Klaudia Buczkowska-Mazurek Procedura związana z udziałem Polski w postępowaniach przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości, sądem pierwszej instancji oraz Trybunałem EFTA Jednym z istotnych elementów europejskiego systemu prawnego jest sądowa kontrola zgodności z prawem działania zarówno państw członkowskich, jak i instytucji Unii Europejskiej. Kontroli tej podlegają w szczególności: akty prawa wspólnotowego pod względem ich zgodności z aktami wyższego rzędu, zwłaszcza aktami tzw. prawa wspólnotowego pierwotnego, akty prawa krajowego pod względem ich zgodności z prawem wspólnotowym oraz stopień wykonania przez państwa członkowskie ich zobowiązań wynikających z członkostwa, przede wszystkim w zakresie obowiązku implementacji aktów prawa wspólnotowego i zakazu ustanawiania i utrzymywania przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym. Funkcję inicjującą kontrolę sądową w zakresie badania zgodności z prawem działania instytucji wspólnotowych pełnią państwa członkowskie UE, natomiast w zakresie kontroli zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym i wykonania przez państwa członkowskie zobowiązań - Komisja Europejska, a w ograniczonym stopniu także sądy krajowe. Organem wiodącym w sprawach związanych z udziałem Polski w sprawach toczących się przed wspólnotowymi organami sądowymi jest obecnie Komitet Europejski Rady Ministrów, którego obsługę zapewnia Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, zgodnie z zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów Nr 30 z dnia 23 marca 2004 roku. Istotną rolę odgrywa również w tych sprawach Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej, który - decyzją Rady Ministrów - został wyznaczony jako organ właściwy do otrzymywania: zawiadomień o toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich postępowaniach na podstawie art. 234 TWE (zgodnie z art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości WE); orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji (zgodnie z art. 55 Statutu Trybunału Sprawiedliwości WE); zawiadomień o postępowaniach toczących się przed Trybunałem EFTA (zgodnie z art. 20 Statutu Trybunału EFTA). Należy zauważyć, że przystępowanie strony polskiej do spraw, w których Trybunał orzeka w trybie prejudycjalnym, jest włączone w sformalizowany system, obejmujący między innymi obieg (zarówno między Trybunałem a państwami członkowskimi, jak i w ramach administracji państwa członkowskiego) wszelkiej związanej z tymi sprawami dokumentacji. Na podstawie art. 23 Statutu Trybunału, Sekretarz Trybunału zawiadamia Polskę o 1
przekazaniu Trybunałowi sprawy przez sąd krajowy zadający pytanie lub pytania prejudycjalne. W ślad za złożeniem przez sąd krajowy wniosku o orzeczenie prejudycjalne, Sekretarz Trybunału przesyła do państwa członkowskiego UE wniosek wraz z informacją o możliwości zgłoszenia uwag pisemnych w terminie 2 miesięcy od jego doręczenia. Państwa członkowskie są sukcesywnie informowane o kolejnych fazach postępowania z art. 234 TWE oraz o możliwości kolejno - zgłoszenia uwag pisemnych, złożenia wniosku o przeprowadzenie fazy ustnej postępowania oraz przystąpienia do fazy ustnej. Wraz z kolejnymi notyfikacjami, państwu członkowskiemu przekazywana jest pełna dokumentacja dotycząca sprawy, między innymi: pisemne uwagi stron, opinie Rzecznika Generalnego, czy sprawozdania na rozprawę sędziego sprawozdawcy. W ślad za przekazywanymi przez Sekretarza Trybunału Sprawiedliwości WE notyfikacjami wniosków kierowanych przez sądy krajowe państw członkowskich o wydanie orzeczenia wstępnego, Sekretarz KIE przesyła przedmiotowe notyfikacje do ministra, który jest organem wiodącym w danej kwestii, i ewentualnie również do innych zainteresowanych ministrów i urzędów centralnych bądź innych organów, których opinia w sprawie byłaby istotna, zakreślając termin przedstawienia przez wskazany resort projektu stanowiska zawierającego rekomendację do przyłączenia się Rzeczypospolitej Polskiej do toczącego się postępowania (tj. przedstawienia uwag pisemnych, złożenia wniosku o przeprowadzenie fazy ustnej postępowania w sprawie bądź wniosku o wzięcie udziału w fazie ustnej postępowania w zależności od fazy postępowania w danej sprawie), wraz z projektem uwag pisemnych lub tez, które powinny zostać przedstawione przez przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej podczas rozprawy. Właściwy minister przedkłada pod obrady KERM prezentację dossier przedmiotowego zapytania wstępnego. W przypadku podjęcia przez KERM, w oparciu o wskazaną prezentację, decyzji o przyłączeniu się Rzeczypospolitej Polskiej do toczącego się postępowania, właściwy minister dokonuje finalizacji zawartej w projekcie uwag pisemnych ekspertyzy prawnej bądź uzgodnienia tez wystąpienia ustnego. Sekretarz KIE przekazuje odpowiedni dokument Sekretarzowi Trybunału Sprawiedliwości WE. Decyzji KERM o przyłączeniu się strony polskiej do fazy ustnej postępowania towarzyszy wskazanie upoważnionego przedstawiciela, który - w imieniu Sekretarza KIE - brać będzie udział w rozprawie. Zgodnie z decyzją w sprawie wyznaczania organów właściwych do kontaktów z Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawach wynikających z regulaminu Trybunału, podjętej na posiedzeniu Komitetu Europejskiego Rady Ministrów w dniu 28 września br., Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej upoważniony jest do udzielania pełnomocnictwa in casu, tj. do wskazywania w porozumieniu z właściwym ministrem innego umocowanego przedstawiciela do reprezentowania przyjętego stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej. Dotyczyć to będzie w szczególności sytuacji, gdy w fazie ustnej danego postępowania toczącego się przed Trybunałem w trybie art. 234 TWE sprawa, będąca przedmiotem postępowania przed Trybunałem, ma charakter sektorowy, obejmujący wąską grupę podmiotów lub regulacji prawnych, dotyczących jednego resortu i mających znaczenie co do zasady wyłącznie dla prowadzonych przez niego działań. Koordynacji podlegają obecnie zatem wyłącznie sprawy niesporne, wszczynane na podstawie art. 234 TWE (sprawy rozpatrywane w oparciu o art. 300 ust. 6 TWE zdarzają się sporadycznie), na wniosek państw członkowskich. Doniosłe znaczenie udziału w wypracowywaniu korzystnych dla Polski sentencji orzeczeń, jak i spodziewane rychłe pojawienie się spraw dotyczących Polski bezpośrednio, w tym spraw, w których strona polska występować będzie w charakterze strony pozwanej, wymagają jednak pilnego włączenia się 2
Rzeczypospolitej Polskiej w całość procedur realizowanych przed wspólnotowymi organami sądowymi. Pierwsze miesiące uczestnictwa Polski w procedurze toczącej się w oparciu o art. 234 TWE pozwoliły na zebranie wielu doświadczeń natury proceduralnej oraz doktrynalnej, jak również na zapoznanie się z rozwiązaniami w zakresie wewnętrznej procedury koordynacji, przyjętymi w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. W oparciu o analizę powyższych doświadczeń oraz dokumentacji, sformułowane zostały podstawowe założenia procedury koordynacji, które zapewniają pełny oraz skuteczny udział Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanych procedurach dochodzenia roszczeń wynikających z prawa wspólnotowego. Wśród najistotniejszych założeń należy wskazać w szczególności: ustanowienie koordynatora (Sekretarza KIE, którego obsługę zapewnia Urząd KIE), odpowiedzialnego za terminową realizację czynności procesowych, zgodnie z regulaminami oraz statutami wspólnotowych organów sądowych oraz zgodnie z przyjętą procedurą koordynacji, jak również za przygotowanie propozycji rozstrzygnięć w razie rozbieżności stanowisk przedstawionych przez kilka ministerstw w danej sprawie. zagwarantowanie aktywnej roli właściwych przedmiotowo ministerstw i innych zainteresowanych ministerstw i urzędów centralnych bądź innych organów, których rola w sprawie byłaby istotna. Należy podkreślić, iż ocena charakteru skutków orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości WE w danej sprawie dla ustawodawstwa polskiego bądź polityki w danym obszarze oraz przedstawienie argumentów, mogą zostać dokonane wyłącznie przez ekspertów właściwego ministerstwa. przyznanie charakteru priorytetowego wszystkim sprawom dotyczącym bezpośrednio Rzeczypospolitej Polskiej (zarówno spornym, jak i bezspornym). Wydaje się, iż z uwagi na doniosłe skutki, jakie mieć mogą dla Polski wydane w tych sprawach orzeczenia, jak również biorąc pod uwagę ich wymiar strategiczny czy polityczny, należy przyjąć zasadę, iż stałym forum podejmowania związanych z nimi decyzji będzie Komitet Europejski Rady Ministrów, a w przypadku spraw szczególnie istotnych Rada Ministrów. Jeśli chodzi o rozpoznawanie spraw bezpośrednio dotyczących Polski bezpośrednio, należy zauważyć, że są to kategorie spraw, w których kwestionowana jest zgodność z prawem wspólnotowym aktów prawa polskiego, lub w których Polska kwestionuje zgodność z prawem aktów prawa wspólnotowego. Sprawy te rodzą daleko idące skutki prawne i polityczne. Wypracowanie przemyślanej i skutecznej linii postępowania ma zatem tutaj priorytetowe znaczenie. W przypadku spraw o niewykonanie przez Polskę zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego podkreślenia wymaga aspekt związany z tym, iż najważniejszym etapem związanej z tym procedury jest etap przedsporny. Praktycznie tylko na tym etapie można doprowadzić do odstąpienia przez Komisję Europejską od przedstawienia zarzutów (przekonać o braku naruszeń acquis) albo do zmiany prawa polskiego, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej. Należy zauważyć, iż powyższy etap poprzedzać powinny uzgodnienia nieformalne, podczas których aktywna rola administracji krajowej oraz odpowiednio skuteczna koordynacja działań mogą doprowadzić do odstąpienia Komisji Europejskiej od jego rozpoczęcia. Czynne uczestnictwo Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniach przed wspólnotowymi organami sądowymi, w tym przede wszystkim przed Trybunałem Sprawiedliwości WE, wymaga skutecznej koordynacji w wypracowaniu stanowiska 3
krajowego, odpowiedniego szczebla dyskusji dotyczącej strategii postępowania oraz przyjętej linii argumentacji, jak również jednolitej reprezentacji przed tymi organami. Procedury zaproponowane w niniejszym dokumencie powinny zostać uzupełnione o działania informacyjne, umożliwiające wskazanym w dokumencie organom i gremiom dostęp do informacji o przebiegu tych procedur i ich wynikach. Koniecznym wydaje się zatem nałożenie na Sekretarza KIE obowiązku systematycznego przedstawiania na posiedzeniach KERM informacji o przebiegu postępowań spornych, dotyczących Polski bezpośrednio, jak również o wynikach zakończonych postępowań, nie dotyczących Polski bezpośrednio, w których Polska skorzystała z prawa do przedstawienia uwag pisemnych bądź z prawa do interwencji. Z uwagi na podobieństwo powyższych procedur do zasad odnoszących się do postępowań leżących w zakresie właściwości Sądu Pierwszej Instancji oraz Trybunału EFTA zaproponowane procedury znalazły w tych postępowaniach analogiczne zastosowanie. Zastrzeżono należy jedynie konieczność przedkładania przez właściwe ministerstwa i urzędy centralne pod obrady KERM projektów dokumentów dotyczących spraw rozstrzyganych przez Trybunał EFTA (które strona polska sporządzać powinna w języku angielskim), w języku polskim, wraz z tłumaczeniem na język angielski. W sprawach nie dotyczących Polski bezpośrednio ewentualny udział Polski w sprawach bezpośrednio jej nie dotyczących nie niesie, szczególnego ryzyka. Katalog powyższych spraw obejmuje, w szczególności, pytania wstępne zadane przez sądy pozostałych państw członkowskich, które de facto podnoszą problem niezgodności prawa jednego z tych państw z acquis oraz sprawy toczące się przeciwko innemu państwu członkowskiemu bądź wszczęte z inicjatywy tego państwa. W takich sytuacjach możliwość wyboru kierunków działania jest większa - przepisy, w odniesieniu do których kierowane jest pytanie wstępne bądź które są przedmiotem zarzutu państwa członkowskiego lub Komisji Europejskiej, obowiązują w danym państwie członkowskim, co oznacza, że można wyłącznie bronić ich interpretacji w świetle acquis. Ministerstwa mogą być zatem zainteresowane konkretnym rozwiązaniem końcowym, tj. np. tym, czy dany przepis Traktatu rozumiany będzie szerzej niż wynika to z dotychczasowej praktyki czy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości WE. Decyzja strategiczna podejmowana będzie zatem w oparciu o stanowisko zainteresowanych ministerstw lub innych organów i ich ocenę ewentualnego niekorzystnego wpływu orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości WE na polskie prawo. Zasadnicza odpowiedzialność leży zatem po stronie zainteresowanego organu. Zajęcie stanowiska przez Polskę nie jest zatem obligatoryjne, ale może okazać się ze względów politycznych, społecznych, czy prawnych uzasadnione. Polska, jako państwo członkowskie UE, może dokonywać również interwencji w sprawach rozpatrywanych przez Trybunał Sprawiedliwości WE, na podstawie art. 40 Statutu Trybunału. Wniosek interwencyjny, składany przez państwo członkowskie, ogranicza się przy tym do poparcia jednej ze stron w danej sprawie o charakterze spornym, czyli co do zasady państwa członkowskiego, lub instytucji Unii Europejskiej. Liczba spraw spornych przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jest zbliżona do liczby spraw dotyczących pytań prejudycjalnych. Przystępowanie strony polskiej do spraw, w których Trybunał Sprawiedliwości WE orzeka w trybie prejudycjalnym, jest włączone w sformalizowany system, obejmujący między innymi obieg wszelkiej związanej z tymi sprawami dokumentacji. Inaczej jest w przypadku pozostałych postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości WE. 4
Wszczęcie postępowania spornego z art. 226, 227, 228, czy art. 230 TWE nie jest notyfikowane innym państwom członkowskim UE. Państwa członkowskie nie otrzymują zatem od Sekretarza Trybunału WE pisemnych informacji w sprawie wszczęcia powyżej wskazanych postępowań, nie jest im również przekazywane dossier sprawy z zakreślonymi terminami na skuteczne skorzystanie przez państwa członkowskie z prawa do interwencji. Informacja o postępowaniach toczących się przed Trybunałem publikowana jest, wraz z krótkim opisem przedmiotu sprawy w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (art. 16 par. 6 Regulaminu Trybunału). Należy również zwrócić uwagę na stosunkowo dużą ilość procedur dotyczących postępowań przed wspólnotowymi organami sądowymi oraz bardzo dużą ilość spraw, rozstrzyganych rocznie przez te organy. Wymaga to zapewnienia szybkości oraz skuteczności realizacji zaproponowanych procedur koordynacji. W celu osiągnięcia tych założeń proponuje się wskazanie w każdym ministerstwie oraz urzędzie centralnym osoby odpowiedzialnej za kontakty z Sekretarzem KIE oraz za obieg i adresowanie dokumentacji zawiązanej z procedurą koordynacji do poszczególnych komórek merytorycznych w danym resorcie. ależy również przyjąć, iż w przypadku, gdy sprawa tocząca się przed Trybunałem Sprawiedliwości WE dotyczy więcej niż jednego ministra, zadaniem ministra wiodącego jest zebranie oraz uzgodnienie dokonanych przez pozostałe ministerstwa analiz. Sekretarz KIE, jako koordynator, włączać powinien się w realizację powyższego zadania w przypadku, gdy stanowiska prezentowane przez zainteresowanych ministrów będą istotnie rozbieżne i w związku z powyższym zaistnieje konieczność koordynacji w zakresie wypracowania jednolitego stanowiska Rządu w danej materii, jak również gdy przedstawiona argumentacja posiadać będzie braki formalne bądź merytoryczne, których uzupełnienie będzie niezbędne. W szczególnie skomplikowanych i istotnych przypadkach konieczne jest odwołanie się do pomocy ośrodków akademickich oraz wiedzy i doświadczenia uznanych autorytetów prawniczych. Osoby takie będą mogły wspierać działania prowadzone przez Sekretarza KIE i właściwych ministrów w realizacji zadań związanych z postępowaniami toczącymi się przed Trybunałem Sprawiedliwości WE. Konieczne jest również wsparcie ze strony wyspecjalizowanych firm doradczych i prawniczych, co pociąga za sobą konieczność korzystania z dodatkowego wsparcia finansowego na realizację tego zadania. W ślad za uzgodnieniem oraz przyjęciem procedury koordynacji, Sekretarz KIE przygotuje szczegółowy opis jej realizacji, stanowiący podstawę dla przygotowywania przez poszczególne ministerstwa oraz urzędy centralne odpowiednio ujednoliconych pod kątem formalnym projektów pism procesowych. Urząd KIE, realizując obsługę Pełnomocnika Rządu w postępowaniach przed wspólnotowymi organami sądowymi, będzie brać ponadto czynny udział w pracach merytorycznych, związanych z realizacją zawartych w niej założeń. W przedmiocie związanym z kolei z wykonaniem wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości należy wskazać, że jako organ odpowiedzialny za sprawy integracji europejskiej, Komitet Europejski Rady Ministrów stoi na straży wykonania przez Polskę wyroków Trybunału Sprawiedliwości WE, stwierdzających naruszenie przez Polskę prawa wspólnotowego, zarówno w procedurze z art. 226 TWE (niewykonanie grozi orzeczeniem kar finansowych zgodnie z art. 228 TWE), jak z art. 234 TWE (niewykonanie grozi wszczęciem przez Komisję Europejską procedury z art. 226 TWE). 5