Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH NR 82 Seria: Administracja i Zarz dzanie 2009 mgr Monika Waku a Akademia Podlaska w Siedlcach Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin The chosen issues of financial management in the communes Streszczenie: Wszystkie jednostki samorz du terytorialnego dzia aj obecnie w turbulentnym otoczeniu. Do cz stych i trudno przewidywalnych zmian dochodzi zarówno w otoczeniu prawnym, ekonomicznym i spo ecznym. Dlatego te gminy, jako podstawowe jednostki samorz du terytorialnego, aby w a ciwie zaspokaja potrzeby spo eczno ci lokalnej, musz zarz dza sowimi finansami. W Polsce w wielu jeszcze gminach obowi zuje model administracyjny zarz dzania finansami. Istnieje jednak wiele przes anek, które powinny sk oni jednostki samorz dowe do wprowadzenia modelu strategicznego zarz dzania finansami. Abstract: All individuals of territorial council act in the dynamic surroundings. Frequent and hard to foresee changes take place in legal and economic and social surrounding. Therefore the communes, as basic individuals of territorial council have to manage their finances in order to fulfill the local community needs. The administrative model of management In Polish communes, still administrative model of management exist. However there are many reasons, which should induce the council individuals to introduction of strategic model the management the finances. Wst p Proces transformacji ustrojowej, jaki dokona si w Polsce, doprowadzi mi dzy innymi do reaktywowania samorz dów terytorialnych. Jedn z g ównych przyczyn by a potrzeba decentralizacji rodków publicznych. Podstawow jednostk samorz du terytorialnego sta a si gmina, rozumiana jako wspólnota, któr tworz mieszka cy wraz z okre lonym terytorium. Wyposa ona zosta a ona w odr bny maj tek (mienie komunalne) oraz ma zapewnione gwarantowane ustawowo ród a dochodów. Jednocze nie gmina ma prawo do wykonywania zada publicznych w imieniu w asnym i na w asny rachunek, a tym samym samodzielno stanowienia bud etu gminy jako podstawy gospodarki finansowej. W obecnych czasach jednostki samorz du terytorialnego dzia aj w warunkach szybko zmieniaj cego si i trudnego do przewidzenia otoczenia. Dlatego chc c prawid owo wykonywa swoje zadania w adze gminy musz sprawnie zarz dza dzia alno ci danej jednostki samorz dowej. W zarz dzaniu gmin nale y podkre li szczególn rol zarz dzania finansami. W zakresie finansów bowiem znajduj odzwierciedlenie wszystkie decyzje podejmowane w jednostce samorz du terytorialnego.
110 M. Waku a Rozpatruj c to zagadnienie nale y przede wszystkim pami ta, e zasoby mo liwe do wykorzystania w sektorze publicznym s z regu y ograniczone. Wielko wydatków bud etowych wyznacza poziom osi ganych dochodów. Efektywno zarz dzania gmin wymaga gospodarowania rodkami publicznymi w sposób zapewniaj cy wydatkowanie rodków publicznych zgodnie z celami i zadaniami publicznymi. Celem niniejszego artyku u jest próba okre lania czynników warunkuj cych prawid owe zarz dzanie finansami gmin i ich wp yw na sytuacj finansow tych jednostek. Istota i zakres zarz dzania finansami gminy Problematyka zarz dzania finansami gminy jest obecnie jednym z najwa niejszych zagadnie dotycz cych funkcjonowania w adz lokalnych i stanowi przedmiot zainteresowania zarówno teoretyków, jak i praktyków zajmuj cych si samorz dem terytorialnym. W adze samorz dowe zaczynaj docenia ekonomiczne i spo eczne aspekty swej dzia alno ci. 1 K adzie si równie wyra ny nacisk na zwi kszenie stopnia wykorzystania nowoczesnego zarz dzania w gospodarowaniu jednostkami samorz du terytorialnego, w tym zarz dzania finansami. Od jako ci tego procesu zale y wynik gospodarowania posiadanymi zasobami w danych warunkach i w danym otoczeniu ekonomicznym oraz poziom zaspokojenia potrzeb spo eczno ci lokalnej. Zarz dzanie jest rodzajem kierowania, który cechuje si prawem zarz dzaj cego do decydowania lub wspó decydowania o strategicznych kierunkach rozwoju i zasadniczych celach danej jednostki samorz dowej. 2 Zarz dzanie finansami gminy mo na zdefiniowa jako z o ony proces polegaj cy na podejmowaniu przez jej organy stanowi ce i wykonawcze wielu ró nych decyzji i dzia a wzajemnie ze sob powi zanych, s u cych maksymalizacji ekonomicznych i spo ecznych efektów, zgodnie z przyj tymi celami bie cymi i strategicznymi. 3 Maria Jastrz bska zarz dzanie finansami gminy definiuje jako kompleksowe zarz dzanie zasobami finansowymi maj ce na celu: realizacj za- o e polityki finansowej gminy, koordynacj realizacji tej polityki, monitorowanie i weryfikowanie wykorzystania zasobów finansowych, jak równie efektów podj tych dzia a. 4 Zarz dzanie finansami gminy mo na zdefiniowa równie jako proces decyzyjny podporz dkowany realizacji celu g ównego samorz du, opieraj cy si na wykorzystaniu ró nego rodzaju instrumentów, technik, kryteriów i regu sterowania przebiegiem zjawisk zwi zanych z gromadzeniem 1 A. Ko uch, 2005, Z teorii zarz dzania finansami lokalnymi [w:] A. Ko uch, A. Miro czuk (red.), Zarz dzanie finansami lokalnymi, Fundacja Wspó czesne Zarz dzanie, Bia ystok, s. 10. 2 M. Dylewski, B. Filipiak, M. Gorza czy ska-koczkodaj, Finanse samorz dowe. Narz dzia, decyzje, procesy, PWE, Warszawa 2006, s. 56. 3 Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, 2003, Zarz dzanie finansami w gminach [w:] H. Sochacka- -Krysiak (red.), Zarz dzanie gospodark i finansami gminy, SGH, Warszawa. 4 M. Jastrz bska, 1999, Zarz dzanie finansami gmin aspekty teoretyczne, Wyd. UG, Gda sk, s. 12. Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009 ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin 111 i wydatkowaniem zasobów pieni nych postawionych do dyspozycji samorz du w sposób umo liwiaj cy jak najbardziej racjonalne zagospodarowanie tych zasobów. 5 Pod poj ciem zarz dzania finansami nale y rozumie cz zarz dzania ogólnego gmin, które obejmuje: planowanie finansowe, ksi gowo, kontrol finansow oraz zapewnienie efektywnego i skutecznego wykorzystania posiadanych zasobów. Na podstawie przytoczonych definicji mo na stwierdzi, e istot zarz dzania finansami gminy jest podejmowanie decyzji finansowych oraz sposób, w jaki zarz dzaj cy finansami je podejmuj i reaguj na zmieniaj ce si warunki dzia ania i rosn ce wymagania spo eczno ci lokalnej. 6 Reasumuj c powy sze rozwa ania mo na stwierdzi, e zarz dzanie finansami jest wiadom dzia alno ci (w zakresie przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków), polegaj c na okre leniu metod i instrumentów wykorzystywanych w procesach gromadzenia i wydatkowana zasobów pieni nych. W zwi zku z tym, e zarz dzanie finansami definiuje si jako cz zarz dzania ogólnego, powinno ono dostarczy gminie zasad, procesów i informacji niezb dnych do: planowania, monitorowania i kontroli wykorzystania zasobów, wykazania odpowiedzialno ci za wykorzystanie zasobów, zapewnienia skutecznego i efektywnego wykorzystania zasobów, realizacji wymogów prawnych zwi zanych ze sprawami finansowymi. G ównym celem zarz dzania finansami gminy jest realizacja zada publicznych i spo ecznych oraz zapewnienie podstaw stabilnego i zrównowa onego rozwoju. Dlatego te zarz dzaj cy finansami powinni by nastawieni na rozwój odbywaj cy si w ich otoczeniu, a w zwi zku z tym powinni posiada umiej tno ci efektywnego zarz dzania rzadko wyst puj cymi zasobami. Zgodnie z ustaw z dnia 8 marca 1990 roku o samorz dzie gminnym, podstawowymi zasadami zarz dzania finansami gminy s : gmina samodzielnie prowadzi gospodark finansow na podstawie bud etu uchwalanego na rok kalendarzowy, so ectwa i dzielnice nie przygotowuj bud etu, projekt bud etu jest przygotowywany przez wójta wed ug zasad prawa bud etowego, z uwzgl dnieniem wskazówek rady gminy, wydatki nie mog przekroczy dochodów oraz wp ywów z po yczek krótkoterminowych i obligacji pomniejszonych o poniesione straty. Zarz dzanie finansami gminy nie odbywa si w pró ni, lecz jest uwarunkowane wieloma czynnikami, które ulegaj ci g ym zmianom i s zró nicowane dla ka dej gminy. Zalicza si do nich: 5 A. Ko uch, 2005, Z teorii, s. 11. 6 M. Jastrz bska,1999, Zarz dzanie..., op.cit., s.12. ZN nr 82 Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
112 M. Waku a czynniki zewn trzne - polityka gospodarcza pa stwa, polityka pa stwa w stosunku do jednostek samorz du terytorialnego, system kredytowy i podatkowy, dost pno zasobów, sposoby rozwi zywania problemów, kondycj finansow jako wyznacznik mo liwo ci inwestycyjnych oraz zdolno ci do zachowania wyp acalno ci i p ynno ci finansowej gminy, samodzielno w podejmowaniu decyzji rozwojowych oraz w adztwo w zakresie struktury i wielko ci realizowanych dochodów, posiadane i mo liwe do wykorzystania zasoby informacyjne, w tym szczególnie w odniesieniu do oczekiwa mieszka ców i ich zainteresowania sprawami gminy. Zarz dzanie finansami spe nia nast puj ce funkcje: 7 kszta towanie struktury kapita owo-maj tkowej, alokacja posiadanych zasobów finansowych, oddzia ywanie na poziom ryzyka towarzysz cego podejmowanym decyzjom, bie ca ocena sytuacji finansowej i maj tkowej samorz du terytorialnego, umo liwiaj ca ocen zgodno ci przebiegu dzia alno- ci bie cej, inwestycyjnej i finansowej z przyj tymi za o eniami, ocena wp ywu uwarunkowa zewn trznych na decyzje inwestycyjne i finansowe, formu owanie wniosków dla polityki finansowej gminy z uwzgl dnieniem celów strategicznych, wytyczanie strategii finansowania. W literaturze wyró nia si dwa modele w zakresie zarz dzania finansami: administracyjny i strategiczny model zarz dzania. Administracyjny model zarz dzania koncentruje si g ównie na zasobach pieni nych. 8 Opiera si on na: planowaniu, monitorowaniu i kontroli wykorzystania zasobów finansowych, wskazaniu o rodków odpowiedzialno ci za wykorzystanie zasobów finansowych, zapewnieniu skutecznego, celowego, oszcz dnego i efektywnego wykorzystania zasobów, realizacji wymogów prawnych zwi zanych z obszarem decyzji finansowych zawartych w aktach prawnych. Model ten charakteryzuje si pasywno ci, oparciem wydatków na osi ganych dochodach, planowanych w cyklu jednorocznym, przy za o eniu aktualizacji umieszczonych w bud ecie pozycji za pomoc wska ników makroekonomicznych. Decyzje w tym modelu podejmowane s intuicyjnie, bez 7 Tam e, s. 27. 8 D. Rawlinson, B. Tanner, 1990, Financial Management. Managing Local Government in the 1990 s, Longman, London, s. 1. Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009 ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin 113 wykorzystania nowoczesnych metod prognozowania i planowania finansowego. Drugim modelem zarz dzania finansami jest zarz dzanie strategiczne. Jest to zintegrowany proces kszta towania dochodów i wydatków w cyklu rocznym i wieloletnim, z uwzgl dnieniem rachunku kosztów i korzy ci, przy wykorzystaniu instrumentów strategicznego zarz dzania jednostk. Podstawow zasad jest kompleksowo podej cia tzn. branie pod uwag nie tylko ca okszta tu problematyki w zakresie zarz dzania finansami, lecz tak e rozpatrywanie ich jako ci g ego procesu. 9 W modelu tym decyzje finansowe zwi zane z zaspokojeniem potrzeb spo eczno ci lokalnych powinny mie charakter strategiczny, powi zany z d ugookresow polityk spo eczn, gospodarcz i przestrzenn. 10 Analiza dzia alno ci samorz dów gminnych prowadzi do wniosku, e w polskich gminach dominuje model administracyjny zarz dzania finansami. Zmiany systemowe, decentralizacja w adzy publicznej tworz warunki do pe niejszego zaspokajania potrzeb spo eczno ci lokalnych, ale same ich nie gwarantuj. Dlatego te zarz dzanie publiczne winno zmierza do zwi kszenia efektywno ci wykorzystania dost pnych rodków, metod i instrumentów w ramach zarz dzania strategicznego. Bud et jako instrument zarz dzania finansami gminy Gospodarka finansowa ka dej gminy realizowana jest na podstawie bud etu. Prawn definicj bud etu jednostki samorz du terytorialnego zawiera art. 165 ustawy o finansach publicznych. 11 W my l tego artyku u bud et jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów danej JST. W literaturze przedmiotu bud et definiowany jest, jako plan finansowy przyj ty w drodze uchwa y rady gminy, o charakterze dyrektywnym i jednostkowym, na podstawie, którego gmina w jawny i samodzielny sposób prowadzi swoj gospodark finansow. 12 Bud et traktowany jest równie te jako akt decyzji politycznej, zasób rodków pieni nych, plan, form publicznej gospodarki finansowej oraz akt prawny. 13 czy on w sobie koszty planowej dzia alno ci gminy z dost pnymi na dany rok rodkami finansowymi. Dostarcza informacji o ilo ciowym zestawieniu zada i priorytetów. Bud et jest jednocze nie jednym z najwa niejszych narz dzi zarz dzania finansami. Dochody i wydatki bud etowe, daj c w adzom gminy mo liwo ci oddzia ywania na otoczenie, pe ni funkcj instrumentów polityki finansowej. Po 9 J. Filas, M. Piszczek, I. Sobotnicka, 1999, Bud et zadaniowy- narz dzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa-Kraków, s. 19. 10 Cz. Rudzka-Lorentz, J. Sierak, 2005, Zarz dzanie finansami jednostek samorz du terytorialnego, [w:] A. Zalewski (red.) Nowe zarz dzanie publiczne w polskim samorz dzie terytorialnym, SGH, Warszawa, s. 135. 11 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r o finansach publicznych, Dz.U. 2005, Nr 249, poz. 2104. 12 S ownik samorz du terytorialnego, 1997, UMCS, Lublin, s. 23. 13 E. Chojna-Duch, 2002, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne. LexisNexis, Warszawa, s. 54. ZN nr 82 Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
114 M. Waku a stronie dochodowej ma miejsce kszta towanie dochodów poprzez wysoko stawek, udzielanie ulg i zwolnie podatkowych, pozyskiwanie zewn trznych róde finansowania. Strona wydatkowa odzwierciedla natomiast polityk w adz gminy, które zgodnie z przyj tymi priorytetami realizuj ustalone zadania. 14 Bud et jako narz dzie zarz dzania dzia alno ci gminy spe nia nast puj ce funkcje: 15 funkcja zarz dzania - która przejawia si w planowaniu dochodów i wydatków oraz ich kontroli pod wzgl dem merytorycznym i formalnym, monitoringu, mo liwo ci podzia u bud etu na cz operacyjn i inwestycyjn, mo liwo ci wyd u ania lub skracania okresów bud etowania, funkcja optymalizacji lub marnotrawstwa rodków publicznych, funkcja promocji danej jednostki - dobrze skonstruowany i eksponowany bud et mo e by wa nym instrumentem promuj cym dzia alno jednostki samorz dowej, co ma istotne znaczenie w procesie pozyskiwania rodków finansowych, otrzymywania zlece i kontraktów, funkcja demokratyczna lub autokratyczna - zale na jest od sposobu tworzenia bud etu gminy. Je eli bud et konstruowany jest od góry, jest narzucany przez w skie kierownictwo jednostki, wówczas mo liwo ci wykorzystania bud etu jako narz dzia optymalizuj cego i racjonalizuj cego dzia alno w adz samorz dowych s powa nie ograniczone. Zadania finansowane z bud etu s wówczas traktowane jako narzucone, co sk ania wykonawców zada do racjonalnego wykorzystywania rodków i lepszej realizacji wi zki celów jednostki samorz dowej. Sytuacja przeciwna wyst puje wówczas, gdy w tworzenie bud etu jest zaanga owane nie tylko cis e kierownictwo wszystkich wa niejszych oddzia ów, ale tak e personel redniego szczebla. Powoduje to, e instytucja bud etu ma charakter demokratyczny, funkcja integracyjna jest konsekwencj funkcji demokratycznej. Je li bud et by konstruowany przy zaanga owaniu szerszego grona pracowników samorz dowych, zespó integruje si wokó realizacji zada. Brak integralno ci b d te jej nienale yty zakres stanowi niejednokrotnie przyczyn odchodzenia od kultywowanych idei samorz dno ci oraz przyj tych za o e zwi zanych z wytyczonymi kierunkami planowania i realizacji bud etu. Bud et charakteryzuje si pewnymi uniwersalnymi cechami, takimi, jak np. uprzednio (plan), okresowo (rok), jawno, ogólne przeznaczenie gromadzonych w nim rodków finansowych, ale w praktyce mo na spotka wiele jego odmian. Nowoczesnym instrumentem zarz dzania finansami jest bud et zadaniowy. Dzia alno samorz dów uj ta jest w nim w formie zada nazwanych i w miar mo liwo ci skwantyfikowanych co do kosztów 14 A. Ko uch, 2005, Z teorii, op.cit., s. 17. 15 S. Owsiak, 2002, Bud et w adz lokalnych. Narz dzie zarz dzania, PWE, Warszawa, s. 32. Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009 ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin 115 ich wykonania i osi gni tych wyników. Zaplanowanie bud etu zadaniowego opiera si na okre leniu celów na nadchodz cy rok bud etowy, a nast pnie ich prze o eniu przez wykonawców bud etu na propozycje konkretnych zada, które w sposób efektywny zaspokoj potrzeby mieszka ców. Sprawozdawczo bud etowa w przypadku bud etu zadaniowego opiera si na porównaniu wielko ci wydatkowanych rodków z ustalonym na etapie planowania zakresem rzeczowym poszczególnych zada. W bud ecie tym kwartalnej analizie i weryfikacji podlegaj : harmonogram realizacji zadania, wielko zobowi za zaci gni tych w zwi zku z realizacj zadania, osi gni te wska niki efektywno ci. Jak wspominano wy ej, w bud ecie samorz dowym uj te s dochody i wydatki gmin. Dochody gmin wp ywaj na zakres i poziom wiadczonych przez ni us ug oraz na mo liwo ci rozwoju. Konstytucja RP zapewnia gminom, udzia w dochodach publicznych odpowiednio do przypadaj cych im zada oraz stanowi, e zmiany w zakresie kompetencji JST nast puj wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Zgodnie z Konstytucj RP dochodami gmin s dochody w asne, subwencje ogólne i dotacje celowe z bud etu pa stwa. Dochody w asne definiowane s jako dochody zwi zane z bud etami lokalnymi w sposób trwa y, bez adnej terminowo ci i ingerencji ze strony pa stwa oraz bez jego udzia u w cz ci wp ywów pochodz cych z poszczególnych róde. Natomiast ustawa o dochodach JST zalicza równie do dochodów w asnych udzia y we wp ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku dochodowego od osób prawnych. 16 Dochody w asne zapewniaj niezale no w podejmowaniu decyzji i stwarzaj szans na pe niejsze pokrycie potrzeb mieszka ców wspólnoty oraz podniesienie standardu wiadczonych us ug. G ównymi ród ami dochodów w asnych gmin s : 17 wp ywy z podatków lokalnych i innych uznanych za dochody w asne gminy, wp ywy z op at lokalnych (op ata skarbowa, eksploatacyjna i inne op aty lokalne), udzia y w podatkach stanowi cych dochód bud etu pa stwa, dochody uzyskiwane przez komunalne jednostki bud etowe, dochody z maj tku gminy, dochody z tytu u spadków, zapisów, darowizn, odsetek od rodków finansowych gminy oraz innych wp ywów. Do dochodów w asnych zalicza si równie rodki pochodz ce z Unii Europejskiej i innych róde zagranicznych. Dochody podatkowe bud etu gminy to przede wszystkim wp ywy z ustalonych i pobieranych na podstawie odr bnych ustaw podatków lokalnych. S to podatki: rolny, le ny, od nieruchomo ci, od rodków transporto- 16 L. J drzejewski, 2007, Gospodarka finansowa samorz du terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Branta, Bydgoszcz-Gda sk, s. 67. 17 A. Ko uch, 2003, Zarz dzanie finansami lokalnymi, Wspólczesne Zarz dzanie nr 1, s. 56-58. ZN nr 82 Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
116 M. Waku a wych, od spadków i darowizn od czynno ci cywilnoprawnych, od dzia alno ci gospodarczej osób fizycznych - podatek p acony w formie karty podatkowej. Dochody w asne z regu y nie wystarczaj na pokrycie wydatków bud etowych gminy. Dlatego te zosta y one wyposa one w dochody transferowe, czyli subwencje ogólne i dotacje celowe. Subwencja stanowi bezzwrotny, nieodp atny rodzaj rodków transferowych z bud etu pa stwa do bud etu jednostki samorz du terytorialnego, o przeznaczeniu których decyduj samodzielnie organy samorz dowe. 18 Subwencje ogólne s u finansowaniu zada w asnych gminy. S one podzielone na cz : wyrównawcz, równowa c i o wiatow. Drugim rodzajem rodków transferowych, jakie otrzymuj gminy s dotacje. Dotacje oznaczaj transfer rodków o charakterze bezzwrotnym i nieodp atnym, zwi zanych z realizacj interesu publicznego, bardziej ogólnego ni interes lokalny lub regionalny. Transfer rodków finansowych ma charakter celowy, oznaczaj cy konieczno wykorzystania przekazanych samorz dom rodków na konkretne zadania. Dotacje charakteryzuje brak powszechno ci oraz uwarunkowanie konieczno ci spe nienia okre lonych przez prawo wymaga. 19 Niewykorzystane rodki pochodz ce z dotacji celowych podlegaj zwrotowi do bud etu pa stwa. Dotacje s dla w adz pa stwowych bardzo dogodnym i skutecznym instrumentem wp ywania na samorz d terytorialny. Struktura i poziom dochodów w gminach zdeterminowane s g ównie czynnikami prawnymi i politycznymi. Samorz dy lokalne otrzyma y co prawda okre lony zakres kompetencji dotycz cych kszta towania konstrukcji podatków i op at lokalnych, ale s to ograniczone uprawnienia w adcze, dotycz ce raczej ma o wydajnych róde dochodów. System dochodów powinien by adekwatny do zakresu realizowanych zada i powinien umo liwia prowadzenie polityki dochodowej. W praktyce istnieje pewna niespójno pomi dzy tymi elementami. Niestabilno systemu dochodów gmin wymusza dora ne dzia ania w adz samorz dowych. Poziom i dynamik dochodów gmin powiatu siedleckiego przedstawia tab. 1. W latach 2005-2007 gospodarka finansowa badanych gmin by a prowadzona w warunkach sta ego wzrostu dochodów bud etowych. W roku 2007 gminy powiatu siedleckiego zrealizowa y dochody w wysoko ci 13572,2 tys. z. By y one wy sze ni w roku 2005 o 29,4%. Na ogóln dynamik dochodów gminy w 2007 roku decyduj cy wp yw wywar wzrost dochodów w asnych i dotacji. Otrzymane przez gminy rodki z tytu u subwencji ogólnej by y w 2007 roku wy sze o 11,8%. Porównania potencja u finansowego gmin mo na dokona poprzez zestawienie dochodów bud etowych przypadaj cych na jednego mieszka ca. W 2007 roku redni dochód bud etu gminy w przeliczeniu na jednego mieszka ca w Polsce wyniós 2294,90 z. W badanych gminach poziom tego wska nika kszta towa si na poziomie 2193,60 z, by on o 4,1% wy szy ni w roku 2006. 18 E. Kornberger-Soko owska, 2001, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielno finansowa jednostek samorz du terytorialnego, Liber, Warszawa, s. 102. 19 Tam e, s.109. Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009 ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin 117 Tabela 1. Poziom i dynamika dochodów gmin w latach 2005-2007 ( rednio na gmin w tys. z ) Table 1. The level and the dynamics of commune earnings in years 2005- -2007 (the average at commune in thousands z ) Wyszczególnienie (Detail) Dochody w asne (Own Incomem) Dotacje (Grants) Subwencje (Subsidies) Inne ród a (Other sources) Razem dochody (Sum) Poziom (Level) Dymnika 2005=100 (Dynamics 2005=100) 2005 2006 2007 2006 2007 2947,7 3794,4 4148,2 128,7 140,7 1484,1 2831,8 2705,4 190,8 182,3 5559,0 5949,0 6212,6 106,9 111,8 499,5 492,7 506,0 98,6 101,3 10490, 3 13058, 9 13572, 2 124,5 129,4 ród o: Opracowanie w asne na podstawie bada. Analizuj c struktur dochodów bud etowych mo na stwierdzi, e w 2007 roku najwi kszy, bo 48,5% udzia mia y subwencje. Udzia tego ród a dochodów systematycznie spada i w roku 2007 by ni szy o 7,2 pkt proc. ni w roku 2005. Obni enie si udzia u subwencji ogólnej w dochodach gmin przy jednoczesnym podwy szeniu udzia ów w podatkach stanowi cych dochód bud etu pa stwa (co ma miejsce od roku 2004) jest efektem mocniejszego powi zania sytuacji finansowej gminy z koniunktur gospodarcz. Dochody w asne s t cz ci finansów gminy, która ma znacz cy wp yw na stopie samodzielno ci. W badanych gminach udzia z tego ród a w roku 2007 wynosi 30,6%. Za pozytywne zjawisko nale y uzna rosn cy udzia tych dochodów w dochodach ogó em (2,5 pkt proc.). Rosn cy udzia dochodów w asnych w gminach pozwala na atwiejszy i bardziej przewidywalny proces prognozowania bud etu. Wzrostowi tego ród a dochodów sprzyja wzrost lokalnej bazy ekonomicznej, mo liwy do osi gni cia m.in. w wyniku realizowanych inwestycji s u cych lokalnemu rozwojowi dzia alno ci gospodarczej oraz rozwojowi mieszkalnictwa. To z kolei w d u szym okresie zwi ksza baz podatkow i wp ywy do bud etu. Podsumowuj c mo na stwierdzi, e gminy nadal maj zbyt ma samodzielno dochodow wynikaj c z nadmiernego uzale nienia od transferów rodków pieni nych z bud etu pa stwa. Nowe zasady kszta towania dochodów, które zapocz tkowa a ustawa o dochodach jednostek samorz du terytorialnego z roku 2004, nie przynosz radykalnej poprawy w tej kwestii. W sektorze samorz dowym nadal dominuj ce znaczenie maj gminy, które w przewa aj cej cz ci dysponuj samorz dowymi rodkami publicznymi i s jednocze nie lepiej wyposa one w narz dzia oddzia ywania na rozwój lokalny. ZN nr 82 Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
118 M. Waku a Poj cie wydatków publicznych, zasady ich klasyfikacji oraz przeznaczenie okre lone zosta o w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z art. 26 tej ustawy, uj te w bud etach jednostki sektora finansów publicznych wydatki stanowi nieprzekraczalny limit i mog by ponoszone wy cznie na cele i w wysoko ciach ustalonych w uchwale bud etowej JST lub w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Wydatki bud etowe s pieni nym i zewn trznym - bezpo rednim b d po rednim wyrazem realizowanych przez gmin zada. Tabela 2. Podzia wydatków jednostek samorz du terytorialnego Table 2. The expenses division of individuals of territorial council Wydatki bie ce (Current expenses) dotacje, wynagrodzenia, uposa- enia oraz sk adki je obci aj ce, inne wiadczenia na rzecz osób fizycznych, zakupy towarów i us ug, inne wydatki zwi zane z funkcjonowaniem jednostek bud etowych lub realizacj ich statutowych zada. Wydatki na obs ug d ugu (Expenses on debt repayment) odsetki od zaci gni tych zobowi za, w tym od kredytów i po yczek, wyp aty b d ce efektem udzielonych gwarancji i por cze. Wydatki maj tkowe (Property expenses) wydatki na inwestycje w asne w sektorze publicznym, dotacje inwestycyjne udzielane podmiotom spoza sektora publicznego, wydatki kapita owe. ród o: Opracowanie w asne na podstawie L. J drzejewski, 2007, Gospodarka finansowa samorz du terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Branta, Bydgoszcz- -Gda sk, s. 76. W adze samorz dowe, podejmuj c decyzje o sposobie i kierunkach wydatkowania rodków bud etowych, przyjmuj na siebie odpowiedzialno za rozwój spo eczno-gospodarczy terenu i zaspokojenie potrzeb mieszka ców. Podstawowym problemem przy realizacji wydatków bud etowych gminy jest w a ciwy podzia rodków publicznych. W pierwszej kolejno ci nale y dokona podzia u wydatków na wydatki bie ce (operacyjne) i inwestycyjne. Ocena efektywno ci gospodarowania rodkami powinna w okre lonych warunkach spo eczno-gospodarczych wykaza optymalno wyboru zada i sposobów ich finansowania. Chodzi tu o przeciwdzia anie niepo danemu zjawisku obni enia standardu wiadczonych us ug czy te niemo no ci sfinansowania zada inwestycyjnych. W przypadku wydatków bie cych niebezpiecze stwem jest zbyt du a koncentracja rodków finansowych na jednej lub dwóch dziedzinach. Je eli natomiast chodzi o wydatki inwestycyjne, zdarza si, e zapotrzebowanie przekracza zasoby rodków dost pnych na ich sfinansowanie. Dlatego te w adze samorz dowe powinny dokonywa analizy priorytetów inwestycyjnych i porównywa je z wydatkami bie cymi. Podj cie decyzji dotycz cej podzia u rodków bud etowych powinno by Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009 ZN nr 82
Wybrane problemy zarz dzania finansami gmin 119 poprzedzone analiz ekonomiczn bie cych i przysz ych potrzeb oraz ocen mo liwo ci ich sfinansowania. 20 Wydatki bud etowe badanych gmin w roku 2007 ros y wolniej ni dochody tych gmin, osi gaj c 24% wzrost. Zestawienie dochodów i wydatków bud etowych gmin powiatu siedleckiego w 2005 wykaza o wy szy poziom wydatków w stosunku do dochodów. W talach 2006-2007 w tych gminach poziom dochodów przekroczy poziom wydatków bud etowych. Jest to zjawisko pozytywne. Gminom tym wystarcza rodków do pokrywania swoich wydatków. W ród podstawowych grup wydatków (bie ce i maj tkowe) najwi ksz dynamik charakteryzowa y si wydatki maj tkowe. Wydatki badanych gmin skupiaj si g ównie w czterech obszarach: o wiacie i wychowaniu, administracji samorz dowej, opiece spo ecznej i gospodarce komunalnej. We wszystkich analizowanych latach ponad po owa wydatków bie- cych gminy przeznaczona by a na wyp at wynagrodze i pochodnych. Udzia u tego nie nale y uto samia tylko i wy cznie z kosztami funkcjonowania administracji. W gminach funkcjonuje wiele jednostek organizacyjnych wiadcz cych us ugi publiczne, których koszty sk adaj si g ównie z wynagrodze np. szko y. Nieco ni sz dynamik charakteryzuj si wydatki gmin w formie dotacji z bud etu przekazywanych w asnym jednostkom samorz dowym na zadania wynikaj ce z zawartych porozumie. Podobnie jest w gminach w kraju. W strukturze bud etów gmin wydatki bie ce poch aniaj 79,6% ogó u wydatków. Podsumowanie W gospodarce finansowej jednostek samorz du terytorialnego kluczow rol przypisuje si bud etowi b d cemu, w formalnym znaczeni, rocznym planem dochodów i wydatków przychodów i rozchodów. Do wiadczenia samorz dowej gospodarki bud etowej wskazuj, e bud et to akt polityczny powstaj cy w wyniku kompromisu zawartego pomi dzy organem stanowi cym a organem wykonawczym oraz grupami interesów, zawieranym na okres obowi zywania bud etu. W czasach niedostatku rodków publicznych skutkuj cych zad u eniem ca ego sektora bud etowego, racjonalne gospodarowanie zasobami jest bardzo potrzebne. Staje si ono niezb dn konieczno ci zwi zan z potrzeb efektywnego zarz dzania samorz dowymi finansami. Literatrura 1. Dylewski M., Filipiak B., Gorza czy ska-koczkodaj M., 2006, Finanse samorz dowe. Narz dzia, decyzje, procesy, PWE, Warszawa. 20 A. Ko uch, 2008, Problemy zarz dzania finansami gmin, [w:] P. Chmielnicki, E. Ksi ek, K. Winiarski (red.), Wspó czesne problemy w administracji publicznej. Wybrane zagadnienia, Akademia im. J. D ugosza, Cz stochowa 2008, s. 235. ZN nr 82 Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009
120 M. Waku a 2. Chojna-Duch E., 2002, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne. LexisNexis, Warszawa. 3. Filas J., Piszczek M., Sobotnicka I., 1999, Bud et zadaniowy - narz dzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa-Kraków. 4. Jastrz bska M., 1999, Zarz dzanie finansami gmin aspekty teoretyczne, Wyd. UG, Gda sk. 5. J drzejewski L., 2007, Gospodarka finansowa samorz du terytorialnego w Polsce. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo Branta, Bydgoszcz- Gda sk. 6. Kornberger-Soko owska E., 2001, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielno finansowa jednostek samorz du terytorialnego, Liber, Warszawa. 7. Ko uch A., Z teorii zarz dzania finansami lokalnymi, [w:] A. Ko uch, A. Miro czuk (red.), 2005, Zarz dzanie finansami lokalnymi, Fundacja Wspó czesne Zarz dzanie, Bia ystok. 8. Ko uch A., 2003, Zarz dzanie finansami lokalnymi, Wspólczesne Zarz dzanie nr 1. 9. Ko uch A., 2008, Problemy zarz dzania finansami gmin, [w:] P. Chmielnicki, E. Ksi ek, K. Winiarski (red.), Wspó czesne problemy w administracji publicznej. Wybrane zagadnienia, Akademia im. J. D ugosza, Cz stochowa. 10. Owsiak S., 2002, Bud et w adz lokalnych. Narz dzie zarz dzania, PWE, Warszawa. 11. Rawlinson D., B. Tanner, 1990 Financial Management. Managing Local Government in the 1990`s, Longman, London. 12. Rudzka-Lorentz Cz., Sierak J., 2003, Zarz dzanie finansami w gminach [w:] H. Sochacka-Krysiak (red.) Zarz dzanie gospodark i finansami gminy, SGH, Warszawa. 13. Rudzka-Lorentz Cz., Sierak J., 2005, Zarz dzanie finansami jednostek samorz du terytorialnego, [w:] A. Zalewski (red.), Nowe zarz dzanie publiczne w polskim samorz dzie terytorialnym, SGH, Warszawa. 14. S ownik samorz du terytorialnego, 1997, UMCS, Lublin. Seria: Administracja i Zarz dzanie (9)2009 ZN nr 82