WOJEWODA ŁÓDZKI PNK-IV.431.21.2013 Łódź, 27 września 2013 r. Pan Jacenty Olszewski Przewodniczący Rady Miejskiej w Radomsku Pani Anna Milczanowska Prezydent Miasta Radomska WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 258 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 267) 1, w dniu 5 lipca 2013 r. pracownicy Wydziału Prawnego Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi przeprowadzili czynności kontrolne w Urzędzie Miasta Radomska, ul. Tysiąclecia 5, 97-500 Radomsko. Przedmiotem kontroli było przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków. Zakres kontroli obejmował działalność Prezydenta i Rady Miejskiej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia kontroli. Kontroli nie podlegało sprawdzenie prawidłowości załatwienia skarg i wniosków pod względem merytorycznym. Kontrolę przeprowadzili: 1) Krzysztof Strychalski starszy inspektor wojewódzki; 2) Anna Czajeczna specjalista. Przewodniczącym Rady Miejskiej w Radomsku jest Pan Jacenty Olszewski (do 1 marca 2013 r. funkcję tę pełnił Pan Jacek Gębicz), natomiast Prezydentem Miasta Radomska jest Pani Anna Milczanowska. Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku kontroli, działalność we wskazanym zakresie należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. 1 Dalej zwanej kpa.
Organizacja w zakresie skarg i wniosków 1. Miasto Radomsko jest organizacyjnie przygotowane do przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Nadzór nad obsługą obywateli sprawuje Sekretarz Miasta Pan Radosław Zatoń. Kwestie objęte kontrolą zostały unormowane w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta Radomska 2. Wydział Administracyjno-Organizacyjny prowadzi centralny rejestr skarg i wniosków adresowanych do Urzędu. (...) po zarejestrowaniu skargi lub wniosku przekazuje ją (go) niezwłocznie do rozpatrzenia przez właściwą jednostkę organizacyjną Urzędu zgodnie z dekretacją Prezydenta, Zastępcy Prezydenta lub Sekretarza. Naczelnicy Wydziałów, Kierownicy Referatów i Biur zobowiązani są do starannego, wnikliwego, bezstronnego i terminowego rozpatrzenia i załatwienia skarg i wniosków. Kopie udzielonych odpowiedzi przekazywane są do Wydziału Administracyjno-Organizacyjnego. Do zadań ww. Wydziału należy również obsługa Rady Miejskiej i jej Komisji. Naczelnikiem Wydziału Administracyjno-Organizacyjnego jest Pani Zofia Tutaj. W zakresach czynności pracowników Wydziału zawarto wynikające z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Radomska obowiązki dotyczące przedmiotu kontroli. 2. W toku przeprowadzonych badań i oględzin stwierdzono następujące nieprawidłowości i uchybienia w realizacji zadań objętych kontrolą: 1) niewypełnienie obowiązku umieszczenia w siedzibie Urzędu informacji, o której mowa w 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Umieszczono natomiast informację o dniach i godzinach przyjęć interesantów przez Prezydenta i Zastępców Prezydenta w sprawach skarg i wniosków. Fakt, że wszelkich potrzebnych wyjaśnień udzielają pracownicy Biura Obsługi Interesanta, usytuowanego przy głównym wejściu do siedziby Urzędu, nie jest wystarczający dla uznania wykonania obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu. W związku z powyższym w dniu 10 lipca 2013 r. w siedzibie jednostki wywieszono brakującą informację (akta kontroli str. 25, 306); 2) brak rejestracji wydziałowej skarg i wniosków. Zgodnie z 54 ust. 3 zd. 2 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Radomska skargi i wnioski wtórnie podlegają (...) rejestracji wydziałowej. Na podstawie dobranej przez kontrolerów próby (omawianą kwestię zbadano w trzech wydziałach) stwierdzono, że w Wydziale Spraw Obywatelskich, Wydziale Planowania, Realizacji Inwestycji i Infrastruktury Miejskiej, a także w Biurze Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego takie rejestry nie są prowadzone. Organ kontroli przyjmuje 2 Zarządzenie Nr 235/2008 Prezydenta Miasta Radomska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie nadania Urzędowi Miasta Radomska Regulaminu Organizacyjnego (ze zm.). W Rozdziale 10 uregulowano tryb przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania indywidualnych spraw mieszkańców w tym skarg i wniosków w rozumieniu Działu VIII kpa. 2
do wiadomości wyjaśnienia, iż podwójna rejestracja może prowadzić do błędów przy nadawaniu pismom znaków i numerów spraw, niemniej obowiązek taki wynika z Zarządzenia Prezydenta i winien być wypełniany. Na marginesie dodać należy, iż konsekwencją braku rejestracji wydziałowej jest ograniczenie możliwości sprawowania kontroli w zakresie wymogu wynikającego z 54 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Radomska, tj. niezwłocznego rejestrowania w centralnym rejestrze skarg i wniosków, które wpłynęły do jednostki organizacyjnej Urzędu z pominięciem Wydziału Administracyjno-Organizacyjnego (akta kontroli str. 26); 3) umieszczanie w Biuletynie Informacji Publicznej projektów uchwał w sprawie rozparzenia skarg, a także protokołów z obrad sesji Rady Miejskiej, zawierających dane osobowe skarżącego. Dane te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z poglądem doktryny Organy prowadzące postępowanie wyjaśniające w trakcie postępowania skargowego nie mogą ujawniać danych osobowych osób skarżących. (...) za niezgodne z prawem należy uznać powszechne publikowanie danych osobowych (imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania) na stronach internetowych (...), poprzez publikację uchwały rady gminy jako rozstrzygnięcia skargi (wniosku) osoby, która taką skargę (wniosek) złożyła. W niektórych przypadkach rozstrzygnięcie zawierać może również inne informacje chronione przez prawo, których organ nie powinien ujawniać mimo zasad wynikających z ustawy o samorządzie gminnym czy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązują bowiem w tym zakresie przepisy szczególne, jak choćby ww. ustawa o ochronie danych osobowych 3. (akta kontroli str. 313-321); 4) niesporządzenie protokołu ustnego przyjęcia skargi, a następnie jej wycofania. Zgodnie z 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w razie zgłoszenia skargi lub wniosku ustnie przyjmujący zgłoszenie sporządza protokół, który podpisują wnoszący skargę lub wniosek i przyjmujący zgłoszenie. Akta jednej ze skontrolowanych spraw zawierały wyłącznie wystąpienie Zastępcy Prezydenta do Naczelnika Wydziału o złożenie wyjaśnień w związku ze złożoną skargą. Na postawione przez kontrolerów pytanie dotyczące braku w aktach innych pism w sprawie Sekretarz Miasta odpowiedział, iż skarga została wyjaśniona i załatwiona w ustnej rozmowie ze skarżącą (akta kontroli str. 28-29, 115-116, 307); 5) niezakończenie postępowania w formie przewidzianej przepisami prawa. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi jest ostatnią czynnością i świadczy o zakończeniu postępowania skargowego. Powinno mieć charakter pisemny i składać się z elementów określonych 3 B. Dziadkiewicz, Rozpatrywanie skarg i wniosków w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami dokumentów. Warszawa 2010, s. 65-67. 3
w art. 238 1 Kpa, tj.: oznaczenia organu załatwiającego skargę, wskazania sposobu załatwienia skargi oraz podpisu osoby upoważnionej do załatwienia skargi z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Zawiadomienie w przedmiocie odmownego załatwienia skargi powinno ponadto zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wyjaśnił Sekretarz Miasta, kierownik gminnej jednostki organizacyjnej przesłał do skarżącej pismo będące odpowiedzią w sprawie, pomimo że został przez Prezydenta poproszony wyłącznie o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Organ kontroli nie może uznać za uzasadnione wyjaśnień uzyskanych w toku kontroli, iż Prezydent nie skierował do skarżącej właściwego zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, gdyż nie wnosił zastrzeżeń do merytorycznej treści przesłanego pisma (akta kontroli str. 30-35, 306). Skargi zaewidencjonowane w rejestrze Prezydenta 3. Spośród 11 skarg zaewidencjonowanych w rejestrze prowadzonym przez Prezydenta kontrolerzy losowo wybrali do badania 6 spraw (1/2012, 2/2012, 4/2012, 7/2012, 8/2012, 1/2013). Poza przypadkiem opisanym w punkcie 2.4 niniejszego wystąpienia, skargi wnoszone były pisemnie, zawierały imię, nazwisko i adres skarżącego (przy czym w jednym przypadku dane te uwidocznione zostały na kopercie). W badanej próbie żadna ze skarg nie została przekazana zgodnie z właściwością. W konsekwencji powyższego w następujących 3 przypadkach organ kontroli stwierdził naruszenie właściwości przez Prezydenta: jednej ze skarg nie przekazano do organu wyższego stopnia właściwego w myśl art. 37 kpa, bowiem zakwalifikowano pismo jako interwencję w sprawie przedłużenia załatwienia (...) sprawy, a nie (...) niezałatwienie sprawy w terminie podlegającą załatwieniu przez Prezydenta. Stosownie do art. 234 pkt 1 kpa w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Środkiem zwalczania bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ administracji jest, określone w powołanym art. 37 kpa, zażalenie do organu wyższego stopnia, a nie skarga powszechna (akta kontroli str. 75-90, 307); w dwóch przypadkach skargi (na nieudzielenie odpowiedzi oraz w sprawie braku wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej) zostały załatwione przez Prezydenta, chociaż zgodnie z art. 229 pkt 3 kpa jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 jest rada gminy (akta kontroli str. 91-114, 307). 4
4. We wszystkich badanych sprawach, z wyjątkiem skargi na nieudzielenie odpowiedzi przez Prezydenta, rozstrzygnięcie poprzedzone było uzyskaniem pisemnych wyjaśnień od podmiotu, którego skarga dotyczyła (straży miejskiej, ośrodka pomocy społecznej, spółki miejskiej). Rozpatrywanie skarg, z wyłączeniem spraw opisanych w punkcie 2.4 i 2.5 wystąpienia, trwało niespełna miesiąc i zakończone zostało sporządzeniem przez Prezydenta zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Bezzasadność zarzutów stwierdzono w czterech przypadkach, natomiast w jednym przypadku nie rozstrzygnięto o ich zasadności lub bezzasadności. Organ kontroli stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów formalnych, jakie powinno spełniać zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi. W tym miejscu podkreślić należy, iż nieuzasadnione jest stanowisko jednostki kontrolowane, zgodnie z którym nie znajdują zastosowania wymogi określone w art. 238 1 zd. 2 kpa w sytuacji, gdy nie można jednoznacznie rozstrzygnąć o bezzasadności skargi. W przypadku, gdy nie stwierdzono, iż skarga jest zasadna w całości, zawiadomienie należy traktować jako odmowne i w konsekwencji umieszczać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 kpa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia załatwienie skargi. Z tego powodu dopuszczalne są różne formy rozstrzygnięcia skargi negatywne ( ), a także pozytywne: jej uwzględnienie, uznanie jej za uzasadnioną, zasadną itd. 4. Żadne z zawiadomień nie zawierało podstawy prawnej wydania, przy czym, co do zasady, przywoływane były przepisy merytoryczne stanowiące podstawę do stwierdzenia bezzasadności zarzutów skarżącego. Natomiast zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi w sprawie braku wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej nie zawiera żadnego przepisu prawa oraz pouczenia o treści art. 239 kpa. Pouczenia tego nie zawiera również zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na nieudzielenie przez Prezydenta odpowiedzi. Na marginesie zauważyć należy, iż pismem z dnia 15 maja 2012 r., znak PNK-I.4131.558.2012, Wojewoda Łódzki wskazał Radzie Miejskiej, celem wyeliminowania w przyszłości, na okoliczność naruszenia art. 238 kpa w podobnym zakresie w uchwale tego organu. Obsługą Rady Miejskiej zajmuje się ten sam Wydział, do którego kierowane są kopie odpowiedzi udzielonych na skargi i wnioski z całego Urzędu (akta kontroli str. 2, 34-35, 47, 90, 103, 114, 306). Skargi zaewidencjonowane w rejestrze Rady Miejskiej 5. Spośród 11 skarg, zaewidencjonowanych w rejestrze prowadzonym przez Radę Miejską, kontrolerzy losowo wybrali do badania 6 spraw (1/2012, 2/2012, 3/2012, 6/2012, 3/2013, 4/2013). Skargi na działania Prezydenta Miasta Radomsko (w tym jedną dotyczącą działań Naczelnika 4 Komentarz Bogusława Dziadkiewicza pt. Rozpatrywanie skarg i wniosków w administracji rządowej Poradnik ze wzorami dokumentów 5
Wydziału 5 ), wniesiono pisemnie. Zostały one rozpatrzone przez Radę Miejską w ramach posiadanych kompetencji, przy czym w 1 przypadku skarga nie zawierała prawdziwego imienia, nazwiska i adresu wnoszącego, w związku z czym zgodnie z 8 ust. 1 rozporządzenia Rada Miejska pozostawiła ją bez rozpoznania. W sprawach wymagających uprzedniego zbadania i wyjaśnienia Rada wystąpiła do Prezydenta o niezbędne materiały i informacje. 6. Termin na załatwienie skargi, określony w art. 237 1 kpa, zachowano w 1 sprawie. Ponadto w 1 przypadku w dniu kontroli nie upłynął jeszcze termin na załatwienie skargi. Natomiast w 3 sprawach zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi przesłano do skarżących po upływie terminu (przekroczenie wynosiło od niemal miesiąca do powyżej 2 miesięcy), co powoduje naruszenie powołanego przepisu i stanowi nieprawidłowość. Nie zawiadamiano wnoszących skargi o niezałatwieniu sprawy w wymaganym terminie (akta kontroli str. 158-198, 199-236, 237-267). Biorąc pod uwagę art. 237 4 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić skarżącego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W 3 sprawach Rada Miejska nie dopełniła powyższego obowiązku (akta kontroli, str. 158-198, 199-236, 237-267), naruszając powyższy przepis, natomiast informację o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy skierowała do organu, który przekazał skargę do rozpatrzenia zgodnie z właściwością (w 1 przypadku skarżącemu przesłano kopię pisma do wiadomości akta kontroli, str. 242). 7. Rada Miejska podejmowała rozstrzygnięcia dotyczące skarg w formie uchwały 6. Zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi zawierały wymagane oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie sposobu załatwienia skargi oraz podpisy. W 4 przypadkach skargi zostały uznane za bezzasadne, przy czym w 2 zawiadomieniach przesłanych do skarżących nie zawarto ww. pouczenia, co powoduje naruszenie art. 238 1 kpa vide punkt 4 wystąpienia (akta kontroli str. 158-159, 164, 204-206). Pisma sporządzane w zakresie jednej skargi w wyniku pomyłki opatrzono różnymi znakami. Ponadto symbole klasyfikacyjne (0002, 0711, 1511) użyte w zawiadomieniach o sposobie załatwienia skarg, w jednolitym rzeczowym wykazie akt określonym w instrukcji kancelaryjnej zostały przyporządkowane do innych spraw niż skargi i wnioski załatwiane bezpośrednio (1510). Symbol 1511 miałby zastosowanie, gdyby to Rada Miejska przekazywała skargę lub wniosek do innego organu do załatwienia jej zgodnie z właściwością. Natomiast kolejne numery spraw (19, 18, 8, 2) nadane zostały niepoprawnie w związku z nieprawidłowym prowadzeniem spisu spraw 5 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/I1 77/08, LEX nr 511512, zgodnie z którym: "(...) skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem, co w niniejszym przypadku oznacza, że jest to Prezydent Miasta". 6 W 1 sprawie pierwotnie poprzestano na opinii Komisji Rewizyjnej, według której pismo wnoszącego nie zostało uznane za skargę. Rada Miejska rozpatrzyła skargę dopiero wskutek zwrócenia uwagi przez Wojewodę Łódzkiego, iż opinia Komisji Rewizyjnej nie jest stanowiskiem Rady Miejskiej, która podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały (akta kontroli, str. 237-267). 6
(akta kontroli str. 158-198, 199-236, 237-267, 268-293). Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o: 1) zapewnienie przestrzegania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Radomska w zakresie organizacji realizacji zadania dotyczącego skarg i wniosków, 2) ochronę danych osobowych skarżących i wnioskodawców, 3) przestrzeganie zasady pisemności, 4) poszanowanie właściwości i zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym, 5) dochowywanie wymogów formalnych w odniesieniu do zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, 6) przestrzeganie terminu załatwienia skargi, a w przypadku ryzyka jego przekroczenia, stosowanie art. 237 4 kpa, 7) zapewnienie poprawnego stosowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych Jednocześnie uprzejmie proszę o złożenie informacji o wykonaniu zaleceń lub wykorzystaniu wniosków, a także o podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego. Z up. Wojewody Łódzkiego /-/ Elżbieta Staszyńska Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli 7