Controlling w organizacjach po ytku publicznego

Tomasz Dyczkowski Controlling w organizacjach po ytku publicznego Perspektywa mi dzynarodowa F I N A N S E

Controlling w organizacjach po ytku publicznego

F I N A N S E

Tomasz Dyczkowski Controlling w organizacjach po ytku publicznego Perspektywa mi dzynarodowa Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2010

Wydawca: Dorota Ostrowska-Furmanek Wstęp Redakcja merytoryczna: Agnieszka Niegowska Recenzent: prof. dr hab. Barbara Iwankiewicz-Rak Projekt okładki i stron tytułowych: GRAFOS Ilustracja na okładce: Mark Aplet/iStockphoto.com Seria: Finanse Wydawnictwo C.H. Beck 2010 Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa Skład i łamanie: Ireneusz Gawliński Druk i oprawa: Cyfrowe Centrum Druku i Fotografii, Bydgoszcz ISBN 978-83-255-1237-8 4

Wstęp Spis treści Wstęp.............................................................. 7 1. Organizacje pożytku publicznego cechy i znaczenie społeczne............ 11 1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej... 11 1.1.1. Organizacje pozarządowe główne osie podziału................. 11 1.1.2. Organizacje pozarządowe ujęcie funkcjonalne................... 16 1.1.3. Organizacje pozarządowe organizacjami pożytku publicznego........ 19 1.2. Organizacyjno-prawne uwarunkowania działalności pożytku publicznego.... 22 1.2.1. Ramy prawne dla sektora pozarządowego....................... 22 1.2.2. Formy organizacyjne prowadzenia działalności społecznej........... 28 1.2.3. Rozpoznanie organizacji pożytku publicznego przez prawo.......... 36 1.2.4. Specyfika statusu organizacji pożytku publicznego................. 42 1.2.5. Nadzór nad działalnością pożytku publicznego.................... 45 1.3. Organizacje pożytku publicznego w realizacji zadań społecznych........... 50 1.3.1. Korzenie europejskiej działalności społecznej..................... 50 1.3.2. Profil działalności organizacji pożytku publicznego................ 54 2. Rola informacji ekonomicznych w działalności organizacji pożytku publicznego.. 66 2.1. Finansowanie działalności pożytku publicznego........................ 66 2.1.1. Struktura zasileń finansowych organizacji pozarządowych........... 66 2.1.2. Czynniki sukcesu polityki finansowej organizacji.................. 73 2.2. Rachunkowość i sprawozdawczość organizacji pożytku publicznego........ 80 2.2.1. Ewidencja i ujawnianie informacji finansowych................... 80 2.2.2. Sprawozdanie z działalności organizacji pożytku publicznego........ 90 2.2.3. Użyteczność informacji sprawozdawczych....................... 97 2.3. Odpowiedzialne gospodarowanie zasobami organizacji.................. 102 2.3.1. Kształtowanie relacji organizacji z otoczeniem.................... 102 2.3.2. Rachunkowość społeczna w budowaniu wizerunku organizacji....... 110 3. Controlling w zarządzaniu organizacjami pożytku publicznego............. 117 3.1. Istota controllingu............................................... 117 3.2. Stosowane w controllingu metody przetwarzania informacji.............. 127 3.2.1. Analiza wskaźników........................................ 127 3.2.2. Modelowanie ekonomiczne................................... 133 3.2.3. Systemy informatyczne zarządzania............................ 137 3.3. Controlling w procesie decyzyjnym organizacji pożytku publicznego........ 145 3.3.1. Rola controllingu w planowaniu działalności organizacji............ 145 3.3.2. Controlling a weryfikacja efektów funkcjonowania organizacji....... 152 3.4. Opracowanie systemu controllingu w organizacji pożytku publicznego...... 160 3.4.1. Etapy tworzenia systemu controllingu.......................... 160 3.4.2. Ocena przygotowania organizacji pożytku publicznego do prowadzenia controllingu................................. 171 5

Spis treści 4. Funkcjonowanie systemu controllingu w organizacji pożytku publicznego studium przypadku................................................ 180 4.1. Adaptacja controllingu w organizacji................................. 180 4.1.1. Analiza specyficznych uwarunkowań organizacyjnych.............. 180 4.1.2. Projektowanie systemu controllingu............................ 183 4.2. Controlling obszarów funkcjonalnych organizacji....................... 191 4.2.1. Controlling w zarządzaniu zasobami ludzkimi.................... 191 4.2.2. Controlling działalności usługowej............................. 198 4.2.3. Controlling finansowy....................................... 205 4.3. Controlling w pomiarze sprawności działania organizacji................. 210 4.4. Możliwości i ograniczenia stosowania controllingu...................... 222 4.4.1. Skuteczność systemu controllingu.............................. 222 4.4.2. Rozwój systemu controllingu................................. 227 Bibliografia......................................................... 233 Regulacje prawne.................................................... 238 Indeks.............................................................. 239 6

Wstęp Wstęp Członkowie brytyjskiej Komisji do spraw Działalności Charytatywnej (Charity Commission) już w 1990 r. w corocznym sprawozdaniu podkreślili, iż organizacje pozarządowe wnoszą istotny wkład w budowanie dobrobytu społecznego, zaspokajając potrzeby, których ani państwo ani jednostki komercyjne nie są w stanie w pełni zrealizować. Przekonanie to podzielali także badacze z Johns Hopkins University, którzy w tym samym czasie zapoczątkowali projekt badań porównawczych sektora non-profit (Comparative Nonprofit Sector Project). Wnioski z badania były uderzające. Po pierwsze, stwierdzono, iż światowy sektor pozarządowy przy wsparciu ponad 20 mln etatowych pracowników i 190 mln wolontariuszy tworzy 5,1% produktu globalnego brutto [Salamon i in., 2003, s. 14 15]. Po drugie, okazało się, że postrzeganie gospodarki jako sumy sektora publicznego i sektora przedsiębiorstw powoduje, iż w większości statystyk państwowych brakuje kompletnych informacji o liczbie, wielkości, polach działania, znaczeniu ekonomicznym czy zasobach finansowych organizacji społecznych. Niekompletność danych statystycznych skutkuje natomiast pominięciem w rachunkach ekonomicznych działań równoważnych w skali światowej produktowi krajowemu brutto Francji [Salamon i in., 2003, s. 3]. Wspomniany okres był także przełomowy dla działalności pozarządowej w Polsce, która po 1989 r. kształtowała się niemal od podstaw. Towarzyszyło temu silne przekonanie, iż istnienie organizacji pozarządowych jest niezbędne z uwagi na ich przewagę nad instytucjami publicznymi oraz przedsiębiorstwami, wynikającą z dwóch przyczyn [Lasocik, 1994, s. 4]. Po pierwsze, organizacje pozarządowe mają wysoką świadomość swojej misji, co pozwala im łatwiej wytyczać kierunek prowadzonych działań. Po drugie zaś, brak motywu zyskowności, wysoka motywacja personelu, znajomość potrzeb beneficjen- 7

Wstęp tów, klimat wspólnoty i wzajemności oraz nieodpłatne wsparcie wolontariuszy powodują, iż oferta jednostek niekomercyjnych charakteryzuje się niższymi kosztami i wyższą jakością niż świadczenia realizowane przez inne podmioty [Lasocik, 1994, s. 6]. Wskazane mocne strony sektora pozarządowego mogą jednak łatwo stać się jego słabościami. Powierzone środki nie zawsze w wystarczającym stopniu służą realizacji zadań statutowych, ale finansują same organizacje. Niedobór kapitału oznacza, iż mimo pełnienia ważnej społecznie misji efekty jej urzeczywistniania bywają znikome. Wyższa jakość usług zostanie osiągnięta tylko wówczas, gdy personel organizacji dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami, których często brakuje ze względu na atrakcyjniejsze zarobki oferowane specjalistom przez sektor komercyjny. O stopniu wykorzystania potencjału organizacji pozarządowych decydują zatem standardy zarządzania tymi jednostkami. Szczególnie istotne jest spostrzeżenie, iż organizacje niekomercyjne zwykle nie traktują osiągnięć i wyników jako priorytetu prowadzonej działalności. Jednak osiągnięcia i wyniki są o wiele ważniejsze a przy tym znacznie trudniejsze w pomiarze i kontrolowaniu dla tej grupy podmiotów niż dla jednostek nastawionych na zysk [Drucker, 1997, s. 81]. Oznacza to, iż usprawnienie funkcjonowania organizacji pozarządowych zależy od zmiany postrzegania przez nie roli zadań kontrolnych. Kontrola nie może być rozumiana jako realizacja obowiązków nakładanych przez organy administracji państwowej czy instytucje nadzoru. Jest ona cennym źródłem informacji o jednostce i jej roli w otoczeniu, stanowiąc podstawę dla kadry zarządzającej do refleksji i racjonalizacji podejmowanych decyzji. Pozwala zweryfikować, czy działania jednostki zmierzają do realizacji jej celów strategicznych i urzeczywistniania misji oraz czy gwarantują wykorzystanie potencjału. Kontrola wspomaga również organizację w umiejętnym wykorzystaniu nadarzających się szans i reagowaniu na zmiany, a jednocześnie umożliwia zademonstrowanie interesariuszom, iż potrafi ona efektywnie realizować zadania społeczne i dlatego jest godna wsparcia zarówno przez osoby indywidualne, jak i przez organy administracji państwowej. Przekonanie o znaczeniu organizacji pozarządowych dla sytuacji społecznej stało się impulsem do powstania książki, której celem jest zwrócenie uwagi na to, że organizacje takie są w stanie realizować zadania społeczne bardziej efektywnie niż inne podmioty, stosując w swojej działalności metodykę controllingu. W kolejnych rozdziałach Czytelnik znajdzie odpowiedzi na cztery pytania: Jakie uwarunkowania środowiska ekonomicznego i społecznego stymulują racjonalizację funkcjonowania organizacji pożytku publicznego innymi 8

Wstęp słowy, dlaczego jednostki te powinny zainteresować się koncepcją controllingu i włączyć ją w swoją działalność? Jak przygotować system informacyjny organizacji pożytku publicznego, a w szczególności ewidencję rachunkową, aby był on użyteczny w prowadzeniu controllingu? Czym jest controlling, jakie etapy postępowania obejmuje, jakimi metodami oraz miernikami ekonomicznymi się posługuje oraz w jaki sposób wspomaga zarządzających w procesie podejmowania decyzji? W jaki sposób metody controllingu stosowane są przez organizacje pożytku publicznego? Pierwszy rozdział książki objął analizę koncepcji dotyczących tożsamości, kształtu i funkcji organizacji pozarządowych funkcjonujących w warunkach europejskich z naciskiem na sytuację w Polsce, Wielkiej Brytanii i Niemczech. Dokonano w nim również przeglądu regulacji prawnych dotyczących omawianej grupy podmiotów oraz określono miejsce organizacji pożytku publicznego w państwie wynikające zarówno z uwarunkowań historycznych, jak i z obecnych obszarów oraz form działania prospołecznego. W rozdziale drugim scharakteryzowano zasoby finansowe organizacji pożytku publicznego oraz wskazano źródła i sposoby ich pozyskiwania. Następnie dokonano analizy wymogów prawnych i standardów w zakresie ujawniania informacji finansowych w tej grupie jednostek. W końcu poruszono problem budowania relacji między organizacjami pozarządowymi a ich interesariuszami. W rozdziale trzecim przedstawiono istotę controllingu jako analityczno- -diagnostycznego systemu oceny działalności organizacji pożytku publicznego. Następnie zaprezentowano narzędzia i metody wspomagające prowadzenie tej oceny, takie jak: analiza wskaźników, modelowanie ekonomiczne czy systemy informatyczne dostosowane do potrzeb organizacji pozarządowych. W końcu określono rolę controllingu w uwiarygodnieniu zamierzeń i efektów działalności jednostki oraz przedstawiono procedurę wdrożenia tej koncepcji w organizacjach pożytku publicznego. W ostatnim rozdziale książki, mającym formę studium przypadku, zaprezentowano sposoby prowadzenia controllingu w ramach podstawowych obszarów funkcjonalnych organizacji pożytku publicznego w celu dokonania kompleksowej oceny efektywności i sprawności ich działania. Punktem odniesienia były rozwiązania wypracowane przez cztery stacje opieki funkcjonujące w ramach struktury regionalnej jednej z największych niemieckich organizacji dobroczynnych. 9

Wstęp Taka konstrukcja sprawia, iż książka ta jest skierowana do szerokiego kręgu osób zainteresowanych skutecznością działania organizacji pozarządowych, a w szczególności do kadry zarządzającej i pracowników służb finansowo-księgowych tych jednostek oraz osób odpowiedzialnych za współpracę między organami administracji państwowej i organizacjami społecznymi. Z myślą o tej grupie Czytelników przedstawiono metodykę prowadzenia systematycznej obserwacji kluczowych obszarów działalności organizacji pożytku publicznego, zilustrowaną przykładami. Drugą grupą adresatów książki są przedstawiciele środowiska akademickiego oraz studenci kierunków zarówno ekonomicznych, jak i społecznych. Niniejsza publikacja uzupełnia listę obecnych na polskim rynku pozycji w zakresie controllingu, rachunkowości czy finansów o publikację zorientowaną na problematykę funkcjonowania organizacji pożytku publicznego. Omówiono w niej metody rachunku ekonomicznego, służące ocenie i prezentacji efektów działalności organizacji pozarządowych, oparte na praktykach i standardach stosowanych przez czołowe organizacje niekomercyjne w Niemczech i Wielkiej Brytanii, które nie są wystarczająco rozpropagowane w warunkach polskich. Przedstawione rozwiązania dostosowano jednak do realiów funkcjonowania polskich organizacji pozarządowych, co powinno być dla Czytelnika ułatwieniem. Tomasz Dyczkowski 10

1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej 1 Organizacje pożytku publicznego cechy i znaczenie społeczne 1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej 1.1.1. Organizacje pozarządowe główne osie podziału W polskich realiach społeczno-prawnych określenie organizacje pożytku publicznego jest powszechnie utożsamiane z jednostkami uprawnionymi do uzyskiwania 1% podatku dochodowego od osób fizycznych. Jeżeli jednak spojrzeć na profil działalności i historię poszczególnych podmiotów o tym statusie prawnym, to znacznie łatwiej zidentyfikować istniejące między nimi różnice, niż doszukać się cech wspólnych. Pierwszym obliczem działalności pożytku publicznego są tradycyjne organizacje charytatywne zrzeszające osoby o dużym stopniu empatii i poczucia solidarności społecznej, zdeterminowane do wspierania ludzi potrzebujących. Pełniąc rolę rzecznika osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, organizacje te zdają się same być w potrzebie, gdyż ogrom problemów, z którymi próbują się zmierzyć, jest niewspółmierny z ich możliwościami finansowymi. Trudno jednak wątpić w to, iż każda złotówka uzbierana do puszki zostanie spożytkowana na zorganizowanie darmowych obiadów, zakup lekarstw dla osób z regionów dotkniętych klęskami żywiołowymi czy sfinansowanie operacji chorych dzieci. Z drugiej strony do świadomości społecznej próbuje dotrzeć wiele stowarzyszeń i fundacji, które nadają rozgłos medialny swoim działaniom, wykorzystują wizerunek znanych osób i aktywizują młodzież do uczestnictwa w wolonta- 11

1. Organizacje pożytku publicznego cechy i znaczenie społeczne riacie. Organizacje te stwarzają wrażenie, iż są w lepszej kondycji finansowej ogłaszają się w mediach, w ich materiałach informacyjnych widnieją znaki firmowe sponsorów, a w imprezach plenerowych uczestniczą osobistości świata kultury czy sportu. Obok tradycyjnych i nowoczesnych organizacji pozarządowych istnieje najliczniejsza grupa małych jednostek tworzonych z inicjatywy pojedynczych osób i funkcjonujących w skali lokalnej których efekty działania pozostają nieznane szerszej publiczności. Czy można więc mówić o jednorodnej grupie organizacji pożytku publicznego? Aby rozstrzygnąć tę kwestię, warto przyjrzeć się istniejącym w prawodawstwie i piśmiennictwie polskim oraz zagranicznym pojęciom i kryteriom klasyfikacyjnym, dotyczącym jednostek, które nie przynależą ani do sektora przedsiębiorstw, ani do sektora publicznego. W gospodarce wskazać można grupę jednostek niewchodzących w skład struktur administracji rządowej lub samorządowej i niezaliczanych do grupy podmiotów prowadzących zorientowaną na zysk działalność gospodarczą, których głównymi wyróżnikami są dobrowolne zaangażowanie uczestników i finansowanie działalności z darowizn. Organizacje te, będące przejawem społecznej aktywności pojedynczych osób lub grup, tworzą sektor pozarządowy działający na rzecz dobra publicznego [Czubakowska, Winiarska, 2004, s. 9]. Powyższa definicja ujmuje istotę funkcjonowania organizacji obywatelskich i można ją uznać za konsensus w sprawie charakterystyki i roli tych podmiotów w społeczeństwie. Pojawia się jednak problem ram sektora. Jak bowiem spojrzeć na organizacje prywatne, które wspomagają lub wręcz przejmują realizację zadań publicznych od państwa i finansowane są w większości ze środków budżetowych? Czy pozyskiwanie funduszy na realizację społecznie użytecznych inicjatyw poprzez prowadzenie działalności gospodarczej wyklucza jednostkę z grupy podmiotów niekomercyjnych? Zmierzając do opracowania spójnej definicji sektora non profit rozumianego jako pozarządowa działalność społeczna badacze z Johns Hopkins University dostrzegli, iż wynikająca z historii i tradycji, rozwiązań prawnych oraz uwarunkowań społeczno-gospodarczych lokalna nomenklatura stosowana w odniesieniu do organizacji niemieszczących się w sektorze publicznym i przedsiębiorstw akcentuje jedną bądź dwie z poniższych charakterystyk [Salamon i in., 2003, s. 6 7]. Pierwszą charakterystyką są podstawy ekonomiczne. Podejście to koncentruje się na źródłach, z których pochodzą zasoby jednostki. Na tej podstawie za organizacje społeczne uznaje się podmioty, których zasoby pozyskiwane są dzięki dobrowolnemu wsparciu, nie są zaś finansowane z budżetu państwa 12

1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej czy transakcji rynkowych. W tym ujęciu funkcjonują pojęcia organizacji: niedziałających dla zysku, niezarobkowych czy nieprowadzących działalności gospodarczej (non-profit, not-for-profit organisations; Organisationen ohne Erwerbszweck) bądź ochotniczych (voluntary; freiwillig) czy pozarządowych (non-governmental organisations; Nichtregierungsorganisationen). Drugą charakterystyką jest forma prawna odnosząca się zarówno do struktury organizacyjnej, jak i do szczególnego statusu posiadanego przez jednostkę (np. podatkowego). A zatem z jednej strony istnieją stowarzyszenia i fundacje (associations, foundations, charitable trusts; Vereine, Verbände, Stiftungen), z drugiej zaś pojawiają się ponownie organizacje niedziałające dla zysku, niezarobkowe czy nieprowadzące działalności gospodarczej oraz zwolnione z podatku (tax-exempt) lub pożytku publicznego (public benefit organisations; gemeinnützige Organisationen). Ostatnią cechą jest funkcja społeczna organizacji, wskazująca na cele jej powstania. Podkreśla ona związek ze społeczeństwem obywatelskim, odzwierciedlony w terminach organizacje społeczne lub organizacje obywatelskie (civil organisations; gemeinwirtschaftliche Organisationen); dążenie do przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, co ujmują określenia charytatywny i dobroczynny (charitable, benevolent, charity; mildtätig, wohltätig, karitativ, Wohlfahrt); czy też chęć poprawy sytuacji ogólnospołecznej będącą celem istnienia organizacji pożytku publicznego. Wskazane charakterystyki znacznie ułatwiają ogarnięcie tej sfery aktywności społecznej, która mogłaby być określona jako trzeci sektor. Wśród nich odnaleźć można także określenia szczególnie dotyczące ekonomicznych podstaw działania wytyczające granice między sektorami. Organizacje, które nie działają dla zysku, zostają w ten sposób odróżnione od podmiotów komercyjnych, zaś jednostki, które nie podlegają administracji publicznej, stanowią obszar działalności pozarządowej. Podziały te nie mają jednak charakteru dychotomicznego. Niewiele obszarów działalności jest zarezerwowanych wyłącznie dla podmiotów publicznych, a tym bardziej dla działalności komercyjnej czy nienastawionej na zysk. Ponadto procesy prywatyzacji i komercjalizacji oraz zmiany oczekiwań społecznych co do roli państwa powodują przesuwanie się istniejących granic [Anheier, Seibel, 1990, s. 9]. Dowodem na opisany stan rzeczy jest funkcjonowanie w nomenklaturze angielskiej wielu pojęć określających organizacje nienastawione na zysk, które wyraźnie wskazują na zróżnicowane źródła inspiracji przy powstawaniu tych podmiotów. Są to: organizacje pozarządowe inicjowane przez biznes (business organised non-governmental organisations, BONGO), organizacje pozarządowe inicjowane przez rząd (governmental organised non-governmental 13

1. Organizacje pożytku publicznego cechy i znaczenie społeczne organisations, GONGO), częściowo autonomiczne organizacje pozarządowe (quasi autonomous non-governmental organisations, QUANGO) czy polityczne organizacje pozarządowe (political non-governmental organisations, PONGO) [Sargeant, 1999, s. 4]. W odniesieniu do organizacji tworzonych przez podmioty komercyjne typu BONGO pojawia się kwestia intencji inspiratorów. Chodzi o definitywne stwierdzenie, iż nadrzędnym celem działalności tych jednostek jest chęć pomocy potrzebującym, nie zaś budowanie wizerunku podmiotów założycielskich czy szukanie korzyści ekonomicznych (np. z tytułu ulg podatkowych). Można dokonać rozróżnienia na organizacje typu non-profit i not-for-profit. Pierwsza grupa charakteryzuje się wewnętrznym, wynikającym ze statutu, zakazem prowadzenia działalności gospodarczej i realizuje swoje zadania wyłącznie dzięki darowiznom bądź dotacjom. Druga nie posiada takiego imperatywu, przeznaczając uzyskane z działalności gospodarczej środki na prowadzenie akcji społecznych [Czubakowska, Winiarska, 2004, s. 13]. Może to jednak rodzić wrażenie, że właściwa czysta forma dobroczynności nie dopuszcza ewentualności prowadzenia działalności gospodarczej i ograniczać się powinna do ofiarności publicznej bądź wsparcia ze strony państwa. W interesie publicznym nie powinno natomiast leżeć ograniczanie źródeł finansowania działalności organizacji pozarządowych, ale raczej zapewnienie przejrzystości i efektywności wydatkowania środków, którymi one dysponują. Trudno także nie zauważyć postępującego zbliżenia sektorów non-profit i for-profit [Leat, 1993, s. 49 50]. Po pierwsze, aby uzyskać stabilność finansową, organizacje pozarządowe starają się pozyskać partnerów instytucjonalnych, a zatem stają się częścią polityki społecznej odpowiedzialności swoich partnerów biznesowych. Po drugie, funkcjonowanie dużych organizacji pozarządowych w coraz większym stopniu bazuje na podpisywaniu umów z instytucjami publicznymi i prywatnymi na świadczenie usług. Sama działalność nie różni się więc znacząco od prowadzonej przez jednostki komercyjne, inne jednak pozostają motywy, którymi podmioty te się kierują. Po trzecie, często się okazuje, iż ze względu na preferencje podatkowe korzystniej jest prowadzić określoną działalności w formie niekomercyjnej: eliminując marżę, organizacja może uzyskać większą sprzedaż usług, oferując swoim inicjatorom i interesariuszom wewnętrznym korzyści w postaci wynagrodzeń. Do oceny, czy dana jednostka ma charakter komercyjny, czy też nie, pomocne jest kryterium ograniczenia dystrybucji zysku, które oznacza, iż wygenerowana nadwyżka nie może być przekazywana osobom kontrolującym organizację [Palmer, Randall, 2002, s. 7]. Wyodrębnione w ten sposób podmioty niedystrybuujące zysku (non-profit-distributing) charakteryzują się 14

1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej trzema cechami [Ingram i in., 1991, s. 4]. Po pierwsze, otrzymują niezbędne do funkcjonowania wsparcie finansowe oraz zasoby od darczyńców, którzy nie oczekują zwrotu z powierzonego kapitału ani też świadczenia usług lub uzyskania innych korzyści ekonomicznych o wartości adekwatnej do przekazanego wsparcia. Po drugie, celem prowadzenia takiej działalności nie jest oferowanie dóbr bądź usług dla osiągnięcia zysku. Po trzecie zaś, nie mogą istnieć grupy interesu z góry zakładające sprzedaż z zyskiem udziałów bądź domagające się partycypacji w majątku jednostki w przypadku jej likwidacji. Nawiązując do drugiej osi podziału na sektor publiczny i pozarządowy warto zwrócić uwagę na zjawisko powoływania przez państwo nowych instytucji (typu GONGO lub QUANGO), które mają stopniowo uniezależniać się od wpływów i finansowania publicznego. Dotyczy to sytuacji, w której powstaje przekonanie, iż określone zadania publiczne mogłyby być realizowane bardziej efektywnie przez struktury w pełni prywatne lub działające na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego, jednak dostrzegana jest niewystarczająca aktywność organizacji pozarządowych w danym obszarze zadaniowym. Organizacje takie z założenia mają zatem migrować do sektora pozarządowego, co oznacza, iż funkcjonowanie na styku obu obszarów będzie dla nich stanem typowym. Skoro wspomniane podmioty mają docelowo uniezależnić się od wpływów i finansowania publicznego, to właśnie te kryteria mogą posłużyć za podstawę zaklasyfikowania konkretnych organizacji do jednego z sektorów. Zasiadanie reprezentantów sektora publicznego w organach nadzorujących i zarządzających jednostki jest oznaką bezpośredniego wpływu administracji państwowej na zakres i formy prowadzenia działalności przez organizację, natomiast przyznawanie dotacji na realizację konkretnych zadań może być tak samo skutecznym choć pośrednim sposobem realizacji polityki społecznej państwa. Warto jednak zwrócić uwagę na to, iż o ile mniejsza kontrola ze strony przedstawicieli instytucji publicznych nad funkcjonowaniem konkretnej jednostki wskazuje na jej bardziej pozarządowy charakter, o tyle większy udział środków publicznych w źródłach finansowania podmiotu nie musi oznaczać ograniczenia swobody wyboru sposobów realizacji misji. Powiązanie sektorów pozarządowego i publicznego ma zarówno dobre, jak i złe strony. Stworzenie ram instytucjonalnych oraz finansowych do prowadzenia działalności użytecznej społecznie ułatwia pozyskanie zasobów niezbędnych do osiągnięcia widocznych efektów. Z drugiej jednak strony rodzi się problem przejrzystości działania. Powstać mogą zarzuty stawiane np. polskim fundacjom Skarbu Państwa 1 dotyczące wykorzystania publicznych środków 1 Jak stwierdziła Najwyższa Izba Kontroli, w co drugiej fundacji, której fundatorami są Skarb 15

1. Organizacje pożytku publicznego cechy i znaczenie społeczne do realizacji prywatnych interesów. Związki personalne między organizacjami pozarządowymi a sektorem publicznym powodują również, iż prywatni darczyńcy nie są przekonani, czy powierzone środki służą budowaniu wizerunku osób publicznych związanych z jednostką, czy też realizacji jej zadań statutowych. Sytuacja ta jest też źródłem wątpliwości, gdy chodzi o zakwalifikowanie do organizacji pozarządowych jednostek typu PONGO. O ile bowiem organizacje pozarządowe mogą i powinny aktywnie uczestniczyć w debacie publicznej, o tyle ich podstawowym celem nie może być działalność polityczna. 1.1.2. Organizacje pozarządowe ujęcie funkcjonalne Przedstawionych zagadnień związanych z kwalifikowaniem poszczególnych organizacji do sektora pozarządowego nie należy utożsamiać z oceną społecznych korzyści płynących z ich funkcjonowania. Z ekonomicznego punktu widzenia drugorzędne bowiem znaczenie ma charakter danej organizacji publiczny, prywatny czy komercyjny jeżeli wymiernie wpływa ona na rozwiązanie określonych problemów, uzyskując przy tym odpowiedni stosunek efektów do nakładów związanych z funkcjonowaniem jednostki. Na organizacje pozarządowe można najpierw spojrzeć przez pryzmat ich ról społecznych [Ingram i in., 1991, s. 3 4]. Po pierwsze, jednostki te zapewniają dostęp do dóbr publicznych. Impulsem do powstania wielu organizacji jest chęć oferowania usług, które w inny sposób nie byłyby osiągalne, czego przykładem może być stworzenie muzeum regionalnego. Po drugie, pojawia się dążenie do społecznego równouprawnienia. Inicjatywy obywatelskie podejmowane są wówczas w celu zabezpieczenia możliwości korzystania przez członków określonej społeczności z istniejących uprawnień (np. promocja zatrudnienia osób niepełnosprawnych). Trzecią rolą organizacji pozarządowych jest zapewnienie ekonomicznego równouprawnienia. Wiele organizacji tworzonych jest po to, by wybrane usługi (np. w zakresie edukacji czy ochrony zdrowia) stały się dostępne dla wszystkich członków społeczności bez względu na ich możliwości pokrycia kosztów świadczenia. Bodźcem do powstawania inicjatyw społecznych może być też chęć obniżenia kosztów dostępu do świadczeń; wówczas celem działalności społecznej jest oferowanie wyspecjalizowanych dóbr i usług (np. poradnictwo zawodowe czy prawne) po niższym koszcie w porównaniu z ofertą jednostek komercyjnych. W końcu, rolą organizacji po- Państwa lub jednostki sektora finansów publicznych, występują nieprawidłowości dotyczące wynagradzania członków organizacji oraz zawierania umów z osobami powiązanymi z jednostką [Informacja o wynikach..., 2006, s. 5]. 16

1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej zarządowych jest zwiększenie dostępności dóbr. W ten sposób realizowane są wspólne cele określonej grupy społecznej, dotychczas niedostatecznie zabezpieczone (np. lokalne specjalistyczne placówki zdrowotne). Omawianą grupę jednostek można również scharakteryzować ze względu na formalizację działania oraz stałość zasobów. Prowadzi to do wyodrębnienia trzech kategorii podmiotów o różnym stopniu rozpoznawalności efektów działalności przez opinię publiczną [Kendall, Knapp, 1993, s. 5]. Po pierwsze, istnieją profesjonalne organizacje niezarobkowe. Podmioty te zatrudniają etatowych pracowników, posiadają ukształtowaną strukturę zarządzania na szczeblu ogólnokrajowym oraz lokalnym, planują i realizują swoje działania w sposób sformalizowany, a także aktywnie zabiegają o pozyskanie środków na finansowanie działalności z różnorodnych źródeł. Obok nich funkcjonują ochotnicze organizacje usługowe. Jednostki takie odznaczają się zorganizowaną strukturą na szczeblu ogólnokrajowym, jednak lokalne grupy są autonomiczne i opierają się w dużej mierze na zaangażowaniu wolontariuszy oraz wsparciu finansowym dobroczyńców. Ostatnią kategorię stanowią niezależne grupy lokalne często o charakterze samopomocowym które nie mają scentralizowanego zarządu, funkcjonują na bazie darmowej pracy swoich członków i realizują cele lokalnych społeczności. Z punktu widzenia społeczeństwa, a zwłaszcza beneficjentów organizacji pozarządowych, najważniejszy jest jednak cel funkcjonowania jednostki, a zatem ukierunkowanie na konkretny obszar zadaniowy i określoną grupę beneficjentów. Warto uświadomić sobie, jak szerokie spektrum działań prowadzą organizacje pozarządowe, których aktywność obejmuje w szczególności następujące obszary [Czubakowska, Winiarska, 2004, s. 11; Kendall, Knapp, 1993, s. 4; Lasocik, 1994, s. 5]: Świadczenie usług będące podstawową formą aktywności organizacji pozarządowych, obejmującą przekazywanie świadczeń, poradnictwo lub udostępnianie zasobów informacyjnych bezpośrednio beneficjentom organizacji. Niesienie pomocy określonym grupom społecznym co oznacza, iż działalność jednostki zorientowana jest podmiotowo, natomiast forma i rodzaj świadczeń zależą od okoliczności. Stymulowanie działań samopomocowych czego podstawowym przejawem realizacji jest organizowanie grup wzajemnego wsparcia, które dzięki komplementarnym umiejętnościom, wspólnym zasobom i poczuciu solidarności wśród członków umożliwiają wypracowanie rozwiązań przez samych potrzebujących. Powstawanie organizacji samopomocowych może być inicjatywą samych zainteresowanych, osób wywodzących się z danego środowiska bądź też podmiotów zewnętrznych. 17

1. Organizacje pożytku publicznego cechy i znaczenie społeczne Integrowanie osób o podobnych poglądach, potrzebach i zainteresowaniach - będące realizacją wolności stowarzyszania się, przejawem pluralizmu w życiu publicznym lub też chęcią zaistnienia danej grupy w świadomości społecznej. Aktywizowanie określonych grup społecznych i reprezentowanie ich interesów co może służyć lepszej dystrybucji świadczeń oferowanych przez jednostki sektora publicznego lub wyrównywaniu szans w dostępie do usług komercyjnych. Rozwijanie samorządności oznaczające wzmacnianie poczucia odpowiedzialności za sytuację własną i grupy społecznej, której jest się członkiem, oraz wyrażenie chęci aktywnego kształtowania relacji danej grupy z innymi uczestnikami życia społecznego. Edukowanie i uświadamianie objawiające się promowaniem określonych idei i pozyskiwaniem dla nich zwolenników, którzy bezpośrednio jako darczyńcy bądź wolontariusze wspierają konkretne organizacje lub też pośrednio jako konsumenci, wyborcy, decydenci, pracodawcy bądź reprezentanci środowisk opiniotwórczych pomagają potęgować efekty takich działań. Wywieranie nacisku w ramach którego wokół konkretnych problemów gromadzi się ludzi i organizacje, starając się mobilizować możliwie szerokie audytorium do wspólnego prowadzenia kampanii, lobbowania czy przedstawiania stanowiska społecznego instytucjom publicznym. Poszukiwanie nowych rozwiązań problemów społecznych będące przejawem kreatywności organizacji pozarządowych, które nie ograniczają się do powtarzalnego wykonywania określonych procedur, co często charakteryzuje działalność instytucji publicznych. Organizacje pozarządowe aktywnie poszukują obszarów i adresatów wsparcia, a jednocześnie uczulają innych uczestników życia społecznego na konkretne problemy. Rozbudowa potencjału sektora pozarządowego w którym to profilu działalności podmioty pozyskują zasoby w postaci środków pieniężnych, dóbr materialnych lub osób skłonnych do zaangażowania się w niesienie pomocy potrzebującym które następnie oddawane są do dyspozycji jednostkom realizującym konkretne programy pomocowe, w ten sposób aktywnie przyczyniając się do budowania dobrobytu społecznego. Redystrybucja dóbr i usług w ramach której organizacje pozarządowe korygują niedoskonałości działania administracji państwowej i mechanizmów rynkowych. Koordynacja działań i wykorzystania zasobów przez organizacje pozarządowe będąca domeną aktywności jednostek stanowiących platformę kontaktową dla podmiotów funkcjonujących na określonym obszarze terytorialnym lub mających podobny profil działalności. 18

1.1. Działalność pozarządowa jako autonomiczny obszar aktywności społecznej Choć wiele organizacji pozarządowych pełni więcej niż jedną ze wskazanych funkcji, przeprowadzony podział jest istotny z punktu widzenia odbioru efektów działalności danej jednostki przez społeczeństwo. O ile bowiem organizacje usługowe uzyskują łatwo identyfikowalne i mierzalne efekty liczba zrealizowanych świadczeń jest czytelną oznaką społecznej użyteczność organizacji o tyle skutki inicjatyw samopomocowych, mających wąski krąg odbiorców, mogą pozostać niedocenione przez szeroką opinię publiczną. Podstawowym efektem działania jednostek edukacyjnych, badawczych, reprezentujących czy grup nacisku nie są usługi, lecz długookresowe zmiany uwarunkowań społecznych. Znaczenie takich działań trudno przecenić, ale jeszcze trudniej oszacować. Natomiast centra wolontariatu czy instytucje zrzeszające i koordynujące same nie świadczą pomocy, jednak organizując ruch ochotniczy, publikując informacje o działalności dobroczynnej i tworząc poradniki dla organizacji pozarządowych, przyczyniają się do zwiększenia efektywności funkcjonowania całego sektora. 1.1.3. Organizacje pozarządowe organizacjami pożytku publicznego Różnorodność obszarów działalności organizacji pozarządowych i sposobów budowania tożsamości przez te jednostki znajduje odbicie w bogatej nomenklaturze. Omawianą grupę organizacji zwykło się tradycyjnie określać mianem charytatywnych (charities), demonstrując tym samym chrześcijańskie wartości leżące u podstaw ich misji, lub niekomercyjnych (non-profit), wskazując na brak motywu zyskowności w działaniu. Oba określenia są jak najbardziej uprawnione, ale tworzą specyficzny kontekst postrzegania tych jednostek [Sprinkel Grace, 2005, s. 23]. Jeżeli sektor pozarządowy tworzą organizacje charytatywne (łac. caritas miłość bliźniego ), to akcent pada na wspieranie przez organizację osób potrzebujących i jednocześnie wspieranie potrzebującej organizacji przez dobroczyńców. Naturalnym skojarzeniem staje się zbiórka do puszki na rzecz najuboższych i zaangażowanie w pomoc osób wyczulonych na potrzeby innych. Organizacje charytatywne są jednak aktywnymi uczestnikami życia społecznego i gospodarczego. Ich inspiratorzy i zwolennicy faktycznie przyczyniają się do wzrostu dobrobytu obywateli, zaś darczyńcy nie dają pieniędzy z litości, lecz z przekonania, że zostaną one dobrze spożytkowane [Sprinkel Grace, 2005, s. 23]. Natomiast określenie organizacje niekomercyjne nie mówi, czym te jednostki są, ale raczej czym nie są. Organizacje pozarządowe nie generują zy- 19