W jaki sposób wygenerować popyt (rynek) na pomorskie innowacje?

Sprawozdanie analityczne z IV spotkania PST ds. wysokiej efektywności przedsiębiorstw W jaki sposób wygenerować popyt (rynek) na pomorskie innowacje? - rola zamówień publicznych Stanisław Szultka Spis treści Streszczenie...2 Wnioski analityczne...3 Notka metodyczna...16 Załączniki...17 Gdańsk 2014

Streszczenie Zamówienia publiczne mogą być jednym ze źródeł stymulowania popytu na innowacyjne rozwiązania. Obecnie jednak ich potencjał nie jest wykorzystywany. Niniejszy materiał prezentuje potencjał oraz niewykorzystane możliwości zamówień publicznych, a także propozycje zmian. Istniejące przepisy prawa dają zamawiającym możliwość pozyskania innowacyjnych rozwiązań poprzez zamówienia publiczne. Z jednej strony, odpowiednie stosowanie przepisów prawa otwiera zamawiających na wiedzę oraz doświadczenie wykonawców, pozwalając na uzyskanie innowacyjnych rozwiązań i wzmacniając tym samym regionalne przedsiębiorstwa poprzez pilotażowe wdrożenia. Z drugiej zaś, samo stosowanie regulacji prawnych, które umożliwiają większe wykazanie się wykonawcy stymuluje innowacyjność, ponieważ wykonawcy, chcąc uzyskać zamówienie, będą musieli przestawić się z szablonowego przedstawiania oferty pod sztywne dyktando zamawiającego, na kreatywne myślenie i niejako antycypowanie potrzeb zamawiającego, podsuwając mu nowe rozwiązania. Jednakże zarówno dane statystyczne, jak i głosy przedstawicieli środowiska gospodarczego i naukowego wskazują, że przepisy, które umożliwiają zamawiającym pozyskanie innowacyjnych rozwiązań, w niewielkim stopniu są wykorzystywane w praktyce. Należy wyróżnić następujące przyczyny obecnej sytuacji: awersja do ryzyka wzmacniana przez system kontroli czas wykonywanie rzeczy na ostatnią chwilę i korzystanie ze schematycznych szybszych zachowań; trudności w zdefiniowaniu swoich potrzeb w długiej perspektywie trudności w uwzględnianiu kosztów użytkowania produktu w całym cyklu życia brak zaufania między zamawiającym a wykonawcą mała profesjonalizacja procesu zamówienia; niewystarczające wsparcie eksperckie na etapie definiowania potrzeb i wymagań wobec zamówienia Można wyszczególnić następujące możliwości zmiany dot. zamówień publicznych, na których powinno koncentrować się wsparcie publiczne, tak, aby przyczyniało się do stymulowania popytu na innowacje: lepsze planowanie w dłuższej perspektywie, zaangażowanie rynku stosowanie procedur negocjacyjnych, lepsze przygotowywanie zamówień - weryfikacja kompetencji oferentów; weryfikacja wykonalności zamówienia z ekspertami, zmiana praktyki stosowania zamówień publicznych, w tym obniżenie awersji do ryzyka, promocja dobrych praktyk, wdrożenie instrumentów angażujących trzy strony zamówienia tj. zamawiających, wykonawców i sektor naukowy. 2

Wnioski analityczne Istotną barierą ograniczającą angażowanie się w działalność innowacyjną (szczególnie małych i średnich przedsiębiorstw) jest brak popytu na innowacyjne produkty i usługi. Jednym ze źródeł stymulowania popytu na innowacyjne rozwiązania mogą być zamówienia publiczne. W zamówieniach publicznych tkwi ogromny potencjał w ich ramach wydawanych jest rocznie kilkanaście procent. Wartość zamówień publicznych zrealizowanych w 2010 r. w Unii Europejskiej wyniosła 2 381 mld euro, co stanowiło 19,35% unijnego PKB 1. Mądre dysponowanie tymi środkami niewątpliwie mogłoby przyczynić się do wzrostu innowacyjności gospodarki. Zamówienia publiczne odgrywają także kluczową rolę w strategii Europa 2020 jako jeden z instrumentów rynkowych wykorzystywanych w celu osiągnięcia inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu najbardziej efektywnego wykorzystania środków publicznych. Mądre wykorzystanie zamówień publicznych do stymulowania innowacyjności, z jednej strony, będzie służyć lepszemu zaspokojeniu potrzeb sektora publicznego, a z drugiej, wzmacniać regionalne przedsiębiorstwa m.in. poprzez tzw. pierwsze wdrożenia nowych rozwiązań, które następnie będą mogły one oferować innym podmiotom (publicznym lub prywatnym). Odpowiednio realizowane zamówienia powodują, że rozwój nowych produktów czy technologii ukierunkowany jest na rzeczywiste potrzeby i oczekiwania odbiorcy (zamawiającego), a nie jak ma to miejsce w podejściu podażowym potencjalnego odbiorcy. Sytuacja ta zwiększa prawdopodobieństwo doprowadzenia do wdrożenia nowego rozwiązania do praktyki. Jednak ostatnie badania i sygnały ze środowiska gospodarczego wskazują, że możliwości, które wiążą się z zamówieniami publicznymi są na Pomorzu (a także szerzej w Polsce) niewykorzystane. Polski rynek zamówień publicznych nie należy do zbyt innowacyjnych innowacyjne zamówienia publiczne przeprowadzane są niezwykle rzadko. Jak wykazuje przygotowane przez Urząd Zamówień Publicznych Sprawozdanie o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2012 r., zamawiający w aż 92% postępowań o udzielenie zamówienia o wartości poniżej progów unijnych zdecydowali się na zastosowanie tylko jednego kryterium najniższej ceny 2. Nie można również zapominać o tym, że w Polsce zazwyczaj nie traktuje się wykonawcy, podmiotu z sektora prywatnego, jako partnera. Każda forma kontaktów z wykonawcami, chociażby w celu wyposażenia zamawiającego w wiedzę niezbędną do zorganizowania postępowania o udzielenie zamówienia, bywa często napiętnowana. 1 Raport. System zamówień publicznych a rozwój konkurencji w gospodarce, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa, wrzesień 2013, s. 35 2 Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2012 r., Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, maj 2013, s. 30. 3

Bariery Głównymi barierami / obszarami problemowymi zidentyfikowanymi na podstawie zebranych materiałów są: awersja do ryzyka wzmacniana przez system kontroli Instytucje zamawiające korzystają ze sprawdzonych i utrwalonych wzorców postępowań o udzielenie zamówienia ze względu na skłonność do minimalizowania ryzyka wzmacnianą przez skomplikowany system kontroli. Stosowanie innego trybu niż przetarg nieograniczony w dodatku oparty jedynie na kryterium ceny, naraża zamawiającego na ewentualne nieprzyjemności w trakcie kontroli zamówień publicznych. W Polsce jest za dużo instytucji, które w swoich kompetencjach posiadają uprawnienia do kontroli udzielania zamówień i często mają inny punkt widzenia na te same zagadnienia merytoryczne. W obawie przed utratą stanowiska, samorządowcy, którzy akceptują wyniki przetargów, a także pracownicy przeprowadzający zamówienia, minimalizują ryzyko stosując najprostsze rozwiązania, sami sobie narzucając ograniczenia (nierzadko większe niż rzeczywiście potrzebne). Powstaje tym samym łańcuch zależności między pracownikami a przełożonymi, który skutecznie zniechęca ich do sięgania po instrumenty umożliwiające korzystanie z innowacyjnych rozwiązań, wiedzy i doświadczenia sektora wykonawców. Polski system kontroli zamówień publicznych jest czynnikiem działającym nieefektywnie, utrwalając sprawdzone, lecz mało skuteczne (pod kątem wdrażania innowacji) wzorce postępowań instytucji zamawiających. czas wykonywanie rzeczy na ostatnią chwilę i korzystanie ze schematycznych szybszych zachowań; trudności w zdefiniowaniu swoich potrzeb w długiej perspektywie Pośpiech jest często przyczyną korzystania ze schematycznych zachowań, które są sprawdzone i szybsze. Wiele postępowań w instytucjach zamawiających jest wykonywanych na ostatnią chwilę dlatego brakuje czasu na dłuższą procedurę angażującą sektor rynkowy oraz naukowy. Samorządy mają trudności w myśleniu perspektywicznym, które związane są m.in. z kadencyjnością. Konsekwencją planowania budżetów samorządów jedynie do horyzontu czasowego kadencji włodarzy, jest brak czasu na zaangażowanie rynku oraz rozpoznanie przyszłych potrzeb. trudności w uwzględnianiu kosztów użytkowania produktu w całym cyklu życia Źle pojmowana oszczędność powoduje, że w Polsce dominuje kryterium najniższej ceny. Zamawiający nie biorą pod uwagę kosztów użytkowania produktu (w całym cyklu życia produktu), lecz jednorazowy koszt zakupu w danym zamówieniu. Uwzględnienie kosztów użytkowania produktu wymaga wykonania precyzyjnych wyliczeń i porównań oraz uwzględnienia różnych źródeł pokrycia kosztów / zysków (koszt ciągniony), co wymagałoby zapewne większej profesjonalizacji procesu przeprowadzania zamówień. brak zaufania między zamawiającym a wykonawcą 4

Brak zaufania pomiędzy zamawiającymi a wykonawcami jest jedną z przyczyn powszechnego zastosowania kryterium najniższej ceny. Przetarg nieograniczony, jako jeden z trybów podstawowych, gwarantuje transparentność udzielenia zamówienia publicznego i ogranicza ryzyko korupcji. Brak zaufania powoduje również niewykorzystanie możliwości, które wiążą się ze stosowaniem procedur negocjacyjnych, ponieważ wszelkie kontakty z wykonawcami są źle postrzegane zarówno przez jednostki kontrolujące, jak i środowisko gospodarcze (konkurencję). mała profesjonalizacja procesu zamówienia; niewystarczające wsparcie eksperckie na etapie definiowania potrzeb i wymagań wobec zamówienia Istotną barierą jest także niewystarczające wsparcie eksperckie na etapie definiowania potrzeb i wymagań wobec zamówienia. Zamawiający z sektora publicznego zazwyczaj mają ograniczone środki, które mogą przeznaczyć na fachowe doradztwo w zakresie korzystania z instrumentów systemu zamówień publicznych, a sami nie posiadają praktyki ich stosowania. To powoduje, że bardzo często podejmują błędne decyzje, co do formuły, w jakiej chcą inwestować środki publiczne. Wspomniany wcześniej przetarg nieograniczony oraz udzielenie zamówienia na podstawie jedynego kryterium najniższej ceny to przepisy sprawdzone i powszechne. Rekomendacje Można wyszczególnić następujące możliwości zmiany w zamówieniach publicznych, które należałoby podjąć, aby przyczyniały się do stymulowania popytu na innowacje: lepsze planowanie w dłuższej perspektywie czasowej pozwalające na rozpoznanie potrzeb oraz zaangażowanie rynku Kluczowym czynnikiem jest planowanie z większym wyprzedzeniem czasowym oraz jak najwcześniejsze zaangażowanie rynku. Pozwoli to m.in. na rozpoznanie przyszłych potrzeb oraz na stosowanie trybów negocjacyjnych, które wymagają więcej czasu. Zamawiający powinni czerpać z wiedzy wykonawców, ponieważ to przedsiębiorcy oraz naukowcy z danej branży posiadają wiedzę nt. dostępnych obecnie usług i produktów oraz możliwości opracowania nowych rozwiązań. W przeprowadzanie zamówień publicznych powinno być zaangażowanych więcej ekonomistów i różnego rodzaju specjalistów technicznych, a mniej radców prawnych. Ekonomiści posiadają wiedzę nt. rynku i mogą wyjaśniać zamawiającym ile mają zasobów i jak je wykorzystać w sposób najbardziej ekonomiczny, natomiast branżowi specjaliści doradzać w kwestiach technicznych. Zaangażowanie przedsiębiorców w projekcie LCB Healthcare 5

Jednym z praktycznych przykładów zastosowania innowacycjnych zamówień publicznych jest projekt pn. Low Carbon Emission Building HealthCare (LCB). Projekt ten zorientowany był na wdrożenie innowacyjnej metody zamówień publicznych polegającej na odejściu od modelu, w którym zamawiający precyzyjnie określa parametry produktu mającego być przedmiotem zamówienia, w oparciu o to co jest dostępne na rynku, na rzecz określenia efektów jakich od produktu oczekuje. Podejście takie pozwala oferentom na więcej swobody i motywuje ich do poszukiwania nowych rozwiązań. Celem projektu było wypracowanie innowacyjnych mechanizmów zakupów dokonywanych w ramach zamówień publicznych, dzięki którym możliwe byłoby zmniejszenie emisji CO 2 przez budynki użytkowane przez organizacje ochrony zdrowia. Polskim partnerem w projekcie był Szpital Powiatowy w Rawiczu, który przeprowadził zamówienie na odzież w trybie dialogu technicznego kierując się kosztami w całym cyklu życia produktu oraz okresem użytkowania. Proces dialogu technicznego przeprowadzono w następujący sposób: 1. Zidentyfikowano potencjalnych dostawców i wysłano zaproszenia do rozmów 32 firmom. 2. Zorganizowano spotkanie z 8 firmami, które odpowiedziały na wysłane zaproszenia. Po spotkaniu 7 firm wyraziło zainteresowanie przystąpieniem do dalszych etapów pracy (dialogu rozmów o możliwości realizacji zamówienia). 3. Dwóch dostawców dostarczyło szpitalowi ubiory do testowania. 4. Ubiory zostały przetestowane. 5. Wśród ofert znalazło się rozwiązanie innowacyjne (włókno z drzewa eukaliptusowego), które w czasie trwania projektu testowane było na rynku niemieckim. 6. Po przeprowadzonych negocjacjach oraz fazie testowania ubiorów ogłoszono procedurę przetargową w normalnym trybie. Przetarg wygrała lokalna firma, która zaproponowała wykonanie odzieży z połączenia poliestru z tencelem wyprodukowanym z włókien eukaliptusa. Pozwoliło to szpitalowi na uzyskanie następujących korzyści: Wstępne wyliczenia pokazują, że choć koszt zakupu nowego rozwiązania jest o 20% droższy od najtańszej złożonej oferty, to 80% kosztów całkowitych stanowią koszty użytkowania. W efekcie, nabycie droższego rozwiązania przyniesie szpitalowi obniżkę kosztów o ok. 20% (zapewne więcej, jeżeli wzrastać będą ceny energii i wprowadzone zostaną kary za korzystanie z brudnej energii) Zakładany cykl życia nowego ubioru to 36 miesięcy (vs. 12 w przypadku ubioru tradycyjnego) 6

Zadowolenie pracowników pielęgniarki, które nosiły nowe ubiory nie chciały słyszeć o tym, by nosić stare Brak śladów użytkowania po trzymiesięcznym testowaniu Niższe koszty prania - ubiór schnie bardzo szybko Źródło: M. Kautsch, Jak wykorzystać potencjał zamówień publicznych do stymulowania popytu na innowacje? Wnioski z realizacji projektu LCB Healthcare - ekspertyza, 2014. lepsze przygotowywanie zamówień - weryfikacja kompetencji oferentów; weryfikacja wykonalności zamówienia z ekspertami Istotną kwestią jest odpowiednie dobranie wykonawców, gwarantujących wysoką jakość, terminowość oraz ekonomiczność. Zauważalna jest konieczność poprawy na etapie przygotowania specyfikacji przetargu. Powinny zostać wdrożone procedury weryfikacji kompetencji wykonawców oraz poziom merytoryczny zaproponowanej przez nich oferty. Pozwoli to uniknąć opóźnień czasowych oraz ogromnych strat finansowych, z którymi nierzadko można spotkać się np. w branży budowlanej. zmiana praktyki stosowania zamówień publicznych, w tym obniżenie awersji do ryzyka Niewątpliwie potrzebna jest zmiana całego systemu m.in. kontroli zamówień publicznych i prawa finansów publicznych. Jednak prawo nie zmieni mentalności, a w szczególności jedynie prawo zamówień publicznych. Nie wystarczy wprowadzenie przemyślanych i uporządkowanych regulacji prawnych, potrzebna jest zmiana praktyki ich zastosowania. W szczególności na poziomie regionalnym możemy oddziaływać za pomocą miękkich narzędzi skutkujących zmianą świadomości i codziennych praktyk wśród osób przeprowadzających zamówienia publiczne oraz ich kontrolę. promocja dobrych praktyk Modelowe rozwiązania w zakresie stymulowania popytu sektora publicznego na innowacyjne produkty/usługi powinny być promowane wśród zamawiających. W województwie pomorskim powinien zostać stworzony powszechnie dostępny mechanizm wymiany dobrych praktyk. Liderzy zmian powinni zostać niejako coachami dla tych, którzy mają mniejsze doświadczenie w stosowaniu innowacyjnych zamówień. Potrzebne są działania zbliżające dwa światy zamawiających i wykonawców, nastawione na budowanie współpracy oraz poznanie wzajemnych oczekiwań. Wdrożenie nowych zasad przeprowadzania zamówień publicznych wymaga czasu i przygotowania zarówno zamawiających, jak i wykonawców. Dlatego kluczowe jest możliwie jak najwcześniejsze odpowiednie przygotowanie procesu zamówienia publicznego tak, aby stymulowało zarówno wykonawców do proponowania innowacyjnych rozwiązań, jak i zamawiających do szukania nowych możliwości rozwiązywania istniejących potrzeb/problemów. 7

wdrożenie instrumentów angażujących trzy strony zamówienia tj. zamawiających, wykonawców i sektor naukowy. W kwestii wdrażania atrakcyjnych instrumentów finansowania rozwoju innowacyjności szczególna uwaga powinna zostać poświęcona mikro, małym i średnim przedsiębiorcom. Często nie mają one wystarczających środków finansowych, lecz jest wśród nich grupa zdeterminowanych przedsiębiorców chcących zostać liderami innowacji i wdrożeń. Należy im zatem zapewnić odpowiednie warunki rozwoju. Szansę taką stwarza środowisko klastrowe, które dzięki specyficznym warunkom funkcjonowania może pobudzać innowacyjność, a także inteligentne specjalizacje, które są mechanizmem łączącym naukowców i przedsiębiorców z określonego obszaru/dziedziny oraz zapewniającym im wsparcie finansowe w rozwoju. Zamówienia przedkomercyjne w NCBR Jednym z instrumentów angażujących trzy strony zamówienia tj. zamawiających, wykonawców i sektor naukowy jest pilotażowy projekt Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, dotyczący przeprowadzenia procesu zamówienia przedkomercyjnego. Zamówienia przedkomercyjne, określane skrótem PCP (ang. Pre-Commercial Procurement), to koncepcja opracowana przez Komisję Europejską po to, by dać publicznym zamawiającym szansę angażowania się w poszukiwanie nowatorskich rozwiązań bez konieczności ponoszenia pełnego ryzyka za rezultaty podjętych inicjatyw. Polegają na zakupie usług badawczo-rozwojowych przez sektor publiczny, czyli wdrażaniu innowacji. Podstawą do rozpoczęcia przez publicznego zamawiającego procedury PCP jest rozpoznanie potrzeby rozwiązania istotnego społecznoekonomicznego problemu lub ważnego wyzwania, którego rozwiązanie nie jest możliwe za pomocą już istniejących na rynku produktów 3. Zamówienia przedkomercyjne nie dotyczą więc zamówień na produkty z rynku, a raczej zamówień na opracowanie koncepcji prototypów lub wąskiej partii produktów będącej rezultatem prac badawczo-rozwojowych. Rys. 1. Schemat procesu zamówienia przedkomercyjnego. 3 Sawin S., Bereszko W., Innowacyjne i przedkomercyjne zamówienia publiczne, PARP, Warszawa 2012, s. 9-10. 8

Źródło: Prezentacja Michała Potyralskiego, przedstawiona podczas IV posiedzenia PST ds. wysokiej efektywności przedsiębiorstw (w dn. 8 maja 2014). W trakcie procesu PCP kilka niezależnych podmiotów opracowuje koncepcje, a następnie prototypy innowacyjnych rozwiązań, które w przyszłości pozwolą rozwiązać ważny społeczny problem lub odpowiedzą na istotną potrzebę. Rezultaty prac zaproszonych podmiotów podlegają kilkuetapowej selekcji, w rezultacie której, pod koniec procesu PCP wyłonione zostaje rozwiązanie najlepiej spełniające potrzebę zamawiającego. Na każdym etapie postępowania, zamawiający częściowo finansuje rozwijanie produktu, a jednocześnie na bieżąco kształtuje nowe technologie wspólnie z potencjalnymi wykonawcami. NCBiR w ramach proponowanego instrumentu planuje przeznaczyć ok. 50 mln zł oraz finansować do 100% części badawczo-rozwojowej (w zależności od branży). 9

Powyższe rekomendacje można zrealizować poprzez wykorzystanie możliwości, które daje ustawa Prawo zamówień publicznych oraz wdrożenie nowych rozwiązań na szczeblu unijnym. Niewykorzystane możliwości Obecnie obowiązujące regulacje prawne (w szczególności ustawa Prawo zamówień publicznych) dają zamawiającym możliwość pozyskania innowacyjnych rozwiązań poprzez zamówienia publiczne. Do grupy instrumentów, które to umożliwiają należą 4 : 1. dialog techniczny - zamawiający, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, może przeprowadzić dialog techniczny, zwracając się o doradztwo lub udzielenie informacji w zakresie niezbędnym do przygotowania opisu przedmiotu zamówienia, specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub określenia warunków umowy. Dialog techniczny zapewnia więc korzyści zarówno po stronie zamawiającego, wyposażając go w aktualną wiedzę rynkową, a także dając możliwość poznania potencjalnych wykonawców, jak również po stronie wykonawcy, będąc okazją do zaprezentowania swoich koncepcji w zakresie przedmiotu zamówienia, czy też wprowadzenia korzystnych dla nich regulacji w umowie. Ponieważ dialog techniczny dotyczyć może specyfikacji istotnych warunków zamówienia w całości, a więc każdego jej elementu, wykonawcy mogą również zasugerować zamawiającemu korzystne ukształtowanie warunków udziału w postępowaniu, czy też odpowiedni dobór kryteriów oceny ofert; 2. negocjacyjne tryby udzielania zamówień wykorzystywanie takich trybów, jak negocjacje z ogłoszeniem czy dialog konkurencyjny, z jednej strony pozwala zamawiającemu na zapewnienie odpowiedniego poziomu konkurencyjności, z drugiej zaś pozwala na doprecyzowanie lub uzupełnienie przedmiotu zamówienia lub warunków umowy; 3. odpowiedni opis przedmiotu zamówienia w szczególności tzw. opis funkcjonalny, pozwalający zamawiającemu uzyskać pewne niestandardowe rozwiązania, optymalnie spełniające jego indywidualne potrzeby. W przypadku opisu funkcjonalnego zamawiający określa efekt, który go interesuje, rezultat, który ma być uzyskany; określa funkcje, które ma spełniać przedmiot zamówienia. Opis funkcjonalny jest opisem bardziej elastycznym, pozwalającym na uzyskanie innowacyjnych pomysłów i rozwiązań od wykonawców. Daje więc możliwość większego bazowania na potencjale wykonawców; 4. odpowiednie kryteria oceny ofert udzielanie zamówień na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie. Oferta najkorzystniejsza ekonomicznie to oferta, którą wybrano na podstawie przynajmniej dwóch kryteriów (kryterium cenowego oraz innych kryteriów ustawa Pzp nie zawiera zamkniętego katalogu w tym zakresie). Używanie kryterium najniższej ceny, jako jedynego, nie pozwala uzyskać zamawiającemu innowacyjnych rozwiązań, wymuszając na nim bardzo dokładny opis przedmiotu zamówienia. 4 P. Nowicki, Stymulowanie innowacyjności przez zamówienia publiczne: niewykorzystane możliwości oraz nowe rozwiązania - ekspertyza, 2014. 10

Inaczej sytuacja wygląda, gdy zamawiający punktuje w ramach kryteriów oceny ofert np. rozwiązania technologiczne, łącząc je z jedynie minimalnymi wymogami ukształtowanymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia; 5. odpowiednio ukształtowane warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w szczególności stawianie warunków umożliwiających udział w postępowaniu wykonawców z sektora MŚP, który często charakteryzuje się większą innowacyjnością. Zamawiający nie powinien zawężać konkurencji w postępowaniu o udzielenie zamówienia w drodze ukształtowania warunków udziału w postępowaniu na zbyt wysokim poziomie. Takie wyśrubowane warunki udziału w postępowaniu stanowią istotną barierę w dostępie do zamówień publicznych przedsiębiorców należących do sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Istotną zaporę mogą stanowić nadmierne warunki udziału w postępowaniu, dotyczące posiadania wiedzy i doświadczenia. Aby zagwarantować rzetelność realizacji zamówienia, zamawiający mógłby odpowiednio opisać warunki udziału w postępowaniu dotyczące dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia; 6. oferty wariantowe - przyjęcie dodatkowych, obok ceny, kryteriów oceny ofert, powoduje uprawnienie po stronie zamawiającego do dopuszczenia możliwości złożenia oferty wariantowej. Jest to oferta przewidująca, zgodnie z warunkami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, odmienny niż określony przez zamawiającego sposób wykonania zamówienia publicznego. W konsekwencji nie chodzi więc o to, żeby wykonawca proponował kilka różnych wariantów wykonania zamówienia, tylko wskazał jeden, aczkolwiek odmienny od zaproponowanego przez zamawiającego. Nowe rozwiązania W ostatnim czasie zostały wprowadzone trzy nowe dyrektywy unijne, które będą kształtować prawo zamówień publicznych od 2016 r. Są to: dyrektywa klasyczna, dyrektywa sektorowa, dyrektywa o udzielaniu koncesji. Dyrektywy te mają za zadanie uelastycznienie procedur, otwarcie procesu zamówień publicznych na wykonawców, odformalizowanie całego procesu, rozciągnięcie parasola ochronnego nad MŚP, a także umożliwienie zamawiającym otrzymanie innowacyjnych rozwiązań. Innowacyjne rozwiązania mają zapewniać zamawiającemu uzyskanie jak najlepszych rezultatów udzielonego zamówienia, zgodnie z zasadą Best Value for Money. Aby to osiągnąć, nowe dyrektywy pozostawiają zamawiającemu do dyspozycji kilka instrumentów: 1. nowy tryb udzielenia zamówienia partnerstwo innowacyjne 11

Przepis art. 31 dyrektywy 2014/24/UE wprowadził nowy tryb udzielenia zamówienia, jakim jest partnerstwo innowacyjne. Uregulowania nowego trybu zostały sprowadzone do zaoferowania zamawiającym możliwości kupowania innowacyjnych technologii tworzonych praktycznie od zera, z uwzględnieniem specyfiki procesu badawczego. Partnerstwo innowacyjne Gdy dostępne na rynku rozwiązania nie mogą zaspokoić potrzeby opracowania innowacyjnego produktu lub usługi oraz późniejszego ich zakupu, instytucje zamawiające powinny mieć dostęp do szczególnej procedury udzielania zamówień. Ta szczególna procedura powinna umożliwić instytucjom zamawiającym ustanowienie długotrwałego partnerstwa innowacyjnego w celu opracowania, a następnie zakupu innowacyjnego produktu, usługi lub robót budowlanych, pod warunkiem, że taki innowacyjny produkt lub usługa mogą być wykonane zgodnie z ustalonymi poziomami wydajności i kosztami, bez konieczności przeprowadzania odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia dla ich zakupu. Partnerstwo innowacyjne powinno opierać się na przepisach proceduralnych, które mają zastosowanie przy procedurze konkurencyjnej z negocjacjami, a zamówienia powinny być udzielane wyłącznie na podstawie najlepszej relacji jakości do ceny. Bez względu na to, czy projekty innowacyjne są bardzo duże czy mniejsze, partnerstwo innowacyjne powinno mieć taką strukturę, by mogło zapewnić niezbędny mechanizm popytowy, gdzie innowacyjne rozwiązania są opracowywane w odpowiedzi na zapotrzebowanie rynku (ang. market pull), bez wykluczania z rynku. Nowy tryb udzielenia zamówienia, jakim jest partnerstwo innowacyjne umożliwia pozyskiwanie zamawiającym rozwiązań made to measure szytych na miarę, tworzonych praktycznie od zera. Celem partnerstwa innowacyjnego jest opracowanie innowacyjnego produktu, usługi oraz ich późniejszy zakup pod warunkiem, że odpowiadają one poziomom wydajności i maksymalnym kosztom uzgodnionym między instytucjami zamawiającymi a uczestnikami. Organizacja partnerstwa innowacyjnego obejmuje kolejne etapy zgodnie z kolejnością kroków w procesie badawczo-innowacyjnym, które mogą obejmować wytworzenie produktów, świadczenie usług lub ukończenie robót budowlanych. W ramach partnerstwa ustalane są etapy pośrednie, które mają osiągnąć partnerzy, oraz przewiduje się wypłatę wynagrodzenia w odpowiednich ratach. Zamawiający może po każdym etapie zakończyć partnerstwo innowacyjne lub, w przypadku partnerstwa innowacyjnego z kilkoma partnerami, zmniejszyć liczbę partnerów. Źródło: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE 2. nowe podejście do kryteriów oceny ofert 12

Od 2016 r. instytucje zamawiające będą musiały udzielać zamówienia na podstawie kryterium oferty najkorzystniejszej ekonomicznie. Ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie określa się na podstawie ceny lub kosztu, z wykorzystaniem podejścia opartego na efektywności kosztowej, takiego jak rachunek kosztów cyklu życia czy najlepszą relację jakości do ceny. Koszty użytkowania produktu w projekcie LBC Healthcare Poniżej zostały zaprezentowane przykładowe wyliczenia dokonane w projekcie LCB Healthcare dla holenderskiego University Medical Centre Rotterdam, który zakupił w ten sposób bardziej ekonomiczne, funkcjonalne oraz nowatorskie urządzenie do czyszczenia i dezynfekcji łóżek. Rozwiązanie to ma pozwolić szpitalowi na osiągnięcie 20% redukcji zużycia energii do roku 2020 oraz obniżenie o 35% całkowitych kosztów użytkowania. 13

Źródło: Prezentacja dra Marcina Kautscha, przedstawiona podczas IV posiedzenia PST ds. wysokiej efektywności przedsiębiorstw (w dn. 8 maja 2014). 3. nowe możliwości w zakresie korzystania z procedur negocjacyjnych. Procedury o charakterze negocjacyjnym zostały ukierunkowane na innowacyjne rozwiązania, które mogą proponować wykonawcy. Państwa członkowskie mają zapewnić, aby instytucje zamawiające miały możliwość stosowania dialogu konkurencyjnego lub procedury konkurencyjnej z negocjacjami (nowa nazwa dla trybu negocjacji z ogłoszeniem) m.in. w sytuacji, gdy spełnione jest co najmniej jedno kryterium: 1) potrzeby zamawiającego nie mogą zostać spełnione bez dostosowania łatwo dostępnych rozwiązań, 2) obejmują one rozwiązania projektowe lub innowacyjne, 3) zamówienie nie może zostać udzielone bez wcześniejszych negocjacji z uwagi na szczególne okoliczności dotyczące charakteru, stopnia złożoności lub struktury prawnej i finansowej albo z uwagi na ryzyko związane z przedmiotem zamówienia. 14

Warunki skutecznego wdrażania innowacyjnych zamówień publicznych - 10 lekcji z projektu LBC Healthcare: 1. Zrozumienie i rozpoznanie swoich potrzeb Istotne jest myślenie z wyprzedzeniem i zdefiniowanie potrzeb na wczesnym etapie (relatywnie wcześnie przed rozpoczęciem procedur zakupowych). Trzeba zrobić krok do tyłu, kwestionując status quo i rozważyć przyszłe potrzeby z szerszej perspektywy. 2. Bycie ambitnym klientem Kluczowe jest proszenie o to, co naprawdę chcesz, a nie tylko to, co myślisz, że można uzyskać, lub sobie pozwolić (pod względem finansowym). Lepsze nie zawsze musi być droższe. 3. Używanie specyfikacji opartych na wynikach Szczegółowe specyfikacje ograniczają możliwości. Specyfikacje oparte na wynikach dają dostawcom szansę na innowacje. Zamiast precyzyjnie określać parametry produktu mającego być przedmiotem zamówienia, w oparciu o to co jest dostępne na rynku, określ efekty jakich od produktu oczekujesz. 4. Zarządzanie łańcuchem dostaw, zaangażowanie rynku Dostarczanie na rynek dokładnych informacji odnośnie niezaspokojonych potrzeb (relatywnie wcześnie przed zamówieniem) umożliwia dostawcom dostosowanie ich łańcuchów dostaw tak, aby mogły zaspokoić twoje potrzeby. Niezwykle istotne jest również dotarcie z informacją o planowanym procesie zamówienia do jak największej liczby potencjalnych dostawców. 5. Zaangażowanie użytkowników w proces zamówień publicznych W celu precyzyjnego ustalenia niespełnionych potrzeb konieczna jest konsultacja i komunikacja w sposób otwarty i szczery z końcowymi użytkownikami produktu lub usługi. Konsultacja z użytkownikami pomaga również wzmocnić relacje pomiędzy różnymi działami organizacji. 6. Pomoc dostawcom Istotne jest zrozumienie punktu widzenia dostawcy i relacje oparte na współpracy. Można być zarówno wymagającym nabywcą, jak i odpowiedzialnym klientem. Zamawiający powinni prowadzić zamówienia tak, aby szanować dostawców i ich potrzebę kontroli kosztów, prawo do godziwego zysku oraz do poufności informacji handlowych. 7. Inteligentne używanie minimalnych standardów Kluczowe znaczenie ma nagradzanie dostawców, którzy przekraczają minimalne wymagania i zachęcanie ich do innowacyjnych rozwiązań. 8. Ważniejszy jest stosunek jakości do ceny, a nie najniższa cena Istotne jest odkrycie rzeczywistych kosztów i myślenie w kategoriach całkowitych kosztów cyklu życia produktu. Koszty zakupu towarów i usług to często tylko niewielka część kosztów eksploatacji i utrzymania. Innowacyjne rozwiązania mogą (ale nie 15

zawsze) kosztować początkowo więcej, ale dostarczyć oszczędności w przypadku cyklu życia i zwiększyć korzyści w przyszłości. 9. Włączenie innowacji w łańcuch dostaw Pomocne może być włączenie innowacji w łańcuch dostaw na wszystkich etapach procesu zamówień. Definiowanie wymagań poprzez pryzmat rezultatów musi być zachowane aż do końca procesu udzielenia zamówienia, także w fazie specyfikacji i przetargu. 10. Wykorzystanie efektu skali - możliwości wydatków w skali całego sektora Dostawcy wiedzą, że to, czego potrzebuje dana organizacja, może być przydatne także w innej. Dzięki temu zamawiający mogą odwołać się do większego popytu w rozmowach z wykonawcą. Źródło: M. Kautsch, Jak wykorzystać potencjał zamówień publicznych do stymulowania popytu na innowacje? Wnioski z realizacji projektu LCB Healthcare - ekspertyza, 2014. Notka metodyczna Niniejsze sprawozdanie analityczne zawiera wnioski i rekomendacje dotyczące stymulowania innowacyjności poprzez zamówienia publiczne. Wnioski zostały wypracowane na podstawie: 1. Dyskusji na spotkaniu PST ds. wysokiej efektywności przedsiębiorstw, które odbyło się 8 maja 2014 r. i w którym udział wzięło 28 osób tj.: Arsoba Ludwika, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Bierut Iwona, Urząd Miasta Gdańska, Wydz. Polityki Gospodarczej, Borkowska Iwona, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Borkowski Zbigniew, Infracorr, Budkiewicz Henryka, Kancelaria Podatkowa, Bukowski Radosław, EURIS Centrum Rozwoju Biznesu, Grabowska Martyna, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Granoszewska Babiańska Dorota, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Jacek Jórasz, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Jolanta Szewczun, RTI SA Dzierzgoń, Kautsch Marcin, Uniwersytet Jagielloński Collegium Medicum, Korniluk Małgorzata, Innobaltica, Kucharska Wioletta, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Kukwa Agata, Black Pearls, Kulas Łukasz, Interizon - Pomorski Klaster ICT, Lewandowski Jerzy, Krajowa Izba Gospodarki Morskiej, Nowicki Paweł, UMK, Grupa ekspertów zainteresowanych stron ds. zamówień publicznych przy Komisji Europejskiej, Michał Potyralski, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Sarnowski Krzysztof, Akademia Morska w Gdyni, Siwak Kamila, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Szafran Wojciech, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Szordykowski Włodzimierz, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Tatarewicz Agnieszka, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, Tejchman-Konarzewski Jacek, Politechnika Gdańska, Witkowska Joanna, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego, 16

Wojciechowski Henryk, Urząd Miasta Starogard Gdański, Żywna Katarzyna, Urząd Marszałkowski Województwa Pomorskiego. 2. Ekspertyz przygotowanych przez dra Pawła Nowickiego z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, członka Grupy ekspertów zainteresowanych stron ds. zamówień publicznych przy Komisji Europejskie, dra Marcina Kautscha z Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego. 3. Prezentacji Michała Potyralskiego z Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. 4. Komentarzy zaproszonych osób: prof. Jacka Tejchmana-Konarzewskiego z Politechniki Gdańskiej i Zbigniewa Borkowskiego, Prezesa firmy Infracorr. Źródła danych zewnętrznych: 1. Sprawozdanie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w 2012 r., Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa, maj 2013. 2. Raport. System zamówień publicznych a rozwój konkurencji w gospodarce, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa, wrzesień 2013. 3. Sawin S., Bereszko W., Innowacyjne i przedkomercyjne zamówienia publiczne, PARP, Warszawa 2012. Załączniki Załącznik nr 1 Protokół z czwartego posiedzenia PST ds. wysokiej efektywności przedsiębiorstw Załącznik nr 2 Ekspertyza dra Pawła Nowickiego - Stymulowanie innowacyjności przez zamówienia publiczne: niewykorzystane możliwości oraz nowe rozwiązania Załącznik nr 3 Ekspertyza dra Marcina Kautscha - Jak wykorzystać potencjał zamówień publicznych do stymulowania popytu na innowacje? Wnioski z realizacji projektu LCB Healthcare 17