jak można się przekonać z informacji publicznej dotyczącej rządowego procesu legislacyjnego, prezes Rządowego Centrum Legislacji jest wnioskodawcą bardzo niewielu projektów ustaw, chociaż na podstawie ministerialnych założeń to tam miały być opracowywane 20. Ciężar tworzenia projektów aktów prawnych, mimo wprowadzonych w 2009 r. zmian do ustawy o Radzie Ministrów, nadal spoczywa na resortach, gdzie proces ten w większej mierze narażony jest na zjawiska ukrytego lobbingu i premiowanie partykularnych interesów urzędników i polityków reprezentujących dane ministerstwo 21. Zarządzaniem Prezesa Rady Ministrów w 2010 r. powołano do życia Radę Gospodarczą, ciało doradcze z przewodniczącym w osobie byłego premiera J.K. Bieleckiego. Organizacja centrum rządu i ministerstw Jak wskazuje Konstytucja, w skład samej Rady Ministrów wchodzić mogą: Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi Rady Ministrów, ministrowie resortowi, stojący na czele określonych działów i ministrowie bez teki, a także przewodniczący określonych w ustawie komitetów 22. Osobnym administracyjnym bytem jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, do której podstawowych zadań zalicza się zapewnienie obsługi merytorycznej, organizacyjnej, prawnej, technicznej i kancelaryjno-biurowej Radzie Ministrów oraz wszystkim podmiotom należącym do rządu lub z nim związanym. Oprócz departamentów, sekretariatów, biur czy Centrum Informacyjnego Rządu umiejscowionych w strukturze Kancelarii, naczelne miejsce zajmuje tam gabinet polityczny Prezesa Rady Ministrów. Zmiany, które zaszły na skutek reformy centrum administracyjno-gospodarczego rządu, choć miały sprzyjać budowie małego, pro- 19 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 108. 20 http://legislacja.rcl.gov.pl/, dostęp 28.07.2012 r. 21 M. Solon-Lipiński, Władza wykonawcza, s. 79 80. 22 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483, art. 147.

22 M a r c i n W a s z a k vol. 2 fesjonalnego zaplecza rządowego, w rzeczywistości przyniosły rozrost struktury organizacyjnej, m.in. na skutek brak przepisów regulujących ilość sekretarzy i podsekretarzy stanu 23. Krytyczne uwagi pod adresem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kieruje też S. Michałowski, twierdząc, że z roli usługującej rządowi przeszła ona na pozycję samodzielnego ośrodka politycznego, prowadzącego własną politykę w zakresie obsadzania stanowisk sekretarzy stanu, podsekretarzy stanu, sekretarza Rady Ministrów, dyrektora generalnego kancelarii premiera oraz innych mieszczących się w kilkudziesięciu komórkach organizacyjnych. Ambicje polityków powodują, iż struktury te skazane są na rozrost, gdy jednocześnie brakuje jakiejkolwiek kontynuacji w polityce kadrowej na stanowiskach stricte technicznych i apolitycznych 24. Polska praktyka polityczna wskazuje na niepokojący fakt, iż często stanowiska w Radzie Ministrów sprowadzane są do elementów przetargowych w procesie negocjowania koalicji, w konsekwencji czego niemal zawsze zmienia się liczba funkcjonujących ministerstw, co warto podkreślić, bez merytorycznego uzasadnienia. Jak zauważa E. Knosala, pojawienie się nowych urzędów często nie wynika z rozbudowy zadań administracji, dzieli się bowiem istniejące już resorty bez zmiany ich funkcji. W myśl dewizy jest właściwy kandydat będzie i urząd, często o wyodrębnieniu konkretnej jednostki decydują względy personalne 25. Prawidłowość tą potwierdza częściowo tabela 1. Na potrzebę konsolidacji resortów zwracał uwagę E. Zieliński, który chwalił decyzję o powołaniu Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w 2003 r., zastanawiając się jednocześnie, dlaczego podobnego zabiegu nie zaaplikowano resortom oświaty oraz szkolnictwa wyższego i nauki czy też resortom finansów i skarbu państwa 26. 23 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 105. 24 S. Michałowski, Państwo obywatelskie, s. 189 190. 25 E. Knosala, Organizacja administracji publicznej, Sosnowiec 2005, s. 69. 26 E. Zieliński, Problemy funkcjonowania administracji publicznej w Polsce, [w:] T. Okrasa (red.), Współczesne problemy administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 13.

S t r u k t u ry a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j w P o l s c e XXI w. vol. 2 23 Tabela 1. Zależność między wielkością gabinetu a liczbą mandatów zdobywanych przez zwycięską partię 27 Wielkość gabinetu Wielkość gabinetu 1 Liczba mandatów zdobytych przez zwycięską partię Liczba mandatów zdobytych przez zwycięską partię -0,76 1 Prezes Rady Ministrów, wydając stosowne rozporządzenie, ma prawo znosić, tworzyć lub przekształcać ministerstwo jako aparat wykonawczy ministrów. Struktura organizacyjna ministerstwa do niedawna pozostawała w większym stopniu sztywna aniżeli innych urzędów. Dopiero nowelizacja ustawy o Radzie Ministrów z lutego 2010 r. zniosła obowiązek tworzenia w ministerstwach departamentów, biur i komórek organizacyjnych lub wyodrębnionych stanowisk pracy do realizacji określonych spraw. Wcześniej ustawa ta wymieniała oprócz gabinetu politycznego ministra, departamentów, biur, sekretariatów i wydziałów, nad którymi nadzór sprawuje dyrektor generalny, także 12 obligatoryjnych sfer działania, na potrzeby których należy powołać odrębne komórki organizacyjne lub stanowiska 28. Działalność ministerstwa zasadza się na dwóch filarach politycznym i urzędniczym których role znacząco się od siebie różnią. Do sfery politycznej (kierowniczej) zaliczymy ministra, sekretarzy i podsekreta- 27 Kolorem czerwonym wyróżniono korelację pomiędzy liczbą członków Rady Ministrów a liczbą mandatów zdobytych w Sejmie przez zwycięską partię. Wzięto pod uwagę cztery gabinety większościowe uformowane przez L. Millera (15 członków RM i 216 mandatów SLD), J. Kaczyńskiego (22 członków RM i 150 mandatów PiS) oraz dwa gabinety D. Tuska (19 członków RM i 209 mandatów PO w 2007 r., 20 członków RM i 207 mandatów PO w 2011 r.). Widać wysoką, a przy tym negatywną korelację, co daje podstawy do twierdzenia, że im słabsza pozycja zwycięskiej partii (im mniej mandatów posiada ona w Sejmie), tym bardziej skłonna jest powiększać skład Rady Ministrów w drodze przetargów koalicyjnych. Nie jest tu rozważany przypadek gabinetu J. Buzka, bowiem AWS od początku działało jako koalicyjne ugrupowanie polityczne. Od 2005 r. osobne miejsce w Radzie Ministrów przeznacza się dla przewodniczącego Komitetu Stałego Rady Ministrów. Opracowanie własne na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej i postanowień prezydenta o powołaniu w skład Rady Ministrów. 28 Według art. 39, ustęp 3 Ustawy o Radzie Ministrów przed nowelizacją były to komórki do spraw: prawnych, informacji, budżetu i finansów, kadr, szkolenia i organizacji, integracji europejskiej i współpracy z zagranicą, informatyki, zamówień publicznych, administracyjno-gospodarczych, obronnych, kontroli, skarg i wniosków, ochrony informacji niejawnych oraz audytu wewnętrznego.

24 M a r c i n W a s z a k vol. 2 rzy stanu, do sfery urzędniczej korpus służby cywilnej. Upolitycznione stanowiska w ministerstwie z założenia są elementem ruchomym, tzn. gabinet polityczny odchodzi wraz z ministrem 29. Z kolei pion urzędniczy powinien być bezpośrednio związany nie tyle z danym ministerstwem, co z konkretnymi działami. W zamierzeniu twórców ustawy o działach administracji rządowej urzędnicy są pracownikami całego rządu, jednocześnie należąc do komórek obsługowych działów, z których władza niczym z cegiełek może układać nowe ministerstwa 30. Odkąd gabinet polityczny ministra jako organ doradczy został włączony do struktur ministerstwa ustawą o Radzie Ministrów, w ministerstwach wciąż istnieje pewna bariera dla pełnej kooperacji wspomnianych dwóch pionów ministerstwa. Wynika ona po części z niezrozumienia funkcji gabinetów politycznych i nowej roli urzędników jako współkreujących politykę 31. Duże ministerstwa niechętnie podejmują się administracyjnej obsługi polityki państwowej, wymagającej twórczego współdziałania z politykami, natomiast więcej uwagi poświęcają funkcjom typowo wykonawczym orzeczniczym, policyjnym, nadzorczym, inspekcyjnym, ewidencyjnym czy zarządzającym 32. Gabinety polityczne utworzone w 1996 r. na mocy ustawy o Radzie Ministrów, mające spełniać funkcję politycznego i eksperckiego zaplecza ministra, powołane zostały m.in. po to, aby poprawić współpracę urzędników z ministrami. W praktyce prawo do tworzenia gabinetów politycznych jest przez polityków nadużywane często traktuje się je jako źródło synekur dla znajomych czy też miejsce dobrze opłacanej pracy dla studentów lub niedoszłych parlamentarzystów bez merytorycznych kwalifikacji, o czym wielokrotnie donosiła prasa 33. Problem ten dotyczy oczywiście nie tylko gabinetów politycznych usytuowanych w ministerstwach. Hubert Izdebski zauważa, iż w obliczu rosnącej liczby ministerstw, do koordynacji ich prac nie wystarcza już Rada Ministrów. Jego zdaniem trzeba tworzyć nowe techniki i instytucje koordynacji międzyresortowej. Jest to konieczne, zwłaszcza tam, gdzie nie ma instytucjonalnego 29 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 109. 30 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 185 186. 31 Tamże, s. 175. 32 Tamże, s. 161. 33 Zob. A. Bogusz, Z. Wojtkowska, Gabinety rządowe z osobliwościami. Newsweek Polska 2002, nr 13; M. Kęskrawiec, Ludzie prezydentów. Newsweek Polska 2003, nr 28.

S t r u k t u ry a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j w P o l s c e XXI w. vol. 2 25 rozdziału między rządem i ministerstwami a administracją centralną. 34 Podobnie twierdzi E. Knosala, który nie widzi niczego złego w samym rozwoju struktur resortowych, bowiem zwiększa to ilość podmiotów przenoszących idee polityczne do sfery administracji. 35 Tradycyjne rozwiązania organizacyjne, przewidujące m.in. odpowiedzialność władzy wykonawczej, uwikłane są coraz silniej w gęstą sieć struktur administracji centralnej. Odpowiednie ukształtowanie centrum rządu wymaga łączenia instytucji politycznych i administracyjnych. Oprócz Rady Ministrów z premierem i ministrami, system powinien objąć także różnej rangi komitety ministerialne i międzyresortowe ( ) jak wreszcie aparat pomocniczy szefa rządu oraz kolektywnych form koordynacji szczebla centralnego. 36 Wraz z wejściem w życie ustawy o działach administracji rządowej w 1999 r., przydzielenie ministrowi określonego działu i urzędów centralnych dokonuje się na drodze rozporządzenia prezesa Rady Ministrów. Uelastycznia to mechanizm tworzenia resortów w porównaniu z wcześniejszym stanem, kiedy decydowała o tym ustawa 37, ale głównie na poziomie personalnym. Na poziomie merytorycznym, obszary kompetencji przypisane są szczegółowo mocą ustawy do każdego z istniejących działów i ich nowego podziału można dokonać tylko drogą ustawową. Organizacja urzędów centralnych i agencji rządowych Przechodząc do omawiania problemu urzędów centralnych, należy najpierw doprecyzować, co jest pod tym pojęciem rozumiane i wskazać na zasadniczą różnicę między urzędem a organem. Otóż organ administracji publicznej, obok urzędnika, jest podmiotem całości struktur administracyjnych. Innymi słowy, osobą lub grupą osób w przypadku organu kolegialnego, umiejscowionym w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, powołanym dla realizacji norm prawa administracyjnego i działającym w granicach przyznanych mu przez prawo 38. 34 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 149. 35 E. Knosala, Organizacja, s. 69. 36 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 150. 37 Tamże, s. 159. 38 A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Poznań 2004, s. 156.

26 M a r c i n W a s z a k vol. 2 Z perspektywy rozważań poświęconych rozrostowi struktur administracyjnych proces powoływania nowych organów jest interesujący głównie w zakresie, w jakim stymuluje wydzielenie nowej jednostki organizacyjnej do obsługi tegoż organu, zwanej urzędem. Według przytaczanej za E. Knosalą definicji, urząd to wyodrębniona rzeczowo i organizacyjnie część aparatu administracji publicznej, co znajduje odzwierciedlenie w osobnej nazwie, w określanym ustawą lub rozporządzeniem rzeczowym zakresie działania oraz w istnieniu wewnętrznego mechanizmu kierowania, dającego możliwość stosowania poleceń służbowych i wydawania wytycznych 39. W ustawodawstwie terminy centralny organ administracji rządowej oraz centralny urząd używane są w zasadzie jako synonimy dla oznaczenia kierownika organu lub urzędu (jednostki o innej nazwie), podlegającego Radzie Ministrów, Prezesowi RM czy ministrowi, który został utworzony na podstawie ustawy szczególnej 40. Urzędy centralne posiadają kompetencję specjalną. Oznacza to, iż działają w obszarach wyspecjalizowanych, wpływających na funkcjonowanie państwa od strony społeczno-ekonomicznej i nie biorą udziału w politycznych procesach kierowania. W grupie tych urzędów odnajdziemy inspekcje, urzędy regulacyjne, urzędy standaryzacyjne i certyfikacyjne, urzędy nadzorcze, urzędy wykonujące specjalne zadania publiczne, urzędy świadcząc usługi publiczne, a także te wymykające się klasyfikacjom a zabezpieczające interes publiczny jak Główny Urząd Statystyczny czy Dyrekcja Naczelna Archiwów Państwowych 41. Właściwość tego rodzaju jednostek administracji rozciąga się na terenie całego państwa, zaś w terenie działają ich agendy, lokowane w ramach podziałów specjalnych 42. Dominującym rozwiązaniem, jeśli chodzi o formowanie centralnych organów administracji rządowej, jest tworzenie jednoosobowego organu administracji w osobie kierownika urzędu wraz z podległym mu aparatem urzędowym. Urzędy centralne o charakterze nadzorczym lub regulacyjnym często powoływane są w następstwie odebrania ministrom części kompetencji lub dotyczą zupełnie nowych, niezagospodarowanych wcześniej obszarów (np. Urząd Regulacji Energetyki). Jako 39 E. Knosala, Organizacja, s. 141. 40 Tamże, s. 74. 41 J. Gąciarz, Organizacja i zasady, s. 191. 42 E. Knosala, Organizacja, s. 74 75.

S t r u k t u ry a d m i n i s t r a c j i r z ą d o w e j w P o l s c e XXI w. vol. 2 27 że pełnią one role typowo wykonawczą, niezwiązaną z wytyczaniem strategii politycznej i kierunków zmian, zasadnym wydaje się włączenie kierowników urzędów centralnych do korpusu służby cywilnej. Stanowiska obsadzane w takich urzędach przestałyby wtedy zależeć od zmian ekip rządzących, do czego można doprowadzić także przez wydłużenie kadencji kierowników urzędów 43. Szefowie centralnych urzędów, co do zasady, nie wchodzą w skład Rady Ministrów. Do wyjątków, określonych ustawowo, należeli szef Rządowego Centrum Studiów Strategicznych 44 oraz przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej, którą to funkcję zwyczajowo piastował Prezes Rady Ministrów (te urzędy-sztaby zlikwidowano odpowiednio w 2006 r. i 2009 r.). W ten sposób unika się sytuowania kierowników urzędów centralnych, które z założenia powinny mieć apolityczny charakter, w Radzie Ministrów. Praktyka zna jednak przypadki powoływania na doradców politycznych kierowników urzędów centralnych, można więc przypuszczać, iż intencje prawodawcy pozostały niezrozumiane 45. Nadzór nad urzędami szczególnie newralgicznymi powierza się ministrowi bez teki, w ostateczności powołuje się kierownika urzędu centralnego na ministra bez teki 46. Do grupy centralnych organów administracji rządowej zaliczane są także agencje rządowe, które mogą być tworzone na podstawie przepisów ustawy lub zakładane przez naczelny organ administracji państwowej. Agencja obdarzona jest osobowością prawną oraz samodzielnością w gospodarowaniu finansami, jako że w gestii jej prezesa leży ustalenie rocznego planu finansowego. Niektóre z agencji korzystają z corocznych dotacji budżetowych (Agencja Rynku Rolnego), wszystkie zaś mają prawo do czerpania dochodów ze sprzedaży, dzierżawy, najmu mienia Skarbu Państwa, opłat koncesyjnych, odsetek od lokat bankowych, obrotu papierami wartościowymi oraz finansowej pomocy zagranicznej. Do agencji stworzonych ustawowo należy m.in. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, do agencji zakładanych decyzją naczelnego organu 43 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 111. 44 Na Rządowe Centrum Studiów Strategicznych jako na szczególny przypadek centralnego urzędu powołuje się E. Knosala, ale już dla H. Izdebskiego i M. Kuleszy to instytucja rządowa, której nie powinno nazywać się urzędem centralnym (por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, op. cit., s. 159; E. Knosala, Organizacja, s. 76). 45 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 161. 46 Tamże, s. 159.

28 M a r c i n W a s z a k vol. 2 administracji, zwykle jako jednoosobowe spółki Skarbu Państwa, należy m.in. Agencja Rozwoju Przemysłu. Prezesi Polskiej Agencji Prasowej i Państwowej Agencji Atomistyki pełnią także funkcję centralnych organów administracji państwowej 47. W prawnym sensie agencje nie są organami administracji rządowej, ale państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponieważ część z nich działa w formie spółek akcyjnych podobnie jak podmioty prywatne w teorii oznacza to większą elastyczność w zarządzaniu, która ma służyć wykonywaniu konkretnej grupy zadań publicznych 48. Agencje projektowane były jako mobilne struktury, zdolne do gromadzenia środków pozabudżetowych, powoływane w odpowiedzi na konkretny problem społeczny i sprawnie rozwiązywane lub przekształcane w sytuacji wyczerpania zadań. Tylko nieliczne z nich spełniają powyższe kryteria, reszta w dużej części pozostaje zależna od środków budżetowych 49. Brakuje też ustandaryzowanych procedur i jasnych kryteriów, według których tego rodzaje quasi-administracyjne byty się tworzy. Wyrazicielem takiej opinii jest m.in. S. Najnigier, który twierdzi, że: trudno mówić o jednolitych zasadach powoływania i funkcjonowania agencji. Nie ma jednego planu tworzenia nowych agencji. Część z nich nie jest sterowalna nie tylko przez parlament, ale i przez rząd. Tworzenie nowych agencji pomimo decentralizacji powoduje gwałtowny rozrost administracji centralnej, który nie ma uzasadnienia 50. Grupą zbliżoną do instytucji centralnych są również inspekcje specjalne, zwykle umiejscowione w strukturze resortów i podlegające ministrom (za wyjątkiem Państwowej Inspekcji Pracy, podporządkowanej Marszałkowi Sejmu) 51. Z problemem agencji próbowano poradzić sobie dwojako: rząd Jerzego Buzka dążył do zlikwidowania część agencji, których kompetencje i finanse miały przejąć realizujące podobne zadania samorządy stosowną ustawę zawetował jednak prezydent. Starania rządu Leszka Millera zmierzały z kolei w stronę zwiększenia rządowej kontroli nad agencjami, czyli, w konsekwencji, także nad finansami publicznymi przepływającymi poza budżetem. 47 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 112. 48 J. Gąciarz, Organizacja i zasady, s. 192. 49 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 113. 50 S. Najnigier, Administracja czy biznes?, Służba Cywilna 2001, nr 2, s. 19. 51 I. Jackiewicz, Administracja centralna, s. 113.