Nieprawidłowe realizowanie obowiązku prowadzenia tych składek i wpłat na PFRON stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W świetle ustawy o finansach publicznych 1 w ydatki na składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz inne składki i opłaty obligatoryjne korzystają z pierwszeństwa realizacji (art. 36 u.f.p.) 2. Nieprawidłowe realizowanie obowiązku prowadzenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 3. Zgodnie z art. 14 u.o.n.d.f.p. deliktem finansowym jest: 1. nieopłacenie składek lub wpłat; 2. opłacenie składek lub wpłat w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; 3. opłacenie składek lub dokonanie wpłat z przekroczeniem terminu zapłaty. Nieprawidłowości związane z opłacaniem należności publicznoprawnych stanowiły jeden z najczęściej stawianych zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych spośród rozpoznanych przez komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w 2006 r. 4. Przyczyną tego stanu rzeczy jest traktowanie przez niektórych dysponentów środków, które powinny być odprowadzone z tytułu dokonywania wpłat należności publicznoprawnych jako formę swoistego kredytowania działalności jednostki w razie jej przejściowych bądź stałych problemów z płynnością finansową. Kierownicy jednostek sektora finansów publicznych odpowiedzialni za tego rodzaju nieprawidłowości zwykle tłumaczą się niewystarczającymi środkami i związaną z tym koniecznością regulowania w pierwszej kolejności zobowiązań wobec pracowników 5. Obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych 6. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, ubezpieczenia społeczne obejmują ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa (ubezpieczenie chorobowe) oraz ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (ubezpieczenie wypadkowe). Płatnikiem tych składek jest przede 1 / 5
wszystkim pracodawca. Opłacenie składek polega na terminowym przekazaniu odpowiedniej kwoty do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Składki na ubezpieczenie zdrowotne reguluje ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych 7. Opłacanie składek na ubezpieczenia zdrowotne następuje w trybie i na zasadach określonych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych są funduszami pozaubezpieczeniowymi. Fundusz Pracy działa na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 8. Opłacanie składek na Fundusz Pracy następuje w trybie i na zasadach określonych dla składek na ubezpieczenia społeczne. Fund usz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, funkcjonuje na podstawie ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy 9. Wysokość składki ustala corocznie ustawa budżetowa. Podstawą dokonywania wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych 10. Pracodawcy dokonują wpłat na PFRON - co do zasady - w terminie do 20. dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na nieopłaceniu składek lub wpłat, ich nieterminowym opłaceniu albo opłaceniu w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia ponosi kierownik jednostki odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, a zatem również za płacenie należnych składek lub wpłat. Odpowiedzialność taką ponosić może także pracownik jednostki sektora finansów publicznych, któremu powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Warunkiem uznania takiego powierzenia za podstawę odpowiedzialności jest przyjęcie obowiązków w tym zakresie przez pracownika jednostki sektora finansów publicznych, stwierdzone dokumentem (art. 44 ust. 2 u.f.p.) 11. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych może mieć charakter umyślny lub nieumyślny. Zdaniem Głównej Komisji Orzekającej za nieumyślnością działania polegającego na wypłaceniu wynagrodzenia pracownikom jednostki bez jednoczesnego przekazania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, składek na Fundusz Pracy w pełnej 2 / 5
wysokości oraz przekazaniu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, składek na Fundusz Pracy z opóźnieniem oraz polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia inwentaryzacji przemawia to, że obwiniony w nadmierny sposób obdarzył zaufaniem główną księgową jednostki, powierzając jej w sposób niemal nieograniczony całą gospodarkę finansową jednostki, sam natomiast skupił się na jej działalności merytorycznej. Taki sposób działania w jednoznaczny sposób świadczy o niedochowaniu staranności, która powinna być wymagana od osób pełniących kierownicze funkcje w jednostkach sektora finansów publicznych. Obwiniony w sposób całkowicie lekkomyślny zaniechał czynności, które spoczywają na kierowniku jednostki sektora finansów. Obwiniony nie może oczywiście zwolnić się z odpowiedzialności w tym zakresie, albowiem wprost wynika ona z art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 20 listopada 2006 r. DF/GKO-4900-65/82/06/1980, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2007, nr 2, poz. 6) 12. W innym orzeczeniu GKO zaakcentowała, że obwiniony decydując o dokonywaniu wydatków sam ustalał ich hierarchię ważności w zakresie kolejności realizacji i świadomie regulował w pierwszej kolejności zobowiązania wcześniej wymagalne, co wynika z jego wyjaśnień. Tym samym co najmniej godził się z konsekwencjami nieuiszczenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy w ustawowo określonych terminach, tj. m.in. z tym, że naruszy dyscyplinę finansów publicznych, gdyż wiedział, że takie zachowanie stanowi jej naruszenie. To zaś oznacza, że działał umyślnie" (orzeczenie GKO z dnia 26 października 2006 r., DF/GKO-4900-75/93/06/2254, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2007, nr 1, poz. 15). Skutkiem nieterminowego opłacenia składek lub wpłat wymienionych w komentowanym przepisie może być sankcja w postaci obowiązku zapłacenia odsetek lub opłaty dodatkowej, skutkujące odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 16 u.o.n.d.f.p. Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej związanej z nieterminowym opłacaniem składek publicznoprawnych nie wyłącza - co do zasady - brak środków na rachunku bankowym jednostki. Brak środków na rachunku bankowym mógłby (...) wyłączyć winę kierownika jednostki budżetowej, która otrzymuje środki finansowe od dysponenta wyższego stopnia i nie ma wpływu na to, czy, kiedy i w jakiej wysokości środki zostaną jej przekazane. Nie dotyczy to 3 / 5
wójta i kierowanego przez niego urzędu. Wójt odpowiada za całość gospodarki finansowej Gminy, w tym za realizację jej budżetu oraz za realizację planu finansowego Urzędu Gminy, w którym ujęte są wszystkie wydatki budżetowe Gminy nieujęte w planach finansowych innych jej jednostek budżetowych. Do jego obowiązków należy takie prowadzenie gospodarki, aby wydatki były zharmonizowane z dochodami i były dokonywane terminowo (art. 92 pkt 1 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. oraz art. 138 pkt 2 w związku z art. 189 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.). Znając terminy płatności składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, wójt winien zapewnić odpowiednie środki na ich terminowe opłacenie. Wydanie posiadanych środków na inny cel na krótko przed terminem płatności obligatoryjnych i ustawowo obwarowanych odsetkami za opóźnienie w zapłacie świadczeń, nie może być usprawiedliwieniem braku środków w ostatnim dniu terminu płatności. Wójt miał obowiązek tak zorganizować wydatki Gminy by zapewnić środki na terminowe uiszczenie składek z wcześniej wymienionych tytułów. Przy tym nie można pominąć faktu, że w odniesieniu do części tych składek wójt był jedynie płatnikiem, a to oznacza, że składki potrącone z wynagrodzeń pracowników, zamiast przekazać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydatkował na inne cele" (orzeczenie GKO z dnia 26 października 2006 r., DF/GKO-4900-75/93/06/2254, Biuletyn orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 2007, nr 1, poz. 15) 13. 1. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., zwana dalej u.f.p."). 2. O zasadzie pierwszeństwa niektórych rodzajów wydatków, będących obciążeniami o charakterze publicznoprawnym, zob. C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 131. 3. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm., zwana daje u.o.n.d.f.p."). 4. Zob.: Sprawozdanie z działalności Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych oraz zbiorcze sprawozdanie z działalności komisji orzekających I instancji w 2006 r. 5. L. Lipiec-Warzecha, Egzekwowanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Kilka uwag praktycznych, Finanse Komunalne 2007, nr 7-8, s. 1-2. 6. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.). 7. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.). 8. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. 4 / 5
U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). 9. Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. Nr 158, poz. 1121). 10. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92). 11. Zob.: L. Lipiec-Warzecha, Kierownik jednostki sektora finansów publicznych. Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I i cz. II), Biuletyn Finanse Publiczne" BDO Numerica. 12. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, SIP Lex 2007-2008 13. O naruszeniu dyscypliny finansów publicznych związanym opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz wpłat na fundusze celowe zob. także: L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa Wolters Kluwer 2008, s. 215-221 oraz 232-240 i cytowane tam orzecznictwo administracyjne i sądowo administracyjne. 5 / 5