Projekt stanowiska przygotowany przez województwo mazowieckie STANOWISKO KONWENTU MARSZAŁKÓW WOJEWÓDZTW RP z dnia 13 września 2012 r. w sprawie załoŝeń do projektu ustawy Prawo wodne W opublikowanych załoŝeniach do projektu ustawy Prawo wodne określono planowane źródła przychodów nowo powołanych państwowych osób prawnych agencji wykonawczych (Zarząd Dorzecza Wisły oraz Zarząd Dorzecza Odry) oraz wskazano zakładany katalog zadań tych agencji. Przychodami agencji będą opłaty związane m.in. z korzystaniem z wód, opłat za pobór wód i wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi pochodzących z opłat za korzystanie ze środowiska, uŝytkowaniem gruntów pokrytych wodami, gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. Projektodawca załoŝeń wskazał poza tym jako jedno ze źródeł finansowania gospodarki wodnej dodatkowe środki w ramach poŝyczek i dotacji z NFOŚiGW. Nasuwa się zatem pytanie, jakie miałyby być to środki, skoro całość dotychczasowych wpływów do funduszu przejmują Zarządy Dorzeczy. Z treści załoŝeń wynika, Ŝe przychody Zarządów Dorzeczy pochodzić będą ze wszystkich wód, niezaleŝnie od tego, Ŝe prawa właścicielskie Skarbu Państwa (i wynikające z tego obowiązki) w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz do tzw. wód pozostałych będą nadal w kompetencji jednostek samorządu wojewódzkiego i ich utrzymanie finansowane będzie z budŝetu państwa. Oznacza to, Ŝe zmniejszony o dotychczasowe przychody budŝet państwa wydatkował będzie środki na utrzymanie wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a przychody uzyskiwać będą agencje wykonawcze. We wskazanej w załoŝeniach sytuacji ograniczonych moŝliwości budŝetu państwa, zachodzi obawa o poziom finansowania utrzymania wód nie przypisanych agencjom wykonawczym. ZauwaŜyć naleŝy, Ŝe jest to zgodnie z załącznikiem nr 2 i nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną prawie 6000 (5924) szt. cieków, a liczba ta nie obejmuje wód pozostałych. W związku z powyŝszym naleŝałoby rozwaŝyć wprowadzenie zapisu o moŝliwości wydatkowania na utrzymanie wód rolniczych i wód pozostałych, poza środkami z budŝetu państwa, równieŝ środków agencji, adekwatnie do wielkości przychodów uzyskiwanych z korzystania z tych wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z tymi ciekami. Konieczne jest zatem wskazanie szczegółowej ścieŝki finansowania 1
gospodarki wodnej pozostającej w kompetencji marszałka województwa, załoŝenia tego nie określają i nie pozwalają stwierdzić, Ŝe proponowany system będzie lepszy. Ponadto za celowe uznać naleŝy sprawę ograniczenia kompetencji marszałka województwa w zakresie wykonywania praw właścicielskich w stosunku do wód pozostałych oraz cieków i urządzeń wodnych, które utraciły charakter rolniczy, i powierzenie ich jednostkom samorządu terytorialnego. Zaproponować zatem naleŝy zapis analogiczny do art. 11ust 1a, w którym to organy właściwe w sprawach gospodarowania mogłyby powierzyć w drodze porozumienia wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa. Niezbędne wydaje się takŝe wzmocnienie kompetencji marszałka w zakresie realizowania praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych. W dotychczasowym stanie prawnym właściciel wody w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodno-prawnego pozostaje jedynie stroną tego postępowania. Brak obowiązku uzyskania przez inwestora opinii, bądź uzgodnień od właściciela wody. NaleŜy mieć na względzie, Ŝe wody publiczne mają strategiczne znaczenie dla rozwoju rolnictwa, ochrony przeciwpowodziowej itp. marszałek musi mieć moŝliwość regulowania odprowadzenia i poboru wód. Jedynie marszałek województwa, jako odpowiedzialny za stan cieków, ich konserwację, urządzenia wodne jest w stanie ocenić, czy moŝliwe jest odprowadzenie, bądź pobór wód do cieku i pod jakimi warunkami. Nie moŝna więc pozwolić, aby stan prawny dopuszczał sytuację, w której marszałek jest petentem i nie ma Ŝadnego realnego wpływu na kształt decyzji. Konieczne jest równieŝ wskazanie, czy trwały zarząd sprawowany przez marszałka województwa w stosunku do gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, jest odpłatny. Art. 21a ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z art. 14a ustawy Prawo wodne tworzy nowy rodzaj zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Ponadto art. 14a ustawy Prawo wodne wskazuje, Ŝe do zasobu wskazanych wyŝej gruntów nie stosuje się ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale jednocześnie nie daje Ŝadnych wskazówek, jakie elementy powinna zawierać decyzja ustanawiająca trwały zarząd w przypadku tych gruntów. Sprawa ta jest szczególnie waŝna, gdyŝ starostwie ustanawiając trwały zarząd ustalają równieŝ opłaty roczne. Przepis art. 14 powinien jednoznacznie wskazywać, jak naleŝy sprawować władztwo Skarbu Państwa w stosunku do gruntów wchodzących w skład zasobu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi oraz na jakich warunkach. Być moŝe konieczne jest wydanie przepisów wykonawczych. 2
NaleŜy ponadto doprecyzować zapis dotyczący pozostałych wód, tj. o określenie na podstawie jakich kryteriów zakwalifikować ciek do pozostałych wód. ZałoŜenia nie wskazują na to, kto ma tego dokonywać (grunty pod tymi ciekami figurują na osoby prywatne) i jak rozwiązać kwestię zapisów w ewidencji gruntów oraz ewentualnych odszkodowań. W odniesieniu do finansowania gospodarki wodnej wskazujemy, Ŝe konieczne jest doprecyzowanie kryteriów naliczania kosztów, w sprawie których wydawane są na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 21 ust. 2, art. 22 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1a ustawy Prawo wodne - decyzje o uczestnictwie w kosztach utrzymania wód/urządzeń wodnych. W/w przepisy winny zostać uszczegółowione. Z jednej strony dyscyplina finansów publicznych nakłada obowiązek egzekwowania wszystkich decyzji, z drugiej zaś strony nie jesteśmy w stanie udokumentować w satysfakcjonujący sposób wzrostu kosztów, ani odnoszonych przez inwestora korzyści. Środki pochodzące z tytułu współuczestnictwa w kosztach utrzymania mogłyby stanowić znaczną część kwot koniecznych do właściwej konserwacji cieków. Zasadnym byłoby wyraźne wskazanie, co i w jaki sposób naleŝy uwzględnić przy ustalaniu współuczestnictwa w kosztach utrzymania cieków albo wskazać na większą uznaniowość decyzji i moŝliwość kompromisu między wnioskującym a inwestorem. NaleŜy zwrócić uwagę, Ŝe brak jest istotnych danych, na których moŝliwe byłoby opieranie wyliczeń w kwestii wzrostu kosztów lub odniesionych korzyści. W chwili obecnej jednym z popularniejszych sposobów, jest określenie odcinka oddziaływania zrzutu wód oraz ścieków na podstawie doświadczeń terenowych w podobnych przypadkach pod względem ilości i jakości odprowadzanych wód i wyliczenie na tej podstawie, jaki jest koszt konserwacji tego odcinka. Projektodawca proponuje powierzenie agencjom rządowym Zarządom Dorzeczy, utrzymywanie wód i pozostałego mienia związanego z gospodarką wodną. JednakŜe nie jest doprecyzowane, jakie rzeki i jakie urządzenia będą w administracji agencji. W przypadku przekazania części rzek i urządzeń do jednostek marszałka, konieczne są przepisy o przejęciu kadr i środków finansowych na ten cel od dotychczasowych administratorów. W przypadku przejęcia przez marszałków w administrację duŝych rzek z dotychczasowych regionalnych zarządów gospodarki wodnej, wskazany byłby przepis dotyczący konieczności zawierania przez właściwych marszałków stosownych porozumień w zakresie utrzymania i inwestycji na tym cieku. 3
ZałoŜenia przewidują takŝe pozbawienie starostów kompetencji w zakresie wydawania pozwoleń wodno-prawnych i przypisanie tych kompetencji dyrektorom urzędów gospodarki wodnej. W swoim załoŝeniu pomysł zasługuje na uwagę, jednakŝe takie rozwiązanie utrudni dostęp obywateli do usług wodnych i przedłuŝy proces uzyskiwania pozwoleń wodno-prawnych (260 starostw 6 urzędów gospodarki wodnej). Rozwiązaniem tego problemu mogłaby być delegacja ustawowa nadająca uprawnienia do wydawania pozwoleń wodno-prawnych - Zarządom Dorzeczy. W temacie II dotyczącym zakresu przedmiotowego i podmiotowego projektowanej regulacji lit. C pkt. 5 planuje się utrzymanie kompetencji nadzorczych marszałka województwa w stosunku między innymi do związków spółek wodnych. PoniewaŜ w innym miejscu załoŝeń lit. d dotyczących reformy spółek wodnych i związków wałowych przyjmuje się, Ŝe spółki wodne staną się jedynie podmiotami realizującymi zadanie utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, powierzone przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, pojawia się pytanie o zasadność utrzymania kompetencji nadzorczych marszałka województwa nad związkami spółek, a takŝe wątpliwość dotycząca roli związków spółek w nowych uregulowaniach prawnych. Przedstawione załoŝenia projektu ustawy Prawo wodne nie przewidują następstw dla istniejącej spółki wodnej w dniu wejścia w Ŝycie nowych przepisów, której wójt gminy nie powierzy zadań związanych z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Projekt w sposób raŝący róŝnicuje sposób finansowania poszczególnych funkcji i podmiotów zarządzających. PrzedłoŜona propozycja zakłada, Ŝe praktycznie całość generowanych obecnie przychodów z tytułu gospodarki wodnej i ochrony wód trafi do nowoutworzonych państwowych osób prawnych. Podmioty te będą jednocześnie finansowały tylko niewielką część zadań związanych z gospodarką wodną. W zasadzie będą one realizowały zadania dotychczasowych Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej oraz być moŝe częściowo Wojewódzkich Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych, tj. zadania z zakresu gospodarki wodnej na rzekach i zbiornikach wodnych. Całość zadań związanych z ochroną wód, działaniem na poziomie melioracji szczegółowej, urządzeniach odprowadzających wodę z terenów zurbanizowanych, pozostaje w gestii samorządów. Proponowane rozwiązania prawne nie wskazują realnych źródeł finansowania tych działań dla samorządów. W tej samej propozycji aktu prawnego zapisane jest: sytuacja sektora finansów publicznych nie pozwala upatrywać zwiększonego udziału środków budŝetowych na finansowanie sektora gospodarki wodnej w odniesieniu do zadań realizowanych przez nowotworzone podmioty. W stosunku do zadań, które mają być realizowane przez samorządy zapisano: środki finansowe na realizację tych zadań będą pochodzić z budŝetu państwa. 4
Ponadto, w związku z przekazaniem gminom kompetencji w zakresie odpowiedzialności za utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, załoŝenia do nowej ustawy wprowadzają obowiązkowe składki wnoszone na rzecz gminy, które wpłacane będą przez właścicieli gruntów, na których posadowione są urządzenia melioracji szczegółowej oraz przez właścicieli gruntów, którzy odnoszą korzyści z faktu istnienia tego typu urządzeń. Zapisy dotyczące sposobu finansowania zadań przez samorządy stoją w sprzeczności z załoŝeniami projektu oraz celem wprowadzenia nowych przepisów. NaleŜy zwrócić uwagę, iŝ skutkiem finansowym zaproponowanego rozwiązania polegającego na przeniesieniu opłat wnoszonych obecnie przez podmioty korzystające z wód na rzecz nowoutworzonych podmiotów, będzie całkowite pozbawienie samorządów środków krajowych na realizację przypisanych im zadań. Projekt załoŝeń do ustawy Prawo wodne zakłada, iŝ zostaną utworzone nowe podmioty w formie państwowych osób prawnych agencji wykonawczych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych tj. Zarząd Dorzecza Wisły oraz Zarząd Dorzecza Odry, które przejmą pozyskiwanie i gromadzenie wpływów generowanych przez gospodarkę wodną, jak równieŝ ich wydatkowanie na inwestycje w gospodarce wodnej oraz utrzymanie wód i pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, z uwzględnieniem podziału wód publicznych na wody rządowe oraz wody samorządowe. Źródłem przychodów tych państwowych osób prawnych miałyby być m.in. przychody z opłat za pobór wód i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, stanowiących opłaty za korzystanie ze środowiska, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., Nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Obecnie opłaty te stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz dochód budŝetu powiatów i gmin, na terenie których ma miejsce korzystanie ze środowiska. Opłaty te są przeznaczane na finansowanie zadań określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska m.in. na wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych słuŝących ochronie środowiska i gospodarce wodnej w tym w budowie wodociągów, kanalizacji i oczyszczalni ścieków. W praktyce środki pochodzące z opłat za pobór wód i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bardzo często stanowią udział własny gmin i powiatów w projektach wodnokanalizacyjnych finansowanych ze środków unijnych, czy teŝ współfinansowanych lub finansowanych ze środków Narodowego Funduszu i wojewódzkich funduszy. W związku z powyŝszym propozycja aby środki pochodzące z opłat za pobór wód i wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi stanowiły przychód Zarządu Dorzecza Wisły i Zarządu dorzecza Odry, spowoduje, iŝ zostaną znacznie uszczuplone przychody NFOŚiGW, wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz dochody budŝetów gmin i powiatów. 5
Dla przykładu w województwie mazowieckim w roku 2011 łączne rozdysponowane wpływy z tytułu opłat za pobór wód i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pochodzących z opłat za korzystanie ze środowiska wynosiły 56.184.967,00 złotych, z czego gminy i powiaty otrzymały bezpośrednio 16.856.199,00 złotych, zaś WFOŚiGW w Warszawie kwotę 25.563.707,00 złotych, co stanowiło ok. 24% przychodów Funduszu z tego tytułu. Środki te w całości przeznaczane były na wykonywanie zadań związanych z gospodarką wodną i ochroną wód, w tym tylko dla RZGW i WZMiUW w formie dotacji wypłacono 6.947.127,00 złotych. Natomiast łączna kwota środków finansowych wypłaconych przez WFOŚiGW w Warszawie dla podmiotów samorządowych i państwowych jednostek budŝetowych w dziedzinie gospodarki wodnej i ochrony wód w roku 2011 wyniosła 152.242.232,00 złotych. Wypłacone poŝyczki są częściowo umarzane, średnio 15-40% - co oznacza konieczność poniesienia kosztów takiego działania przez WFOŚiGW w Warszawie. NaleŜy stwierdzić, iŝ skutkiem wprowadzenia proponowanych rozwiązań prawnych polegających na zaniechaniu przekazywania na rzecz np.: WFOŚiGW w Warszawie ww. opłat, będzie konieczność wstrzymania dotacyjnego finansowania gospodarki wodnej i ochrony wód. W dalszej perspektywie wobec sytuacji istotnego ograniczenia przychodów WFOŚiGW w Warszawie, nie mniej niŝ 25% w skali roku ograniczona zostanie pomoc udzielana równieŝ na wszelkie inne zadania realizowane przez samorządy. Tym samym, naleŝy stwierdzić, iŝ proponowane rozwiązanie skutkujące uregulowaniem sytuacji finansowej nowoutworzonych podmiotów, w sposób drastyczny pogorszy sytuację samorządów i uniemoŝliwi realizację zadań przypisanych im tą samą ustawą. Mając na uwadze propozycje wnoszenia opłat przez osoby czerpiące korzyści z istnienia melioracji szczegółowej, zasadne jest stwierdzenie, iŝ wpływy z tych opłat w Ŝaden sposób nie zrównowaŝą rzeczywistych kosztów utrzymania urządzeń. Jednocześnie naleŝy zwrócić uwagę, iŝ urządzenia te wymagają znacznych nakładów finansowych niezbędnych dla ich odbudowy i unowocześnienia. Proponowane rozwiązania nie tylko nie wskazują źródeł pozyskania takich środków, ale w praktyce pozbawiają samorządy środków, które są im dostępne w chwili obecnej. W załoŝeniach do zmiany ustawy zapisano, Ŝe przychodami nowopowstałych państwowych osób prawnych będą między innymi wszelkie naleŝności z tytułu gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanych z gospodarką wodną. Oznacza to, Ŝe dochody czerpane z mienia Skarbu Państwa wykorzystywanego przez jednostki samorządu terytorialnego, odprowadzane będą do wskazanych wyŝej podmiotów, a koszty niezbędne do utrzymania tego mienia będą mogły być refundowane z budŝetu państwa. Dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie poddają w wątpliwość realność pozyskania środków z tego źródła i w zasadzie pozwalają stwierdzić, iŝ zadania jednostek samorządu terytorialnego finansowane będą z przychodów własnych. 6
Zasadne są zmiany dotyczące powierzenia zarządowi województwa kompetencji do ustanawiania w drodze uchwały obwodów rybackich oraz do zawierania umów w przedmiocie oddania w uŝytkowanie obwodów rybackich. Ustawowo winien być ustanowiony zapis wskazujący, Ŝe samorząd województwa ma do dyspozycji określony procent przychodów z tytułu umów dotyczących wykonywania rybactwa śródlądowego na wodach płynących, do wykorzystania na zakup materiału zarybieniowego przeznaczonego na zarybianie obwodów rybackich, w których uprawnionym do rybactwa będzie zarząd województwa. Na poziomie ustawowym zasadnym jest równieŝ wprowadzenie przepisu wskazującego, Ŝe przychody samorządu województwa wynikające z opłat za wydane zezwolenia wędkarskie przeznacza się na zarybianie obwodów rybackich nie oddanych w uŝytkowanie rybackie. Przewodnicząca Konwentu Marszałków Województw RP ElŜbieta Polak Zielona Góra, 13 września 2012 r. 7