Protokół nr 3/2009 z kontroli wydanych decyzji o warunkach zabudowy na wybranych przykładach Kontrola została przeprowadzona na podstawie uchwały nr 25/2009 Komisji Rewizyjnej z dnia 16.02.2009 r. Przeprowadził ją zespół w składzie: Marcin Wojtkowiak Renata Walerych Marek Pietrzyński - przewodniczący zespołu - członek zespołu - członek zespołu. Kontrola odbyła się w dniach 2.03, 9.03, 16.03, 23.03.09 r., 19.05, 26.05.09 r., 1.06.09, 22.06.09 r. i 27.07.09 r. w Urzędzie Gminy Czerwonak przy ulicy Źródlanej w Czerwonaku, kierowanym przez Wójta Mariusza Poznańskiego. Przedmiotem kontroli było sprawdzenie wydanych decyzji o warunkach zabudowy na wybranych przykładach pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów i procedur. W posiedzeniach brali udział w/w członkowie zespołu kontrolnego. Uzyskano wyjaśnienia i odpowiedzi na pytania od Pana Piotra Spychały, Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej UG. W trakcie przeprowadzania czynności sprawdzających zespół zapoznał się z: - rejestrem prowadzonych spraw, wydanych postanowień i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w latach 2007 i 2008 - Ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody - Ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo Ochrony Środowiska -Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16.08.2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - losowo wybranymi sprawami zawierającymi wnioski mieszkańców, wydane postanowienia i decyzje w sprawach warunków zabudowy - orzeczeniami sądów administracyjnych oraz innymi materiałami związanymi z tematem kontroli I. USTALENIA KONTROLI W trakcie przeprowadzania czynności sprawdzających dokumentację przeanalizowano pod kątem zgodności wydawania decyzji warunkach zabudowy z obowiązującymi przepisami dotyczącymi gospodarki przestrzennej i ochrony środowiska. 1. Pismo WU.73310.23/07 Z analizy mapy załączonej do wniosku nie wynika, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, 1
parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z wyjaśnień Pana Piotra Spychały wynika, Ŝe posłuŝono się w tym wypadku terminem obszar analizowany. Zdaniem zespołu kontrolnego zapisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury precyzują wielkość tego obszaru i sposób ustalania warunków nowej zabudowy, ale w ogóle nie dotyczą kwestii sąsiedztwa juŝ zabudowanych działek, o czym wspomniano powyŝej w kontekście jasno brzmiących zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie analizy dokumentacji zespół ustalił, Ŝe Starosta Poznański w dniu 12.10.2006 r. wydał pozwolenie na budowę nr 5980/06. Wniosek o warunki zabudowy wpłynął do UG w dniu 12.02.2007 r. a decyzja została wydana w dniu 10.05.2007 r. podczas udzielania wyjaśnień Pan Piotr Spychała w dniu 01.06.2009 r. zwrócił uwagę kontrolującym, Ŝe ww. pozwolenie na budowę dotyczy innej, sąsiedniej działki. Ponadto na pytanie członków zespołu o moŝliwość uznania sąsiedztwa nie zabudowanej faktycznie działki w oparciu o konkretne zapisy prawne odpowiedział, Ŝe wystarczy pozwolenie na budowę, aby uznać, Ŝe sąsiednia działka jest zabudowana i moŝna wydać decyzję. Kierownik wydziału nie podał jednak aktu prawnego stanowiącego podstawę takiego postępowania. Stąd teŝ zespół kontrolny zwrócił się z takim pytaniem w piśmie z dnia 22.06.2009 r. Z kolei w piśmie z dnia 26.06.2009 r. skierowanym do zespołu kontrolnego Pan Spychała odpowiadając na pytanie dotyczące kontroli 1 napisał, Ŝe w prowadzonych postępowaniach nie było przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w oparciu o wydane pozwolenie na budowę na działce sąsiedniej. NaleŜy teŝ zaznaczyć, Ŝe przy omawianym pozwoleniu na budowę brakowało projektu budowlanego, więc skąd posiadano wiedzę o kontynuacji parametrów zabudowy? 2. Pismo WU. 73310.26/07 Pod względem spełnienia warunków zawartych w art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokumentacja nie zawiera uchybień. 3. Pismo WU.73310.32/07 Zielonka ).Zdaniem kontrolujących jest to istotna nieprawidłowość. Bowiem z treści art. 53 ust. 4 pkt 8) w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, Ŝe decyzja ustalająca warunki zabudowy w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niŝ obszary połoŝone w granicach parku narodowego i jego otuliny wymaga uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (w czasie wydawania kontrolowanych decyzji, tj. do dnia 15.11.2008 r., był to Wojewódzki Konserwator Przyrody działający w imieniu wojewody). Pozostałe ustalenia i zawartość badanej dokumentacji nie wzbudziły zastrzeŝeń zespołu. 1 Pytanie zostało sformułowane w piśmie z dnia 22.06.2009 r. i brzmiało: Prosimy o podanie podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu wyłącznie o wydane pozwolenie na budowę na działce sąsiedniej, a nie jej faktyczną zabudowę. 2
4. Pismo WU.73310.78/07 Pod względem spełnienia warunków zawartych w art. 59 i 61 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokumentacja nie zawiera uchybień. W przypadku tego wniosku pytania i wątpliwości kontrolujących budził fakt wydania warunków zabudowy na podstawie jednej decyzji w tak szerokim zakresie: 12 budynków mieszkalnych zlokalizowanych na sześciu działkach, z wewnętrzną drogą dojazdową, zbiornikami bezodpływowymi na ścieki bez uzgodnień pod kątem ochrony środowiska. Z wyjaśnień uzyskanych od kierownika wydziału wynika, Ŝe formalnie istnieje taka moŝliwość. 5. Pismo WU.73310.67/08 Zielonka ). W tym przypadku wątpliwości i zastrzeŝenia zespołu są takie same jak w pkt 3. 6. Pismo WU.73310.121/07 Zielonka ). Inne uwagi- jak wyŝej. 7. Pismo WU.73310.61/08 Zielonka ). Inne uwagi jak w pkt 3, 5,6. 8. Pismo WU.73310.39/08 Zielonka ). Ponadto sprawdzany dokument nie zawiera informacji o jaką liczbę budynków ubiegał się wnioskodawca. Nie został on wezwany do sprecyzowania swoich zamiarów we wniosku. Wydana decyzja dotyczy 1 budynku. Podczas sprawdzania decyzji kontrolujący nie znaleźli dokumentu, który uzasadnia przyjęcie takiego rozwiązania. Z informacji udzielonej przez kierownika wydziału wynika, Ŝe powodem przyjęcia takiego rozwiązania była konieczność zachowania ładu architektonicznego na danym terenie. Po analizie tego wniosku kontrolujący stoją na stanowisku, Ŝe decyzja winna być uzgodniona z konserwatorem przyrody. 9. Pismo WU. 73310.81/08 Decyzja zawiera bardzo dokładne i czytelne wyniki analizy na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niestety jest to jeden z nielicznych wyjątków, gdyŝ w zdecydowanej większości analizowanych przypadków decyzje o warunkach zabudowy opracowań w syntetycznej i 3
jednocześnie czytelnej formie nie zawierają, choć ich dokonanie jest jasno i jednoznacznie wymagane obowiązującymi przepisami. Analiza ma bardzo czytelną i praktyczną tabelaryczną formę. Wskazane jest, aby przy wydawaniu decyzji takich opracowań uŝywać. I w tym przypadku zespół kontrolny podczas analizy dokumentacji stwierdził, Ŝe powtarza się tu analogicznie zagadnienie dotyczące sąsiedztwa zabudowanej działki omówione szczegółowo w pkt 1.Treść wyjaśnień udzielonych przez Pana kierownika wydziału była identyczna jak w przypadku wniosku opatrzonego numerem WU 73310.23/07¹. Tym samym wniosek ten równieŝ nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 10. Pismo WU.73310.22/08 Na podstawie analizy załączonej mapy stwierdzono, Ŝe wniosek nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z wyjaśnień Pana Piotra Spychały wynika, Ŝe posłuŝono się i w tym wypadku terminem obszar analizowany, jednak działka, której dotyczył wniosek równieŝ bezpośrednio nie sąsiaduje z inną, zabudowaną. Jest to zatem sytuacja będąca powtórzeniem przypadku omówionego w pkt 1 i w pkt 9 niniejszego protokołu¹. 11. Pismo WU.73310.122/08 Decyzja o warunkach zabudowy zmiana decyzji dopuszczającej budowę 1 budynku mieszkalnego poprzez dopuszczenie budowy 3 budynków mieszkalnych na jednej działce. Pierwotnie złoŝony wniosek dotyczył wydania warunków zabudowy działki jednym domem mieszkalnym. W terminie późniejszym wpłynęło pismo informujące, iŝ wnioskodawca na wymienionej we wniosku działce chce wybudować trzy domy. Pierwotna wersja wniosku uzasadniona była omyłką pisarską. Trudno dać wiarę takiej argumentacji w tak waŝnej sprawie, tym bardziej, Ŝe do wniosku dołączony był projekt jednego domu. Zdaniem zespołu sprawa tego wnioskodawcy została załatwiona niewłaściwe. Badanie losowo wybranych dokumentów podczas kontroli przez zespół kontrolny wykazało, Ŝe ten sam wnioskodawca złoŝył łącznie wnioski dotyczące 24 domów na róŝnych działkach i dla wszystkich wydane zostały pozytywne decyzje o warunkach zabudowy. 12. Pismo WU.73310.101/08 Zielonka ). Decyzja zawiera bardzo dokładne i czytelne wyniki analizy na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i 4
zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jeden ze wspomnianych juŝ w pkt 9 nielicznych wyjątków, gdyŝ w zdecydowanej większości analizowanych przypadków decyzje o warunkach zabudowy analiz takich w czytelnej i przejrzystej formie nie zawierają. Niestety podobnie jak w przypadkach wniosków omówionych powyŝej wpisy o braku negatywnego oddziaływania na środowisko nie są poparte odpowiednimi uzgodnieniami z konserwatorem przyrody. II. WNIOSKI Na podstawie analizy dokumentacji wybranej do sprawdzenia podczas kontroli decyzji warunkach zabudowy wydanych w 2007 i 2008 roku zespół stwierdził, Ŝe podczas realizacji wniosków miały miejsce nieprawidłowości i błędy wynikające z wybiórczego interpretowania obowiązujących przepisów prawa. 1.Decyzje o warunkach zabudowy dla terenów połoŝonych na terenie otuliny Parku Krajobrazowego winny być uzgadniane z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu (w okresie wydawania decyzji, które były przedmiotem kontroli organem tym był Wojewódzki Konserwator Ochrony Przyrody). Przesądzają o tym przepisy art. 53 ust. 4 pkt 8) w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2, art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody 3 oraz art. 73 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska 4. Potwierdza to teŝ orzecznictwo sądowe, w szczególności wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie IV SA/Wa 1640/05 5 i z dnia 03.12.2008 w sprawie IV SA/Wa 425/07, stanowiące załączniki do protokołu. Zdaniem zespołu kontrolnego, skontrolowane decyzje opisane powyŝej w punktach 3, 5, 6, 7, 8 i 12, wydane zostały z naruszeniem prawa tj. bez wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem administracji państwowej. 2 Decyzje [o warunkach zabudowy] wydaje się po uzgodnieniu z: ( ) 8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niŝ wymienione w pkt 7 [ ] 3 Projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ( ) w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. 4 W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z: 1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczokrajobrazowego, uŝytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. 5 W wyroku z 24 listopada 2005 r. sąd potwierdził, Ŝe otuliny parków krajobrazowych są objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i decyzje ustalające warunki zabudowy na ich obszarach podlegają uzgodnieniu z wojewodą w zakresie ochrony przyrody, a w postępowaniu uzgadniającym naleŝy badać ewentualne zagroŝenia, jakie inwestycje proponowane w otulinie spowodowałyby dla obszaru chronionego. 5
2. Z analizy map załączonych do kilku wniosków nie wynika, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co jest jednym z warunków umoŝliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzje o warunkach zabudowy dla kilku działek były wydawane tylko w oparciu o to samo pozwolenie na budowę wydane dla działki sąsiedniej (omówiono to w pkt 1, 9 i 10 ustaleń kontroli) W trakcie ustnych oraz pisemnych wyjaśnień tego zagadnienia Pan Piotr Spychała udzielał sprzecznych wypowiedzi, gołosłownie twierdząc, Ŝe działanie takie dopuszcza prawo na potwierdzenie takiego tezy nie przytoczył bowiem ani przepisu ani nawet wykładni. Zdaniem zespołu kontrolnego, skontrolowane decyzje opisane powyŝej w punktach 1, 9 i 10 wydane zostały z naruszeniem prawa tj. bez wymaganego prawem stwierdzenia faktycznie istniejącej zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. 3.Na podstawie dokonanej analizy stwierdzono takŝe, Ŝe decyzja dotycząca wniosku WU.73310.122/08 została zmieniona: 3 domy na jednej działce, a nie jeden. Wnioskodawca konieczność zmian uzasadnił omyłką pisarską. W opinii zespołu kontrolującego decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, gdyŝ w myśl obowiązujących przepisów treść wniosku dotycząca jednego domu była wiąŝąca dla Urzędu Gminy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno definitywnie zakończyć sprawę. 4.Niektóre z decyzji zawierają bardzo dokładne i czytelne wyniki analizy dokonywanej zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodnie z przepisami rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wnioski omówione w pkt 9 i 12. Niestety są to nieliczne wyjątki, potwierdzające regułę braku takiego opracowania. Omawiane analizy mają bardzo czytelną i praktyczną formę tabelaryczną. Analiza jest bezwzględnie wymagana a jej brak sam w sobie dyskwalifikuje decyzję z powodu braku dokonania wymaganego prawem elementu. JednakŜe fragment opracowań dotyczący oddziaływania inwestycji na środowisko zawierający wpisy o braku negatywnych skutków, zdaniem kontrolujących są nieuprawnione, poniewaŝ nie są poparte uzgodnieniami z konserwatorem przyrody. 5.ZastrzeŜenia zespołu wzbudził teŝ stan niektórych map stanowiących zgodnie z wymogami przepisów integralną część dokumentacji. Stwierdzono, Ŝe na niektórych z nich były nanoszone poprawki przy uŝyciu korektora. W badanej dokumentacji nie było Ŝadnych adnotacji na temat nanoszonych zmian, ani ich autora. 6
III.PODSUMOWANIE SpostrzeŜenia i wnioski ustalone po zakończeniu kontroli wydawania decyzji o warunkach zabudowy wskazują jednoznacznie, ze tych wydanych nieprawidłowo moŝe być więcej (analiza dokumentacji obejmowała niewielki wycinek całości). Zespół kontrolny stoi na stanowisku, Ŝe naleŝy przestrzegać obowiązujących przepisów bez ich wybiórczego czy bardzo swobodnego interpretowania. Przyniesie to gminie i jej mieszkańcom wyłącznie korzyści: - pozwoli na kreowanie w opinii społeczności lokalnej wizerunku Urzędu Gminy jako instytucji praworządnej i traktującej wszystkich wnioskodawców na równi i zgodnie z obowiązującym prawem - nie pozwoli na szkodliwą i niepoŝądaną z punktu widzenia ochrony środowiska zabudowę obszarów połoŝonych w otulinie Puszczy Zielonka - nie będzie pogłębiać i tak juŝ istniejącego chaosu w gospodarce przestrzennej gminy - nie narazi gminy na konieczność wypłaty odszkodowań wnioskodawcom, którym wydano decyzje z naruszeniem prawa. Ponadto zespół kontrolny stoi na stanowisku, Ŝe istotą wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest moŝliwość zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Stosowanie tej formy prawnej powinno następować w wyjątkowych sytuacjach. Tymczasem z analizy dokumentów wynika, Ŝe decyzje o warunkach zabudowy są zbyt często wykorzystywanym instrumentem wprowadzającym chaos w układach przestrzennych gminy, a ponadto zawierają one powaŝne błędy i uchybienia. Kontrolę zakończono w dniu 27 lipca 2009 r. Protokół zawiera 7 ponumerowanych stron. Załączniki: 1. Wyrok WSA SA/Wa 1640/05 2. Wyrok WSA SA/Wa 425/07 podpisy kontrolujących podpisy osób merytorycznie odpowiedzialnych.... podpis kierownika jednostki 7