KONFERENCJA PLANOWANIE PRZESTRZENNE A ROZWÓJ REGIONALNY I AGLOMERACYJNY 8-9 kwietnia 2010r., Wrocław arch. Grzegorz A. Buczek, SARP, TUP Europejski Instytut Nieruchomości, Wydział Architektury Politechniki Warszawskiej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako instrument operacyjny polityki przestrzennej samorządu lokal Aspekty operacyjne, czyli dekalog studium gminnego Studia gminne II. generacji czyli te sporządzone i uchwalone w pełnej zgodności z odnośnymi przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - posiadają wiele cech, które można określić jako ich aspekty, czy wręcz narzędzia - operacyjne. Są one warte analizy, gdyż powszechny jest pogląd o tym, że studium gminne w zasadzie nie wywołuje żadnych konkretnych skutków. Z takim poglądem autor nie zgadza się i będzie starał się wykazać, że jest inaczej. Studium uikzp może w wielu kwestiach dość bezpośrednio wpływać na kształt przestrzeni gminnej, przede wszystkim w zakresie ochrony istotnych wartości tej przestrzeni, ale może też mieć istotne znaczenie dla usprawnienia czy optymalizacji procesów zabudowy i zagospodarowania. 1) Studium winno bo wymaga tego przepis o respektowaniu przez studium zapisów strategii rozwoju - nadawać kształt przestrzenny zwykle dość aprzestrzennym zapisom strategii rozwoju gminy (o ile gmina takową strategię posiada patrz przepis art. 9 ust. 2 ustawy o pizp), a może też ( a nawet powinno, chociaż nie wymusza tego żaden przepis, a tylko logika zarządzania gminą ) uwzględniać w kształcie przestrzennym także inne ewentualne cząstkowe polityki lokalne (transportową, mieszkaniową, gruntową, itd., a zwłaszcza ich aspekty przestrzenne); decyzje przesądzające o możliwej synergii przestrzennej w granicach gminy, podejmuje się więc w dużym stopniu w tej fazie planowania przy formułowaniu polityki przestrzennej integrującej w przestrzeni lokalne polityki i moderującej - praktycznie nieuniknione - konflikty przestrzenne, zawarte w zapisach tychże polityk, w niektórych gminach dość licznych. 2) Studium sprowadza na poziom lokalny decyzje przestrzenne podejmowane poza gminą (a może powyżej gminy...), tj. te zapisane w (nadal oczekiwanej ) koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, w ustaleniach strategii rozwoju i
planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ew. w ustaleniach programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o pizp, w tym w szczególności inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym oraz ponadlokalne obszary problemowe ( patrz przepisy art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 7 ); 3) Studium winno koordynować sporządzanie w gminie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie tylko w zakresie ich wzajemnych styków, ale także ogólniejszą warstwę ich zawartości jako że z mocy licznych przepisów ustawy o pizp plany miejscowe muszą być zgodne z ustaleniami studium gminnego; można więc stwierdzić że studium powinno ustalać swoistą cząstkową politykę lokalną, czyli politykę planistyczną gminy, tym bardziej że studium identyfikuje obszary które winny być objęte obligatoryjnie planami miejscowymi z mocy przepisów odrębnych ( patrz przepisy ustawy o pizp: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 i inne ); 4) Studium określa obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego ( patrz art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy ), takie określenie winno składać się na wspomnianą w pkt 3 powyżej lokalną politykę planistyczną; takie określenie powinno także i wprost przekładać się na racjonalizację i optymalizację niestety obecnie dość powszechnego ręcznego i arbitralnego, nieuspołecznionego zarządzania przestrzenią gminy, poprzez wydawanie obu typów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 5) Studium wprowadza w przestrzeń gminy nowe istotne elementy jej zagospodarowania, wywołujące istotne skutki przestrzenne, gospodarcze i społeczne, a także skutkujące koniecznością obligatoryjnego sporządzenia planów miejscowych (przestrzenie publiczne, wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, obszary wymagające scaleń i podziałów nieruchomości ( patrz przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy ) oraz skutkujące powstaniem obowiązku ochrony planistycznej ( np. dobra kultury współczesnej - patrz przepisy art. 2 pkt 10 ); 6) Studium identyfikuje w przestrzeni gminy obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji ( patrz art. 10 ust. 2 pkt 15ustawy o pizp ), co winno skutkować decyzjami dotyczącymi sporządzania planów miejscowych oraz konsekwencjami w sferze realizacyjnej ( tj. zawieszania postępowań ws. obu typów decyzji o wzizt ); 7) Studium wskazuje lokalne obszary szczególnych zjawisk z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, czyli lokalne obszary
problemowe ( patrz art. 2 pkt 7 ustawy ), z oczekiwanymi konsekwencjami takimi, jak te wskazane w punkcie 6 powyżej; 8) Studium określa tereny wyłączone spod zabudowy ( patrz przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ), co skutkuje powstaniem możliwości szybkiego sporządzenia uproszczonego planu miejscowego w skali 1: 5000 ( art. 16 ust. 1 ustawy ), a w konsekwencji możliwość efektywnego zawieszania obu typów decyzji o wzizt; ten bardzo ważny aspekt ochronny studium, niestety stosunkowo rzadko wykorzystywany, może i powinien być jednym z podstawowych narzędzi do zapobiegania i kontroli niekorzystnego zjawiska rozlewania się miast, czyli urban sprawl, o czym w dalszej części niniejszego tekstu; 9) Studium określa obszary, które wymagają zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co w konsekwencji skutkuje koniecznością sporządzenia dla takich obszarów planów miejscowych ( patrz art. 10 ust. 2 pkt 9 ); świadomie umiarkowanie podejmowane decyzje w tym zakresie mogą także zapobiegać rozlewaniu się miast oraz niszczeniu krajobrazu naturalnego i kulturowego, a więc taka możliwość tworzona przez przepis studium, jest jego kolejnym ważnym aspektem operacyjnym; 10) Studium wskazuje (byłoby optymalnie, aby działo się tak w konsekwencji uwzględnienia w nim ustaleń ew. lokalnej polityki gruntowej ) obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości ( art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy ), co wywołuje dla nich nie tylko obowiązek planistyczny ( oraz konieczność bezterminowego zawieszania w ich granicach decyzji o warunkach zabudowy ), ale także po uchwaleniu odpowiedniego obligatoryjnego planu miejscowego - konieczność podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami ( patrz art. 22 ustawy o pizp). Rezultaty stosowania dekalogu studium gminnego Cechy studium gminnego wskazane powyżej, oraz problemy przestrzenne których dotyczą, w tym zwłaszcza kwestie realizacyjne, mają czytelne praktyczne aspekty operacyjne. Pomijając nawet wywołanie obowiązku planistycznego, czyli konieczność podjęcia przez radę gminy nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się studium gminnego - uchwały o sporządzeniu planu miejscowego ( patrz art. 10 ust. 3 ustawy o pizp), istotnym skutkiem które wywołuje identyfikacja i wskazanie w studium gminnym problemów które wywołują obowiązek planistyczny ( nie tylko na podstawie ustaleń takiego studium, ale
także na podstawie odnotowanych w tym studium skutków obowiązywania przepisów odrębnych, np. dotyczących parków kulturowych; patrz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy ), jest konieczność bezterminowego zawieszania postępowań, w sprawach wydawania - tak powszechnie krytykowanych i stanowiących jedno z głównych źródeł zagrożeń ładu przestrzennego - decyzji o warunkach zabudowy. Nie mają więc racji ci urzędnicy samorządowi, którzy przedkładając arbitralne, nie upublicznione zarządzanie przestrzenią gminy nad stanowienie prawa miejscowego w planach miejscowych zasłaniają się ustawową koniecznością wydawania obu typów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium gminne II. generacji ( ale także studium gminne w jego kształcie wymaganym przepisami ustawy o zp ) może posłużyć znaczącemu ograniczeniu wydawania tych decyzji, zwłaszcza decyzji o warunkach zabudowy. Do tego, pomimo że studium gminne, jako że nie jest prawem miejscowym, formalnie nie wiąże organów gminy w kwestii merytorycznej zawartości obu typów decyzji o wzizt, to - zważywszy na możliwość fakultatywnego ich zawieszania na podstawie przepisów art. 58 ust.1 oraz art. 62 ust. 1 ustawy, można a wręcz należy - kierując się wymaganiami dotyczącymi ładu przestrzennego oraz rozwoju zrównoważonego ( patrz art. 1 ust. 1 pkt 2 ) oraz innymi ustawowymi wymaganiami dotyczącymi planowania przestrzennego ( patrz art. 1 ust. 2 ) - podejmować ( uwarunkowane merytorycznie zapisami lokalnej polityki przestrzennej zawartymi w studium gminnym ) fakultatywne decyzje w sprawie zawieszania postępowania w sprawach obu typów decyzji o wzizt, poprzez porównanie treści ich wniosków z ustaleniami studium gminnego dla obszarów w których zlokalizowane są tereny objęte tymi wnioskami. Oczywiście takie postępowanie w sprawach fakultatywnego zawieszania obu typów decyzji o wzizt nie powinno mieć miejsca w oderwaniu od zamierzeń dotyczących sporządzania planów miejscowych, czyli swoistej polityki planistycznej gminy ( patrz pkt 4 i inne powyżej ). Takie wykorzystanie studium gminnego jest szczególnie ważne chociażby w kontekście następujących spostrzeżeń zawartych w tekście Mirosława Gwiazdowicza Kryzys gospodarki przestrzennej opublikowanym w lutowym numerze biuletynu Biura Analiz Sejmowych INFOS: Zastąpienie aktów prawa miejscowego (planów zagospodarowania przestrzennego) decyzjami administracyjnymi stanowi główny problem gospodarki przestrzennej i przyczynę chaosu przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy wprowadzają daleko idąca dowolność w wykorzystaniu przestrzeni i sprawiają, że w praktyce o przeznaczeniu terenów decydują nie władze publiczne, tylko deweloperzy i właściciele terenów.
Wszystkie zapisy studium gminnego odnoszące się do zagadnień sporządzania planów miejscowych ( z wielorakich wymienionych wyżej powodów, zarówno zewnętrznych jak i wewnętrznych, w tym także ze względu na zidentyfikowane uwarunkowania wskazujące na potrzeby ochrony planistycznej ), winny składać się na świadomie określoną, wspomnianą wcześniej, politykę planistyczną gminy, która w konsekwencji winna być uwzględniona w planowaniu budżetu gminy ( szeroko rozumiane koszty planowania miejscowego, zwłaszcza obligatoryjnego ) oraz w jej wieloletnich planach inwestycyjnych. Taka polityka planistyczna gminy powinna być płaszczyzną podejmowania fakultatywnych decyzji o zawieszaniu postępowania w sprawach obu typów decyzji o wzizt, o czym wspomniano powyżej. Wysoce dyskusyjna jest bowiem niestety dość rozpowszechniona - teza o tym, że studium gminne nie wiąże i nie jest podstawą do wydawania decyzji o wzizt. Z pewnością jak to już podkreślono nie wiąże ono organów gminy w sensie formalnym, niemniej jednak studium gminne zawiera tyle istotnych informacji zasadniczych dla kształtowania i ochrony ładu przestrzennego oraz innych występujących w każdej gminie wartości, że nie mogą one pozostać bez wpływu na wydawanie obu typów decyzji o wzizt. Taka merytoryczna płaszczyzna odniesienia dla podejmowania fakultatywnych decyzji o zawieszaniu postępowania w sprawach wydawania obu typów decyzji o wzizt, powinna w konsekwencji wpływać na podejmowanie przez organa gminy decyzji o sporządzaniu planów miejscowych, których nie ujmowała polityka planistyczna sformułowana w trakcie prac nad studium np. ze względu na wystąpienie istotnych zagrożeń dla ładu przestrzennego i innych wartości zidentyfikowanych w przestrzeni gminy wywołane wyraźną koncentracją wniosków o wydanie decyzji o wz w pewnych rejonach gminy. Opisane powyżej cechy studium gminnego mają niewątpliwie aspekty operacyjne, ale ujawnią się one w pełni dopiero po nadaniu studiom gminnym, niestety nadal w większości spełniającym zaledwie dość ograniczone wymagania przepisów ustawy o zp, wszystkich cech studiów uikzp gmin II. generacji, tzn. spełniających wymagania przepisów ustawy o pizp. A przecież powyższy wywód pomija jeszcze cały szereg istotnych cech studium gminnego, które wynikają z obowiązku spełnienia przez ten dokument planistyczny wymagań wynikających z przepisów art. 10 ustawy o pizp, a nie wspomnianych w tym tekście ( chociażby tak istotnego dla zapobiegania skutkom powodzi przepisu ust. 2 pkt 11 tego artykułu ) oraz szczegółowych wymagań zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności takich jak obowiązek
ustalania parametrów kierunkowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, co samo w sobie ma także pewne cechy planowania operacyjnego arch. Grzegorz A. Buczek {jest to poszerzona i zaktualizowana wersja wypowiedzi autora z II. Kongresu Urbanistyki Polskiej we Wrocławiu}