Opinia Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych do projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych popiera działania na rzecz zwalczania zakazanych praktyk naruszających interesy konsumentów oraz zmierzających do karania przedsiębiorców omijających przepisy prawa. Przedstawiony do zaopiniowania projekt zawiera jednak propozycje zapisów, których skutki nie będą korzystne dla konsumentów, godzą w interesy przedsiębiorstw oraz budzą szereg wątpliwości prawnych, w tym dotyczących ich zgodności z przepisami Konstytucji RP. Uwagi ogólne Projektowana regulacja wprowadza, m. in. dodatkowe uprawnienia dla Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) do wydawania decyzji o uznaniu wzorca umowy za niedozwolony i zakazaniu jego wykorzystywania. Proces orzekania o uznaniu wzorca umowy za niedozwolony będzie dokonywany przez organ administracji publicznej w oparciu o procedurę administracyjną, a potencjalne skutki uznania wzorca umownego za niedozwolony mogą mieć ogromne znaczenie dla prowadzenia działalności przez instytucje finansowe, przede wszystkim ze względu na wprowadzenie pojęć niedookreślonych, dających podstawę do podjęcia działań przez Prezesa UOKiK (przykładowo: prawo do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu korzyści uzyskanych w związku ze stosowaniem niedozwolonego wzorca umownego). Ponadto, istotne zastrzeżenia budzi zapis uprawniający Prezesa UOKiK do uchylenia z urzędu decyzji zobowiązującej i nałożenia kary finansowej w przypadku, gdy decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe, niekompletne lub wprowadzające w błąd informacje lub dokumenty, bez określenia chociażby ram czasowych w jakich uchylenie przedmiotowej decyzji może mieć miejsce. Pragniemy podkreślić, że operowanie pojęciami niedookreślonymi w procedurze administracyjnej rodzi ryzyko wydawania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne bez określenia ram prawnych w jakich uznanie administracyjne może być zastosowane. Projektowana regulacja wyposaża ponadto Prezesa UOKiK de facto w kompetencje orzecznicze, zastrzeżone dla sądów powszechnych, ze znacznym ograniczeniem (ze względu na charakter i kształt procedury administracyjnej) możliwości obrony swoich praw przez przedsiębiorców. Szczególne zastrzeżenia budzi tu możliwość wydania decyzji tymczasowej - w praktyce bez ograniczeń czasowych - do zaniechania określonych działań (nawet bez przykładowego katalogu) w trakcie postępowania administracyjnego, bez możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów. Ponadto, w związku z projektowanym wyposażeniem KNF w analogiczne kompetencje (projektowany art. 364 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, statuujący KNF jako podmiot wykonujący uprawnienia z Rozporządzenia PRIIP) polegające na możliwości zakazania
lub ograniczenia w zakresie wprowadzania do obrotu, dystrybucji lub sprzedaży niektórych ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych lub ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych o pewnych określonych cechach, wprowadzony zostanie chaos kompetencyjny w zakresie uprawnień poszczególnych organów administracji i ich kompetencji nadzorczych. Jesteśmy zdania, że wbrew uzasadnieniu do projektu nie wszystkie potencjalne skutki wprowadzenia nowej regulacji będą miały charakter korzystny dla konsumentów. W szczególności, wprowadzenie rozwiązania dotyczącego rozszerzonego skutku prawomocnej decyzji wobec wszystkich konsumentów, którzy zawarli umowę na podstawie wzorca uznanego za niedozwolony, może w poszczególnych przypadkach oznaczać, że konsument poniesie szkodę. W naszej opinii to konsument powinien samodzielnie móc decydować, czy skorzystać ze skutków orzeczenia w przedmiocie wzorca czy z jakiś względów korzystniejsze będzie dla niego kontynuowanie umowy na dotychczasowych zasadach. Uwagi szczegółowe 1. Art. 23b ust. 1 Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu Prezes UOKiK wydaje decyzję o uznaniu postanowienia wzorca umowy za niedozwolone, przytaczając treść postanowienia takiej umowy. Jesteśmy zdania, że obok wskazania w decyzji treści wzorca umowy uznanego za niedozwolony Prezes UOKiK powinien być zobowiązany do wskazania uzasadnienia, w jakim kontekście umownym kwestionowane postanowienie jest niedozwolone. Tym bardziej, że dotychczasowe doświadczenie z zakresu postanowień wpisywanych do rejestru postanowień niedozwolonych wskazuje na daleko idące niejednoznaczności kontekstu kwestionowanych postanowień. 2. Art. 23b ust. 2 Projektowany przepis tworzy możliwość pozytywnego oznaczenia przez Prezesa UOKiK obowiązków przedsiębiorcy, których wykonanie ma prowadzić do usunięcia skutków stwierdzonego naruszenia. Jesteśmy zdania, że w ramach projektu powinno znaleźć się wyraźne dookreślenie, że Prezes UOKiK jest zobowiązany do wcześniejszej konsultacji z przedsiębiorcą, na którego zamierza nałożyć obowiązki przewidziane w art. 23b ust. 2 pkt 1) do 3), odpowiednich konsultacji. Ma to kluczowe znaczenie przede wszystkim w przypadku zobowiązania do zwrotu korzyści uzyskanych w związku ze stosowaniem niedozwolonego postanowienia (art. 23b ust.2 pkt 3). Sankcje za naruszenie praw konsumentów mają mieć charakter prewencyjno represyjny, zaś w niektórych przypadkach, zakładając arbitralne wyliczanie przez Prezesa UOKiK korzyści uzyskanych w związku ze stosowanie niedozwolonego postanowienia, sankcje te mogłoby nieść zbyt dotkliwe konsekwencje finansowe powstałe jako skutek tych wyliczeń. Tym bardziej, że projektowany 3-letni okres przedawnienia (znacznie dłuższy niż obecny 6-miesięczny okres przedawnienia wynikający z k.p.c) powoduje, że od momentu uzyskania korzyści przez przedsiębiorcę do momentu orzeczenia, sytuacja finansowa przedsiębiorcy może się radykalnie zmienić. 2
Zwracamy też uwagę, że arbitralnie wyliczone korzyści, które Prezes UOKiK będzie nakazywał zwrócić konsumentom, mogą być jedynym powodem do złożenia odwołania, a w konsekwencji mogą prowadzić do opóźnienia pozytywnych dla konsumentów skutków decyzji. Zauważyć przy tym należy, że kary finansowe określone w art. 106 ustawy określone są procentowo jako maksymalne, podczas gdy wprowadzane projektowaną ustawą uprawnienie do zobowiązania zwrotu korzyści nie jest ograniczone ani kwotowo ani procentowo. Co więcej, w obecnych przepisach sąd ochrony konkurencji i konsumentów nie ma uprawnienia do zasądzania jakichkolwiek zadośćuczynień poszkodowanym konsumentom. Projektowane rozwiązania wprowadzają jednak nie tylko sankcję dla przedsiębiorcy w postaci kar finansowych, ale też umożliwiają dodatkowo nakazanie wypłat pieniężnych konsumentom. Instytucja zwrotu konsumentom korzyści nie jest tak szeroko w żadnych regulacjach, nawet w przepisach regulujących kwestie pozwów zbiorowych, gdzie ocena prawna roszczeń konsumentów dokonywana przez sąd jest bardzo szczegółowo uregulowana. Tymczasem w przypadku projektowanego przepisu brak jest jakichkolwiek przesłanek dla ustalania uzyskanych bezprawnie korzyści oraz przyznawania ich konkretnym konsumentom lub grupom konsumentów. Z tego też względu przyznanie Prezesowi UOKiK prawa do stosowania tak szerokich sankcji jest nieuzasadnione i nieproporcjonalne. Tym samym wnosimy o wykreślenie tego punktu z projektu ustawy. 3. Art. 23c ust. 1 Na tle projektowanego przepisu powstaje istotna wątpliwość w jakim trybie UOKiK miałby stwierdzać stosowanie niedozwolonych postanowień przed wydaniem decyzji zobowiązaniowej na podstawie obowiązującego przepisu art. 28 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tak aby przedsiębiorca mógł złożyć zobowiązanie przed jej wydaniem. W konsekwencji powołany artykuł wymaga szczegółowego doprecyzowania, aby nie budził wątpliwości interpretacyjnych. 4. Art. 24 pkt 4 Projekt wprowadza do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów możliwość absolutnego zakwestionowania wszelkich usług finansowych, które nie odpowiadają potrzebom konsumentów ze szczególnym uwzględnieniem wybranych cech tych konsumentów, np. wieku czy doświadczenia i wiedzy dotyczącej usługi finansowej lub sytuacji materialnej. W konsekwencji, powołany przepis daje możliwość zakwestionowania na podstawie zupełnie niejasnych przesłanek możliwości oferowania usług finansowych. Jego treść budzi liczne wątpliwości interpretacyjne, nie tylko we wspomnianym powyżej kontekście, ale również w kontekście sposobu w jaki organ będzie określać na ile zaszły przewidziane w art. 24 pkt 4 przesłanki. Przykładowo: Czy osiąganie przez konsumenta zarobków minimalnych stanowi już przeszkodę dla oferowania konsumentowi możliwości skorzystania z produktów dobrowolnych funduszy emerytalnych? Czy powinno się to uznać za nieodpowiednią sytuację materialną, o której mowa 3
w projektowanej regulacji? W jaki sposób i na jakiej podstawie organ określi minimalny pułap przychodów, od których zależeć będzie dobra lub zła sytuacja materialna konsumenta warunkująca możliwość skorzystania przez niego z określonych usług finansowych? Jak o takich wytycznych ma się dowiedzieć przedsiębiorca oferujący takie usługi? O ile konieczność ochrony konsumentów przed nieuczciwym działaniem przedsiębiorstw jest godna pochwały, o tyle wprowadzenia tak nieprecyzyjnych i ogólnikowych przepisów uznajemy za niedopuszczalne i zniechęcające przedsiębiorstwa do oferowania jakichkolwiek usług finansowych. Równie istotne są wątpliwości dotyczące umieszczenia analizowanego przepisu w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, a nie w ustawach branżowych, skierowanych do poszczególnych segmentów rynku. Tym bardziej, że projekt nie zawiera definicji pojęcia usług finansowych. Mając powyższe na uwadze postulujemy wykreślenie tego punktu lub jego szczegółowe doprecyzowanie poprzez wskazanie zamkniętego katalogu konkretnych zachowań uznanych za niedozwolone. 5. Art. 31b Postulujemy, aby publikacja decyzji miała miejsce w całości z wyłączeniem informacji wrażliwych, np. stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa czy naruszających bezpośredni interes konsumenta. Publikacja pełnej decyzji wraz z uzasadnieniem pozwoliłaby w przyszłości na uniknięcie ewentualnych błędnych decyzji innych przedsiębiorstw i działała z korzyścią dla konsumentów. 6. Art. 101a Jak wskazywaliśmy już w uwagach ogólnych wprowadzenie w życie powołanego przepisu zbyt dalece ingeruje w prowadzenie działalności gospodarczej i daje Prezesowi UOKiK de facto w kompetencje orzecznicze, zastrzeżone dla sądów powszechnych. Umożliwianie wydania decyzji tymczasowej, bez ograniczeń czasowych i bez możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów, jest w naszej opinii nadużyciem i nie powinno być dopuszczone do obrotu prawnego. Wydanie takiej decyzji będzie bowiem skutkować powstrzymaniem przedsiębiorcy przed prowadzeniem działalności, bez zakończenia postępowania w sprawie, wydania prawomocnej decyzji czy orzeczenia. Przepisy o podobnym charakterze, które funkcjonowały, np. w prawie podatkowym, zostały zlikwidowane ponieważ zdarzały się przypadki kiedy decyzja kończąca postępowanie wykazywała, że wstrzymane decyzją tymczasową zachowanie przedsiębiorcy było zgodne z prawem. Wpisanie do projektu ustawy przedmiotowego rozwiązania może w konsekwencji skutkować nie tylko koniecznością wstrzymania prowadzenia działalności gospodarczej, ale nawet doprowadzeniem do upadku firmy. 4
W związku z powyższym uważamy, że opiniowany przepis powinien zostać wykreślony z projektu. Pragniemy podkreślić, że IGTE jest gotowe do dyskusji na temat ewentualnych dalszych zmian w projekcie ustawy i wypracowania rozwiązań, które będą satysfakcjonujące zarówno dla konsumentów, jak i przedsiębiorstw objętych zakresem podmiotowym opiniowanej ustawy. Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych Warszawa, dnia 5 maja 2015 r. 5