Jakie zmiany prawne dotyczące dotacji wprowadziła nowa ustawa o finansach publicznych? 1. Struktura prawa dotacyjnego Dotacja budżetowa jest wydatkiem dokonywanym na podstawie prawa publicznego, a zarazem wydatkiem, który podlega szczególnym zasadom rozliczenia. Podstawą prawną udzielenia dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego musi być zawsze przepis prawa publicznego zawarty w ustawie lub w umowie międzynarodowej. Natomiast szczególne rozliczenie dotacji polega na dostarczeniu przez beneficjenta dowodów jej wykorzystania - zgodnego z jej przeznaczeniem oraz na dokonaniu przez jednostkę obsługującą organ szczególnych czynności w zakresie jej rozliczenia. Cechy powyższe, a także właściwa dla zwrotu dotacji egzekucja administracyjna, wraz ze szczególną odpowiedzialnością prawną organu i beneficjenta, uzasadniają wniosek, że poza przypadkami wynikającymi z przepisów prawa publicznego jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST) nie może samodzielnie określonemu wydatkowi budżetowemu nadawać formy dotacji. Zagadnienia prawne dotacji z budżetu lub z funduszu celowego stanowią jeden ze składników ogólnie wyodrębnianego prawa wydatków publicznych". Na prawo dotacyjne w zakresie dotacji udzielanych z budżetu JST składają się trzy grupy norm, a mianowicie: 1. przepisy ogólne zawierające definicję dotacji (jako takiej) oraz definicje poszczególnych rodzajów dotacji ; 2. przepisy szczególne ustaw lub umów międzynarodowych zawierające właściwe tytuły 1 / 8
dotacyjne" podstawę prawną do posłużenia się dotacją;, czyli 3. przepisy wspólne wszystkim dotacjom, w tym: 1. unormowania dotyczące dochodzenia zwrotu dotacji do budżetu JST, 2. przepisy o odpowiedzialności karno-skarbowej i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych związanej z nieprzestrzeganiem niektórych norm prawa dotacyjnego, 3. przepisy normujące związane z dotacjami czynności zachodzące wewnątrz organu, który udzielił dotacji, w tym: kwestie ujmowania wydatków na dotacje w budżecie JST i w planie finansowym urzędu, kwestie właściwości w zakresie podejmowania decyzji o uruchomieniu środków na wypłatę przyznanej dotacji (wydatek urzędu) i właściwości w zakresie podejmowania decyzji o jej rozliczeniu, a także przepisy regulujące klasyfikację budżetową dotacji, plany kont dla dotacji i zasady zaksięgowania uprzednio podjętej decyzji dysponenta o rozliczeniu dotacji. Pod dotychczasowym stanem prawnym w pierwszej grupie przepisów za definicje znajdujące zastosowanie do dotacji udzielanych z budżetu JST powszechnie uznawano normy z art. 106 ust. 2 ustawy z 30.6.2005 r. (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. - dalej: sfinansepublu). Drugą i zarazem kluczową grupę unormowań prawa dotacyjnego stanowiły i nadal będą stanowić właściwe tytuły dotacyjne wynikające z ustaw szczególnych prawa administracyjnego oraz ulegające modyfikacjom tytuły dotacyjne z kilku przepisów ustawy o finansach publicznych (np. podstawy prawne umożliwiające udzielanie dotacji przedmiotowej z dotychczasowych przepisów art. 24 ust. 4 i art. 174-176 sfinansepublu). Na trzecią grupę regulacji, czyli na normy wspólne wszystkim dotacjom, oprócz przepisów ustawodawstwa szczególnego, składały się również przepisy dotychczasowej ustawy o finansach publicznych znajdujące zastosowanie przy zwrocie dotacji do budżetu JST (art. 145 i art. 146 w zw. z art. 190 sfinansepublu), a także dotyczące niektórych dotacji celowych normy o umowach z art. 130 w zw. z art. 189asFinansePublU ). Do przepisów wspólnych należy 2 / 8
również zaliczyć wydawane na podstawie delegacji z ustawy o finansach publicznych rozporządzenia Ministra Finansów, w tym dotyczące klasyfikacji budżetowej oraz szczególnych zasad rachunkowości i planów kont, w tym księgowania rozliczenia dotacji. Z dniem wejścia w życie nowej ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 - dalej: nfinansepublu) i ustawy z 27.8.2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 - dalej: WprowPrzepU) w dotychczasowym prawie dotacyjnym doszło do: - zmiany i uściśleń w obrębie definicji dotacji (tj. w ramach pierwszej grupy norm prawa dotacyjnego) - o czym dalej w pkt. 2, - zmian w niektórych tytułach dotacyjnych (podstawach udzielania dotacji) zawartych w ustawach szczególnych prawa administracyjnego - o czym dalej w pkt. 3, - zmian i uściśleń w tytułach dotacyjnych, które znajdują miejsce w nowej ustawie o finansach publicznych (np. dotacje przedmiotowe i dotacje inwestycyjne dla samorządowego zakładu budżetowego) - o czym dalej w pkt. 3, - zmian we wspólnych dotacjom przepisach dotyczących zwrotu dotacji do budżetu JST - o czym dalej w pkt. 4. Zmiany norm prawa dotacyjnego zostaną omówione poniżej. 2. Nowe normy - definicje dotacji i ich znaczenie przy interpretowaniu poszczególnych tytułów dotacyjnych Rola norm wyrażających definicje dotacji 3 / 8
Dotychczasowa ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych, w ślad za poprzednią ustawą z 27.11.1998 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) w art. 106 ust. 2 zawierała definicję dotacji. Zgodnie z powołanym przepisem dotacją był wydatek budżetu oparty na przepisach prawa publicznego podlegający szczególnym zasadom rozliczania. W dalszych treściach art. 106 ust. 2 sfinansepublu zawierał definicje właściwe poszczególnym rodzajom dotacji. Powyższe normy - definicje, zarówno pod dotychczasowym stanem prawnym, jak i w nowej ustawie o finansach publicznych, noszą znaczenie podstawowe dla praktyki stosowania prawa dotacyjnego. Dzieje się tak, ponieważ: 1. umożliwiają przyporządkowanie określonej płatności z budżetu JST wynikającej z przepisu prawnego (jako podstawy do dokonania wydatku w formie transferu pieniężnego) pod dotacje jako takie, a zarazem pod określony rodzaj dotacji - jako dotacja celowa, dotacja podmiotowa bądź dotacja przedmiotowa, a następnie 2. umożliwiają ustalanie (adekwatnie do rodzaju dotacji) szczegółowych składników konkretnego tytułu dotacyjnego, pod kątem: - kto może być (jest) beneficjentem dotacji, - na co dotacja jest (może być) przeznaczona i do kiedy można nią dysponować, - kto (jaki organ) jest właściwy do udzielania tego typu dotacji, - w jakim trybie dotacja jest przyznawana (udzielana) i przekazywana beneficjentowi, - w jaki sposób i w jakim terminie beneficjent rozlicza się przed organem z wykorzystania dotacji (zgodnego z jej przeznaczeniem). Bez funkcjonowania powyższych norm ogólnych każda przewidziana w przepisach szczególnych dotacja byłaby samodzielnym rodzajem dotacji, co zobowiązywałoby ustawodawcę do zawierania w tytule prawnym znacznie obszerniejszej regulacji niż w dotychczasowych przepisach. Innymi słowy, byłoby tyle rodzajów dotacji, ile w prawie zawarto tytułów dotacyjnych. Definicja ogólna dotacji 4 / 8
Pod nowym stanem prawnym ogólną definicję dotacji zawiera przepis art. 126 sfinansepublu, według którego: dotacje są to: (a) podlegające szczególnym zasadom rozliczania, (b) środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych, (c) przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, (d) na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych". Zmieniony przepis - definicja ogólna z art. 126 nfinansepublu odbiega od dotychczasowego określenia z art. 106 ust. 2 (zdanie pierwsze) sfinansepublu. Poszerza zakres źródeł prawa dotacyjnego o umowy międzynarodowe, a zarazem przenosi punkt odniesienia definicji z dotychczasowego określenia wydatek publiczny" na środki publiczne" przekazywane beneficjentowi. W świetle art. 126 nfinansepublu podstawą prawną udzielenia dotacji z budżetu JST może być przepis odrębnej ustawy (w rozumieniu art. 2 pkt 4 nfinansepublu), przepis szczególny ustawy o finansach publicznych (o czym dalej w pkt. 3) bądź postanowienia umowy międzynarodowej. Powyższe znajduje uzasadnienie w określającej źródła prawa normie art. 87 ust. 1 i art. 90 Konstytucji RP. Rozszerzenie dotychczasowych tytułów dotacyjnych dotyczy przede wszystkim tych umów międzynarodowych, których przedmiotem jest realizacja programów finansowanych z udziałem środków pomocowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 nfinansepublu (np. realizacja programów finansowanych z Funduszu Spójności i funduszy strukturalnych Unii Europejskiej). Powyższemu rozszerzeniu źródeł prawa wyrażającego kompetencję samorządu opiewającą na udzielenie dotacji towarzyszy równie istotna zmiana systemowa w postaci rozszerzenia źródeł prawa wyrażających zadania publiczne samorządów. 5 / 8
Pod dotychczasowym stanem prawnym za źródło prawa dla zadań samorządu" (w rozumieniu art. 167 ust. 2 sfinansepublu) zazwyczaj uznawano tylko i wyłącznie przepis ustawowy, nie dopuszczając tym samym, aby podstawą zadania i wydatku z budżetu JST, na równi z ustawą, mogły być ustalenia prawa Unii Europejskiej. Powyższe poglądy będą musiały ulec zmianie, ponieważ wśród przepisów prawnych jako źródło zadań samorządów i podstawę prawną wydatku z budżetu w art. 216 ust. 2 pkt 6 nfinansepublu wyszczególniono także programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 nfinansepublu. Wynika z tego, że źródłem normy wyrażającej zadanie samorządu niekoniecznie musi być przepis ustawy, ale w równym stopniu może nim być przepis prawa UE lub umowy międzynarodowej z art. 90 Konstytucji, na tyle, na ile nie wymaga on bezpośredniej implementacji do polskiego ustawodawstwa. Oprócz rozszerzenia źródeł prawa dotacyjnego, nowa definicja dotacji uwypukla również powiązanie każdej dotacji z jej przeznaczeniem, którym jest finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadania publicznego, co odróżnia dotacje od subwencji, nazywanych niekiedy w doktrynie dotacjami ogólnymi. Zasadne jest twierdzić, że powyższe powiązanie dotacji z zadaniem publicznym, w zależności od konkretnego tytułu dotacyjnego, może przyjmować różny punkt odniesienia. Niektóre z dotacji przyznawanych na podstawie ww. przepisów szczególnych na rzecz tam określonego beneficjenta mogą same w sobie być udzielane w związku z zadaniem publicznym po stronie organu dotującego (np. dotacje z budżetu JST na rewaloryzację zabytków wpisanych do rejestru zabytków). Według innych przepisów szczególnych, przewidziana w nich dotacja służy niekiedy finansowaniu lub dofinansowaniu zadania publicznego beneficjenta, które tenże realizuje, wykonując bądź jako zadanie samorządu zlecone mu przez tenże samorząd, bądź jako zadanie publiczne realizowane wprost z mocy ustawy. Dotacje celowe 6 / 8
Drugą część przepisów ogólnych prawa dotacyjnego stanowią definicje trzech rodzajów dotacji. W ich świetle każda z dotacji przewidzianej w ustawie lub umowie międzynarodowej (w tym w prawie UE) jest zarachowywana pod dotację celową, dotację przedmiotową bądź dotację podmiotową. Definicję dotacji celowych, w zakresie budżetu państwa, zawiera art. 127 nfinansepublu. Ich istotą, odpowiednio przenoszoną na dotacje z budżetów JST, jest przekazanie beneficjentowi środków pieniężnych przeznaczonych na sfinansowanie (lub dofinansowanie) skonkretyzowanego zadania (celu lub przedsięwzięcia), w wyniku czego beneficjent poniesie wydatki, o wysokości których i strukturze rodzajowej decyduje zazwyczaj organ udzielający dotację. Dotacje przedmiotowe W definicji dotacji przedmiotowej (inaczej: produktowej) właściwymi dla JST będą przepisy art. 130 ust. 1 i art. 219 nfinansepublu. Przeznaczeniem dotacji przedmiotowej jest kompensata do kosztów świadczenia określonej ustawowo usługi publicznej lub do kosztów wytwarzania określonych w ustawie wyrobów. Analiza szczegółowych tytułów prawnych skłania do wniosku, że dotacja przedmiotowa z woli ustawodawcy lub z mocy prawa międzynarodowego pojawić się może tam, gdzie wpływy z usługi nie pokrywają pełnych kosztów jej wytworzenia, bądź gdy usługę publiczną podmiot świadczy nieodpłatnie. Przykładem na powyższe jest dopłata dla samorządowego zakładu budżetowego z tytułu różnicy między ceną biletów i kosztami świadczenia usługi zbiorowej komunikacji publicznej z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 219nFinansePublU. Innym przykładem jest oparta na tych samych przepisach, a zarazem pokrywająca całość kosztów usługi, dopłata dla zakładu budżetowego do kosztów z tytułu realizacji zadania gminy w zakresie utrzymania zieleni publicznej na terenach stanowiących własność dotującej gminy. 7 / 8
W ramach ustaw szczególnych, zmienianych ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, ustawodawca nie dokonał uzupełnień do systemu prawa, tak aby samorządy mogły również udzielać dotacji przedmiotowej kompensującej koszty deficytowej usługi wykonywanej przez spółkę utworzoną przez samorząd w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego (o związanych z tym problemach oraz o próbach budowania konstrukcji analogicznej do dotacji przedmiotowej w drodze posługiwania się instytucją dopłaty do udziałów w spółce z o.o." - zob. W. Lachiewicz, Jak finansować deficytowe usługi komunalne, Gazeta Samorządu i Administracji, 2009 r., Nr 8 (286), s. 13-15). Dotacje podmiotowe Trzeci z możliwych rodzajów dotacji stanowią dotacje podmiotowe. Według art. 131 nfinansepublu, dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Przy czym w zakresie dotacji podmiotowych z budżetu JST nowy przepis art. 218 nfinansepublu odsyła do odrębnych ustaw". Porównując definicję z dotychczasowym brzmieniem art. 106 ust. 2 pkt 2 nfinansepublu zauważyć należy, że nowa definicja z art. 131 nfinansepublu silniej uwypukla istotę prawną dotacji podmiotowej. W świetle nowej ustawy wyjątkowy charakter dotacji podmiotowych polega na tym, że typowe dla nich ogólne przeznaczenie" i krąg beneficjentów określa ustawa lub prawo międzynarodowe. Innymi słowy, to przepis konkretnego tytułu dotacyjnego każdorazowo uściśla wspieraną działalność bieżącą" beneficjenta i tak określonymi wydatkami (z działalności bieżącej) beneficjent będzie mógł rozliczyć się z wykorzystania dotacji podmiotowej. Więcej na stronie http://www.portal.rb/ w dziale Porady/Gospodarka finansowa 8 / 8